COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 23.12.2025

COM(2025) 806 final

2025/0431(NLE)

Propunere de

DECIZIE A CONSILIULUI

de autorizare a unei cooperări consolidate cu privire la instituirea unui împrumut pentru Ucraina

2025/0431 (NLE)

Propunere de

DECIZIE A CONSILIULUI

de autorizare a unei cooperări consolidate cu privire la instituirea unui împrumut pentru Ucraina

CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 329 alineatul (1),

având în vedere solicitările primite din partea Regatului Belgiei, Republicii Bulgaria, Regatului Danemarcei, Republicii Federale Germania, Republicii Estonia, Republicii Croația, Irlandei, Republicii Elene, Republicii Franceze, Republicii Cipru, Republicii Letonia, Republicii Lituania, Marelui Ducat al Luxemburgului, Republicii Malta, Regatului Țărilor de Jos, Republicii Austria, Republicii Polone, Republicii Portugheze, României, Republicii Slovenia, Republicii Finlanda, Regatului Spaniei, Republicii Italiene și Regatului Suediei,

având în vedere propunerea Comisiei Europene,

având în vedere aprobarea Parlamentului European 1 ,

întrucât:

(1)La 24 februarie 2022, președintele Federației Ruse a anunțat o operație militară în Ucraina, iar forțele armate ruse au lansat o agresiune militară neprovocată și nejustificată împotriva Ucrainei. Acest război ilegal de agresiune este o încălcare flagrantă a integrității teritoriale, a suveranității și a independenței Ucrainei, precum și o încălcare a interdicției de utilizare a forței consacrate la articolul 2 alineatul (4) din Carta Organizației Națiunilor Unite (ONU), care este o normă imperativă de drept internațional, și a celorlalte principii ale Cartei ONU.

(2)De la începutul războiului de agresiune neprovocat și nejustificat al Rusiei împotriva Ucrainei, Uniunea, statele sale membre și instituțiile financiare europene au mobilizat un sprijin fără precedent pentru reziliența economică, socială, financiară și în materie de apărare a Ucrainei. Sprijinul respectiv combină sprijin de la bugetul Uniunii, în special prin intermediul asistenței macrofinanciare acordate sub forma instrumentului de asistență macrofinanciară + 2 , a Mecanismului pentru Ucraina 3 și a Mecanismului de cooperare în materie de împrumuturi pentru Ucraina (ULCM) 4 , sprijin din partea Băncii Europene de Investiții și a Băncii Europene pentru Reconstrucție și Dezvoltare, garantat integral sau parțial de bugetul Uniunii, și sprijin financiar suplimentar din partea statelor membre.

(3)La 9 septembrie 2025, Ucraina a prezentat Fondului Monetar Internațional (FMI) o cerere oficială referitoare la un nou program care să acopere nevoile de finanțare suplimentare ale țării în perioada 2026-2029. Acest program ar urma să succeadă programului FMI existent, care a fost pus în aplicare cu succes și pentru care Ucraina a trecut prin opt revizuiri, luând însă în considerare faptul că războiul de agresiune al Rusiei a continuat. Capacitatea FMI de a continua acest program depinde de primirea unor garanții de finanțare suficiente din partea altor parteneri, inclusiv din partea Uniunii Europene.

(4)La 23 octombrie 2025, 26 de state membre s-au angajat să răspundă nevoilor financiare presante ale Ucrainei pentru perioada 2026-2027, inclusiv celor legate de eforturile sale militare și de apărare. Statele membre respective au subliniat, de asemenea, necesitatea vitală de a se asigura faptul că Ucraina rămâne rezilientă și dispune de mijloacele bugetare și militare necesare pentru a-și exercita în continuare dreptul inerent de autoapărare și a contracara agresiunea Rusiei și au reafirmat că Uniunea Europeană va continua să ofere Ucrainei și poporului său, în coordonare cu parteneri și aliați care împărtășesc aceeași viziune, un sprijin politic, financiar, economic, umanitar, militar și diplomatic cuprinzător. Statele membre respective au concluzionat și că întregul sprijin militar, precum și garanțiile de securitate pentru Ucraina vor fi furnizate cu respectarea deplină a politicii de securitate și apărare a anumitor state membre și ținând seama de interesele în materie de securitate și apărare ale tuturor statelor membre. S-a convenit, sub rezerva dreptului Uniunii, că activele Rusiei ar trebui să rămână imobilizate până când Rusia va înceta războiul de agresiune împotriva Ucrainei și îi va acorda acesteia despăgubiri pentru daunele cauzate de acest război, iar Comisia a fost invitată să prezinte opțiuni de sprijin financiar pentru Ucraina. La aceeași dată, Consiliul European a concluzionat că războiul de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei și repercusiunile acestuia asupra securității europene și mondiale într-un mediu în schimbare constituie o provocare existențială pentru Uniunea Europeană.

(5)Situația financiară a Ucrainei impune ca asistența financiară din partea Uniunii să fie pusă la dispoziția Ucrainei cel târziu în al doilea trimestru al anului 2026. În acest scop, la 3 decembrie 2025, Comisia a adoptat un pachet ce cuprinde diferite propuneri, inclusiv o propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a împrumutului asociat reparațiilor 5 și o propunere de regulament de modificare a Regulamentului (UE, Euratom) 2020/2093 al Consiliului din 17 decembrie 2020 de stabilire a cadrului financiar multianual (CFM) pentru perioada 2021-2027 6 . Împreună, aceste propuneri au oferit două opțiuni diferite de răspuns la nevoile financiare presante ale Ucrainei din perioada 2026-2027. Propunerea de modificare a CFM inclusă în pachet a fost prezentată cu scopul de a permite mobilizarea marjei de manevră a bugetului Uniunii pentru acordarea de garanții de asistență financiară Ucrainei peste plafoanele CFM. În absența acestei modificări, datoria contingentă care decurge din împrumutul asociat reparațiilor urma să fie garantată prin garanțiile oferite în mod voluntar de statele membre.

(6)La 12 decembrie 2025, Consiliul a adoptat Regulamentul (UE) 2025/2600 al Consiliului din 12 decembrie 2025 privind măsurile de urgență pentru abordarea dificultăților economice grave cauzate de acțiunile Rusiei în contextul războiului de agresiune împotriva Ucrainei 7 , care a făcut parte din pachetul de propuneri prezentate de Comisie la 3 decembrie 2025.

(7)Au avut loc consultări intense în cadrul Consiliului cu privire la elementele pachetului și, în special, cu privire la propunerea de regulament de instituire a împrumutului asociat reparațiilor și la propunerea de modificare a Regulamentului privind cadrul financiar multianual pentru perioada 2021-2027 (Regulamentul privind CFM). S-a constatat că modificarea Regulamentului privind CFM, care permite garantarea datoriei contingente legate de sprijinul acordat Ucrainei de la bugetul Uniunii peste plafonul CFM, a reprezentat un element important pentru unele state membre și o condiție pentru sprijinirea de către acestea a împrumutului asociat reparațiilor. Alte state membre au fost însă reticente să sprijine eventualele cheltuieli și datorii contingente legate de împrumutul asociat reparațiilor.

(8)În concluziile sale din 18 decembrie 2025, Consiliul European a sprijinit acordarea unui împrumut Ucrainei în valoare de 90 de miliarde EUR pentru anii 2026 și 2027, pe baza unor operațiuni de împrumut ale UE pe piețele de capital, garantate prin marja de manevră a bugetului Uniunii. În concluziile Consiliului European s-a indicat, de asemenea, că, prin cooperare consolidată (articolul 20 din TUE) în ceea ce privește instrumentul întemeiat pe articolul 212 din TFUE, nicio mobilizare de resurse din bugetul Uniunii ca garanție pentru acest împrumut nu va avea impact asupra obligațiilor financiare ale Republicii Cehe, ale Ungariei și nici ale Slovaciei.

(9)Începând cu 3 decembrie 2025, grupurile de pregătire ale Consiliului, inclusiv Coreperul, s-au reunit în mai multe rânduri cu scopul de a conveni asupra setului de acte propuse de Comisie, inclusiv asupra propunerii de regulament de instituire a împrumutului asociat reparațiilor și asupra propunerii de modificare a Regulamentului privind CFM. La 19 decembrie 2025, grupurile de pregătire ale Consiliului (Coreper) au recunoscut imposibilitatea atingerii într-un termen rezonabil a obiectivului împrumutului prin pachetul de acte propus, care are implicații pentru Uniune în ansamblul său. Evaluarea a ținut cont de nevoia urgentă de asistență financiară pentru Ucraina. S-a stabilit, de asemenea, că instrumentul prin care se acordă împrumutul Ucrainei și modificările care se impun a fi aduse Regulamentului privind CFM pot fi convenite, în ultimă instanță, numai prin combinarea unanimității cu privire la propunerea de modificare a Regulamentului privind CFM cu o cooperare consolidată cu privire la propunerea referitoare la un împrumut pentru Ucraina, în temeiul articolului 212 din TFUE, în timp ce cheltuielile rezultate din punerea în aplicare a actului respectiv, altele decât cheltuielile administrative generate pentru instituții, sunt suportate de statele membre participante, în conformitate cu articolul 332 din TFUE.

(10)La 20 decembrie 2025, Regatul Belgiei, Republica Bulgaria, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Republica Croația, Irlanda, Republica Elenă, Republica Franceză, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Malta, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Polonă, Republica Portugheză, România, Republica Slovenia, Republica Finlanda, Regatul Spaniei, Republica Italiană și Regatul Suediei au adresat Comisiei o scrisoare comună prin care îi solicitau „să prezinte Consiliului o propunere de decizie de autorizare a unei cooperări consolidate care să aibă ca obiectiv și domeniu de aplicare acordarea unui împrumut Ucrainei în valoare de 90 de miliarde EUR pentru anii 2026 și 2027, pe baza operațiunilor de împrumut ale UE pe piețele de capital, garantate prin marja de manevră a bugetului UE, punând în aplicare punctele 3 și 4 din concluziile Consiliului European (EUCO 24/25), precum și punctul 8 din textul privind Ucraina, susținut în mod ferm de 25 de șefi de stat sau de guvern (EUCO 26/25). 

(11)Asistența financiară acordată țărilor terțe, astfel cum este prevăzută la articolul 212 din TFUE, nu este inclusă în lista domeniilor de competență exclusivă a Uniunii menționate la articolul 3 alineatul (1) din TFUE. Prin urmare, acordarea unei asistențe financiare Ucrainei în conformitate cu modalitățile prevăzute de Consiliul European în concluziile sale din 18 decembrie 2025 („cooperarea consolidată avută în vedere”) intră în sfera competențelor neexclusive ale Uniunii.

(12)Cooperarea consolidată avută în vedere sprijină diferite obiective care vor consolida procesul de integrare, în conformitate cu articolul 20 alineatul (1) din TUE. În primul rând, furnizarea de asistență financiară Ucrainei ar urma să contribuie la obiectivele Uniunii, astfel cum sunt prevăzute la articolul 3 din TUE, în special la pacea și securitatea în Uniune și în lume, precum și la dezvoltarea durabilă a Europei, bazată, printre altele, pe o creștere economică echilibrată și pe stabilitatea prețurilor. Într-adevăr, o astfel de asistență ar permite atenuarea efectelor acțiunilor Rusiei asupra securității și a economiei Uniunii și ale vecinătății sale. O înfrângere a Ucrainei ar fi asociată cu un risc crescut de agresiune din partea Rusiei împotriva unuia dintre statele membre sau a unei țări din vecinătatea Ucrainei, inclusiv a unor țări candidate, cu repercusiuni directe și indirecte asupra securității și a situației economice din Uniune. De asemenea, este de așteptat ca repercusiunile asupra economiei Uniunii cauzate de agresiunea Rusiei să fie și mai grave în cazul în care Ucraina nu ar fi capabilă să susțină eforturile bugetare necesare pentru continuarea efortului său de război. În al doilea rând, având în vedere că Ucraina este, la rândul său, o țară candidată la aderarea la Uniune, acest sprijin reprezintă o investiție strategică a Uniunii în pacea, securitatea, stabilitatea și prosperitatea Europei, îi permite Uniunii să fie mai bine poziționată pentru a aborda provocările globale și contribuie, în același timp, la punerea în aplicare a Regulamentului (UE) 2024/792 privind Mecanismul pentru Ucraina și la accentul pus de acesta pe reformele statului de drept, pe reforma administrației publice și pe funcționarea instituțiilor democratice ca elemente fundamentale esențiale pentru aderare. În al treilea rând, acordarea de asistență Ucrainei ar urma să fie benefică și pentru piața internă și ar oferi oportunități economice și comerciale sporite, în avantajul reciproc al Uniunii și al Ucrainei, sprijinind în același timp o transformare treptată a țării, inclusiv prin punerea în aplicare a Planului pentru Ucraina, astfel cum a fost modificat prin Decizia de punere în aplicare (UE) 2025/2157 a Consiliului. În al patrulea rând, Uniunea se confruntă cu o deteriorare puternică a contextului său de securitate, legată nu numai de amenințarea persistentă a Rusiei, de trecerea sa intensificată la o economie de război și de evoluția războiului din Ucraina, ci și de incertitudinile generate de apariția unei situații geopolitice în care Uniunea trebuie să își intensifice în mod semnificativ eforturile pentru a-și asigura autonomia în materie de apărare. În acest context, furnizarea de asistență financiară Ucrainei ar trebui, de asemenea, să permită sprijinirea unor obiective care ar fi benefice pentru consolidarea bazei industriale și tehnologice de apărare europene (EDTIB), într-un context în care mai multe instrumente și programe ale Uniunii promovează cooperarea industrială în domeniul apărării cu Ucraina, în special Regulamentul (UE) 2025/1106 al Consiliului din 27 mai 2025 de instituire a Instrumentului „Acțiunea pentru securitatea Europei” (SAFE) prin consolidarea industriei europene de apărare 8 și Programul privind industria europeană de apărare (EDIP) 9 . 

(13)Cooperarea consolidată avută în vedere, care constă în acordarea de asistență financiară Ucrainei de către un grup de state membre, este conformă cu tratatele și cu dreptul Uniunii și trebuie să fie organizată într-un mod care să nu submineze piața internă sau coeziunea economică, socială ori teritorială. De asemenea, cooperarea consolidată nu ar trebui să constituie un obstacol sau o sursă de discriminare în relațiile comerciale dintre statele membre și nu ar trebui să denatureze concurența între acestea.

(14)Punerea în aplicare a cooperării consolidate avute în vedere necesită cheltuieli, altele decât cheltuielile administrative generate pentru instituții („cheltuielile aferente cooperării consolidate”), și datorii contingente rezultate din asistența financiară, care trebuie garantate peste plafonul CFM („garanția pentru datoriile contingente”).

(15)Cooperarea consolidată avută în vedere respectă competențele, drepturile și obligațiile statelor membre neparticipante. Statele membre neparticipante nu ar trebui să contribuie nici la finanțarea cheltuielilor aferente cooperării consolidate, nici la acoperirea garanției pentru datoriile contingente. În acest scop, statele membre care nu participă la cooperarea consolidată cu privire la instituirea împrumutului asociat reparațiilor ar trebui să aibă dreptul la o ajustare în conformitate cu articolul 11 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 609/2014 al Consiliului 10 . Ajustarea respectivă ar trebui să acopere cheltuielile aferente cooperării consolidate și orice cerere de executare a garanției pentru datoriile contingente.

(16)Cooperarea consolidată avută în vedere este deschisă în orice moment tuturor statelor membre care doresc să participe la aceasta în condițiile stabilite în prezenta decizie. Orice stat membru nou participant la cooperarea consolidată ar trebui să contribuie la finanțarea cheltuielilor aferente cooperării consolidate de la data la care participarea statului membru respectiv intră în vigoare în temeiul articolului 331 alineatul (1) din TFUE. Orice stat membru nou participant ar trebui, de asemenea, să asigure acoperirea garanției pentru datoriile contingente contractate de Uniune de la începutul cooperării consolidate, în vederea punerii în aplicare a acesteia. În acest scop, statul membru respectiv ar trebui să contribuie, începând cu data la care participarea sa intră în vigoare în temeiul articolului 331 alineatul (1) din TFUE, cu partea sa proporțională, la orice cerere de executare a garanției pentru datoriile contingente, inclusiv la cererile de executare a garanției legate de datoriile contingente contractate de Uniune, în vederea punerii în aplicare a acestei cooperări consolidate, înainte de data respectivă.

ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:

Articolul 1

Regatul Belgiei, Republica Bulgaria, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Republica Croația, Irlanda, Republica Elenă, Republica Franceză, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Malta, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Polonă, Republica Portugheză, România, Republica Slovenia, Republica Finlanda, Regatul Spaniei, Republica Italiană și Regatul Suediei sunt autorizate să instituie între ele o cooperare consolidată cu privire la instituirea unui împrumut pentru Ucraina în condițiile stabilite în prezenta decizie, prin aplicarea dispozițiilor relevante ale tratatelor.

Articolul 2

Prezenta decizie intră în vigoare la data adoptării.

Adoptată la Bruxelles,

(1)    Jurnalul Oficial C […], […], p. […].

(2)    Regulamentul (UE) 2022/2463 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2022 de instituire a unui instrument pentru acordarea de sprijin Ucrainei pentru 2023 (asistență macrofinanciară +) (JO L 322, 16.12.2022, p. 1).

(3)    Regulamentul (UE) 2024/792 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 februarie 2024 de instituire a Mecanismului pentru Ucraina (JO L, 2024/792, 29.2.2024).

(4)    Regulamentul (UE) 2024/2773 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 octombrie 2024 de instituire a Mecanismului de cooperare în materie de împrumuturi pentru Ucraina și de acordare de asistență macrofinanciară excepțională Ucrainei (JO L, 2024/2773, 28.10.2024, p. 1).

(5)    COM(2025) 3502 final, 2025/3502 (COD).

(6)    COM(2025) 3500 final, 2025/3500 (APP).

(7)    Regulamentul (UE) 2025/2600 al Consiliului din 12 decembrie 2025 privind măsurile de urgență pentru abordarea dificultăților economice grave cauzate de acțiunile Rusiei în contextul războiului de agresiune împotriva Ucrainei (JO L, 2025/2600, 13.12.2025).

(8)    Regulamentul (UE) 2025/1106 al Consiliului din 27 mai 2025 de instituire a Instrumentului „Acțiunea pentru securitatea Europei” (SAFE) prin consolidarea industriei europene de apărare (JO L, 2025/1106, 28.5.2025, p. 39).

(9)    COM(2024) 150 final.

(10)    Regulamentul (UE, Euratom) nr. 609/2014 al Consiliului din 26 mai 2014 privind metodele și procedura de punere la dispoziție a resurselor proprii tradiționale și a resurselor proprii bazate pe TVA și pe VNB și privind măsurile pentru a răspunde necesităților trezoreriei (reformare) (JO L 168, 7.6.2014, p. 39).