1. 

În unele cazuri, un observator extern atent la întrebările preliminare adresate Curții le rezumă mai bine decât am putea să o facem noi, cei care intervenim asupra lor. Această situație se regăsește și în prezenta cauză. Descrierea problemei pe care o ridică cele două trimiteri (una privind interpretarea, iar cealaltă privind aprecierea validității) formulate de instanțele franceze în cadrul a două litigii care au legătură între ele este redată în următorii termeni, care pot fi cu greu îmbunătățiți, pe un blog ( 2 ) dedicat acestei activități:

„În interiorul unei role de hârtie igienică se află un nucleu din carton. Elementul intern respectiv face parte din ambalajul hârtiei igienice? Această întrebare a pus în dificultate instanțele franceze. Răspunsul depinde de noțiunea «ambalaj» prevăzută de Directiva 94/62/CE privind «ambalajele și deșeurile de ambalaje». Dacă s‑ar răspunde în sensul că nucleul din carton constituie un ambalaj, persoanele potențial lezate de hotărârea Curții ar fi nu numai producătorii francezi de hârtie igienică, ci și producătorii de hârtie de bucătărie absorbantă, de folie de aluminiu sau de folie de plastic transparentă din Franța. Dimpotrivă, dacă răspunsul ar fi negativ, Conseil d'État (Consiliul de Stat) ar dori să se stabilească dacă Comisia Europeană a acționat ultra vires atunci când a adoptat o directivă de punere în aplicare care a extins în mod excesiv definiția noțiunii «ambalaj». Sunt în joc multe milioane de euro.”

2. 

Astfel, Curtea trebuie să decidă dacă rolele, tuburile și cilindrii în jurul cărora este înfășurat un material flexibil (de exemplu folie de plastic, folie de aluminiu, hârtie) pentru a fi vândut consumatorilor constituie sau nu constituie ambalaje în sensul Directivei 94/62/CE ( 3 ). În cazul în care aceste mandrine ( 4 ) sunt considerate ambalaje, directiva menționată ar fi aplicabilă în privința lor, iar întreprinderile care comercializează produsele care le conțin sau consumatorii unor astfel de produse ar trebui să suporte cheltuielile aferente reciclării lor ( 5 ). Litigiul poate părea banal, însă prezintă o anumită complexitate juridică, iar repercusiunile sale economice sunt importante.

3.

Directiva 94/62 definește noțiunea de ambalaj la articolul 3 punctul 1:

„În sensul prezentei directive:

«Ambalajul» constă numai din:

4.

Articolul 3 din Directiva 94/62 a fost modificat prin Directiva 2004/12/CE ( 6 ), care prevede la articolul 1 că:

„Directiva 94/62/CE se modifică după cum urmează:

5.

Anexa I la Directiva 94/62 a fost modificată de Comisie prin Directiva 2013/2/UE ( 7 ). Anexa respectivă prevede următoarele:

„Anexa I

Exemple ilustrative pentru criteriile menționate la articolul 3 punctul 1.

Exemple ilustrative pentru criteriul (i)

Constituie ambalaje

[…]

Rolele, tuburile și cilindrii în jurul cărora este înfășurat un material flexibil (de exemplu, folie de plastic, folie de aluminiu, hârtie), cu excepția rolelor, tuburilor și cilindrilor destinați a fi părți ale unor echipamente de producție și care nu se utilizează cu scopul de a prezenta un produs ca unitate de vânzare.

[…]”

6.

În considerentul (2) al Directivei 2013/2 se arată că „din rațiuni de certitudine juridică și de armonizare a interpretării definiției noțiunii de «ambalaj», este necesar să se revizuiască și să se modifice lista de exemple ilustrative pentru a clarifica unele cazuri suplimentare în care delimitarea între ceea ce este și ceea ce nu este ambalaj rămâne neclară. Revizuirea se face în urma solicitărilor din partea statelor membre și a operatorilor economici de a consolida punerea în aplicare a directivei și de a crea condiții de concurență echitabile pe piața internă”.

7.

Conform considerentului (4) al Directivei 2013/2, „Comitetul instituit prin articolul 21 din Directiva 94/62/CE nu a emis un aviz (referitor la măsurile prevăzute de prezenta directivă) și, prin urmare, Comisia a transmis Consiliului o propunere cu privire la măsurile respective, pe care a înaintat‑o de asemenea Parlamentului European. Consiliul nu a acționat în termenul de două luni prevăzut la articolul 5a din Decizia 1999/468/CE a Consiliului din 28 iunie 1999 de stabilire a normelor privind exercitarea competențelor de executare conferite Comisiei ( 8 ) și, prin urmare, Comisia a prezentat fără întârziere propunerea Parlamentului European. Parlamentul European nu s‑a opus măsurii în termen de patru luni de la înaintarea menționată anterior”.

8.

Dispozițiile Directivei 94/62 au fost transpuse în dreptul francez prin Code de l'environnement (Codul mediului), care, la articolul R. 543‑43 alineatul I, prevede:

9.

Ordinul ministerial din 6 august 2013 de modificare a Ordinului ministerial din 7 februarie 2012 privind exemplele de aplicare a criteriilor care clarifică noțiunea „ambalaj”, definite la articolul R. 543‑43 din Codul mediului ( 9 ), a transpus Directiva 2013/2 în dreptul francez, adăugând la lista de exemple de ambalaje, printre altele, „rolele, tuburile și cilindrii în jurul cărora este înfășurat un material flexibil (de exemplu, folie de plastic, folie de aluminiu, hârtie), cu excepția rolelor, a tuburilor și a cilindrilor destinați a fi părți ale unor echipamente de producție și care nu se utilizează cu scopul de a prezenta un produs ca unitate de vânzare”.

10.

Articolul L. 541‑10 alineatul II din Codul mediului impune producătorilor, importatorilor și distribuitorilor de bunuri obligația de a asigura sau de a colabora pentru prevenirea și gestionarea deșeurilor pe care le produc. În acest scop, ei pot opta pentru crearea unui sistem individual de colectare și de tratare a deșeurilor sau pentru instituirea în comun a unui eco‑organism care să îndeplinească sarcinile respective și căruia să îi plătească o contribuție financiară. Aceste eco‑organisme sunt autorizate de stat pentru o perioadă maximă de șase ani, care poate fi reînnoită. În conformitate cu articolul R. 543‑56, producătorul, importatorul sau primul comerciant al bunurilor vândute cu ambalaj este obligat să contribuie financiar la eliminarea deșeurilor rezultate.

11.

Cauza C‑313/15 își are originea în acțiunile formulate în ianuarie 2013 în fața Tribunal de commerce de Paris (Tribunalul Comercial din Paris, Franța) de societatea Eco‑Emballages SA, care are ca obiect de activitate gestionarea deșeurilor de ambalaje ( 10 ). Prin acțiunile respective ( 11 ), societatea menționată a solicitat obligarea a 19 societăți cu care avea relații contractuale la plata contribuțiilor pentru mandrinele pe care le‑au introdus pe piață începând cu 1 ianuarie 2007. Valoarea acestor cereri este de peste 42 de milioane de euro, cu toate taxele incluse.

12.

Întreprinderile care comercializează produse cu ambalaje și care au încheiat contracte cu Eco‑Emballages trebuie să plătească acesteia o contribuție financiară anuală, calculată pe baza unui barem în funcție de materialele, de greutatea și de numărul de ambalaje vândute pe piața franceză. În acest sens, ele trebuie să prezinte în termen de 60 de zile de la încheierea anului calendaristic o declarație certificată cu privire la greutatea materialelor și la cantitatea de ambalaje de uz casnic comercializate în anul respectiv.

13.

Întreprinderile pârâte susțin că tuburile, rolele sau rulourile nu fac parte din ambalajul produselor și că nu pot fi considerate ambalaje supuse obligației de reciclare prevăzute de Directiva 94/62. Prin urmare, acestea nu le‑au inclus în declarațiile lor anuale către Eco‑Emballages și nici nu au plătit contribuția financiară solicitată de acest organism.

14.

În ipoteza în care mandrinele ar constitui ambalaje, întreprinderile menționate susțin în fața instanței naționale că Eco‑Emballages ar putea să le solicite doar plata contribuțiilor aferente de la data transpunerii Directivei 2013/2 în dreptul francez, și anume începând cu 28 august 2013, data intrării în vigoare a ordinului ministerial din 6 august 2013, iar nu începând cu anul 2007, astfel cum pretinde Eco‑Emballages.

15.

Având în vedere argumentele contradictorii, dificultatea interpretării directivelor aplicabile în cauză și efectul său economic, Tribunal de commerce de Paris (Tribunalul Comercial din Paris) a decis să suspende procedura și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Noțiunea de ambalaj, astfel cum este definită la articolul 3 din Directiva 94/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 1994 privind ambalajele și deșeurile de ambalaje, modificată prin Directiva 2004/12/CE, include «mandrinele» (rulourile, tuburile și cilindrii) pe care sunt înfășurate materiale flexibile, precum hârtia, folia de plastic, vândute consumatorilor?”

16.

Mai multe întreprinderi pârâte în litigiul anterior au formulat ulterior la Conseil d'État (Consiliul de Stat, Franța) o acțiune în constatarea abuzului de putere pentru a obține anularea ordinului ministerial din 6 octombrie 2013 care transpunea în dreptul francez Directiva 2013/2. Aceste întreprinderi contestau validitatea ordinului menționat deoarece, prin includerea mandrinelor printre exemplele de ambalaje, directiva respectivă nu ar fi respectat noțiunea de ambalaj prevăzută la articolul 3 din Directiva 94/62, depășind limitele abilitării conferite Comisiei în cadrul competențelor sale de punere în aplicare.

17.

Ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (ministrul ecologiei, dezvoltării durabile și energiei) a solicitat Conseil d'État (Consiliul de Stat) respingerea acțiunilor, deoarece ordinul ministerial atacat a transpus corect Directiva 2013/2, ale cărei prevederi sunt detaliate și obligatorii. În opinia sa, nu era necesar să se adreseze o întrebare preliminară, întrucât această directivă nu prezintă dificultăți de interpretare și nu încalcă niciun principiu general de drept al Uniunii.

18.

Conseil d'État (Consiliul de Stat) a suspendat însă judecarea cauzei până când Curtea se va pronunța cu privire la trimiterea care face obiectul cauzei C‑313/15. În cazul în care răspunsul la trimiterea menționată ar fi negativ, Conseil d'État (Consiliul de Stat) adresează Curții următoarea întrebare:

„Prin includerea «mandrinelor» (rolele, tuburile și cilindrii) în jurul cărora sunt înfășurate materiale flexibile, precum hârtia, folia de plastic, vândute consumatorilor printre exemplele de ambalaje, Directiva 2013/2/UE a Comisiei din 7 februarie 2013 a încălcat noțiunea de ambalaj astfel cum este definită la articolul 3 din Directiva 94/62/CE din 20 decembrie 1994 și a depășit limitele abilitării conferite Comisiei Europene în cadrul competențelor sale de executare?”

19.

Curtea a conexat cele două cauze, în care Comisia și Franța au prezentat observații scrise. În plus, în cauza C‑313/15 au formulat observații Eco‑Emballages, Système U Centrale Nationale SAS, Melitta France SAS împreună cu Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Delipapier împreună cu alte 11 întreprinderi din domeniu, precum și sindicatul profesional Group'Hygiène. În cauza C‑530/15 au formulat observații Melitta France împreună cu Cofresco Frischhalteprodukte, Delipapier împreună cu alte 10 întreprinderi din sector și sindicatul profesional Group'Hygiène.

20.

La ședință, care a avut loc la 4 mai 2016, au participat Eco‑Emballages, Melitta France, Delipapier, Système U Centrale Nationale, guvernul francez și Comisia. Observațiile acestora s‑au concentrat, la cererea Curții, pe diferitele elemente care alcătuiesc noțiunea de ambalaj prevăzută de Directiva 94/62, pe limitarea în timp a efectelor viitoarei hotărâri a Curții și pe competența Comisiei de a adopta Directiva 2013/2. În special, intervenienții au dezbătut pe larg eficiența în timp a interpretării noțiunii de ambalaj pe care ar putea să o stabilească Curtea.

21.

Trebuie să mai menționăm că unele dintre întreprinderile care sunt parte în litigiu în cauza C‑313/13 au contestat la Tribunal validitatea Directivei 2013/2. Acțiunile formulate au fost respinse din cauza lipsei calității procesuale active a acestora ( 12 ).

22.

În prezenta cauză ne confruntăm cu o chestiune rar întâlnită în practica Curții, constând în alăturarea unei întrebări preliminare privind interpretarea, adresată de o instanță națională [Tribunal de commerce de Paris (Tribunalul Comercial din Paris)], și a unei alte întrebări, privind aprecierea validității, adresată de o instanță diferită [Conseil d'État (Consiliul de Stat)], care își au originea în litigii privind aceeași controversă, strâns legate între ele.

23.

Intenționăm să analizăm în primul rând întrebarea privind interpretarea, iar ulterior o vom aborda pe cea privind aprecierea validității.

24.

Îndoiala Tribunal de commerce de Paris (Tribunalul Comercial din Paris) se limitează la stabilirea aspectului dacă noțiunea de ambalaj prevăzută la articolul 3 din Directiva 94/62, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2004/12, include mandrinele. Soluționarea cererilor de plată formulate de Eco‑Emballages împotriva întreprinderilor care comercializează asemenea articole depinde de răspunsul la această întrebare.

25.

La prima vedere, întrebarea poate părea pe cât de simplă, pe atât de ușor de soluționat: sensul comun al noțiunii ne determină să considerăm că un ambalaj este utilizat pentru a înveli, a împacheta sau a conține un produs vândut consumatorilor. Tubul interior care susține o rolă de hârtie igienică sau de hârtie de bucătărie nu îndeplinește această funcție și, prin urmare, nu poate fi calificat drept ambalaj.

26.

Cu toate acestea, noi, juriștii, știm că legiuitorii, inclusiv cei ai Uniunii, nu aplică întotdeauna sensul comun atunci când utilizează termenii incluși într‑o normă juridică. Este cert că adesea limbajul juridic se separă de limbajul comun într‑o măsură exagerată, precum în speță, fie prin tehnica atribuirii de noi semnificații anumitor termeni „în sensul prezentei legi”, fie prin intermediul utilizării tot mai frecvente în cuprinsul normelor a definițiilor ( 13 ) care uneori nu sunt în concordanță cu cele din dicționare.

27.

Noțiunea de ambalaj prevăzută de Directiva 94/62 nu coincide cu cea atribuită de consumatori acestui termen, astfel încât au fost necesare trei directive pentru clarificarea sa. Această împrejurare explică existența celor două litigii cu care au fost sesizate instanțele de trimitere franceze și întrebările preliminare corelative adresate Curții.

28.

Comisia, Franța și Eco‑Emballages susțin că, în conformitate cu articolul 3 punctul 1 primul paragraf din Directiva 94/62, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2004/12 și completată prin Directiva 2013/2, definiția legală a noțiunii de ambalaj include mandrinele. Acestea protejează produsul din interior pe durata transportului și în vederea prezentării sale consumatorului, permit păstrarea și expunerea sa pentru achiziționarea și utilizarea ulterioară și sunt detașabile. Este lipsit de relevanță faptul că nu au forma unui înveliș extern, având în vedere interpretarea extensivă prevăzută de Directiva 94/62.

29.

În plus, Comisia, Franța și Eco‑Emballages susțin că mandrinele reprezintă un „ambalaj de vânzare sau ambalaj primar” în sensul articolului 3 punctul 1 al doilea paragraf litera (a) din Directiva 94/62, deoarece sunt concepute astfel încât constituie împreună cu produsul căruia îi oferă consistență o unitate de vânzare pentru un utilizator sau consumator final și nu se vând separat.

30.

În ultimul rând, mandrinele nu îndeplinesc cele trei criterii de excludere din noțiunea de ambalaj prevăzută la articolul 3 punctul 1 al treilea paragraf punctul (i) din Directiva 94/62, care au fost introduse prin Directiva 2004/12. Acestea nu fac parte din materialul flexibil înfășurat în jurul lor, care trebuie să fie separat de mandrine pentru a fi utilizat, nici nu sunt esențiale pentru conținerea, pentru susținerea sau pentru conservarea lui și, în sfârșit, nu sunt utilizate, consumate sau eliminate odată cu produsul înfășurat pe ele, ci sunt aruncate după utilizarea completă a acestuia, spre deosebire de un pliculeț de ceai, de exemplu.

31.

Întreprinderile care au prezentat observații se opun tezei susținute de Comisie, de Franța și de Eco‑Emballages. În opinia lor, noțiunea de ambalaj face trimitere în mod necesar la un element care, dacă nu învelește produsul, cel puțin se află la exteriorul acestuia. Mandrina nu conține produsul (de exemplu hârtia igienică) și nici nu îl protejează, deci nu este vorba despre un înveliș extern, ci despre un element intern.

32.

Întreprinderile respective consideră că mandrinele nu îndeplinesc condițiile impuse la articolul 3 punctul 1 al treilea paragraf din Directiva 94/62 pentru ca un articol să fie considerat ambalaj. Acestea nu au rolul de a conține sau de a proteja produsul deoarece nu îl învelesc și nu sunt folosite pentru păstrarea sa și nici pentru transportul său de la producător la consumator. Mandrinele nu asigură nici prezentarea produsului, întrucât nu pot să conțină informațiile destinate consumatorilor, care figurează pe ambalaj și care nu pot fi redate pe un element intern.

33.

Întreprinderile susțin totodată că mandrinele nu se încadrează în definiția noțiunilor „ambalaj de vânzare”, „ambalaj grupat” sau „ambalaj pentru transport”, având în vedere că nu sunt concepute pentru a forma o unitate de vânzare individuală, scopul lor fiind doar de a conferi consistență produsului, că nu pot conține sau grupa mai multe produse și nici nu pot fi separate de acestea fără să le deterioreze calitatea și că nu facilitează transportul produselor, întrucât nu le protejează și nici nu le ambalează.

34.

În ipoteza în care mandrinele ar putea fi considerate ambalaje, întreprinderile consideră că acestea nu ar întruni cele trei cerințe prevăzute la articolul 3 punctul 1 al treilea paragraf punctul (i) din Directiva 94/62. Mandrina face parte din produs, iar consumatorul nu o poate separa de acesta fără să îl deterioreze; este necesară pe toată durata de viață a produsului pentru a putea fi consumat; este utilizată odată cu bunul înfășurat pe ea și nu poate fi eliminată până când bunul respectiv nu a fost consumat în întregime.

35.

În primul rând trebuie să subliniem lipsa de claritate a definiției ambalajului prevăzute la articolul 3 punctul 1 din Directiva 94/62. Caracterul obscur al acesteia ne preocupă în mod special deoarece reprezintă elementul‑cheie pentru determinarea întinderii obligațiilor juridice impuse statelor – și, indirect, operatorilor din domeniu – de această directivă, al cărei obiectiv era tocmai acela de armonizare a măsurilor naționale privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje ( 14 ).

36.

Ca urmare a lipsei de claritate, la 10 ani după Directiva 94/62, Directiva 2004/12 a încercat să clarifice noțiunea de ambalaj, de data aceasta prin introducerea a trei criterii și a unei anexe cu „exemple ilustrative”, abilitând în același timp Comisia să examineze și, după caz, să revizuiască aceste exemple. Comisia a fost însărcinată în mod explicit să „abordeze cu prioritate” anumite articole, printre care figurau tuburile și rulourile pe care sunt înfășurate materiale flexibile ( 15 ). Prin urmare, apreciem că, în anul 2004, calificarea acestor articole ca ambalaje era încă neclară, iar Comisia trebuia să soluționeze îndoielile respective prin intermediul procedurii de reglementare.

37.

Regulamentul (CE) nr. 219/2009 ( 16 ) a modificat metoda care trebuia aplicată de Comisie pentru a‑și îndeplini sarcina. Incertitudinea cu privire la mandrine exista în continuare, având în vedere că noua redactare a articolului 3 punctul 1 al patrulea paragraf din Directiva 94/62 a confirmat mandatul Comisiei de a decide cu privire la tuburi și cilindri, adăugând că, în cadrul activității de dezvoltare a cadrului normativ, aceasta nu putea modifica elementele esențiale ale directivei menționate ( 17 ).

38.

Comisia a pus în aplicare acest mandat prin adoptarea Directivei 2013/2, care, în cuprinsul considerentului (2) (citat anterior) ( 18 ), invocă motive de certitudine juridică și de armonizare în ceea ce privește interpretarea noțiunii „ambalaj” pentru a justifica includerea mandrinelor (printre alte articole) ca „exemplu ilustrativ” pentru respectivele ambalaje ( 19 ).

39.

După toate aceste modificări și peripeții legislative ( 20 ), noțiunea de ambalaj prevăzută la articolul 3 punctul 1 din Directiva 94/62 a fost definită atât în sens pozitiv, cât și în sens negativ. În ceea ce privește elementele pozitive, pentru ca un produs să fie considerat ambalaj, trebuie să îndeplinească două cerințe cumulative, menționate de Curte în Hotărârea Plato Plastik Robert Frank ( 21 ), și anume:

40.

Sub rezerva obiecțiilor prezentate anterior, bazate pe utilizarea corespunzătoare a limbajului și pe sensul comun al noțiunii, nu ne rămâne decât să acceptăm că mandrinele îndeplinesc prima condiție impusă de Directiva 94/62 pentru a fi considerate ambalaje. Interpretul nu poate să lipsească de efecte sau să încalce normele atunci când acestea nu sunt pe gustul său sau când prezintă deficiențe lingvistice, ci trebuie să le aplice, în pofida faptului că nu este de acord cu ele.

41.

Curtea a statuat că enumerarea funcțiilor pe care le poate avea ambalajul, prevăzute la articolul 3 punctul 1 prima teză din Directiva 94/62, nu este cumulativă, astfel încât nu este necesar ca mandrinele să fie utilizate în mod simultan pentru a „conține, proteja, manevra, furniza și prezenta bunurile”, fiind suficient să îndeplinească oricare dintre aceste funcții ( 22 ). Cu alte cuvinte, această dispoziție nu califică drept ambalaje doar învelișurile, protecțiile exterioare sau recipientele în care se vând bunurile, astfel cum s‑ar putea crede la o primă analiză.

42.

În opinia noastră, nu poate fi respinsă teza Comisiei, a Franței și a Eco‑Emballages conform căreia mandrinele „protejează” din interior bunurile înfășurate pe ele. Această protecție oferă consistență produsului pe durata transportului și atunci când este expus pentru a fi vândut consumatorului, deoarece permite prezentarea sa sub formă cilindrică. În plus, mandrina facilitează utilizarea ulterioară a produsului de către consumator.

43.

Mandrina este utilizată de asemenea pentru a „prezenta” obiectul consumatorului. Contrar opiniei întreprinderilor care comercializează astfel de articole, prezentarea nu se realizează numai prin intermediul informațiilor scrise pe ambalaje sau pe recipientele bunurilor. Mandrina înlesnește utilizarea de către consumator, de exemplu, a unei role de hârtie igienică, de folie de aluminiu sau de hârtie de bucătărie „prezentată” în mod adecvat în vederea vânzării.

44.

În ultimul rând, mandrinele sunt articole de unică folosință, care generează deșeuri și care trebuie reciclate. Acestea nu se consumă în același timp cu produsul înfășurat pe ele, ci sunt eliberate atunci când produsul este utilizat în întregime.

45.

Prin urmare, definiția extinsă a ambalajului, prevăzută de Directiva 94/62, permite includerea mandrinelor, în acord cu jurisprudența Curții, rezultată din Hotărârea Plato Plastik Robert Frank, în temeiul căreia se poate concluziona că pungile din plastic cu mânere, oferite clienților într‑un magazin, gratuit sau cu titlu oneros, constituiau de asemenea ambalaje ( 23 ).

46.

Probabil că soluția trebuie căutată în obiectivul Directivei 94/62 constând în a preveni și a reduce impactul ambalajelor și al deșeurilor de la ambalaje, asigurând astfel un nivel ridicat de protecție a mediului ( 24 ). În acest scop, directiva impune în special statelor membre să creeze un sistem care să faciliteze colectarea și recuperarea acestora, cu toate că le acordă o anumită marjă de manevră pentru îndeplinirea obiectivului menționat ( 25 ). Dacă, în conformitate cu considerentul al cincilea și cu articolul 2 alineatul (1) ( 26 ) din Directiva 94/62, aceasta se aplică în sens larg tuturor ambalajelor introduse pe piață în cadrul Comunității, o interpretare restrictivă a noțiunii de ambalaj, care nu ar include mandrinele, ar fi contrară acestui obiectiv.

47.

Prin urmare, criteriile de interpretare teleologic și sistematic impun această lectură a articolului 3 punctul 1 din Directiva 94/62. Având în vedere folosirea pe scară largă a mandrinelor în produsele de uz casnic general, neacceptarea lor ca ambalaje ar presupune nereciclarea deșeurilor pe care le generează, aducându‑se atingere obiectivului de mediu urmărit de Directiva 94/62.

48.

Analiza celei de a doua condiții (pozitive) prevăzute de Directiva 96/62 în ceea ce privește ambalajele necesită o argumentare neexhaustivă. Astfel, mandrinele se încadrează în prima dintre cele trei categorii enumerate și definite la articolul 3 punctul 1 al doilea paragraf literele (a)-(c) din directiva menționată (ambalaj de vânzare, ambalaj grupat și ambalaj pentru transport), deoarece sunt concepute pentru „a constitui o unitate de vânzare pentru un utilizator sau consumator final la punctul de achiziție” al produsului. Tubul pe care se înfășoară hârtia igienică este vândut consumatorului ca o unitate formată din acesta și rola de hârtie, neavând o existență independentă de aceasta din urmă și neputând fi separat de acesta la momentul vânzării.

49.

Pe lângă aceste caracteristici pozitive, delimitarea noțiunii de ambalaj, în conformitate cu articolul 3 punctul 1 din Directiva 94/62, se efectuează în sens negativ. În acest scop, Directiva 2004/12 a inclus o nouă redactare a articolului 3 punctul 1 al treilea paragraf din Directiva 94/62, astfel încât definiția noțiunii „ambalaj” se bazează, în plus, pe trei „criterii” suplimentare prevăzute la punctele (i)-(iii), articolele menționate în anexa I constituind exemple ilustrative ale aplicării acestora.

50.

În ceea ce privește prezenta cauză, este aplicabil criteriul menționat la punctul (i), astfel încât un produs care respectă definiția ambalajului prevăzută de Directiva 94/62 nu este considerat ca atare în cazul în care îndeplinește, cumulativ, următoarele trei condiții de excludere:

51.

În opinia noastră, mandrinele nu îndeplinesc prima dintre cele trei condiții (negative) pentru a beneficia de excludere. În mod concret, acestea nu „fac parte integrantă” din produsul căruia îi oferă consistență, deoarece materialul flexibil care este înfășurat pe ele se separă de mandrină pentru a fi utilizat. De exemplu, o rolă de folie de bucătărie conține folia de plastic care va fi utilizată pentru protejarea alimentelor, însă mandrina centrală, în sine, nu este folosită în acest scop și nu face parte integrantă din produsul respectiv, cu toate că pentru eliberarea mandrinei trebuie să se aștepte până când acesta este consumat în întregime.

52.

Dimpotrivă, mandrinele îndeplinesc a doua condiție, deoarece sunt necesare pentru a „susține” produsul pe toată durata sa de viață, astfel încât, dacă sunt scoase înainte ca produsul să fie consumat în întregime, acesta se va deteriora și va fi greu sau imposibil de folosit.

53.

În ceea ce privește cea de a treia condiție, nici aceasta nu este îndeplinită în cazul mandrinelor, deoarece nu sunt „destinate a fi utilizate, consumate sau eliminate împreună” cu produsul înfășurat pe ele. Ruloul pe care se înfășoară hârtia de bucătărie nu este consumat și nici utilizat odată cu bucățile de hârtie folosite. Atunci când hârtia este consumată, ruloul central rămâne și reprezintă un deșeu care trebuie reciclat, cu excepția cazului în care a fost confecționat din material biodegradabil. Diferența este evidentă în cazul unor articole precum pliculețele de ceai, capsulele de cafea sau capsulele solubile pentru detergenți, care sunt utilizate, consumate și eliminate odată cu produsele pe care le învelesc ( 27 ).

54.

Prin urmare, dacă mandrinele nu îndeplinesc cumulativ cele trei condiții de excludere prevăzute la articolul 3 punctul 1 al treilea paragraf punctul (i) din Directiva 94/62, calificarea lor inițială ca ambalaje, dedusă din definiția prevăzută la același articol, este susținută. Legiuitorul Uniunii a ratificat această interpretare prin adoptarea Directivei 2013/2, modificând anexa I la Directiva 94/62 și incluzând mandrinele printre exemplele ilustrative de ambalaje de vânzare, în termenii redați anterior ( 28 ).

55.

În cazul în care Curtea admite această abordare a articolului 3 punctul 1 din Directiva 94/62, trebuie să precizăm, astfel cum au solicitat întreprinderile în litigiu, momentul de la care interpretarea sa trebuie să fie luată în considerare de instanțele naționale. Așa cum am subliniat deja, elementul temporal este determinant pentru stabilirea datei de la care Eco‑Emballages poate solicita întreprinderilor care comercializează tipul respectiv de produse (aflate în raporturi contractuale cu aceasta) plata contribuțiilor aferente reciclării mandrinelor. În mod evident, dezbaterea cu privire la acest aspect a avut loc în litigiul principal și însăși Curtea a solicitat părților să își prezinte poziția în acest sens în cadrul ședinței, ceea ce s‑a și întâmplat.

56.

Potrivit unei jurisprudențe constante, interpretarea de către Curte a unei norme de drept al Uniunii, în exercitarea competenței pe care i‑o conferă articolul 267 TFUE, lămurește și precizează semnificația și domeniul de aplicare ale acestei norme, astfel cum trebuie sau ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la intrarea sa în vigoare. Rezultă că norma astfel interpretată poate și trebuie să fie aplicată de instanță chiar și raporturilor juridice născute și constituite înainte de hotărârea asupra cererii de interpretare dacă sunt reunite și condițiile care permit supunerea litigiului privind aplicarea normei respective instanțelor competente ( 29 ).

57.

Curtea poate, în mod excepțional, în aplicarea principiului general al securității juridice, inerent ordinii juridice a Uniunii, să considere necesar să limiteze posibilitatea oricărei persoane interesate de a invoca o dispoziție pe care a interpretat‑o în scopul de a contesta raporturi juridice stabilite cu bună‑credință. Pentru a putea impune o astfel de limitare, este necesară întrunirea a două criterii esențiale: buna‑credință a celor interesați și riscul de consecințe grave. Curtea a recurs la această soluție numai în cazul în care exista un risc de repercusiuni economice grave cauzate mai ales de numărul mare de raporturi juridice constituite cu bună‑credință pe baza reglementării considerate ca fiind în mod legal în vigoare și atunci când reieșea că particularii și autoritățile naționale au fost determinați să adopte un comportament neconform dreptului Uniunii ca urmare a unei incertitudini obiective și importante privind domeniul de aplicare al normelor de drept al Uniunii, incertitudine la care contribuise eventual și comportamentul altor state membre sau al Comisiei ( 30 ).

58.

Dacă s‑ar utiliza regula generală privind efectele ex tunc ale hotărârilor pronunțate de Curte în cadrul trimiterilor preliminare privind interpretarea, mandrinele ar trebui considerate ambalaje, în sensul Directivei 94/62, (a) fie din momentul în care a expirat termenul acordat statelor membre pentru a transpune această directivă în dreptul lor național (și anume de la 30 iunie 1996), (b) fie de la intrarea în vigoare a normei naționale de transpunere, dacă a avut loc la un moment ulterior, în cazul litigiilor dintre particulari.

59.

Cu toate acestea, considerăm că există motive pentru care Curtea să limiteze în timp efectele hotărârii sale. Pe de o parte, hotărârea are consecințe economice semnificative ( 31 ), care ar afecta anumite raporturi juridice încheiate, în principiu, cu bună‑credință. O parte dintre întreprinderile în litigiu au invocat în ședință, în plus, faptul că incertitudinea privind luarea sau neluarea în considerare a mandrinelor (precum și faptul că, în Franța, diversele autorități nu s‑au pronunțat în mod unanim) a condus la neplata contribuțiilor către eco‑organisme precum Eco‑Emballages și, în mod evident, la nerepercutarea acestora asupra consumatorilor. Dacă ar trebui să le plătească în prezent, retroactiv, întreprinderile care comercializează produse de uz casnic cu mandrine vor fi pierdut deja posibilitatea de a transfera această sarcină economică consumatorilor finali (transfer legitim) și ar fi obligate să o suporte în totalitate ( 32 ).

60.

Pe de altă parte, și ca factor deosebit de important, instituțiile Uniunii înseși au fost cele care, de‑a lungul anilor în care a persistat ambiguitatea legislativă, au contribuit prin comportamentul lor la generarea ezitării referitoare la calificarea mandrinelor ca ambalaje.

61.

Directiva 2004/12 a fost adoptată, printre altele, în vederea clarificării noțiunii de ambalaj prevăzute la articolul 3 punctul 1 primul și al doilea paragraf din Directiva 94/62. Aceasta a clarificat noțiunea menționată, însă nu a reușit să elimine incertitudinile. În plus, a admis că existau anumite articole, printre care „rolele, tuburile și cilindrii în jurul cărora este înfășurat un material flexibil”, a căror calificare ca ambalaje trebuia supusă dezbaterii ( 33 ). În loc să clarifice în mod definitiv calificarea juridică a acestor articole concrete (fiind suficientă în acest sens includerea lor în anexa I), directiva a preferat să încredințeze Comisiei sarcina de a revizui exemplele ilustrative privind ambalajele, utilizând procedura de reglementare cu control [articolul 21 alineatul (3) din Directiva 94/62].

62.

Comisia nu și‑a îndeplinit mandatul decât prin adoptarea Directivei 2013/2, în care a indicat, de această dată în mod expres, mandrinele ca exemple de ambalaje, după ce a admis că „delimitarea între ceea ce este și ceea ce nu este ambalaj rămâne neclară”. În plus, în procedura de adoptare a Directivei 2013/2 au existat circumstanțele atipice la care am făcut referire anterior (lipsa avizului Comitetul instituit prin articolul 21 din Directiva 94/62 și faptul că Consiliul nu a acționat în termenul de două luni prevăzut la articolul 5a din Decizia 1999/468) ( 34 ).

63.

În acest context de „tăcere conștientă” a legiuitorilor Uniunii cu privire la calificarea mandrinelor ca ambalaje, considerăm că Curtea ar trebui să limiteze efectele hotărârii sale în timp. Propunem ca această limitare să opereze retroactiv de la 1 octombrie 2013, cu alte cuvinte, din ziua următoare celei în care expiră termenul stabilit de Directiva 2013/2 pentru transpunerea sa în legislația statelor membre. Numai în acest moment (la data respectivă, statul francez adoptase deja ordinul ministerial din 6 august 2013, care transpunea această directivă în ordinea sa juridică) au fost clarificate îndoielile privind calificarea mandrinelor.

64.

În cazul în care Curtea ar răspunde afirmativ la întrebarea preliminară adresată de Tribunal de commerce de Paris (Tribunalul Comercial din Paris), cu alte cuvinte, dacă ar considera că mandrinele sunt ambalaje conform Directivei 2013/2, nu ar mai fi necesar să abordăm întrebarea preliminară privind validitatea adresată de Conseil d'État (Consiliul de Stat). Aceasta din urmă a fost formulată numai în ipoteza în care Curtea ar răspunde negativ la prima întrebare. O vom analiza totuși, pe scurt, menționând în avans că nu am identificat niciun motiv pentru a constata nevaliditatea Directivei 2013/2.

65.

Conseil d'État (Consiliul de Stat) solicită Curții să stabilească dacă, prin includerea mandrinelor printre exemplele de ambalaje, Directiva 2013/2 a respectat noțiunea de ambalaj prevăzută de Directiva 94/62. Acesta dorește să afle de asemenea dacă Comisia a depășit limitele abilitării care i‑a fost conferită în cadrul competențelor sale de punere în aplicare.

66.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, adoptarea normelor esențiale ale unui domeniu este de competența exclusivă a legiuitorului Uniunii, care trebuie să le includă în reglementarea de bază. Dispozițiile care stabilesc elementele esențiale ale unei reglementări de bază, a căror adoptare necesită efectuarea unor alegeri politice care se numără printre sarcinile proprii ale legiuitorului Uniunii, nu pot face obiectul unei delegări și nici nu pot figura în acte de punere în aplicare ( 35 ). Acestea din urmă nu trebuie să modifice elemente esențiale ale unei reglementări de bază și nici să o completeze cu noi elemente esențiale ( 36 ).

67.

Curtea a precizat totodată că identificarea elementelor „esențiale” ale unui domeniu trebuie să se întemeieze pe elemente obiective care pot face obiectul unui control jurisdicțional și impune luarea în considerare a caracteristicilor și a particularităților domeniului vizat ( 37 ).

68.

Directiva de punere în aplicare 2013/2 a fost adoptată de Comisie utilizând abilitarea prevăzută la articolul 3 punctul 1 in fine din Directiva 94/62, introdusă prin Directiva 2004/12 și reformată prin Regulamentul nr. 219/2009. În măsura în care, în conformitate cu această abilitare, Comisia putea adopta „măsuri destinate să modifice elemente neesențiale” ale directivei, considerăm că limitarea respectivă a fost respectată în speță. În opinia noastră, atunci când a inclus, prin intermediul Directivei 2013/2, mandrinele printre exemplele de ambalaje menționate în anexa I la Directiva 94/62, Comisia nu a acționat ultra vires în raport cu reglementarea de bază, ci în limitele abilitării conferite de legiuitorii Uniunii.

69.

Din punct de vedere material, includerea mandrinelor ca exemple de ambalaje nu modifică niciun element esențial al reglementării de bază. Mai exact, aceasta nu modifică noțiunea de ambalaj prevăzută de Directiva 94/62, completată de Directiva 2004/12. Prin adoptarea Directivei 2013/2, Comisia a respectat mandatul expres acordat de legiuitorii Uniunii, în temeiul căruia i‑a fost încredințată sarcina să adauge în anexa I alte exemple de ambalaje în vederea clarificării posibilelor îndoieli ale operatorilor și ale statelor membre.

70.

Din punct de vedere procedural, includerea mandrinelor în anexa I la Directiva 94/62 s‑a efectuat conform procedurii prevăzute expres de reglementările de bază pentru adoptarea acesteia. Concret, articolul 21 alineatul (3) din Directiva 94/62 prevedea utilizarea procedurii de reglementare cu control, instituită prin Decizia 1999/468, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2006/512/CE ( 38 ) și prin Regulamentul nr. 219/2009, care a rămas în vigoare cu titlu provizoriu ca urmare a aplicării articolului 12 din Regulamentul (UE) nr. 182/2011 ( 39 ), care a abrogat Decizia 1999/468. Având în vedere că Directiva 2013/2 a fost adoptată în conformitate cu procedura de reglementare cu control, legiuitorii Uniunii (Parlamentul și Consiliul) și Comitetul de reglementare au avut posibilitatea de a se opune formei propuse, însă nu au făcut‑o.

71.

Prin urmare, considerăm că nu există niciun motiv pentru a constata nevaliditatea Directivei 2013/2.

72.

Având în vedere considerațiile anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Tribunal de commerce de Paris (Tribunalul Comercial din Paris, Franța) și de Conseil d'État (Consiliul de Stat, Franța) după cum urmează: