Contextul

Astfel cum a indicat Comisia în Strategia sa anuală pentru 2021 privind creșterea durabilă 1 , măsurile care vizează transporturile pot sprijini puternic tranziția verde prin reducerea semnificativă a emisiilor de gaze cu efect de seră și îmbunătățirea calității aerului, stimulând în același timp creșterea productivității și consolidând reziliența ecosistemelor industriale. În acest context, Comisia a subliniat importanța investițiilor în transportul public și în infrastructură, care sprijină tranziția către o mobilitate mai durabilă și inteligentă, printre care rețelele multimodale europene neîntrerupte și eficiente, precum și modernizarea rețelei transeuropene de transport de călători și de mărfuri.

Un sistem de transport feroviar, pe căi navigabile interioare și multimodal care funcționează bine este esențial pentru asigurarea conectivității în întreaga Europă, pentru crearea unui spațiu feroviar unic european, pentru promovarea coeziunii economice, sociale și teritoriale în conformitate cu articolele 170 și 174 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”), pentru realizarea obiectivelor climatice ale UE („Pactul verde european” 2 ) și pentru sprijinirea rezilienței industriei UE și a lanțurilor sale valorice („noua strategie industrială”, astfel cum a fost actualizată 3 ), inclusiv cele care sprijină obiectivele transformării digitale și ale digitalizării („Strategia digitală europeană” 4 ). La 9 decembrie 2020, Comisia a adoptat o comunicare referitoare la Strategia sa pentru o mobilitate durabilă și inteligentă („Strategia Comisiei pentru o mobilitate durabilă și inteligentă”) 5 , în care consolidarea transportului feroviar și pe căile navigabile interioare, precum și a transportului multimodal, este o componentă esențială a transformării verzi și digitale a transporturilor europene, care, la rândul său, este crucială pentru atingerea obiectivului Uniunii de neutralitate climatică până în 2050.

Aceste obiective nu pot fi atinse fără investiții majore din partea statelor membre. Gama de investiții pe care statele membre le pot lua în considerare pentru a sprijini modurile de transport cu emisii scăzute variază de la investiții în parcul de vehicule noi sau existente la investiții în infrastructura feroviară, în terminalele de transbordare și în atelierele de întreținere, inclusiv în vederea stimulării cererii pentru un parc auto cu emisii zero și pentru soluții digitale care să permită interoperabilitatea între modurile de transport și în cadrul sectoarelor. Acest lucru necesită norme privind ajutoarele de stat care să permită aceste investiții în cazul în care un astfel de sprijin public este necesar, menținând și consolidând în același timp concurența în sectorul transportului feroviar, al transportului pe căile navigabile interioare și al transportului multimodal.

Conform articolului 93 din TFUE, „sunt compatibile cu tratatele ajutoarele care răspund necesităților de coordonare a transporturilor sau care constituie compensarea anumitor obligații inerente noțiunii de serviciu public”. Articolul 93 din TFUE este inclus în „Titlul VI – TRANSPORTURILE”, ale cărui dispoziții se aplică exclusiv transporturilor feroviare, rutiere și pe căi navigabile interioare, astfel cum se prevede la articolul 100 alineatul (1) din TFUE. Prezenta propunere vizează transporturile feroviare și pe căi navigabile interioare, inclusiv transportul multimodal 6 . 

Liniile directoare comunitare din 2008 privind ajutoarele de stat acordate întreprinderilor feroviare 7 („Liniile directoare pentru sectorul feroviar”) au vizat codificarea și actualizarea practicii Comisiei privind compatibilitatea cu tratatul a ajutoarelor acordate întreprinderilor din sectorul transportului feroviar în urma evoluției cadrului juridic sectorial, în special pentru a însoți deschiderea treptată a pieței către concurență. Verificarea adecvării 8 normelor privind ajutoarele de stat, inclusiv a Liniilor directoare pentru sectorul feroviar, efectuată în 2020, a confirmat necesitatea unei revizuiri a normelor privind ajutoarele de stat aplicabile transportului feroviar, transportului pe căile navigabile interioare și transportului intermodal, având în vedere evoluțiile majore în materie de reglementare și de piață care au avut loc începând din 2008 9 . În acest context, Comisia are în vedere nu numai o revizuire a Liniilor directoare pentru sectorul feroviar, ci și adoptarea unor norme specifice de exceptare pe categorii pentru a ajuta transportul feroviar, transportul pe căile navigabile interioare și transportul multimodal (atât serviciile de transport de călători, cât și de marfă) să adopte tranziția verde și tranziția digitală.

În special, Comisia urmărește să sporească securitatea juridică și să reducă sarcina administrativă legată de anumite măsuri naționale de ajutor care sprijină transferul modal al mărfurilor și al pasagerilor de la transportul rutier la moduri și soluții de transport mai puțin poluante, care sunt concepute, pe baza vastelor practici decizionale ale Comisiei, într-un mod care să asigure limitarea denaturării concurenței. Regulamentele de exceptare pe categorii sporesc securitatea juridică pentru statele membre și beneficiarii ajutoarelor în ceea ce privește modul în care ar trebui concepute măsurile. În același timp, acestea simplifică procedurile, prin scutirea anumitor măsuri de la obligația prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din TFUE de a notifica Comisiei ajutoarele de stat înainte de punerea lor în aplicare, atunci când este posibil, pe baza practicii decizionale a Comisiei, să fie definite condiții de compatibilitate ex ante care să asigure limitarea denaturărilor potențiale ale concurenței.

Comisia a dobândit o experiență semnificativă în ceea ce privește ajutoarele pentru coordonarea transporturilor care intră sub incidența secțiunii 6.3 din Liniile directoare pentru sectorul feroviar, precum și în ceea ce privește ajutoarele pentru sprijinirea modurilor și a soluțiilor de transport mai puțin poluante și mai durabile decât transportul rutier exclusiv, inclusiv ajutoarele pentru sprijinirea transportului intermodal 10 și a transportului pe căile navigabile interioare. Din experiența Comisiei, ajutorul pentru coordonarea transporturilor este esențial pentru transferul modal și, în anumite condiții, nu generează denaturări semnificative ale concurenței. Totodată, statele membre au solicitat pe scară largă o exceptare pe categorii pentru ajutoarele pentru coordonarea transporturilor. Prin urmare, este oportun să se permită Comisiei să excepteze pe categorii ajutoarele acordate de statele membre în sprijinul măsurilor respective, în cazul în care sunt îndeplinite anumite condiții.

Exceptarea pe categorii ar acoperi măsurile care intră sub incidența articolului 93 din TFUE și ar sprijini trecerea mărfurilor și a pasagerilor de la moduri de transport mai poluante (în special transportul rutier) la moduri și soluții de transport mai puțin poluante și mai durabile, în conformitate cu practica decizională a Comisiei.

În ceea ce privește ajutoarele pentru îndeplinirea anumitor obligații inerente noțiunii de serviciu public (care nu intră în prezent sub incidența Liniilor directoare pentru sectorul feroviar), Comisia poate lua în considerare, de asemenea, posibilitatea exceptării pe categorii, în anumite condiții, a compensației acordate de statele membre pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public în sectoarele transportului feroviar, transportului pe căile navigabile interioare și transportului multimodal, cu condiția să nu intre sub incidența Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 11 [Regulamentul (CE) nr. 1370/2007].

În special, în ceea ce privește transportul de mărfuri, obligațiile de serviciu public pot fi un instrument adecvat pentru promovarea serviciilor în zonele și segmentele în care, altfel, transportul de mărfuri ar avea loc exclusiv pe cale rutieră.

Prezenta propunere nu acoperă ajutoarele pentru compensarea obligațiilor de serviciu public privind transportul de călători reglementate de articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007. Dispoziția respectivă scutește de la obligația de notificare prealabilă compensația de serviciu public pentru exploatarea serviciilor publice de transport de călători sau pentru respectarea obligațiilor tarifare stabilite prin norme generale și plătite în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.

Problema pe care inițiativa intenționează să o abordeze

Sunt necesare norme specifice care să permită simplificarea procedurală în ceea ce privește ajutoarele pentru transportul feroviar, transportul pe căile navigabile interioare și transportul multimodal.

În cadrul repartizării competențelor între Consiliu și Comisie, prevăzută la articolul 108 alineatul (4) și la articolul 109 din TFUE, este de competența Consiliului să stabilească categoriile de ajutoare care pot fi exceptate de la notificarea ajutoarelor de stat, iar de competența Comisiei să adopte regulamentele de stabilire a normelor detaliate privind o astfel de exceptare.

Prin intermediul regulamentelor de exceptare pe categorii, Comisia exceptează de la obligația de notificare prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din TFUE măsurile de ajutor identificate de Consiliu, permițând astfel statelor membre să le pună în aplicare în mod direct, fără aprobarea prealabilă a Comisiei.

Regulamentul (UE) 2015/1588 al Consiliului din 13 iulie 2015 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din TFUE anumitor categorii de ajutoare de stat orizontale („Regulamentul de abilitare din 2015”) 12 identifică un anumit număr de categorii de ajutoare care pot fi exceptate de Comisie de la obligația de notificare prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din TFUE. Cu toate acestea, Regulamentul de abilitare din 2015 se referă numai la măsurile de ajutor de stat declarate compatibile cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (2) sau al articolului 107 alineatul (3) din TFUE, dar lasă neacoperite măsurile de ajutor a căror compatibilitate este evaluată în temeiul articolului 93 din TFUE.

Prin urmare, Comisia consideră că o astfel de lacună ar trebui eliminată în interesul simplificării procedurale pentru statele membre care instituie măsuri de ajutor de stat pentru transportul feroviar, transportul pe căile navigabile interioare și transportul multimodal.

Întrucât ajutoarele de stat pentru transportul feroviar, transportul pe căile navigabile interioare și transportul multimodal intră sub incidența articolului 93 din TFUE, care constituie o lex specialis în raport cu articolul 107 alineatele (2) și (3) din TFUE, pare pe deplin justificat un regulament specific de abilitare al Consiliului pentru transportul feroviar, transportul pe căile navigabile interioare și transportul multimodal („Regulamentul de abilitare privind transporturile”). De fapt, articolul 93 din TFUE se află în titlul VI partea 3 din acest tratat, care se referă la transporturi, și prevede că sunt compatibile cu tratatele ajutoarele care „care răspund necesităților de coordonare a transporturilor sau care constituie compensarea anumitor obligații inerente noțiunii de serviciu public”. În consecință, compatibilitatea ajutoarelor de stat cu piața internă în temeiul articolului 93 din TFUE depinde de verificarea urmăririi acestor obiective prin acordarea ajutoarelor. Regulamentul de exceptare pe categorii al Comisiei ar stabili criteriile relevante în acest scop.

Prezenta propunere vizează alinierea normelor privind ajutoarele de stat aplicabile transportului feroviar, transportului pe căile navigabile interioare și transportului multimodal la Strategia Comisiei pentru o mobilitate durabilă și inteligentă. În conformitate cu Regulamentul de abilitare privind transporturile, Comisia va fi în măsură să adopte regulamente de exceptare pe categorii pentru ajutoarele acordate în temeiul articolului 93 din TFUE care implică un risc limitat de concurență și de denaturare a schimburilor comerciale. Prezenta propunere permite Comisiei să adopte regulamente de exceptare pe categorii în domenii în care a acumulat suficientă experiență pentru a defini criterii clare de compatibilitate, asigurându-se în același timp că efectul asupra concurenței și asupra schimburilor comerciale dintre statele membre este limitat.

Regulamentul de abilitare privind transporturile nu va avea niciun impact direct în sine, ci va constitui un temei juridic pentru adoptarea unor eventuale regulamente de exceptare pe categorii. Comisia va evalua diferite opțiuni de politică pentru orice astfel de regulamente de exceptare pe categorii și impactul acestora în contextul unei evaluări a impactului, pe baza Regulamentului de abilitare privind transporturile.

Prezenta propunere contribuie la obiectivele generale ale Uniunii, în special la obiectivul de asigurare a respectării normelor privind ajutoarele de stat și de simplificare a acestora, pe de o parte, și la punerea în aplicare a Pactului verde european, pe de altă parte.

În ceea ce privește interesul asigurării respectării normelor privind ajutoarele de stat, astfel cum a indicat Comisia în Comunicarea sa din 8 mai 2012 privind modernizarea ajutoarelor de stat 13 , activitatea de asigurare a respectării normelor privind ajutoarele de stat ar trebui să se concentreze asupra cazurilor cu cel mai mare impact asupra pieței interne. Acest lucru implică, pe de o parte, un control mai strict al ajutoarelor mari și cu potențial de denaturare și, pe de altă parte, o analiză simplificată a cazurilor cu un efect limitat asupra schimburilor comerciale și a concurenței. Aceasta din urmă poate fi realizată prin exceptarea pe categorii de la obligația de notificare a acestor categorii de ajutoare.

În ceea privește interesul de a simplifica normele privind ajutoarele de stat, este necesar să existe o abordare uniformă în cadrul procedurilor aplicabile ajutoarelor sub forma compensației pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public atât în segmentul transportului de pasageri, cât și în cel al transportului de mărfuri. Articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007 prevede deja exceptarea de la notificarea prealabilă a compensației pentru obligația de serviciu public în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat pentru serviciile publice de transport de călători. Cu toate acestea, pentru transportul de mărfuri nu există în prezent o exceptare pe categorii similară a compensației pentru obligația de serviciu public. Prin urmare, ajutoarele pentru compensarea anumitor obligații inerente noțiunii de serviciu public în ceea ce privește transportul de marfă feroviar, pe căile navigabile interioare sau intermodal, astfel cum se menționează la articolul 93 din TFUE, ar trebui incluse în domeniul de aplicare al unui regulament de abilitare privind transporturile.

În ceea ce privește contribuția sa la Pactul verde european, prezenta propunere va facilita promovarea unui sistem de transport multimodal verde, eficient și interconectat, ceea ce reprezintă un pas necesar în vederea atingerii obiectivului Uniunii de neutralitate climatică până în 2050. În acest sens, există o legătură clară între prezenta propunere și revizuirea planificată a Liniilor directoare pentru sectorul feroviar, deoarece ambele sunt menite să faciliteze finanțarea publică a transferului modal al traficului de la transportul rutier la cel feroviar, la cel pe căile navigabile interioare și la soluțiile de transport multimodal mai durabile și, în cele din urmă, să sprijine transformarea verde și digitală a transporturilor europene, asigurând, în același timp, faptul că denaturarea concurenței rămâne limitată. Propunerea de regulament de abilitare privind transporturile ar excepta de la obligația de notificare măsurile aflate sub incidența articolului 93 din TFUE pentru care este posibil să se definească condiții de compatibilitate clare.

Temeiul juridic al prezentei propuneri îl constituie articolul 109 din TFUE, care permite Consiliului să adopte regulamentele adecvate, în special pentru a stabili condițiile de aplicare a articolului 108 alineatul (3) din TFUE, precum și categoriile de ajutoare care pot fi exceptate de la procedura respectivă.

Competența Consiliului de a adopta orice regulament adecvat pentru a stabili categoriile de ajutoare care pot face obiectul exceptării pe categorii, astfel cum se prevede la articolul 109 din TFUE 14 , vizează toate măsurile de ajutor de stat, inclusiv în ceea ce privește transportul feroviar, transportul pe căile navigabile interioare și transportul multimodal, care intră sub incidența articolului 93 din TFUE.

Propunerea intră în sfera competenței exclusive a Uniunii. Potrivit articolului 3 din TFUE [„Competența Uniunii este exclusivă în următoarele domenii: [...] (b) stabilirea normelor privind concurența necesare funcționării pieței interne”]. În consecință, principiul subsidiarității nu se aplică.

Instrumentul propus este un regulament al Consiliului.

În temeiul articolului 109 din TFUE, un regulament este singurul instrument juridic de care dispune Consiliul pentru a stabili condițiile în care se aplică articolul 108 alineatul (3) din TFUE și categoriile de ajutoare exceptate de la această procedură.

Concluzia verificării adecvării Liniilor directoare pentru sectorul feroviar este că liniile directoare respective necesită o revizuire completă pentru a le alinia la evoluțiile pieței și la evoluțiile în materie de reglementare, precum și la noile priorități generale stabilite în agenda Pactului verde. Printre altele, verificarea adecvării a evidențiat caracterul adecvat al unei exceptări pe categorii, în special pentru mai multe tipuri de ajutoare pentru coordonarea transporturilor care au fost aprobate de Comisie în ultimul deceniu prin decizii de a nu ridica obiecții 15 , fără efectuarea unei proceduri oficiale de investigare. Mai precis, evaluarea secțiunii 6.3 din Liniile directoare pentru sectorul feroviar în ceea ce privește ajutoarele pentru coordonarea transporturilor a arătat că toate cazurile au condus la decizii de a nu ridica obiecții, în general într-un interval de timp limitat de la notificare 16 . 

Verificarea adecvării Liniilor directoare pentru sectorul feroviar s-a bazat pe o revizuire cuprinzătoare a deciziilor Comisiei privind ajutoarele de stat aprobate în temeiul Liniilor directoare pentru sectorul feroviar și/sau al articolului 93 din TFUE și pe feedbackul primit din partea statelor membre și a părților interesate în cadrul consultării publice deschise. Necesitatea unui regulament de abilitare privind transporturile este și mai presantă având în vedere Pactul verde european și importanța sporită a transferului modal către moduri de transport mai durabile, cum ar fi transportul feroviar, transportul pe căile navigabile interioare și transportul multimodal, pentru a se îndeplini obiectivul de reducere a emisiilor până în 2050.

Prezenta propunere nu necesită consultări cu părțile interesate.

Propunerea de regulament de abilitare privind transporturile nu va avea, în sine, niciun impact direct asupra părților interesate, deoarece va oferi doar un temei juridic pentru adoptarea de către Comisie a regulamentelor de exceptare pe categorii. Având în vedere natura tehnică a prezentei propuneri, care nu face decât să pregătească terenul pentru viitoarele regulamente de exceptare pe categorii, nu va avea loc nicio consultare publică. Cu toate acestea, la 1 octombrie 2021, Comisia a publicat o foaie de parcurs privind în mod specific inițiativa de elaborare a prezentei propuneri. Părțile interesate au avut la dispoziție patru săptămâni pentru a oferi feedback cu privire la foaia de parcurs 17 .

Va fi organizată o consultare publică pentru revizuirea Liniilor directoare pentru sectorul feroviar, care include proiectul de simplificare a normelor privind ajutoarele de stat pentru coordonarea transporturilor prin intermediul unui regulament de exceptare pe categorii. De asemenea, se va desfășura o consultare publică specifică pentru viitoarele regulamente de exceptare pe categorii ale Comisiei.

Nu este necesar ca prezenta propunere să fie sprijinită printr-o evaluare a impactului. Prezenta propunere vizează adoptarea de către Consiliu a unui regulament de abilitare privind transporturile, care va permite Comisiei să adopte regulamente de exceptare pe categorii pentru ajutoarele pentru transportul feroviar, transportul pe căile navigabile interioare și transportul multimodal care implică un risc limitat de denaturare a schimburilor comerciale și a concurenței. Prezenta propunere nu implică nicio exceptare imediată pe categorii a tipurilor de ajutoare care fac obiectul Regulamentului de abilitare privind transporturile avut în vedere, ci permite Comisiei să adopte regulamente de exceptare pe categorii într-o etapă ulterioară.

Conținutul viitoarelor regulamente de exceptare pe categorii ale Comisiei va fi susținut de o evaluare a impactului.

Prezenta propunere vizează, printre altele, simplificarea normelor existente privind ajutoarele de stat pentru coordonarea transporturilor și privind ajutoarele de stat care reprezintă compensarea anumitor obligații inerente noțiunii de serviciu public în sectoarele transportului feroviar, transportului pe căile navigabile interioare și transportului multimodal, precum și reducerea numărului de notificări privind ajutoarele de stat și a costurilor de reglementare aferente.

Propunerea de regulament de abilitare privind transporturile permite Comisiei să adopte regulamente de exceptare pe categorii pentru ajutoarele destinate transportului feroviar, transportului pe căile navigabile interioare și transportului multimodal. Adoptarea unor astfel de regulamente de exceptare pe categorii va aduce beneficii Uniunii în ansamblu. În primul rând, va promova o transformare verde și digitală fundamentală a transporturilor europene, în concordanță cu obiectivele de politică stabilite în Pactul verde european. În al doilea rând, va reduce în mod semnificativ sarcina administrativă și costurile pentru investițiile în moduri de transport cu emisii scăzute și pentru consolidarea/extinderea modurilor și soluțiilor de transport existente mai puțin poluante decât transportul rutier. În al treilea rând, va simplifica autorizarea ajutoarelor pentru îndeplinirea anumitor obligații inerente noțiunii de serviciu public și va sprijini moduri și soluții de transport mai curat în zone și segmente în care, altfel, transportul ar avea loc doar pe cale rutieră.

Prezenta propunere nu are consecințe asupra protecției drepturilor fundamentale.

Propunerea de regulament de abilitare privind transporturile va fi obligatorie în toate elementele sale și se va aplica direct în toate statele membre de la intrarea sa în vigoare.

În temeiul articolului 6 din Propunerea de regulament de abilitare privind transporturile, Comisia va prezenta o dată la cinci ani un raport Parlamentului European și Consiliului cu privire la aplicarea Regulamentului de abilitare privind transporturile. În plus, un proiect de raport va fi prezentat în prealabil spre examinare Comitetului consultativ privind ajutoarele de stat menționat la articolul 5 din Regulamentul de abilitare privind transporturile care a fost propus. În temeiul articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul de abilitare privind transporturile care a fost propus, comitetul respectiv va fi, de asemenea, consultat de către Comisie atunci când aceasta intenționează să adopte un regulament de exceptare pe categorii și înainte de adoptarea unui astfel de regulament.

Articolul 1 alineatul (1) din Propunerea de regulament de abilitare privind transporturile identifică două categorii de ajutoare exceptate de la obligația notificării în temeiul articolului 108 alineatul (3) din TFUE: (i) ajutoarele pentru coordonarea transporturilor și (ii) ajutoarele pentru compensarea anumitor obligații inerente noțiunii de serviciu public. Aceste categorii reflectă domeniul de aplicare al articolului 93 din TFUE. Cu toate acestea, domeniul de aplicare al Regulamentului de abilitare privind transporturile propus nu include compensația de serviciu public pentru exploatarea serviciilor publice de transport de călători sau pentru respectarea obligațiilor tarifare stabilite prin norme generale, care face obiectul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007.

Articolul 1 alineatul (2) din Propunerea de regulament de abilitare privind transporturile indică elementele pe care Comisia le va specifica în regulamentele sale ulterioare pentru a excepta pe categorii de la notificarea în temeiul articolului 108 alineatul (3) din TFUE categoriile de ajutoare de mai sus. Aceste categorii sunt aceleași cu cele identificate în regulamentul de abilitare din 2015.

Articolul 1 alineatul (3) din Propunerea de regulament de abilitare privind transporturile indică tipul de condiții pe care Comisia le poate specifica în regulamentele sale ulterioare de exceptare pe categorii pentru a asigura compatibilitatea cu piața internă a ajutoarelor care fac obiectul prezentei propuneri. În special, articolul 1 alineatul (3) litera (b) permite Comisiei să excludă anumite sectoare din domeniul de aplicare al regulamentelor de exceptare pe categorii. Această prevedere ține seama de faptul că prezenta propunere permite Comisiei să adopte regulamente de exceptare pe categorii deoarece a acumulat suficientă experiență pentru a defini criterii clare de compatibilitate, asigurându-se, în același timp, că efectul asupra concurenței și asupra schimburilor comerciale dintre statele membre este limitat.

În ceea ce privește transparența și monitorizarea, perioada de valabilitate și modificarea regulamentelor, audierea părților interesate, Comitetul consultativ privind ajutoarele de stat și consultarea acestuia, precum și raportul de evaluare, articolele 2-6 din Propunerea de regulament de abilitare privind transporturile reflectă dispozițiile regulamentului de abilitare din 2015.