I – Cadrul juridic

A – Tratatul FUE

B – Directiva 2003/87/CE

II – Istoricul cauzei

III – Procedura în fața Curții

IV – Analiză

A – Cu privire la admisibilitate

B – Cu privire la fond

1. Argumentele părților

2. Analiză

a) Principiile

i) Ce se înțelege prin „directive de negociere”?

ii) Directive de negociere precum cele în cauză pot să conțină dispoziții procedurale?

– Introducere

– Răspunsul la întrebare

iii) „Directivele de negociere” și calitatea de negociator

iv) Articolul 218 TFUE în lumina principiului echilibrului instituțional

b) Argumentele contrare ale Consiliului și ale statelor membre

i) Primul argument

ii) Al doilea argument

iii) Al treilea argument

iv) Al patrulea argument

v) Al cincilea argument

vi) Al șaselea argument

vii) Al șaptelea argument

viii) Al optulea argument

ix) Al nouălea argument

x) Al zecelea argument

xi) Al unsprezecelea argument

C – Întinderea și efectele anulării

V – Concluzie

1. 

Prin prezenta acțiune, Comisia Europeană solicită anularea articolului 2 a doua teză și a secțiunii A din addendumul‑anexă la Decizia Consiliului Uniunii Europene din 13 mai 2013 de autorizare a inițierii negocierilor privind conectarea sistemului Uniunii Europene de comercializare a drepturilor de emisie de gaze cu efect de seră cu un sistem de comercializare a drepturilor de emisie de gaze cu efect de seră din Australia (doc. 8568/13 LIMITE) (denumită în continuare „decizia în litigiu”).

2. 

Prezenta cauză ridică o problemă de importanță constituțională, și anume repartizarea puterilor, a responsabilităților și a competențelor între Comisie și Consiliul Uniunii Europene în contextul negocierilor acordurilor internaționale la care Uniunea este parte. Respectarea riguroasă a rolului bine determinat pe care tratatele îl încredințează acestora, precum și Parlamentului European, în procesul care conduce la încheierea de către Uniune a unor acorduri internaționale, este o condiție esențială pentru menținerea echilibrului instituțional în exercitarea competențelor internaționale ale Uniunii ( 2 ).

3. 

Aceasta este prima dată când Curtea este chemată să se pronunțe cu privire la întinderea puterii Consiliului de a adopta directive de negociere, în special prin includerea în acestea a unor dispoziții procedurale, precum și cu privire la rolul comitetului special desemnat de Consiliu în conformitate cu articolul 218 alineatul (4) TFUE, iar aceasta în cadrul unei lupte juridice aproape neîncetate între Consiliu (și statele membre) și Comisie, care, de la început, a însoțit emergența Uniunii ca actor pe scena internațională ( 3 ) .

4. 

Importanța acestei cauze depășește de altfel negocierea internațională în discuție, întrucât dezbaterea pe care trebuie să o soluționeze ar putea să apară în alte negocieri în curs și ne gândim în special la negocierea dintre Uniunea Europeană și Statele Unite ale Americii a unui acord comercial pentru crearea unei zone de liber‑schimb transatlantic ( 4 ), denumită marea piață transatlantică, sau chiar a unui „parteneriat transatlantic comercial și de investiții” („TTIP” în limba engleză, denumit în continuare „TTIP”), cunoscut de asemenea sub numele de Tratatul de liber schimb transatlantic („TAFTA” în limba engleză) ( 5 ), pentru care negocierile au început în luna iulie 2013.

5.

Curtea trebuie să se pronunțe, în speță, cu privire la interpretarea articolului 218 alineatele (2)-(4) TFUE, potrivit căruia:

„Consiliul […] adoptă directivele de negociere […]

Comisia […] prezintă recomandări Consiliului, care adoptă o decizie de autorizare a începerii negocierilor și desemnează […] negociatorul sau șeful echipei de negociatori a Uniunii.

Consiliul poate adresa directive negociatorului și poate desemna un comitet special, negocierile trebuind să fie conduse în consultare cu acest comitet.”

6.

Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului ( 6 ) a fost adoptată în temeiul articolului 175 alineatul (1) CE. În conformitate cu considerentul (5) al acesteia, directiva are ca obiectiv aducerea unei contribuții la îndeplinirea mai eficientă a angajamentelor luate de Uniune și de statele sale membre în temeiul Protocolului de la Kyoto de a reduce emisiile antropice de gaze cu efect de seră.

7.

Articolul 1 din această directivă definește obiectul acesteia după cum urmează:

„Prezenta directivă instituie un sistem de comercializare a cotelor […] [în Uniune] […] pentru a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic.”

8.

Articolul 25 din directiva menționată, intitulat „Legătura cu alte sisteme de comercializare a drepturilor de emisie de gaze cu efect de seră”, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 ( 7 ), are următorul cuprins:

„(1)   Este necesar să fie încheiate acorduri cu țările terțe enumerate în anexa B la Protocolul de la Kyoto care au ratificat protocolul pentru a asigura recunoașterea reciprocă a cotelor în sistemul comunitar și în alte sisteme de comercializare a drepturilor de emisie de gaze cu efect de seră în conformitate cu normele prevăzute la articolul 300 din tratat.

(1a)   Se pot încheia acorduri pentru a permite recunoașterea reciprocă a cotelor între sistemul comunitar și alte sisteme obligatorii compatibile de comercializare a drepturilor de emisie de gaze cu efect de seră care stabilesc plafoane absolute pentru emisii, existente în alte țări sau unități administrative subfederale sau regionale.

(1b)   Se pot încheia înțelegeri fără caracter obligatoriu cu terțe țări sau unități administrative subfederale sau regionale, pentru a asigura coordonarea administrativă și tehnică în ceea ce privește cotele din cadrul sistemului comunitar sau din cadrul altor sisteme obligatorii de comercializare a drepturilor de emisie care stabilesc plafoane absolute pentru emisii.

(2)   Atunci când a fost încheiat un acord menționat la alineatul (1), Comisia adoptă orice dispoziții necesare privind recunoașterea reciprocă a cotelor în temeiul acordului menționat anterior.”

9.

În anul 2011, Commonwealth Australia a contactat Comisia în vederea inițierii unor negocieri bilaterale privind conectarea sistemului de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră din Uniune cu sistemul australian.

10.

Recomandarea oficială, astfel cum este prevăzută la articolul 218 alineatul (3) TFUE, privind autorizarea inițierii de negocieri cu Commonwealth Australia pentru conectarea sistemelor de comercializare a fost elaborată pe baza modelului recomandării anterioare privind conectarea cu sistemul de schimb elvețian. Aceasta a fost adoptată de Comisie la 24 ianuarie 2013 și transmisă ulterior Consiliului. În cursul discuțiilor din cadrul grupului de lucru „Mediu” al Consiliului, statele membre au solicitat să se poată implica mai mult în negocierile cu Commonwealth Australia decât prevedea recomandarea Comisiei. Un text de compromis a fost aprobat, cu câteva modificări minore, de grupul de lucru „Mediu” al Consiliului la 22 aprilie 2013, iar directivele de negociere au fost aprobate de Consiliu la 24 aprilie 2013.

11.

La 2 mai 2013, Comisia a transmis o declarație pentru a fi consemnată în procesul‑verbal, în care contesta anumite aspecte ale textului aprobat. Decizia propusă de grupul de lucru a fost înaintată Comitetului Reprezentanților Permanenți (COREPER) și în final adoptată ca atare la punctul „A” de pe ordinea de zi a Consiliului „Agricultură și pescuit” din 13 mai 2013.

12.

Articolul 1 alineatul (2) din decizia în litigiu prevede că „Comisia conduce aceste negocieri […] în conformitate cu directivele de negociere prevăzute în addendumul[‑anexă] la această decizie”.

13.

Articolul 2 a doua teză din decizia menționată prevede că „Comisia informează Consiliul în scris cu privire la rezultatele negocierilor după fiecare sesiune de negocieri și, în orice caz, cel puțin trimestrial”.

14.

Secțiunea A din addendumul‑anexă, cuprinzând directivele de negociere adresate Comisiei, are următorul cuprins:

15.

Secțiunea B a addendumului‑anexă la decizia în litigiu este intitulată „Conținutul și sfera de cuprindere a negocierilor”. Al doilea paragraf al Declarației Consiliului din 8 mai 2013 privind proiectul de decizie referitoare la inițierea negocierilor în cauză are următorul cuprins:

„Înființarea comitetului special, în conformitate cu articolul 218 alineatul (4) TFUE, înseamnă că comitetul […] este învestit cu sarcina de a monitoriza desfășurarea negocierilor și de a orienta negociatorul luând în considerare directivele de negociere adoptate de Consiliu.”

16.

Decizia în litigiu a fost notificată Comisiei la 15 mai 2013.

17.

Comisia solicită Curții:

18.

Parlamentul, intervenient, solicită Curții admiterea acțiunii formulate de Comisie.

19.

Consiliul solicită Curții respingerea acțiunii ca nefondată și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. Cu titlu subsidiar, în cazul anulării deciziei în litigiu, Consiliul solicită Curții să nu mențină efectele acesteia.

20.

Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Franceză, Republica Polonă, Regatul Suediei, precum și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, interveniente în susținerea Consiliului, solicită Curții respingerea acțiunii ca nefondată.

21.

Caracterul delicat al prezentei cauze a fost de asemenea pus în evidență de cererea Consiliului privind retragerea anumitor documente din dosar, printre altele a deciziei în litigiu și a directivelor de negociere. Această cerere a fost respinsă prin Ordonanța Comisia/Consiliul (C‑425/13, EU:C:2014:91).

22.

În ședința care a avut loc la 6 ianuarie 2015, toate părțile, cu excepția Regatului Danemarcei și a Republicii Polone, și‑au prezentat observațiile.

23.

Pentru Comisie, este evident că Consiliul intenționează ca secțiunea A din directivele de negociere anexate la decizia în litigiu să producă efecte juridice. Prin urmare, acțiunea ar fi admisibilă.

24.

Consiliul susține că ar fi nepotrivit ca directivele de negociere adoptate în speță să fie apreciate altfel decât alte directive de negociere contestate în alte litigii instituționale, în special în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151). În consecință, în cazul în care Curtea ar confirma în cauza menționată că directivele de negociere sunt prin natura lor lipsite de efecte juridice, Consiliul i‑ar solicita să declare prezenta acțiune inadmisibilă.

25.

Or, astfel cum a statuat Curtea la punctul 39 din această hotărâre invocată de Consiliu, „trebuie amintit că acțiunea în anulare trebuie să fie deschisă în privința tuturor dispozițiilor adoptate de instituții, indiferent de natura sau de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice (Hotărârea Comisia/Consiliul, cunoscută sub numele «AETR», 22/70, EU:C:1971:32, punctul 42, Hotărârea Parlamentul/Consiliul și Comisia, C‑181/91 și C‑248/91, EU:C:1993:271, punctul 13, precum și Hotărârea Comisia/Consiliul, C‑27/04, EU:C:2004:436, punctul 44)” ( 8 ) și, pentru a stabili dacă un act produce astfel de efecte, trebuie să se aibă în vedere însuși conținutul acestuia, precum și intenția autorului său (a se vedea Hotărârea Țările de Jos/Comisia, C‑147/96, EU:C:2000:335, punctul 27). În speță, Curtea a statuat la punctul 40 din Hotărârea Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151) că „decizia atacată [adoptată în temeiul articolului 218 alineatele (3) și (4) TFUE] produce efecte juridice în relațiile dintre Uniune și statele sale membre, precum și în relațiile dintre instituțiile Uniunii”.

26.

În plus, astfel cum arată în mod întemeiat Comentariul Mégret ( 9 ), „[a]utorizația Consiliului de a iniția negocierile este, în practică, însoțită frecvent de directive de negociere. Această uzanță se inspiră din nou din articolul 133 [CE], care prevede această posibilitate pentru negocierile comerciale. Nu este vorba în acest caz de o obligație pentru Consiliu, iar omisiunea sa nu ar vicia în niciun mod procedura. Aceste directive de negociere sunt linii de orientare care au efecte juridice numai pe plan interinstituțional, iar nu pe plan internațional” (sublinierea noastră).

27.

De altfel, se poate susține în mod valabil că, în decizia în litigiu, Consiliul nu se limitează să transmită orientări Comisiei pentru negocierile sale cu Commonwealth Australia, întrucât conferă directivelor sale efecte juridice, însoțindu‑le de o procedură completă care va trebui urmată de Comisie și acordând comitetului special (și Consiliului) un rol mult mai important decât cel prevăzut la articolul 218 TFUE.

28.

În consecință, în opinia noastră, este evident că în prezenta cauză, precum în cauza Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151), decizia în litigiu produce efecte juridice între instituțiile Uniunii ( 10 ) și, în consecință, poate fi atacată cu o acțiune în anulare ( 11 ).

29.

Prin urmare, prezenta acțiune este admisibilă.

30.

Comisia invocă două motive în susținerea acțiunii formulate, întemeiate, fiecare, pe încălcarea articolului 13 alineatul (2) TUE, a articolului 218 alineatele (2)-(4) TFUE, a principiului echilibrului instituțional, primul motiv adăugând articolul 295 TFUE. Având în vedere proximitatea lor, care a determinat unele state interveniente ca în al doilea motiv să facă trimitere la argumentele referitoare la primul, le vom examina împreună.

31.

Comisia susține că procedura detaliată prevăzută în secțiunea A din directivele de negociere stabilește competențe în favoarea Consiliului care depășesc ceea ce prevede articolul 218 alineatele (2)-(4) TFUE. Astfel, Consiliul, impunând în mod unilateral o asemenea procedură, ar fi încercat să stabilească noi competențe în favoarea sa, precum și obligații pentru Comisie care nu s‑ar întemeia pe dispozițiile menționate ale Tratatului FUE.

32.

Comisia explică faptul că articolul 218 alineatul (4) TFUE conferă numai un rol consultativ comitetului special, întrucât acesta prevede că negocierile trebuie să fie conduse în consultare cu acesta din urmă. Desigur, comitetul special și‑ar putea exprima punctul de vedere cu privire la diferitele aspecte ale negocierii. Cu toate acestea, decizia în litigiu ar merge mult mai departe, prevăzând adoptarea unor „poziții de negociere detaliate” ale Uniunii, care ar fi astfel considerate obligatorii.

33.

Comisia observă că principiul echilibrului instituțional implică faptul că fiecare dintre instituții își exercită competențele cu respectarea competențelor celorlalte.

34.

Parlamentul arată că Consiliul are posibilitatea de a elabora directive de negociere care pot servi drept instrument pentru realizarea unor obiective generale. În cadrul negocierilor, aceste directive ar servi la ghidarea negociatorului pentru a obține un rezultat care ar putea să răspundă așteptărilor Consiliului. În mod similar, dreptul de aprobare al Parlamentului ar avea drept corolar autorizarea acestuia din urmă de a prezenta Consiliului și negociatorului observațiile sale cu privire la conținutul viitorului acord.

35.

Parlamentul observă că faptul că, în conformitate cu articolul 218 alineatul (5) TFUE, Consiliul este singurul responsabil pentru decizia de autorizare a semnării acordului nu are un impact major asupra problemei monitorizării negocierilor. Nici Parlamentul, nici Consiliul nu ar fi autorizate, în cadrul negocierilor, să joace activ un rol de prim‑plan care să afecteze prerogativele negociatorului. În special, Consiliul nu se poate prevala, în nume propriu sau în numele comitetului special pe care l‑a desemnat, de rolul de decident în cadrul negocierilor. Comitetul special ar exercita numai un rol consultativ în conducerea negocierilor de către negociator.

36.

Parlamentul explică faptul că, în contextul negocierii acordurilor internaționale, Comisia dispune de un rol autonom și de prim‑plan până în etapa în care propune Consiliului încheierea unui acord. Sistemul prevăzut la articolul 218 TFUE ar fi, prin urmare, coerent, întrucât Comisia începe prin a recomanda inițierea negocierilor, după care conduce aceste negocieri. Numai la încheierea acestora Comisia își asumă responsabilitatea de a propune Consiliului semnarea, iar ulterior încheierea acordului.

37.

Consiliul susține că niciun element menționat la articolul 218 TFUE nu permite susținerea tezei potrivit căreia el nu ar fi autorizat să includă anumite norme de procedură în directivele de negociere atunci când acordă Comisiei o autorizare de negociere. Expresia „directive de negociere” ar avea o întindere generală, iar dacă acești termeni nu ar putea să includă instrucțiuni cu caracter procedural, articolul 218 alineatul (4) TFUE și‑ar pierde efectul util.

38.

Consiliul consideră că este de competența sa să aprecieze, atunci când acordă o autorizare de negociere Comisiei, dacă este necesar să includă în aceasta directive de negociere, anumite norme de procedură, precum și cerințe speciale pentru negociator.

39.

Consiliul precizează că normele de procedură care însoțesc directivele de negociere în cauză se referă exclusiv la relațiile dintre Comisie ca negociator și comitetul special chemat să monitorizeze negocierile. Nicio prevedere din tratat nu i‑ar interzice să includă astfel de norme de procedură în directivele de negociere.

40.

Potrivit Consiliului, pozițiile stabilite în cadrul comitetului special trebuie să fie o expresie concretă a directivelor de negociere și, ca atare, urmăresc să ajute negociatorul, ceea ce nu implică nicio obligație pentru Comisie de a obține rezultatul recomandat de orientările definite în acestea.

41.

Consiliul subliniază că, întrucât dispozițiile în litigiu în speță constituie fundamentul obligatoriu al procedurii de urmat, o anulare parțială a acestora nu poate fi avută în vedere. Astfel, anularea articolului 2 teza a doua și a secțiunii A din directivele de negociere ar modifica fundamental conținutul global al autorizării, dată fiind însăși structura deciziei în litigiu și a anexei la aceasta, dispozițiile respective făcând parte dintr‑un tot indivizibil.

42.

Republica Cehă subliniază că participarea activă a Consiliului în cursul negocierilor unui acord internațional reiese din modul de redactare a articolului 218 alineatele (2)-(4) TFUE. Competența Consiliului de a adopta directive de negociere și de a prevedea obligația Comisiei de a conduce negocierile în consultare cu un comitet special ar implica faptul că este vorba despre o coordonare continuă între Comisie și Consiliu în cursul negocierilor.

43.

În ceea ce privește conținutul și sfera de aplicare ale directivelor de negociere, Republica Cehă precizează că modul de redactare a articolului 218 TFUE nu prevede nicio restricție specială la adoptarea de către Consiliu a directivelor menționate și nici nu se opune ca acestea să prevadă norme de procedură.

44.

Aceasta mai susține că autorizarea de a defini pozițiile de negociere detaliate rezultă din poziția și din rolul comitetului special, ale cărui instrucțiuni trebuie să servească drept linii directoare pentru o negociere eficientă. Ar fi în interesul Comisiei, în calitate de negociator, să țină seama de aceste instrucțiuni și să prevină astfel situația în care Consiliul ar refuza să aprobe rezultatul negocierilor, cu toate consecințele negative care ar decurge de aici.

45.

Regatul Danemarcei consideră că, având în vedere rolul atribuit Consiliului și competențele acestuia în materie de inițiere, de adoptare, de autorizare și de încheiere de acorduri internaționale, Consiliul trebuie de asemenea să joace un rol în timpul negocierilor.

46.

În opinia Regatului Danemarcei, articolul 218 TFUE presupune un dialog permanent între Consiliu și negociator, care poate lua forma unor directive de negociere, și desemnarea unui comitet special care trebuie să fie consultat în cursul negocierilor. În plus, posibilitatea de a adresa directive negociatorului nu ar fi limitată la o anumită etapă a procedurii de negociere.

47.

Republica Federală Germania susține că Comisia nu este scutită de obligația de a obține autorizarea Consiliului înainte de a se îndepărta într‑o măsură substanțială de „cerințele” conținute în directivele de negociere. Fie și numai pentru aceasta, Comisia ar trebui de asemenea să îndeplinească obligațiile de raportare prevăzute de directivele menționate. Aceasta ar rezulta și din principiul cooperării loiale, consacrat la articolul 13 alineatul (2) TUE.

48.

Republica Federală Germania susține că cunoștințele de specialitate ale statelor membre în domeniul în cauză nu pot fi exploatate într‑o măsură suficientă în cazul în care Comisia ar reuși să își impună voința de a interveni în negocieri în mod complet autonom și fără a ține seama de Consiliu sau de statele membre.

49.

Republica Federală Germania mai subliniază că articolul 218 alineatul (4) TFUE nu conține niciun element care să justifice teza potrivit căreia această dispoziție ar permite numai cerințe referitoare la conținutul negocierilor, dar nu și modul de a le conduce. O astfel de interpretare a dispoziției menționate ar priva‑o de efectul său util.

50.

Republica Franceză consideră că directivele de negociere pot să prevadă, fără a încălca articolul 13 alineatul (2) TUE, articolul 218 TFUE sau principiul echilibrului instituțional, că pozițiile de negociere detaliate ale Uniunii sunt stabilite în cadrul comitetului special sau de către Consiliu.

51.

Aceasta consideră că directivele de negociere nu se limitează în mod necesar la definirea opțiunilor strategice și a obiectivelor de fond care trebuie apărate în timpul negocierilor, ci pot să includă anumite cerințe procedurale. Astfel, expresia „directive de negociere” ar avea un conținut general și nimic din modul de redactare a articolului 218 alineatul (4) TFUE nu ar permite limitarea conținutului acesteia.

52.

Republica Franceză mai susține că secțiunea A din directivele de negociere nu creează nicio competență pentru Consiliu sau pentru comitetul special și nici vreo obligație pentru Comisie care nu ar decurge din cuprinsul articolului 218 alineatele (2)-(4) TFUE și din principiul cooperării loiale. Dimpotrivă, secțiunea A din directivele menționate ar fi o declinare mai exactă a competențelor conferite Consiliului prin aceste dispoziții din Tratatul FUE.

53.

În ceea ce privește modalitățile de consultare a comitetului special prevăzute de directivele de negociere în cauză, Republica Franceză arată că nu este de competența Comisiei să definească aceste modalități. Astfel, din moment ce, în conformitate cu articolul 218 alineatul (4) TFUE, Consiliul poate să decidă că negocierile vor fi conduse în consultare cu un comitet special, acesta ar putea de asemenea să stabilească modalitățile de consultare a comitetului menționat. În plus, prevăzând că Consiliul poate adopta poziții de negocieri detaliate, directivele de negociere nu ar face decât să amintească dreptul Consiliului de a explica în orice moment directivele menționate.

54.

Republica Polonă apreciază că legătura dintre acordarea autorizării de a negocia și adoptarea directivelor de negociere este deosebit de strânsă, întrucât numai obținerea unui rezultat al negocierii acceptabil pentru Consiliu poate să conducă în cele din urmă la semnarea și la încheierea acordului în numele Uniunii. Prin urmare, ar fi esențial ca, din momentul în care directivele sunt adresate negociatorului, Consiliul să le poată stabili limitele și să poată preciza condițiile în care vor fi conduse negocierile.

55.

Aceasta susține că exercitarea efectivă de către Consiliu a funcției sale de stabilire a politicilor, inclusiv a politicii externe, impune ca decizia de autorizare a inițierii negocierilor și directivele de negociere care o însoțesc să poată conține instrucțiuni cu caracter procedural.

56.

În plus, Republica Polonă atrage atenția că puterea Consiliului are un caracter permanent și că aceasta nu se limitează la formularea o singură dată a unor directive de negociere anexate la decizia de autorizare a inițierii negocierilor.

57.

Regatul Suediei consideră că Consiliul ar trebui să poată elabora directive de negociere în mod mai detaliat într‑o primă etapă, pentru a da Comisiei orientarea pe care ar putea să o deducă din acestea. Astfel, comitetul special ar funcționa ca o prelungire a Consiliului în cursul negocierilor și ar constitui o platformă pentru cooperarea dintre Comisie și Consiliu.

58.

Regatul Suediei observă că nimic din modul de redactare a articolului 218 TFUE nu împiedică Consiliul să includă norme de procedură în directivele de negociere atunci când Comisia este autorizată să inițieze negocieri în numele Uniunii. Dacă intenția ar fi fost de a limita puterea Consiliului de a emite directive de negociere pentru un anumit tip de probleme, o prevedere expresă în acest sens ar fi inclusă în textul articolului respectiv. Or, caracterul general al expresiei „directivă de negociere” ar sugera că finalitatea articolului 218 TFUE nu era aceea de a limita dreptul Consiliului de a emite directive de negociere la probleme de natură materială.

59.

Regatul Suediei subliniază că, în speță, dispozițiile de procedură cuprinse în directivele de negociere urmăresc instituirea unui schimb eficient de informații între Consiliu și Comisie, ceea ce este o condiție prealabilă pentru posibilitatea Consiliului de a‑și exercita competența de a modifica sau de a completa directivele de negociere în cursul negocierii. Un astfel de flux de informații ar fi de asemenea o condiție pentru desfășurarea în bune condiții a consultării în cadrul comitetului special și pentru ca Uniunea să își poată adapta pozițiile în cursul negocierilor.

60.

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord susține că articolul 218 alineatul (4) TFUE permite Consiliului să includă norme de procedură în directivele de negociere. Nu ar exista nimic în textul acestei dispoziții care să interzică includerea în directivele respective a unor norme de procedură referitoare, de exemplu, la consultarea comitetului special. Ar fi de altfel contrar obiectivului și efectului util al articolului 218 alineatul (4) TFUE ca directivele de negociere să nu poată privi și elemente de procedură.

61.

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord adaugă că Consiliul poate avea nevoie să fie informat despre evoluții pentru a‑și putea exercita în mod corespunzător și eficient competențele care îi sunt conferite prin articolul 218 alineatul (4) TFUE. Această situație s‑ar regăsi în special cu ocazia negocierilor, în cursul cărora există un risc crescut de dificultate pentru a ajunge la un acord cu cealaltă parte.

62.

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord consideră că comitetul special are în mod evident un rol în procesul de negociere. Comitetul special ar fi fost desemnat de Consiliu în acest sens, iar Comisia ar fi obligată să îl consulte. Prin urmare, comitetul special ar trebui să aibă dreptul de a exprima observațiile sale cu privire la pozițiile care trebuie să fie adoptate în cursul negocierilor. În plus, Consiliul ar putea să adopte directive de negociere sau să le modifice pe cele existente în orice etapă a procesului în discuție.

63.

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord susține că decizia în litigiu reflectă în mod corect echilibrul instituțional consacrat la articolul 218 TFUE, astfel încât nu ar exista o lipsă de cooperare loială în sensul articolului 13 alineatul (2) TUE. Prin urmare, în procesul de negociere, atât Consiliul, cât și comitetul special pe care acesta îl desemnează ar fi chemate să aibă un rol care este prevăzut în tratat.

64.

Pentru cazul în care acțiunea ar fi admisă, în tot sau în parte, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord susține concluziile prezentate de Consiliu cu privire la efectele unei eventuale anulări. Nimic nu ar justifica nici menținerea efectelor deciziei în litigiu, dacă aceasta ar fi anulată.

65.

Potrivit Tratatului FUE, „Consiliul poate adresa directive[ ( 12 )] negociatorului [în speță, Comisiei ( 13 )]” (sublinierea noastră) ( 14 ).

66.

Mai întâi, în general (și în dreptul administrativ), o directivă este o normă prin care o autoritate care dispune de o putere de apreciere își stabilește ea însăși sau impune unei alte autorități o linie de conduită în exercitarea puterii respective ( 15 ).

67.

Termenul utilizat la articolul 218 alineatul (4) TFUE corespunde acestei definiții care diferă în mod evident de cea dată aceluiași cuvânt la articolul 288 TFUE, potrivit căruia „[d]irectiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele”. În contextul negocierilor internaționale, directivele Consiliului nu trebuie să fie adresate statelor membre, ci Comisiei; spre deosebire de directivele în sensul articolului 288 TFUE, directivele de negociere nu trebuie publicate – în mod evident pentru că aceasta ar dezvălui celeilalte părți jocul Uniunii și ar putea afecta poziția de negociere a Comisiei ( 16 ).

68.

La limită, singura paralelă care poate fi trasată între cele două tipuri de directive este faptul că directivele de negociere lasă de asemenea Comisiei „competența în ceea ce privește forma și mijloacele”, deoarece acestea pot numai să ghideze Comisia, în calitatea sa de negociator, în desfășurarea negocierilor. Se poate susține că, dacă situația s‑ar prezenta altfel, nu ar mai fi vorba despre „directive”, ci despre un „diktat” ( 17 ) de negociere – care nu ar reflecta în niciun mod echilibrul instituțional urmărit de tratate ( 18 ), precum și de jurisprudența Curții, iar aceasta din anul 1958 ( 19 ). Astfel, „[o] negociere impune suplețe și adaptare și pare dificil să se îngrădească prematur marja de manevră a executivului” ( 20 ).

69.

Echilibrul instituțional urmărit de articolul 218 TFUE pentru acordurile internaționale se apropie astfel de cel urmărit de tratat în materia adoptării regulamentelor, directivelor și deciziilor, în măsura în care, potrivit articolului 218 alineatul (3) TFUE, „Comisia […] prezintă recomandări Consiliului”. Aceasta este cea care, la fel ca în alte părți din tratat, are dreptul de a iniția acțiunea Uniunii. Comisia – iar nu Consiliul – este cea care trebuie să examineze în prealabil oportunitatea ca Uniunea să încheie cu unul sau cu mai multe state terțe un acord internațional într‑un anumit domeniu.

70.

În plus, chiar proiectul de directive de negociere este de obicei propus Consiliului de Comisie și anexat la recomandarea de inițiere a negocierilor ( 21 ).

71.

Prin urmare, în opinia noastră, directivele de negociere sunt linii directoare utilizate pentru a prezenta negociatorului (în cazul de față Comisia) obiectivele generale pe care acesta trebuie să încerce să le atingă în cadrul negocierilor.

72.

Pe de altă parte, astfel cum a arătat deja Tribunalul în mod întemeiat ( 22 ), „eventuala nerespectare a directivelor pe care Consiliul le poate adresa Comisiei în vederea negocierilor pe care aceasta le conduce în cadrul articolului 300 alineatul (1) CE [în prezent în cadrul articolului 218 TFUE] este în mod normal sancționată prin decizia de a încheia sau de a nu încheia acordul, care este de competența Consiliului. Prin urmare, astfel de directive nu fac parte, în principiu, dintre normele în raport cu care trebuie apreciată legalitatea actelor efectuate de Comisie în cadrul negocierilor internaționale, în măsura în care aceste acte pot face obiectul unor căi de atac”.

73.

Acestea fiind spuse, astfel cum vom vedea mai departe, rolul comitetului special pe care Consiliul îl poate desemna este similar cu cel al directivelor de negociere: acesta trebuie să ghideze Comisia în desfășurarea lucrărilor sale, nici mai mult, nici mai puțin, întrucât articolul 218 alineatul (4) TFUE precizează că „negocierile [trebuie] să fie conduse în consultare cu acest comitet” (sublinierea noastră).

74.

Secțiunea A conține patru puncte care descriu modalitățile de stabilire a pozițiilor de negociere, de informare și de consultare care trebuie respectate în cursul negocierilor în cauză. „Actorii” identificați în această secțiune sunt Comisia, Consiliul și comitetul special înființat pentru a monitoriza aceste negocieri, în speță „grupul de lucru «Mediu»”. De aici reiese în special că Comisia trebuie să informeze constant Consiliul cu privire la calendarul și la temele de negociere, să prezinte un raport Consiliului cu privire la rezultatele negocierilor după fiecare sesiune și să informeze Consiliul, precum și să consulte comitetul special cu privire la orice problemă importantă care ar putea surveni în cursul negocierilor. Este de asemenea prevăzut că, dacă este cazul, în cadrul comitetului special sau în cadrul Consiliului, sunt stabilite poziții de negociere detaliate și că fiecare sesiune de negocieri este precedată de o reuniune a comitetului special în principal pentru a stabili pozițiile sau orientările de negociere.

75.

Observăm mai întâi că, spre deosebire de prezentarea eronată pe care o fac unele state membre cu privire la acest aspect, poziția Comisiei nu este nicidecum aceea că nu trebuie atribuit niciun rol comitetului special și/sau Consiliului sau că ea însăși nu are nicio obligație. Este clar că Comisia nu a avut niciodată intenția de a acționa „în mod izolat” ( 23 ).

76.

În mod similar, mai multe memorii în intervenție subliniază caracterul mai degrabă rezonabil al anumitor dispoziții de procedură conținute în directivele de negociere în cauză, neglijând faptul că motivul invocat de Comisie nu vizează în niciun mod normele specifice din secțiunea A, ci contestă, întemeindu‑se pe articolul 218 alineatele (2)-(4) TFUE, însăși competența Consiliului de a adopta aceste norme de procedură, indiferent de caracterul lor rezonabil sau nerezonabil.

77.

Hotărârea Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151), despre care am discutat deja în contextul examinării admisibilității prezentei acțiuni, nu oferă indicii cu privire la interpretarea articolului 218 alineatul (4) TFUE în prezenta cauză. Acestea fiind spuse, directivele de negociere adoptate de Consiliu în cadrul acelei hotărâri erau în mod evident mai puțin detaliate decât cele în discuție în prezenta cauză (a se vedea punctele 32 și 33 din hotărârea menționată), care sunt mai puțin detaliate decât cele în cazul negocierilor privind TTIP, care numără 18 pagini, față de 4 pagini în prezenta cauză ( 24 ).

78.

În opinia noastră, în temeiul articolului 218 alineatele (2) și (4) TFUE, Consiliul nu poate impune în mod unilateral Comisiei o procedură detaliată în conducerea negocierilor privind un acord internațional ( 25 ).

79.

Desigur, poate fi justificat să se convină cu privire la modalități de cooperare între instituții, în special în cadrul negocierilor internaționale, dar în acest caz ele ar trebui să fie convenite prin acorduri interinstituționale ( 26 ), iar nu printr‑o decizie impusă în mod unilateral de o instituție uneia sau mai multor alte instituții. Astfel, „[t]ehnica acordurilor interinstituționale concretizează complementaritatea [principiilor echilibrului instituțional și cooperării loiale ( 27 )]. În domeniile de competență partajată între cele trei instituții politice, acordul interinstituțional permite stabilirea bunelor practici, prevenirea conflictelor și, pretutindeni, menținerea echilibrului instituțional” ( 28 ).

80.

Această modalitate de a proceda este de altfel expres prevăzută la articolul 295 TFUE, care prevede că „Parlamentul European, Consiliul și Comisia se consultă reciproc și organizează, de comun acord, condițiile cooperării lor. În acest scop, acestea pot, cu respectarea tratatelor, să încheie acorduri interinstituționale care pot avea un caracter obligatoriu”.

81.

Atunci când, de exemplu, Comisia a dorit să clarifice obligația de a informa Parlamentul prevăzută la articolul 218 alineatul (10) TFUE, aceasta a încheiat cu Parlamentul un acord‑cadru. Potrivit acordului‑cadru respectiv, încheiat în anul 2010, „atunci când propune proiecte de directive de negociere în vederea adoptării lor de către Consiliu, Comisia le prezintă concomitent Parlamentului” ( 29 ). În plus, acesta prevede că Comisia „informează Parlamentul periodic și cu promptitudine cu privire la derularea negocierilor până la parafarea acordului și precizează dacă și cum au fost integrate observațiile Parlamentului în textele aflate în curs de negociere, iar dacă nu au fost integrate, de ce” ( 30 ).

82.

Prin urmare – contrar modului de a proceda al Consiliului în speță – Parlamentul, prin încheierea acestui acord interinstituțional, a fost atent la necesitatea absolută de a respecta rolul de negociator al Comisiei și flexibilitatea pe care o impune orice negociere.

83.

Un astfel de acord ar fi putut fi încheiat de Comisie și de Consiliu sau chiar de cele trei instituții ( 31 ), întrucât articolul 295 TFUE lasă deschisă posibilitatea ca cele trei instituții menționate în acesta să organizeze, „de comun acord, condițiile cooperării lor”. Pe de altă parte, nu vedem în ce mod, astfel cum pretinde Consiliul, implicarea celor trei instituții într‑un astfel de acord (sau a fortiori a două dintre acestea) ar compromite echilibrul dintre instituții stabilit prin articolul 218 TFUE.

84.

Astfel cum a subliniat Curtea, o dispoziție precum cea prevăzută la articolul 218 TFUE (sau, anterior, la articolul 228 CEE, devenit, în urma Tratatului de la Amsterdam, articolul 300 CE) constituie, în materia încheierii de tratate, o normă autonomă și generală de natură constituțională, în măsura în care ea atribuie instituțiilor Uniunii competențe specifice și urmărește să stabilească un echilibru între acestea din urmă ( 32 ).

85.

Curtea mai arată că „[c]ompetența pentru încheierea acordurilor este […] atribuită Consiliului «sub rezerva competențelor recunoscute Comisiei în acest domeniu»” ( 33 ).

86.

Prin urmare, este imperativ ca acest echilibru să fie respectat cu strictețe de instituții, astfel încât să se evite orice încălcare de către o instituție a competențelor alteia.

87.

În opinia noastră, prin stabilirea, în cadrul directivelor de negociere, a unei proceduri care privează Comisia de libertatea necesară pentru a negocia acordul internațional în cauză și prin impunerea acesteia Comisiei printr‑o decizie care îi este adresată, Consiliul a adus atingere competențelor Comisiei.

88.

Procedând astfel, spre deosebire de situația dintre Parlament și Comisie descrisă anterior, Consiliul stabilește în mod unilateral ( 34 ) forma și frecvența atât a circulației informațiilor, cât și a comunicării unor poziții sau orientări care trebuie adoptate în cursul negocierilor, până la a se transforma într‑un veritabil negociator.

89.

Astfel, considerăm că directivele de negociere trebuie să se refere la opțiunile strategice și la obiectivele de fond care trebuie apărate în timpul negocierilor, cu alte cuvinte, la conținutul textului care trebuie negociat.

90.

Dimpotrivă, acestea nu pot să impună proceduri specifice negociatorului ( 35 ), în speță Comisiei, care, pe de altă parte, are competența de a stabili ea însăși modalitățile de consultare a comitetului special pe care Consiliul l‑a desemnat în temeiul articolului 218 alineatul (4) TFUE.

91.

După cum Comisia a arătat în mod întemeiat, articolul 13 alineatul (2) TUE, astfel cum a fost revizuit prin Tratatul de la Lisabona (a se vedea punctul 188 din prezentele concluzii) ( 36 ), codifică jurisprudența Curții, care statuase deja cu privire la Consiliu că „rezultă din litera și din economia sistemului instituit prin tratat că Consiliul nu se poate îndepărta de normele adoptate prin [tratat]” și că, „[a]stfel, acesta nu [putea] să recurgă la o procedură alternativă, de exemplu pentru a adopta un act care nu ar fi însăși decizia prevăzută la o etapă determinată sau care ar fi adoptat în condiții diferite de cele impuse prin dispozițiile aplicabile” ( 37 ).

92.

Or, secțiunea A din directivele de negociere menționează în mai multe rânduri Consiliul în calitate de veritabil actor în negocieri ( 38 ), ceea ce contravine echilibrului instituțional urmărit prin articolul 218 TFUE. Astfel, din moment ce Consiliul a autorizat Comisia să inițieze negocierile, el nu poate fi învestit cu rol decizional direct în cursul acestora. Situația este a fortiori similară în ceea ce privește comitetul special ( 39 ), care este numai un organ consultativ.

93.

Deși consultarea comitetului special poate ajuta Comisia să stabilească dacă anumite dispoziții ale viitorului acord pot primi sprijinul politic al Consiliului, este de competența Comisiei să decidă cum să integreze acest element în negocierea în curs.

94.

Este adevărat, astfel cum notează domnul Eeckhout ( 40 ), că „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives […] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the «special committees», consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself”.

95.

Este la fel de adevărat că, astfel cum domnii Macleod, Hendry și Hyett ( 41 ) au arătat în mod întemeiat, termenii din Tratatul CE „care se consultă cu comitetele speciale desemnate de Consiliu pentru a o sprijini în sarcina [sa de negociator]”, subliniază „the pre‑eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side‑stepping any committee set up to assist in the negotiations” (sublinierea noastră).

96.

În ceea ce privește termenii „within the framework of [such directives as the Council may issue]” ( 42 ), aceștia adaugă în mod întemeiat că „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue «directives», but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line‑by‑line basis” (sublinierea noastră) ( 43 ).

97.

Suntem de asemenea de acord cu domnul Eeckhout ( 44 ) că „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this”.

98.

Dacă directivele de negociere nu pot face din Consiliu un negociator veritabil, situația este a fortiori aceeași pentru comitetul special prevăzut la articolul 218 alineatul (4) TFUE.

99.

Astfel cum dispune articolul respectiv, comitetul special menționat are numai un rol consultativ, „negocierile trebuind să fie conduse în consultare cu [acesta]”.

100.

În opinia noastră, acest lucru este în contradicție clară cu secțiunea A din addendumul‑anexă la decizia în litigiu, care învestește comitetul special cu o putere de decizie în conducerea negocierilor, întrucât punctul 1 prevede posibilitatea sa de a stabili „poziții de negociere detaliate ale Uniunii”, iar punctul 3 prevede că „fiecare rundă de negocieri este precedată de o reuniune în cadrul comitetului special în vederea identificării chestiunilor‑cheie și a stabilirii pozițiilor de negociere sau a îndrumării, după caz”.

101.

În ședință, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord a insistat asupra faptului că comitetul special trebuia să fie numai „consultat” de Comisie, iar nu „ascultat”. Nu înțelegem cum să conciliem această poziție cu competența acestui comitet de a stabili poziții de negociere detaliate. Tot în ședință, Consiliul a admis că comitetul nu putea să dea directive de negociere (fapt care ar fi de competența exclusivă a Consiliului) – și fiecare a fost de acord că acest comitet nu vota și că nu era de altfel supus niciunei norme privind votul, dar, în opinia noastră, aceste declarații sunt în contradicție cu însuși textul deciziei în litigiu, potrivit căreia acest comitet poate stabili poziții de negociere detaliate.

102.

Această delimitare strictă a competențelor Consiliului și, respectiv, ale Comisiei, în punerea în aplicare a articolului 218 TFUE, este în perfectă conformitate cu jurisprudența Curții, care a subliniat importanța „echilibrului puterilor” ( 45 ), a „repartizării puterilor între instituții” ( 46 ), a „sistemului de repartizare a funcțiilor și a echilibrului instituțional între puteri” ( 47 ), dar și a „poziției instituționale” ( 48 ) sau a „organizării instituționale” ( 49 ), subliniind că echilibrul instituțional era „caracteristic structurii instituționale a Comunității” ( 50 ).

103.

Astfel, potrivit jurisprudenței, „principiul echilibrului instituțional […] implică faptul că fiecare instituție își exercită competențele cu respectarea competențelor celorlalte instituții” ( 51 ). Echilibrul instituțional nu este altceva decât expresia principiului clasic (al respectării) competențelor atribuite, iar principiul cooperării loiale poate fi văzut ca un instrument care permite adaptarea mai bună a controlului jurisdicțional al respectării echilibrului instituțional ( 52 ). Astfel cum Jacqué ( 53 ) a arătat în mod întemeiat, echilibrul instituțional „se raportează […] la faptul că structura instituțională comunitară este întemeiată pe o repartizare a puterilor între diferitele instituții”.

104.

Astfel cum am arătat deja ( 54 ), Curtea îl evocă de altfel în legătură cu articolul 228 CEE (devenit articolul 300 CE și, în prezent, articolul 218 TFUE) ( 55 ), despre care aceasta a statuat că „constituie, în materia încheierii de tratate, o normă autonomă și generală de natură constituțională, în măsura în care aceasta atribuie instituțiilor comunitare competențe specifice. Urmărind să stabilească un echilibru între acestea din urmă, el prevede că acordurile dintre Comunitate și unul sau mai multe state sunt negociate de Comisie, ulterior încheiate de Consiliu, după consultarea Parlamentului European în cazurile prevăzute în tratat. Competența pentru a încheia acordurile este totuși atribuită Consiliului «sub rezerva competențelor recunoscute Comisiei în acest domeniu»”.

105.

Aceeași regulă se aplică (a fortiori) pentru comitetul special. Or, posibilitatea care îi este recunoscută acestuia (precum și Consiliului) de a stabili „poziții de negociere detaliate” care să producă efecte obligatorii în cursul negocierilor modifică echilibrul puterilor între instituții, făcând din Consiliu – sau din comitetul special – actorul determinant al Uniunii în procesul de negociere, Comisia nemaifiind un negociator care își angajează răspunderea politică, ci este limitată la un rol secundar de purtător de cuvânt sau de mandatar al Consiliului sau al comitetului special. De altfel, trebuie arătată diferența dintre „poziții de negociere detaliate” și „directive de negociere”, întrucât aceste poziții nu pot fi înțelese ca simple „modificări” ale directivelor de negociere. Trebuie remarcat că deși Consiliul poate adopta și modifica directivele de negociere, tratatul nu conține nicio astfel de prevedere pentru comitetul special, prin urmare, ar fi cu atât mai surprinzător ca acesta să poată adopta „poziții de negociere detaliate”.

106.

Potrivit Hotărârii Parlamentul/Consiliul ( 56 ) (în care erau în discuție prerogativele Parlamentului), Curtea a decis că „aceste prerogative [erau] unul dintre elementele echilibrului instituțional creat de tratate. Astfel, acestea au instituit un sistem de repartizare a competențelor între diferitele instituții ale Comunității, care atribuie fiecăreia propria misiune în structura instituțională a Comunității și în realizarea sarcinilor încredințate acesteia”.

107.

Mai multe argumente ale Consiliului și ale statelor membre merită să ne oprim asupra lor.

108.

Consiliul, precum și unele state membre ( 57 ) apără secțiunea A din directivele de negociere, invocând articolul 16 TUE, care amintește că Consiliul exercită o funcție „de definire a politicilor”.

109.

Acest argument nu este convingător.

110.

Astfel, potrivit articolului 16 alineatul (1) TUE, acest rol de „definire a politicilor” trebuie să fie exercitat „în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate”.

111.

Pe de altă parte, articolul 16 TUE nu poate fi, evident, interpretat în sensul că numai Consiliul ar avea un rol politic în acest context și că celelalte instituții nu ar avea un astfel de rol. Acesta nu ar putea nici să fie utilizat de Consiliu ca o „cheie de acces”, având vocația de a acoperi „lacunele” pe care le percepe Consiliul de fiecare dată când consideră că o altă dispoziție din tratat nu îi conferă un rol suficient de important.

112.

Consiliul nu este autorizat să își exercite rolul politic în materie de acorduri internaționale decât în etapele și potrivit modalităților prevăzute în mod expres la articolul 218 TFUE, acest articol fiind o „normă autonomă și generală” (pentru a relua termenii utilizați de Curte). Acest rol nu este redus, întrucât el se exercită (dar nu se poate exercita decât) ( 58 ) în decizia de a autoriza sau de a nu autoriza inițierea negocierilor, posibilitatea de a adresa directive negociatorului (înțelese tocmai ca linii directoare privind alegerile strategice și obiectivele politice ale negocierii) și, bineînțeles, în puterea de a încheia sau de a nu încheia acordul.

113.

În ședință, Republica Cehă a susținut că ar fi inacceptabil ca Consiliul să trebuiască să refuze ceea ce Comisia ar fi negociat, pentru că acest lucru ar afecta imaginea internațională a Uniunii. Reamintim cu privire la acest subiect că regula generală în acordurile internaționale este că textul negociat trebuie să fie supus ratificării unei autorități (de obicei un parlament) care nu a participat deloc la negocieri și care nu are nici măcar puterea de a da directive de negociere.

114.

Consiliul însuși pare să accepte faptul că puterea sa nu se extinde la puterea de a obliga Comisia să îi facă propunerea pe care o dorește, în măsura în care, potrivit punctului 25 din memoriul său în duplică, aceasta „nu contestă faptul că Comisia rămâne pe deplin responsabilă pentru negocieri în acest cadru. În principiu, orice decizie luată de Comisie în cursul negocierilor va fi sancționată numai prin decizia adoptată de Consiliu de a aproba sau de a nu aproba rezultatul negocierilor, dacă Comisia decide, la sfârșitul procesului, să prezinte o propunere”.

115.

În acest context, domnii Cloos, Reinesch, Vignes și Weyland ( 59 ) arată că, în contextul negocierilor care au condus la adoptarea Tratatului de la Maastricht, „[o] sugestie mai substanțială formulată de Comisie privea momentul intervenției comitetului 113[ ( 60 )]. Comisia propunea, astfel, înlocuirea termenilor «în consultare»[ ( 61 )] cu «după consultare» […] Această modificare ar fi extins marja de manevră a Comisiei, care s‑ar fi putut limita să consulte comitetul 113 o singură dată la începutul unei negocieri. Statele membre nu au dorit să meargă în acest sens, considerând că monitorizarea periodică a negocierilor de către comitetul 113 era esențială dacă se dorea evitarea unor surprize neplăcute la momentul încheierii negocierilor […] O altă modificare, sau mai degrabă o precizare, sugerată la articolul 113 de președinția luxemburgheză nu a fost nici ea acceptată de delegații. Aceasta a constat în a spune în mod explicit că «în materiile reglementate de prezentul articol și fără a aduce atingere articolului 228 [CEE], poziția Comunității este exprimată de Comisie în relațiile cu țările terțe, în cadrul organizațiilor internaționale și în cadrul conferințelor internaționale». Acest paragraf, care totuși se încadrează evident într‑un domeniu de pură competență comunitară, a dispărut în ultimul text […] prezentat Consiliului European de la Maastricht. Argumentul invocat pentru această eliminare a fost tocmai că nu era necesar să se scrie în mod explicit ceea ce era evident. Motivul real trebuie căutat, în mod evident, în climatul de suspiciune față de Comisie în materie comercială: unele state membre erau îngrijorate, în fapt, că Comisia, susținută de Curtea de Justiție, va profita de orice ocazie pentru a‑și promova tezele ambițioase în acest domeniu”.

116.

Prezenta cauză, în general, și observațiile prezentate de Consiliu, precum și de șapte state membre, în special, arată că după mai mult de 20 de ani climatul de suspiciune față de Comisie persistă ( 62 ).

117.

Astfel, în prezenta cauză, Consiliul susține că rațiunea de a fi a directivelor de negociere (și, acestea fiind spuse, a unui comitet special) este de a evita un fapt împlinit care ar fi „inacceptabil punct de vedere politic”, din moment ce „acest rezultat ar putea să compromită însăși aprobarea acordului propriu‑zis” ( 63 ).

118.

Aceasta este, de altfel, o tematică generală a argumentației majorității statelor membre care au prezentat memorii în intervenție în susținerea Consiliului ( 64 ). De asemenea, aceste state membre subliniază că strânsa colaborare impusă de directivele menționate ar asigura o bună desfășurare a procesului de negociere, având în vedere domeniul care face obiectul negocierii.

119.

Astfel cum precizează însuși Consiliul, acest argument este de ordin politic. Chiar dacă posibilitatea de a adopta directive de negociere urmărește reducerea riscului de conflict între Comisie și Consiliu în cursul procesului, este la fel de adevărat că această putere nu poate fi interpretată ca anihilând misiunea Comisiei de a purta negocierea și dreptul său de inițiativă atunci când aceasta este încheiată.

120.

În cazul în care Consiliul decide să nu aprobe acordul, el va exercita puterea care îi este atribuită prin tratate, care nu o include pe cea de a impune Comisiei să facă în mod necesar o propunere care va obține majoritatea necesară în cadrul Consiliului.

121.

Cu alte cuvinte, puterea de stabilire a politicilor nu se extinde nici la formularea propunerii după încheierea negocierilor, care este de competența Comisiei.

122.

În conformitate cu argumentul Consiliului de mai sus, potrivit unor state membre ( 65 ), secțiunea A și participarea Consiliului la negocieri sunt necesare pentru a asigura eficiența rolului său de decident final, în etapa semnării și a încheierii. Acest argument este de asemenea prezentat ca o garanție de credibilitate a Uniunii în calitate de partener de negociere serios.

123.

Deși această teză poate fi apărată (și poate fi contestată) pe plan politic, ea ignoră tocmai echilibrul instituțional urmărit în special prin articolul 218 TFUE, care instituie un proces ( 66 ) în care cele trei instituții, Comisia, Consiliul și Parlamentul, au un rol bine determinat.

124.

Astfel cum subliniază în mod întemeiat Parlamentul, „[e]conomia articolului 218 TFUE trebuie considerată în ansamblul său, pentru a asigura coerența sa globală” ( 67 ), iar teza care justifică rolul Consiliului în negocierea propriu‑zisă prin puterea sa finală de a încheia sau de a nu încheia acordul modifică fundamental economia articolului 218 TFUE menționat.

125.

Acest argument a fost de asemenea invocat în trecut de (serviciul juridic al) Consiliu(lui), care considera că autorizarea prealabilă a Consiliului era necesară înainte de asumarea de către Comisie a unor obligații prejuridice („pre‑legal commitments”) în timpul negocierilor, sub sancțiunea privării Consiliului de orice influență în procesul real de luare a deciziilor. Domnul Devuyst ( 68 ) arată în mod întemeiat că noțiunea „pre‑legal commitments”, astfel cum este caracterizată de (serviciul juridic al) Consiliu(lui), nu era prevăzută în tratat și că introducerea ei „ar adăuga o nouă etapă procedurală […] neprevăzută în tratate”. „Aceasta ar modifica echilibrul instituțional în favoarea Consiliului”, în măsura în care „toate etapele negocierilor între inițierea acestora și semnarea acordului sunt în mod logic în responsabilitatea Comisiei”. „Dacă Consiliul ar aproba orice «pre‑legal commitment» semnificativ […], procedurile specifice prevăzute la articolul 207 alineatul (3) și la articolul 218 TFUE ar deveni în mare măsură redundante”, iar aceasta ar transforma „Uniunea Europeană într‑un partener de negociere imposibil”.

126.

Pe de altă parte, este important de subliniat că obiectivul Comisiei nu poate fi pur și simplu de a prezenta un acord internațional care să obțină aprobarea Consiliului, ci de a negocia un acord care să servească cel mai bine interesele Uniunii ( 69 ), înainte de a fi propus de Comisie aprobării Parlamentului, atunci când aceasta este necesară, iar ulterior aprobării Consiliului.

127.

Arătăm, în această privință, că însuși Consiliul admite că Comisia este liberă să decidă să nu propună încheierea acordului ( 70 ), ceea ce în mod paradoxal s‑ar putea întâmpla mai frecvent în cazul în care ar fi de competența Consiliului (sau a comitetului special, întrucât cele mai multe state membre nu fac nicio diferență între cele două) să hotărască poziția de negociere, în pofida opiniei contrare pe care Comisia ar putea să o aibă.

128.

Potrivit Republicii Cehe, ar trebui să se prevină o situație în care rezultatul negocierilor ar fi inacceptabil pentru Consiliu și în care refuzul de a aproba proiectul de acord final ar avea un impact negativ asupra relațiilor cu cealaltă parte. Guvernul ceh încearcă să realizeze aici o „analogie utilă” cu obiectivul procedurii de aviz prevăzute la articolul 218 alineatul (11) TFUE, care este de asemenea de a elimina riscul de incompatibilitate cu dreptul Uniunii a acordului internațional negociat și de a preveni problemele care rezultă din aceasta în domeniul relațiilor internaționale. În opinia sa, Curtea s‑a pronunțat foarte clar cu privire la această problemă și a statuat că „o hotărâre judecătorească prin care se constată că un astfel de acord este, având în vedere fie conținutul său, fie procedura adoptată pentru încheierea sa, incompatibil cu dispozițiile din tratat ar crea, nu numai pe plan comunitar, ci și pe cel al relațiilor internaționale, dificultăți grave și ar risca să afecteze toate părțile interesate, inclusiv țările terțe” ( 71 ).

129.

În opinia noastră, această trimitere la articolul 218 alineatul (11) TFUE și la Avizul 2/94 nu este relevantă în contextul cauzei în discuție ( 72 ).

130.

Astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat, lipsa încheierii unui acord internațional nu poate în niciun caz să fie comparată cu anularea deciziei de încheiere a acordului după ce acesta a intrat în vigoare. Refuzul Consiliului de a aproba acordul poate avea cel mult consecințe politice, care ar apărea și în cazul în care Comisia nu propune încheierea acordului sau dacă Parlamentul nu își dă aprobarea atunci când aceasta este necesară. Din punctul de vedere al relațiilor internaționale, originea lipsei aprobării acordului nu are nicio relevanță și nu justifică instituirea primatului unei instituții asupra celorlalte.

131.

Contrar celor susținute de Regatul Suediei ( 73 ), Comisia nu a susținut niciodată că Consiliul nu putea avea „nicio influență asupra conținutului acordului în curs de negociere”.

132.

De altfel, Comisia însăși a recunoscut ( 74 ) că – având în vedere faptul că Consiliul are ultimul cuvânt cu privire la încheierea sau la neîncheierea acordului, factor care are cu siguranță rolul de a influența conținutul negocierilor –, este puțin probabil ( 75 ) ca Comisia să își consacre resursele negocierii unui acord internațional care are puține șanse de a intra în vigoare din cauză că ar întâmpina opoziția Consiliului (sau a Parlamentului). Această preocupare a Comisiei poate fi analizată ca o aplicare a principiului cooperării loiale.

133.

Pe de altă parte, trebuie admis că Consiliul are dreptul să solicite rapoarte complete și periodice cu privire la desfășurarea negocierilor, organul de transmitere fiind tocmai comitetul special care va comunica avizul său (și pe cel al Consiliului) negociatorului pe tot parcursul procedurii de consultare. De asemenea, Comisia atrage atenția asupra faptului că, contrar celor rezultate din memoriul în apărare al Consiliului (punctul 32), ea nu pretinde că Consiliul nu a comunicat punctul său de vedere în cursul negocierilor, subliniind în cererea sa introductivă că ea trebuia să țină seama de pozițiile pe care Consiliul (sau Parlamentul) le exprima.

134.

De asemenea, Comisia nu contestă obligația care îi revine de a consulta comitetul special și de a avea contacte periodice cu acesta. Această obligație decurge în mod logic din cuprinsul articolului 218 TFUE și este chiar mai elaborată în cazul acordurilor comerciale ( 76 ).

135.

În consecință, nu propunem Curții să anuleze articolul 2 a doua teză din decizia în litigiu.

136.

Se mai pune problema dacă Consiliul poate modifica directivele de negociere în cursul procesului de negociere.

137.

Comisia susține că existența unei recomandări nu este o simplă formalitate necesară pentru a declanșa procesul, care ar fi ulterior în întregime la latitudinea Consiliului. Deși Consiliul susține că puterea sa în cursul negocierilor se întemeiază pe puterea de a autoriza inițierea acestora și pe aceea de a aproba acordul, două puteri care, la rândul lor, trebuie să se întemeieze pe propuneri (sau pe recomandări) ale Comisiei, el ar trebui să accepte și că orice revizuire sau modificare este de asemenea precedată de o propunere sau de o recomandare. În caz contrar, Consiliul ar avea mai multe puteri în cursul negocierii (și anume într‑o etapă în care tratatele nu îi conferă nicio putere) decât are în etapa de autorizare a negocierii sau de încheiere a acordului internațional (și anume în cele două etape în care rolul Consiliului este prevăzut în tratate).

138.

Acest argument al Comisiei nu poate fi admis (trebuie reținut, de altfel, că Comisia nu solicită anularea primei teze a articolului 2 din decizia în litigiu, potrivit căreia „Consiliul poate revizui conținutul directivelor de negociere în orice moment”).

139.

În opinia noastră, întrucât Consiliul este cel care va fi, în cele din urmă, chemat să aprobe acordul negociat, ar fi ilogic ca acesta să își poată face cunoscut punctul de vedere numai la deschiderea negocierilor, iar nu atunci când acestea sunt în desfășurare ( 77 ). Astfel, este clar că la începutul negocierilor nici Consiliul, nici Comisia nu cunosc detaliile pozițiilor țărilor terțe. În plus, negocierile sunt adesea complexe și prelungite, guvernele se schimbă în același mod ca realitățile, fapt care pledează de asemenea pentru posibilitatea de a modifica directivele de negociere în cursul negocierilor, al căror scop de a evita pe cât posibil divergențele dintre instituții nu ar fi îndeplinit dacă Consiliul ar fi informat numai după terminarea negocierilor. Acestea fiind spuse, este inexact să se pretindă, astfel cum procedează Consiliul și unele state membre, că Comisia nu acceptă să informeze Consiliul în cursul negocierilor. Trebuie de altfel remarcat faptul că articolul 218 alineatul (10) TFUE prevede în mod expres că Parlamentul trebuie să fie informat „pe parcursul tuturor etapelor procedurii” (cu alte cuvinte și de către Comisie), în consecință credem că este evident că Comisia trebuie de asemenea să informeze periodic Consiliul.

140.

Prin urmare, împărtășim opinia Consiliului și a statelor membre că, fără a exista obligația Comisiei de a‑i prezenta recomandări revizuite, Consiliul ar putea, în cursul negocierilor, pe baza informațiilor care îi vor fi fost furnizate de Comisie, să revadă directivele de negociere și, după caz, să le modifice sau să le completeze.

141.

Considerăm că faptul că Consiliul poate de asemenea să orienteze Comisia în cursul negocierilor pare să rezulte din textul alineatului (4) al articolului 218 TFUE, redactat în termeni destul de generali. Astfel, alineatul (4) menționat, potrivit căruia „Consiliul poate adresa directive negociatorului și poate desemna un comitet special, negocierile trebuind să fie conduse în consultare cu acest comitet”, se distinge de alineatele (5) și (6), care subordonează deciziile unei „propuneri a negociatorului”. De altfel, trebuie arătat că dispoziția nu precizează în ce moment Consiliul trebuie (sau poate) să adreseze directive negociatorului.

142.

În plus, Comisia este puțin neclară cu privire la acest aspect, întrucât nu se opune, în principiu, ca directivele să poată fi modificate ( 78 ).

143.

Faptul că Consiliul poate modifica directivele de negociere fără o propunere prealabilă din partea Comisiei pare să fie confirmat de practică (în măsura în care, potrivit Consiliului, Comisia solicită adesea actualizarea lor fără a prezenta însă propuneri) și a fost de asemenea subliniat în doctrină. Astfel cum MacLeod și alții arată în mod întemeiat ( 79 ), „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations” și „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting”. Or, se pare că, în practică, se întâmplă numai rareori să se emită directive suplimentare de către Consiliu ( 80 ).

144.

De asemenea, potrivit Comentariului Mégret ( 81 ), „Consiliul are posibilitatea de a interveni la inițierea negocierilor, dar și în cursul acestora pentru a modifica, înlocui sau completa directivele adresate deja Comisiei. Aceste directive sunt adesea rezultatul tratativelor prelungite în cadrul Consiliului și rămân rareori secrete. «Publicitatea» lor informală face evident mai dificilă sarcina Comisiei în fața partenerului său, reducându‑i marja de manevră, până la a o face iluzorie […]” (sublinierea noastră).

145.

Acest fapt nu poate totuși determina Consiliul, după ce a autorizat inițierea negocierilor și a comunicat sau a modificat orientările sale, să revendice, în cadrul acestor negocieri, un rol de „lider” care ar reduce marja de manevră indispensabilă de care trebuie să dispună negociatorul pentru a obține rezultate satisfăcătoare. De asemenea, nici comitetul special desemnat de Consiliu nu poate avea un asemenea rol, din moment ce funcția sa este strict consultativă.

146.

Astfel, Comisia este cea care negociază în calitate de reprezentant al intereselor Uniunii, în numele Uniunii și pentru Uniune (iar nu pentru Consiliu).

147.

Consiliul mai susține că interpretarea pe care o apără, și anume aceea că articolul 218 alineatul (4) TFUE permite includerea în directivele de negociere a unor dispoziții procedurale mai degrabă decât să le limiteze la vagi declarații de intenție, păstrează în totalitate capacitatea Uniunii de a vorbi cu o singură voce pe scena internațională.

148.

Nu suntem convinși de această argumentație, întrucât, în orice caz, unitatea este garantată de faptul că numai negociatorul este abilitat să negocieze în numele Uniunii în cadrul definit de directivele comunicate de Consiliu și, dacă este cazul, după consultarea comitetului special.

149.

Pe de altă parte, această „singură voce” este deja prevăzută de tratate dat fiind că, potrivit articolului 17 alineatul (1) TUE, „[Comisia] asigură reprezentarea externă a Uniunii”.

150.

Importanța „unității de acțiune a [Uniunii] față de exterior” a fost subliniată de Curte în Avizul 1/94 (EU:C:1994:384, punctul 106 și următoarele), iar aceasta pentru a conferi Uniunii o putere de negociere mai mare.

151.

Consiliul și statele membre invocă de asemenea practica (pretins) constantă în domeniul transporturilor de a introduce norme de procedură în directivele de negociere.

152.

Comisia răspunde că cele două documente menționate de Consiliu ( 82 ) privesc acorduri care trebuie negociate sub forma unor acorduri mixte. În documente ar fi inclusă o primă anexă cu „directivele de negociere” și o a doua anexă (distinctă) intitulată „Proceduri ad‑hoc pentru negocierile privind un acord între Comunitatea Europeană și statele sale membre și Algeria [sau Georgia] în domeniul transporturilor” ( 83 ). Obiectul principal al acestei a doua anexe, care nu făcea parte din directivele de negociere, era pur și simplu acela de a defini o procedură de coordonare cu statele membre.

153.

Rezultă că aceste elemente nu sunt relevante în contextul unui acord care trebuie încheiat numai de Uniune, astfel cum este cazul în speță.

154.

Potrivit de asemenea unor state membre, directivele de negociere ar cuprinde frecvent dispoziții de procedură ( 84 ).

155.

În măsura în care acest lucru este exact (aspect puternic contestat de Comisie), potrivit jurisprudenței, „o simplă practică nu poate prevala asupra normelor din tratat” ( 85 ). Cu titlu de exemplu, Curtea a statuat, la punctul 23 din Hotărârea Wybot (149/85, EU:C:1986:310), că „[t]rebuie […] verificat dacă practica urmată de Parlamentul European nu privează de orice efect dispozițiile [Tratatelor CECO, CEE și CEEA în discuție în cauza menționată], care atribuie nu numai majorității membrilor săi, dar și altor instituții, și anume Consiliul și Comisia, posibilitatea de a solicita convocarea unei sesiuni extraordinare. În cadrul echilibrului puterilor între instituții prevăzut de tratate, practica Parlamentului European [în cauză] nu poate, astfel, să priveze celelalte instituții de o prerogativă care le este atribuită prin tratatele înseși” (sublinierea noastră).

156.

Potrivit Consiliului, includerea în directivele de negociere a anumitor norme de procedură și a unor cerințe speciale ar fi corolarul dreptului său de a decide dacă este sau nu este necesar să acorde o autorizare.

157.

Or, astfel cum am arătat deja mai sus, odată ce Consiliul a autorizat Comisia să inițieze negocieri, el nu poate fi învestit cu un rol decizional direct pe timpul acestora. Astfel, trebuie subliniat că, deși autorizarea de către Consiliu și directivele sale de negociere sunt denumite în mod curent „mandatul de negociere” (în limba engleză „the negotiating mandate”), Comisia nu este în niciun fel „mandatată” de Consiliu – ea este „autorizată” ( 86 ).

158.

Alegerea Consiliului de a face referire la un „mandat” (punctul 42 din memoriul în apărare) în loc să utilizeze însuși textul tratatelor nu este inocentă ( 87 ). Un mandat nu constituie numai un act voluntar, ci implică faptul că entitatea mandatată acționează pentru altcineva, în limitele și potrivit instrucțiunilor obligatorii impuse de entitatea mandantă.

159.

Astfel, după cum Waelbroeck și alții ( 88 ) au arătat în mod întemeiat, utilizarea termenilor „mandat de negociere”„creează o falsă impresie din punct de vedere juridic: Consiliul nu ar putea astfel să mandateze, în mod discreționar, pe oricine să negocieze în numele Comunității. Comisia deține monopolul în această privință. În fapt, este vorba mai degrabă de a declanșa procesul care îi permite Comisiei și numai acesteia să poarte negocieri”.

160.

Utilizarea termenului „mandat” are sens numai atunci când Comisia negociază în numele statelor membre ( 89 ).

161.

În orice caz, tratatele nu fac referire la niciun „mandat” în contextul articolului 218 TFUE, termen utilizat însă în alte articole precum articolul 18 alineatul (2) TUE, în legătură cu Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate.

162.

În opinia noastră, dacă autorii tratatelor ar fi dorit ca Comisia să acționeze în conformitate cu un „mandat”, ei ar fi utilizat acest termen.

163.

În consecință, faptul că Consiliul poate decide dacă să acorde sau să nu acorde autorizarea nu înseamnă că acesta are dreptul de a adăuga tot ceea ce dorește în anexa la autorizarea respectivă. Și conținutul acesteia trebuie să respecte dispozițiile tratatelor. De altfel, dacă argumentul invocat de Consiliu ar fi că acesta ar refuza pur și simplu să acorde autorizarea sa în caz de neacceptare a unor clauze de procedură, ar putea fi vorba despre un abuz de putere.

164.

Potrivit Consiliului, „[p]ozițiile stabilite în cadrul comitetului special trebuie să fie o expresie concretă a directivelor de negociere ale Consiliului și, ca atare, urmăresc să ajute negociatorul prin precizarea punctelor de vedere aprobate de autoritatea politică ce va trebui în final să decidă dacă să aprobe sau să nu aprobe textul negociat” (memoriul în apărare, punctul 42). În această optică, ce rămâne de negociat, dacă nu să se prezinte celeilalte părți un ansamblu pe care să îl accepte sau să îl refuze?

165.

Pe lângă cele precizate mai sus ( 90 ) cu privire la noțiunea „mandat”, considerăm că, deși consultarea comitetului special o poate ajuta să afle dacă anumite dispoziții ale viitorului acord pot să aibă sau să nu aibă „aprobarea politică” a Consiliului, va fi de competența Comisiei (exclusiv) să decidă cum să integreze acest element în negociere. Orice altă interpretare ar reduce la zero dreptul său de inițiativă, întrucât aceasta ar presupune obligația de a propune un text pentru simplul motiv că el reflectă pozițiile aprobate de Consiliu. O astfel de obligație nu există, în mod evident, în dreptul Uniunii ( 91 ).

166.

Mai observăm că utilizarea articolului hotărât în „autoritatea politică” ar putea lăsa să se înțeleagă că această autoritate politică este numai prerogativa Consiliului. Or, Comisia (și Parlamentul) sunt instituții care au de asemenea un rol politic important în contextul negocierilor internaționale.

167.

În sfârșit, articolul 218 alineatul (4) TFUE conferă numai un rol consultativ comitetului special, întrucât prevede că negocierile trebuie să fie conduse „în consultare cu” comitetul. Desigur, aceasta implică posibilitatea comitetului special de a‑și exprima punctul de vedere cu privire la diferitele aspecte ale negocierii, dar decizia în litigiu merge mult mai departe. Ea prevede ( 92 ) în fapt adoptarea de către comitetul special (sau de către Consiliu, potrivit punctului 1 din Secțiunea A din directivele de negociere,) a unor „poziții de negociere detaliate ale Uniunii” (sublinierea noastră), care trebuie, prin urmare, să fie obligatorii pentru Comisie, sub sancțiunea pentru aceasta de a se îndepărta de pozițiile caracterizate ca fiind cele ale Uniunii, iar nu doar cele ale comitetului special (sau ale Consiliului).

168.

Puteam realiza aici o paralelă între această cauză și Hotărârea Comisia/Consiliul, cunoscută sub numele „Hotărârea CITES” ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, punctele 43 și 44), în care Curtea a statuat – desigur, în contextul dispoziției care constituie în prezent articolul 218 alineatul (9) TFUE – că definirea poziției „Uniunii” produce efecte juridice obligatorii asupra instituțiilor. În plus, se mai poate adăuga că punctul 3 din secțiunea A din directivele de negociere face distincție între „poziții” și „orientări”.

169.

Pentru Consiliu, este inexact să se spună că Comisia „nu este liberă să se îndepărteze de aceasta”, și denunță „falsa paralelă” cu pozițiile pe care el le adoptă în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE, care au o altă natură și cu privire la care Curtea a stabilit că produceau „efecte juridice obligatorii” și aveau „un caracter obligatoriu” pentru instituții ( 94 ). În sfârșit, potrivit Consiliului, este într‑adevăr de competența Comisiei să decidă modalitatea de negociere ( 95 ), dar întotdeauna respectând orientările pe care le primește în cadrul comitetului special, indiferent dacă sub formă de instrucțiuni orale sau de poziții prezentate în documente.

170.

În această privință, chiar dacă adoptarea de directive de negociere este astfel o procedură diferită de cea prevăzută la articolul 218 alineatul (9) TFUE, textul directivelor de negociere în cauză menționează „poziția Uniunii” într‑un mod foarte similar cu cel din articolul 218 alineatul (9) TFUE. Or, Consiliul acordă comitetului special (sau își rezervă) puterea de a stabili poziția Uniunii, cu obligația corespunzătoare pentru negociatorul Uniunii de a nu se îndepărta de la aceasta.

171.

Pentru Consiliu, astfel cum se precizează în dispozițiile procedurale ale deciziei în litigiu, „dacă se dovedește imposibil să se obțină ceea ce este prevăzut în poziție, [Comisia] trebuie să raporteze acest lucru comitetului special și să solicite noi orientări” (memoriul în apărare, punctul 44). Afirmând acest lucru, Consiliul confirmă efectul obligatoriu pentru Comisie al pozițiilor adoptate de comitetul special (sau al celor pe care le stabilește el însuși), singura marjă de manevră a Comisiei fiind „modalitatea” de negociere.

172.

Republica Franceză (punctul 11 din memoriul său în intervenție) nu spune altceva atunci când explică faptul că Comisia se bucură de o anumită libertate în ceea ce privește strategia de negociere, dar că ea trebuie să revină în fața Consiliului sau a comitetului special dacă intenționează să se îndepărteze de poziția lor.

173.

Arătăm că, pentru a spori mai mult confuzia, Consiliul utilizează termenul „recomandare” pentru a califica efectele poziției comitetului special (punctele 46 și 53 din memoriul în apărare menționează „rezultatul recomandat”). Consiliul mai vorbește despre obligația de „a ține seama de poziții” și despre „transpuneri în practică” (memoriul în duplică, punctele 23 și 25). Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord consideră că comitetul special este abilitat doar să își exprime punctul de vedere (punctele 23 și 24). Toate acestea sunt dificil de conciliat cu modul clar de redactare a secțiunii A din directivele de negociere, în care se face referire la stabilirea de „poziții ale Uniunii”, iar nu doar la „recomandări pentru Comisie” sau chiar la „poziții ale Consiliului (și/sau ale comitetului special)”. Apărarea Consiliului este de asemenea direct contrazisă de modul de redactare a deciziei în litigiu, care utilizează termenii „se stabilesc” și „a stabilirii” în frazele „[a]colo unde este cazul, se stabilesc poziții de negociere detaliate ale Uniunii, în cadrul comitetului special […] sau în cadrul Consiliului” și „[f]iecare rundă de negocieri este precedată de o reuniune în cadrul comitetului special în vederea identificării chestiunilor‑cheie și a stabilirii pozițiilor de negociere sau a îndrumării, după caz” (sublinierea noastră) ( 96 ). Or, în cadrul negocierilor, Comisia nu reprezintă Consiliul, ci Uniunea.

174.

Caracterul obligatoriu al pozițiilor adoptate de comitetul special nu poate fi conciliat cu textul articolului 218 alineatul (4) TFUE, care utilizează termenul „consultare”. În cazul în care autorii tratatului ar fi dorit ca Comisia să fie ținută de orientările sau de pozițiile comitetului special, aceștia ar fi folosit cuvinte mai puternice pentru a califica rolul comitetului special (sau al Consiliului).

175.

Astfel, suntem de acord cu Comisia că, dacă obiectivul este „să ajute negociatorul”, să lăsăm negociatorul să decidă cum trebuie utilizate pozițiile în cauză. Faptul de a preciza care puncte de vedere au aprobarea autorității politice nu poate fi asimilat unei obligații de a urma poziția comitetului special.

176.

Aceasta nu implică faptul că Comisia nu are obligația legală de a ține seama de pozițiile stabilite de Consiliu sau de comitetul special în directivele de negociere ( 97 ), dar această obligație trebuie diferențiată de aceea de a nu se îndepărta de la acestea, care, astfel cum subliniază Parlamentul, o plasează în poziția unui executant al deciziilor comitetului special (sau ale Consiliului).

177.

Este interesant de remarcat faptul că Curtea a analizat deja – desigur, într‑un alt context – diferența de domeniu de aplicare și de natură dintre aceste două tipuri de obligații.

178.

În Hotărârea Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), Curtea a examinat această diferență. Cauza privea deciziile Comisiei prin care o schemă de ajutor este declarată ilegală și incompatibilă cu piața internă și, în special, rolul instanței naționale și luarea în considerare de către instanța națională a unor luări de poziție ale Comisiei în cadrul executării deciziei sale.

179.

Curtea a statuat la punctul 31 din această hotărâre că, „deși luările de poziție ale Comisiei nu pot fi obligatorii pentru instanța națională, trebuie subliniat că, în măsura în care elementele cuprinse în respectivele luări de poziție, precum și în avizele Comisiei solicitate eventual de instanța națională în condiții precum cele menționate la punctul anterior urmăresc facilitarea îndeplinirii sarcinii autorităților naționale în cadrul punerii în aplicare imediate și efective a deciziei de recuperare și ținând cont de principiul cooperării loiale, instanța națională trebuie să le aibă în vedere ca element de apreciere în litigiul cu care este sesizată și să motiveze decizia ținând seama de toate înscrisurile depuse la dosar”.

180.

În consecință, „deși, pentru a asigura punerea în aplicare a unei decizii a Comisiei prin care o schemă de ajutor a fost declarată ilegală și incompatibilă cu piața internă și prin care s‑a dispus recuperarea ajutoarelor în discuție, dar care nu identifică beneficiarii individuali ai acestor ajutoare și nu determină sumele precise care trebuie restituite, instanța națională este ținută de această decizie, în schimb nu este ținută de luările de poziție exprimate de instituția menționată în cadrul punerii în aplicare a deciziei amintite. Cu toate acestea, instanța națională trebuie, ținând cont de principiul cooperării loiale menționat la articolul 4 alineatul (3) TUE[ ( 98 )], să aibă în vedere aceste luări de poziție ca element de apreciere în cadrul litigiului cu care este sesizată”.

181.

Prin urmare, putem trage concluzia că, în ceea ce privește prezenta cauză, „a avea obligația de a ține seama de orientările date de Consiliu” (ceea ce Comisia a recunoscut în prezenta cauză ( 99 )) nu este același lucru cu „a fi în mod legal obligat să le urmeze” (ceea ce pare a fi teza Consiliului și a statelor membre interveniente).

182.

Adăugăm că Comisia trebuie să rămână în măsură să decidă că nu este în interesul general al Uniunii să urmeze în totalitate avizul comitetului special, care ar putea fi dictat de interese pur naționale.

183.

Astfel cum am subliniat deja la punctul 126 din prezentele concluzii, misiunea Comisiei nu este și nu poate fi numai aceea de a prezenta un acord internațional care să obțină aprobarea Consiliului (indiferent dacă celelalte instituții sunt sau nu sunt de acord), ci de a negocia un acord care să servească cel mai bine interesele Uniunii și care să fie acceptabil pentru cele trei instituții. Este clar că acest lucru poate necesita compromisuri între diferitele instituții.

184.

Potrivit Consiliului, conținutul normelor de procedură nu face altceva decât să exprime modul în care instituțiile ar trebui să pună în aplicare principiul cooperării loiale în contextul unor negocieri internaționale.

185.

Intervențiile unor state membre invocă de asemenea principiul cooperării loiale ca temei mai mult sau mai puțin indirect al dispozițiilor de procedură în litigiu ( 100 ).

186.

Desigur, principiul cooperării loiale (loialitatea ( 101 ) comunitară) se află în centrul sistemului juridic al Uniunii ( 102 ) și reflectă un element primordial al echilibrului instituțional urmărit de tratat. Acesta este considerat „un principiu fundamental al structurii constituționale comunitare” ( 103 ).

187.

Acestea fiind spuse, astfel cum amintește jurisprudența Curții, „în conformitate cu articolul 7 alineatul (1) al doilea paragraf CE [devenit articolul 13 alineatul (2) TUE], instituțiile Comunității nu pot acționa decât în limitele atribuțiilor care le sunt conferite de Tratatul CE” ( 104 ).

188.

Articolul 13 alineatul (2) TUE confirmă ( 105 ) fără ambiguitate acest lucru, prevăzând că „[f]iecare instituție acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condițiile și scopurile prevăzute de acestea. Instituțiile cooperează unele cu altele în mod loial” ( 106 ).

189.

În acest context, trebuie să se rețină că „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution” ( 107 ).

190.

În plus, astfel cum arată în mod întemeiat avocatul general Jääskinen ( 108 ), „pe de o parte, […] principiul cooperării loiale permite remedierea incertitudinilor generate de zonele gri ale tratatelor, precum cele care rezultă din modalitățile de exercitare a puterii de retragere [în discuție în prezenta cauză]. Pe de altă parte, deși este aplicabil cooperării informale dintre instituțiile Uniunii, el nu are un conținut exact sesizabil” ( 109 ).

191.

Or, în raport cu argumentul Consiliului prezentat la punctul 184 din prezentele concluzii, este incontestabil că această „modalitate în care instituțiile ar trebui să pună în aplicare” acest principiu trebuie să fie convenită între cele două (sau trei) instituții în cauză mai degrabă decât impusă în mod unilateral de una dintre ele celeilalte (sau celorlalte).

192.

În acest context, este interesant de remarcat că, în trecut, Consiliul, întemeindu‑se pe principiul echilibrului instituțional, a protestat el însuși (din nou împotriva unui „fapt împlinit”) atunci când Parlamentul a impus în mod unilateral în normele sale de procedură viziunea sa privind relațiile cu celelalte instituții ( 110 ).

193.

Astfel cum reiese din cele de mai sus, faptul de a impune norme de procedură unei alte instituții fără consimțământul acesteia contravine în mod clar principiului cooperării loiale și în special atunci când normele impuse au drept consecință faptul că rolul politic conferit Comisiei de tratat s‑ar apropia de un rol pur tehnic și subordonat, de secretariat ( 111 ) (fie el și general!) ( 112 ), incompatibil cu calitatea sa de instituție responsabilă politic în fața Parlamentului [articolul 17 alineatul (8) TUE ( 113 )] și al cărui rol specific în negocierile de acorduri internaționale corespunde perfect cu misiunea pe care i‑o încredințează articolul 17 TUE de a asigura reprezentarea externă a Uniunii (cu excepția politicii externe și de securitate comună). Negocierea acordurilor internaționale este una dintre formele de reprezentare externă a Uniunii ( 114 ).

194.

Cu privire la articolul 17 alineatul (1) TUE, care face din Comisie gardianul tratatelor, guvernul german a ridicat în ședință întrebarea cine îi va păzi pe gardieni ( 115 ) dacă Comisia ar putea negocia „fără control”. În această privință, este suficient să amintim că acest rol revine Parlamentului prin răspunderea politică a Comisiei și Curții prin controlul jurisdicțional al legalității actelor emise de instituții, printre care și Comisia.

195.

Consiliul intenționează să justifice de asemenea decizia atacată susținând, în esență, că Comisia nu și‑a respectat obligațiile de a consulta comitetul special în contextul unor negocieri comparabile cu Confederația Elvețiană. Unele state membre ( 116 ) invocă de asemenea experiența negocierilor cu Confederația Elvețiană. Consiliul adaugă că, chiar și în prezent, Comisia face trimitere la un site internet al Biroului Federal Elvețian pentru Mediu pentru a avea o imagine de ansamblu asupra acestor negocieri. Potrivit Comisiei, acest site este singura sursă de informații la dispoziția publicului.

196.

Cu toate acestea, în sensul prezentei cauze, din dosarul prezentat Curții nu reiese că Comisia nu și‑ar fi respectat obligațiile de a consulta comitetul special în conformitate cu tratatele.

197.

Astfel, din Tabelul 1 „Datele întâlnirilor la nivel înalt ([denumite în continuare] ÎNÎ) și actualizări ale informațiilor prezentate grupului «Mediu» cu privire la progresul negocierilor în materie de conectare”, prezentat Curții de Comisie, reiese că, până la momentul depunerii memoriului în replică, au avut loc patru cicluri de negocieri formale consacrate conectării cu Confederația Elvețiană ( 117 ). Alte două cicluri erau prevăzute, dar au fost amânate sau anulate. Grupul „Mediu” a fost informat de Comisie despre fiecare ÎNÎ. În general, Comisia a prezentat informații actualizate cu puțin înainte și/sau după fiecare ÎNÎ și a transmis documente grupului „Mediu”, dacă a fost necesar. Uneori s‑a dovedit a fi dificil pentru Comisie să obțină un interval orar în programul de lucru al grupului „Mediu”.

198.

Comisia a explicat că, de exemplu, la 9 noiembrie 2012, ea a solicitat Consiliului ca grupul „Mediu” să îi acorde o parte din timpul său, dar i‑a fost acordat un interval orar numai în luna ianuarie 2013. Cu alte ocazii, acesteia i‑a fost acordat un interval orar, care a fost ulterior amânat de președinție fără notificarea oficială a Comisiei. De exemplu, grupul „Mediu” trebuia să dedice timp Comisiei în luna martie 2013, dar întâlnirea a fost amânată pentru 18 aprilie 2013. Deși este adevărat că în 2012 Comisia a prezentat grupului „Mediu” numai o actualizare a informațiilor cu privire la conectarea cu Confederația Elvețiană, acest lucru s‑a datorat progreselor foarte limitate care s‑au înregistrat în cursul anului în privința conectării, ca urmare a unor dezacorduri importante între Confederația Elvețiană și Uniune, în special în ceea ce privește includerea aviației internaționale. Foarte puține schimburi tehnice au avut loc în întâlnirile de lucru obișnuite în 2012.

199.

În aceste condiții, chiar dacă Consiliul avea perfectă dreptate în aprecierea sa cu privire la comportamentul Comisiei în negocierile dintre Uniune și Confederația Elvețiană (quod non), acesta nu ar fi trebuit să își facă dreptate singur într‑o negociere ulterioară cu prețul nerespectării tratatelor.

200.

Consiliul mai observă că Comisia a cooperat fără rezerve la elaborarea secțiunii addendumului‑anexă consacrate procedurii în timpul lucrărilor grupului „Mediu” și că aceasta nu s‑a opus textului respectiv atunci când a fost difuzat pentru aprobare informală. Consiliul adaugă că „[s]e înțelege, prin urmare, surpriza provocată de declarația făcută de Comisie la momentul adoptării deciziei [în litigiu]” (punctul 29 din memoriul în apărare).

201.

Comisia respinge această teză, explică faptul că propunerea sa nu includea această secțiune și că ea și‑a exprimat în mod clar opoziția față de această secțiune cu mai multe săptămâni înainte de adoptarea deciziei în litigiu.

202.

În orice caz, faptul că ea a reacționat cu o oarecare întârziere (de la 22 aprilie până la 2 mai 2013) după publicarea primului proiect nu poate justifica ilegalitatea săvârșită și nu implică în mod cert faptul că Comisia a dat dovadă de colaborare deplină sau a aprobat textul în mod neoficial.

203.

Deși Tratatul FUE nu prevede nicio consultare „cu Consiliul”, Regatul Suediei și Regatul Danemarcei eludează această obiecție, susținând că „comitetul special funcționează ca o prelungire a Consiliului” și „constituie o platformă de cooperare între Comisie și Consiliu” ( 118 ). Aceste state membre afirmă, în esență, că nu are mare importanță că tratatul se referă la comitetul special sau la Consiliu, întrucât, în practică, este vorba despre una și aceeași entitate ( 119 ). Poziția celorlalte state membre pare de asemenea întemeiată pe o lipsă de distincție între comitetul special și Consiliu.

204.

Or, astfel cum a subliniat Comisia, este suficient să se observe că această poziție nu se întemeiază nici pe tratate, nici pe jurisprudență. De altfel, dacă ar trebui să ne inspirăm din alte domenii ale dreptului Uniunii, comitetele de „comitologie”, care au un rol important în dreptul Uniunii, constituie un mijloc pentru statele membre, iar nu pentru Consiliu, de a controla competențele Comisiei [articolul 291 alineatul (3) TFUE].

205.

Este incontestabil faptul că, deși articolul 218 TFUE face trimitere la „comitetul special”, aceasta înseamnă altceva decât „Consiliul”. În plus, dacă tratatul ar fi vrut să învestească Consiliul cu un rol în negociere de tipul preconizat de anumite state membre, ar fi precizat acest lucru.

206.

Faptul că Consiliul are ultimul cuvânt în încheierea acordului nu îl autorizează să joace un rol decisiv în etapa separată a negocierii și nu justifică, prin urmare, ca acesta să impieteze asupra rolului Comisiei în calitate de negociator. În aceeași ordine de idei, faptul, de exemplu, că Parlamentul și Consiliul sunt colegislatori nu justifică intervenția acestora în procesul de elaborare a propunerii Comisiei ( 120 ).

207.

Cu obiectivul „de a salvgarda echilibru[l] instituțional prin asigurarea aplicării pe deplin a dispozițiilor tratatelor referitoare la repartizarea competențelor” ( 121 ), propunem Curții ca, pe baza tuturor celor de mai sus, să admită acțiunea formulată de Comisie, în măsura în care privește secțiunea A din addendumul‑anexă la decizia în litigiu.

208.

În cazul în care Curtea decide să procedeze în acest sens, rămâne să se stabilească întinderea și efectele anulării.

209.

Potrivit jurisprudenței, anularea în parte a unei decizii este posibilă numai dacă elementele a căror anulare se solicită sunt separabile de restul deciziei ( 122 ).

210.

Considerăm că aceasta este în mod vădit situația în speță, întrucât secțiunea A din addendumul‑anexă la decizia în litigiu poate fi separată de restul deciziei în litigiu. Astfel cum a subliniat Comisia, în fapt, aceste dispoziții de procedură detaliate nu se regăsesc în mod normal în acest tip de decizii.

211.

Consiliul, subliniind că secțiunea A din addendumul‑anexă face referire la articolul 1 alineatul (2) din decizia în litigiu, susține că secțiunea în cauză nu este separabilă de restul deciziei în litigiu.

212.

Trimiterea la articolul 1 alineatul (2) din decizia în litigiu nu adaugă nimic ( 123 ). Chiar dacă se anulează secțiunea A, desemnarea comitetului special nu va fi atinsă. În plus, întrucât un text similar celui din secțiunea A nu apare în unele dintre deciziile de autorizare a negocierilor de acorduri internaționale, caracterul său separabil este evident. Reiese din dosar că decizia privind negocierile cu Confederația Elvețiană nu conținea de altfel dispoziții de acest fel. Prin urmare, rezultatul nu ar fi „complet incoerent” (memoriu în apărare, punctul 57).

213.

În plus, problema dacă o anulare în parte ar modifica substanța actului atacat nu constituie un criteriu subiectiv, legat de voința politică a autorității care a adoptat actul în litigiu, ci un criteriu obiectiv ( 124 ). Mai mult decât atât, atunci când sunt îndeplinite condițiile unei anulări în parte, decizia nu poate fi anulată în totalitate ( 125 ).

214.

În opinia noastră, rezultă că, în speță, Curtea este pe deplin în măsură să anuleze numai secțiunea A din addendumul‑anexă la decizia în litigiu.

215.

Cu titlu subsidiar, pentru cazul în care Curtea ar decide să anuleze decizia în litigiu în totalitate, menținerea efectelor deciziei în litigiu întemeiată pe articolul 264 al doilea paragraf TFUE ar fi necesară și justificată, întrucât ar evita suspendarea negocierilor cu Commonwealth Australia.

216.

Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții:

Cu titlu subsidiar, propunem Curții:

În orice caz, propunem Curții: