52012DC0686

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Al doilea raport semestrial privind funcționarea spațiului Schengen în perioada 1 mai 2012-31 octombrie 2012

1.           Introducere

Astfel cum a anunțat, la 16 septembrie 2011, în comunicarea sa privind consolidarea guvernanței Schengen[1] și cu sprijinul acordat de Consiliul Justiție și Afaceri Interne/Comitetul mixt la 8 martie 2012, Comisia a adoptat, la 16 mai 2012, primul său raport semestrial către Parlamentul European și Consiliu privind funcționarea spațiului Schengen[2]. În consecință, raportul a fost discutat în cadrul reuniunii Consiliului din 7 iunie 2012 și în cadrul sesiunii plenare a Parlamentului European din 4 iulie 2012. Prezentul raport, al doilea de acest tip, se referă la perioada 1 mai 2012-31 octombrie 2012.

2.           Situația actuală

2.1.        Situația la frontierele externe ale spațiului Schengen

În perioada aprilie-iunie 2012 au fost detectate aproximativ 23 000 de treceri neregulamentare ale frontierei, constând în fluxuri de migrație mixtă. Aceasta reprezintă o scădere de 44 % în interiorul UE, în comparație cu aceeași perioadă a anului trecut, în plină „Primăvară arabă”. În schimb, Grecia a raportat o creștere de 29 % față de anul precedent. Din numărul total de cazuri, majoritatea, și anume 56 %, au fost detectate la granița terestră dintre Grecia și Turcia, ceea ce înseamnă că această secțiune a frontierei rămâne punctul nevralgic în ceea ce privește migrația neregulamentară în UE. În această parte a frontierei, cel mai frecvent au fost detectați resortisanți afgani, urmați de cetățeni din Bangladesh și sirieni[3].

Însă, ca urmare a lansării de către Grecia, în august 2012, a operațiunii „Shield”, în cadrul căreia această țară a realocat efective de aproximativ 1 800 de polițiști de frontieră la granița terestră greco-turcă, creșterea puternică înregistrată anterior în ceea ce privește numărul cazurilor detectate de treceri neregulamentare ale frontierei a fost urmată de o scădere semnificativă. Până în prezent, autoritățile elene au raportat o scădere substanțială a numărului de persoane reținute în zona Evros.

Ca urmare a deteriorării situației umanitare și a celei în materie de securitate în Siria, a crescut în mod semnificativ numărul cetățenilor acestei țări în rândul persoanelor detectate că au trecut neregulamentar frontiera, precum și în rândul persoanelor aflate în situație de ședere neregulamentară, în special în Grecia. În plus, sirienii se clasează pe locul al doilea între solicitanții de protecție internațională, mai ales în Suedia și Germania, unde resortisanților sirieni care solicită azil li se acordă protecție. Este probabil ca orice deteriorare în continuare a situației în Siria să aibă ca rezultat o creștere suplimentară a numărului de persoane care încearcă să se refugieze în țările vecine și, în cele din urmă, în statele membre ale UE[4].

2.2.        Situația în cadrul spațiului Schengen

Cu toate că Grecia este în prezent principalul punct de intrare pentru migranții neregulamentari, aceasta este mai degrabă o țară de tranzit decât o țară de destinație pentru majoritatea migranților. Fluxurile secundare sunt reflectate în cazurile de treceri neregulamentare ale graniței detectate de-a lungul frontierelor terestre ale Balcanilor de Vest și ale frontierelor maritime italiene, precum și în rândul pasagerilor zborurilor de pe aeroporturile din Grecia către numeroase aeroporturi importante din UE[5].

Cel mai recent exercițiu de colectare de informații privind fluxurile de migrație în UE/spațiul Schengen, intitulat „operațiunea Balder”, a fost efectuat în perioada 16-22 aprilie 2012, în 24 de state membre[6], precum și în Norvegia și Elveția. Obiectivul operațiunii a fost colectarea de date privind fluxurile de migrație în statele membre, vizând, în special, presiunile exercitate de migrație în diferite țări, principalele rute utilizate de migranții neregulamentari, principalele țări de destinație ale migranților, țările de origine ale migranților neregulamentari, locurile unde au fost detectați migranți neregulamentari, precum și mijloacele de transport utilizate de către aceștia.

Conform datelor raportate de statele membre participante, compilate de poliția națională daneză[7] și comunicate în iunie 2012, în săptămâna respectivă au fost reținuți 2 396 de resortisanți din 115 țări terțe. În spațiul Schengen, cel mai mare număr de migranți neregulamentari a fost identificat în Germania (520 de persoane), Spania (369 de persoane) și Austria (178 de persoane), iar aceștia au intrat în UE în Spania (207 persoane) și Grecia (180 de persoane). Principalele țări de destinație au fost Spania (341 de persoane), Germania (281 de persoane) și Austria (175 de persoane).

Cu toate că furnizează informații de bază valoroase, datele colectate în cadrul acestui tip de operațiuni sunt destul de incomplete, deoarece acoperă doar câteva săptămâni pe an și nu implică participarea tuturor statelor membre. Prin urmare, conform celor observate de către Comisie în primul său raport semestrial privind funcționarea spațiului Schengen și de către Consiliul JAI/Comitetul mixt la data de 7 iunie 2012, este necesară o îmbunătățire a colectării datelor și a analizei mișcărilor migratorii neregulamentare în interiorul UE. Întrucât statele membre au convenit că, în această privință, Comisia ar trebui să aibă un rol și că structurile existente ar trebui să fie utilizate în cea mai mare măsură posibilă, Comisia, împreună cu Frontex, a invitat statele membre să participe, la data de 2 octombrie 2012, la o reuniune a experților pentru a dezbate cea mai adecvată modalitate de a îmbunătăți cunoașterea situației. Statele membre au confirmat necesitatea ca datele să fie colectate și analizate în mod periodic, exprimând, în același timp, îngrijorări referitoare la volumul de muncă suplimentar și la utilizarea analizelor. În prezent, Comisia, împreună cu Frontex, poartă discuții cu privire la cel mai bun mod de a acționa.

3.           Aplicarea acquis-ului Schengen

3.1.        Cazuri de reintroducere temporară a controlului la frontierele interne

Articolul 23 din Codul frontierelor Schengen[8] prevede că, în mod excepțional, în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a siguranței interne, un stat membru poate reintroduce controlul la frontierele sale interne. În perioada 1 mai-31 octombrie 2012, controlul la frontierele interne a fost reintrodus de două ori.

În primul rând, la data de 20 aprilie 2012, Spania a notificat Comisiei că, în vederea reuniunii Băncii Centrale Europene, care urma să aibă loc la Barcelona în zilele de 2-4 mai 2012, controlul avea să fie reintrodus la frontiera terestră internă cu Franța, precum și în aeroporturile Barcelona și Gerona în perioada 28 aprilie-4 mai 2012. În această săptămână, Spania a efectuat verificări la frontieră asupra a 669 385 de persoane, dintre care unui număr de 68 de persoane le-a fost refuzată intrarea, fie din motive de ordine publică sau siguranță internă, fie pentru că nu aveau documente de călătorie valabile[9].

În al doilea rând, la data de 4 mai 2012, Polonia a informat Comisia că, din motive legate de desfășurarea Campionatului de fotbal EURO 2012 în perioada 8 iunie-1 iulie 2012, a decis reintroducerea controlului la frontierele sale interne între 4 iunie și 1 iulie. În această perioadă au fost verificate 28 980 de persoane, dintre care unui număr de 22 de persoane le-a fost refuzată intrarea și 15 persoane au fost reținute[10].

3.2.        Menținerea neaplicării controlului la frontierele interne

Marea majoritate a presupuselor încălcări ale acquis-ului Schengen se referă la stabilirea faptului dacă verificările efectuate de poliție în apropierea frontierelor interne au un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontieră (articolul 21 din Codul frontierelor Schengen) și la obligația de a elimina obstacolele care împiedică fluidizarea traficului, cum ar fi limitările de viteză, la punctele rutiere de trecere a frontierelor interne (articolul 22 din Codul frontierelor Schengen). În perioada 1 mai-31 octombrie 2012, Comisia a solicitat informații privind posibile încălcări ale articolelor 21 și/sau 22 din Codul frontierelor Schengen în două cazuri noi (privind Germania și Lituania), în același timp închizând trei cazuri (implicând Belgia, Estonia și Țările de Jos) și continuând să investigheze șapte cazuri existente (privind Austria, Republica Cehă, Germania, Letonia, Țările de Jos, Slovacia și Suedia). Recent, diferite instanțe olandeze au fost sesizate cu mai multe cauze care abordau chestiunea compatibilității supravegherii mobile efectuate de Koninklijke Marechaussee în apropierea frontierelor terestre interne ale Țărilor de Jos cu Belgia și Germania (articolul 4.17a din Decretul din 2000 privind străinii) cu articolele 20 și 21 din Codul frontierelor Schengen. La data de 7 februarie 2012, în cauza C-88/12 (Jaoo), Rechtbank Roermond a sesizat Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru a pronunța o hotărâre preliminară, adresându-i întrebarea dacă această supraveghere mobilă contravine interdicției de a se efectua verificări echivalente cu verificările la frontieră (articolul 21 din Codul frontierelor Schengen). În plus, la data de 4 iunie 2012, în cauza C-278/12 (Adil), Raad van State a adresat aceeași întrebare Curții de Justiție, solicitându-i să pronunțe de urgență o hotărâre preliminară.

La data de 19 iulie 2012, Curtea de Justiție s-a pronunțat în cauza C-278/12 (Adil). Curtea a concluzionat că articolele 20 și 21 din Codul frontierelor Schengen nu împiedică efectuarea de verificări de către funcționarii responsabili de supravegherea frontierelor și monitorizarea străinilor într-o zonă geografică aflată în apropierea unei frontiere interne în vederea verificării cerințelor în materie de ședere legală, atât timp cât verificarea se bazează pe informații generale și pe experiența în materie de ședere neregulamentară în aceste locuri sau, într-o anumită măsură, pentru a obține astfel de informații și a dobândi o astfel de experiență și aceste verificări sunt condiționate de anumite limitări, în special în ceea ce privește intensitatea și frecvența. Întrucât supravegherea mobilă olandeză vizează combaterea șederii neregulamentare și, prin urmare, are un scop diferit de cel al verificărilor la frontieră, se bazează pe informațiile generale și pe experiența poliției, este efectuată în alt mod decât verificările la frontieră și este condiționată de limitările necesare, Curtea a concluzionat că aceasta nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontieră.

Comisia observă că, în afară de Țările de Jos, Franța și Germania mențin, de asemenea, legislația specifică aplicabilă numai în zonele de frontieră internă. În plus, se remarcă faptul că legislația olandeză și cea franceză au fost modificate deja ca urmare a hotărârii Melki[11]. În acest scop, Comisia invită statele membre care au acest tip de legislație specifică să asigure conformitatea sa cu hotărârile menționate anterior și este pregătită să îndrume statele membre cu privire la interpretarea acestora.

3.3.        Presupuse încălcări ale altor părți ale acquis-ului Schengen

Transpunerea Directivei privind returnarea (2008/115/CE) în legislația națională

Termenul pentru punerea în aplicare a Directivei privind returnarea (2008/115/CE) a expirat la data de 24 decembrie 2010. Toate statele membre ale UE pentru care directiva este obligatorie și toate țările asociate, cu excepția Islandei, au notificat transpunerea integrală a acesteia în dreptul intern. Comisia a început să examineze în detaliu transpunerea juridică și aplicarea practică a Directivei privind returnarea în statele membre și, până la sfârșitul anului 2013, va prezenta primul său raport privind aplicarea acesteia.

Punerea în aplicare a Regulamentului privind micul trafic de frontieră (CE nr. 1931/2006)

Comisia a monitorizat punerea în aplicare a regimului specific micului trafic de frontieră de la intrarea în vigoare a acestuia, în 2006. În iulie 2012, Comisia a decis să solicite unui număr de trei state membre (Letonia, Polonia și Slovenia) informații privind acordurile bilaterale pe care acestea le-au încheiat cu țările terțe vecine. Preocupările diferă de la un stat membru la altul, însă printre acestea se numără cerința de a deține o asigurare medicală de călătorie, precum și limitarea domeniului de aplicare numai la cetățenii părților contractante, neimpunerea unei perioade minime de ședere în zona de frontieră etc.

Aplicarea acquis-ului Schengen în timpul supravegherii frontierelor maritime

Astfel cum s-a arătat în raportul anterior, în octombrie 2009, Comisia a trimis Greciei o scrisoare de punere în întârziere, ca urmare a afirmațiilor privind dificultățile grave cu care s-ar confrunta migranții care solicită azil și relele tratamente care ar fi aplicate solicitanților de azil, inclusiv trimiterea înapoi a persoanelor care pot suferi vătămări grave sau care pot fi persecutate. În analiza Comisiei sunt luate în considerare evoluțiile constante, cum ar fi progresele înregistrate în ceea ce privește punerea în aplicare a planului național de acțiune al Greciei.

În plus, din cauza afirmațiilor conform cărora autoritățile italiene ar fi interceptat în largul mării grupuri de migranți și i-ar fi trimis înapoi în Libia, în iulie 2009, Comisia a solicitat Italiei să furnizeze informații referitoare la măsurile menite să evite riscul returnării și la asigurările obținute din partea autorităților libiene în ceea ce privește persoanele în cauză. La data de 23 februarie 2012, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a găsit Italia vinovată de încălcarea Convenției europene a drepturilor omului pe baza acelorași fapte[12]. În acest context, Comisia analizează în prezent implicațiile hotărârii respective în ceea ce privește operațiunile de supraveghere a frontierelor maritime și acquis-ul în materie de azil.

3.4.        Efectuarea de operațiuni la frontierele maritime sub coordonarea Frontex

La data de 5 septembrie 2012, Curtea de Justiție[13] a anulat Decizia 2010/252/UE a Consiliului de completare a Codului frontierelor Schengen cu dispoziții referitoare la operațiunile la frontierele maritime sub coordonarea Frontex deoarece aceasta conține elemente esențiale ale supravegherii frontierelor maritime externe care depășesc domeniul de aplicare al măsurilor suplimentare în sensul articolului 12 alineatul (5) din Codul frontierelor Schengen și doar legiuitorul Uniunii Europene are dreptul să adopte o astfel de decizie. Curtea a menținut efectele deciziei anulate până la intrarea în vigoare, într-un termen rezonabil, a noilor norme menite să o înlocuiască. Comisia va prezenta o propunere legislativă la începutul anului 2013.

3.5.        Punctele slabe identificate în cadrul mecanismului de evaluare Schengen

În cadrul actualului mecanism de evaluare Schengen[14], aplicarea de către statele membre a acquis-ului Schengen este evaluată în mod periodic de experți din statele membre, de Secretariatul General al Consiliului și de Comisie.

În perioada 1 mai 2012-31 octombrie 2012, s-au efectuat evaluări Schengen privind frontierele maritime în Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia și Slovenia, privind cooperarea polițienească - în Ungaria, Slovacia, Republica Cehă și Polonia, privind frontierele aeriene - în Estonia, Letonia și Lituania, privind protecția datelor - în Estonia, Letonia, Lituania, Malta și Slovenia, privind SIS/Sirene - în Danemarca, Islanda și Norvegia, precum și privind vizele - în Letonia și Lituania. Rapoartele sunt încă în curs de finalizare, dar se preconizează că vor include observații pozitive și negative, precum și recomandări privind aspecte cum ar fi formarea, utilizarea analizei de risc, schimbul de informații, cooperarea internațională și infrastructura de la punctele de trecere a frontierei și din ambasade/consulate. Astfel cum a fost cazul și în cursul semestrului precedent, se mai pot aduce, în general, îmbunătățiri, dar nu au fost constatate deficiențe care ar necesita o acțiune imediată din partea Comisiei.

În plus, în perioada 28 mai-2 iunie 2012, în Grecia a fost efectuată o misiune inter pares în vederea evaluării progreselor înregistrate de planul de acțiune al acestei țări pentru a remedia deficiențele identificate în cadrul evaluării Schengen în anii 2010-2011 și pentru a identifica domeniile în care statele membre ar putea să ofere asistență. Această misiune s-a deplasat la aeroportul internațional din Atena, „Eleftherios Venizelos”, în portul Pireu și în regiunea Evros și, prin urmare, a vizat toate tipurile de frontiere. S-a remarcat că, deși au fost înregistrate îmbunătățiri vizibile, acestea încă trebuie să fie consolidate și dezvoltate.

Comisia invită Grecia să pună în aplicare în continuare planul său de acțiune Schengen și își reafirmă angajamentul de a sprijini eforturile depuse de această țară în scopul gestionării frontierelor sale externe, în special prin intermediul Fondului pentru frontierele externe și al asistenței acordate de Frontex.

Pentru un calendar indicativ al evaluărilor Schengen în perioada noiembrie 2012-aprilie 2013, a se vedea anexa I.

3.6.        Eliminarea controlului la frontierele interne cu Bulgaria și România

Ca urmare a deciziei Consiliului din iunie 2011, conform căreia atât România, cât și Bulgaria îndeplinesc criteriile de aplicare integrală a acquis-ului Schengen, în martie 2012, Consiliul European a solicitat Consiliului să identifice și să pună în aplicare măsuri care ar contribui la aderarea acestor două țări. De atunci, Consiliul a identificat mai multe astfel de măsuri, inclusiv activități Frontex aflate în curs și planificate, măsuri referitoare la combaterea documentelor false și a fraudei de identitate și măsuri privind lupta împotriva traficului ilegal de migranți și a traficului de persoane. Punerea în aplicare a acestor măsuri este monitorizată în permanență.

4.           Măsuri conexe

4.1.        Utilizarea Sistemului de Informații Schengen

Astfel cum s-a subliniat în raportul anterior, Sistemul de Informații Schengen (SIS) este un sistem foarte performant care furnizează multe mii de rezultate pozitive în fiecare an. Această activitate performantă implică un volum de lucru important în ceea ce privește cooperarea transfrontalieră între birourile SIRENE. A avut loc un seminar în cadrul căruia delegații birourilor SIRENE ale statelor membre și Comisia au discutat cu privire la modalitățile de eficientizare a practicilor de lucru. Seminarul a generat mai multe propuneri care ar putea fi puse în aplicare pe termen scurt. Alte propuneri vor fi abordate în colaborare de statele membre și de Comisie pentru a evalua dacă aspectul evidențiat va fi, în orice caz, remediat în 2013 de către caracteristicile SIS II sau trebuie să fie îmbunătățit în cadrul unei practici de lucru revizuite.

4.2.        Utilizarea Sistemului de Informații privind Vizele

Sistemul de Informații privind Vizele (VIS) este un sistem de schimb de informații cu privire la vizele de scurtă ședere, care permite autorităților competente din statele Schengen să prelucreze datele referitoare la cererile de viză și la vizele eliberate, refuzate, anulate, revocate sau prelungite. La data de 10 mai 2012, VIS a fost lansat cu succes în a doua regiune, și anume Orientul Apropiat (Israel, Iordania, Liban și Siria). În plus, la data de 2 octombrie 2012 au început operațiunile VIS în a treia regiune, și anume cea a Golfului (Afganistan, Bahrain, Iran, Irak, Kuweit, Oman, Qatar, Arabia Saudită, Emiratele Arabe Unite și Yemen). Datele pentru celelalte regiuni în care va fi introdus VIS sunt discutate în prezent de statele membre și vor fi convenite în lunile următoare.

VIS funcționează bine din punct de vedere operațional și, până la data de 4 octombrie 2012, sistemul a prelucrat 1 774 965 de cereri de viză, a eliberat 1 457 708 vize și a refuzat 220 644 de vize.

Principalul motiv de preocupare rămâne calitatea datelor (atât a celor biometrice, cât și a celor alfanumerice) introduse de autoritățile consulare ale statelor membre în VIS. Aceste aspecte au afectat uneori performanța sistemului și ar trebui să fie evitate în viitor, având în vedere introducerea progresivă a VIS în toate regiunile lumii. În ciuda îmbunătățirilor treptate observate, ar trebui să se depună eforturi pentru a ameliora în continuare prelevarea unor amprente digitale de bună calitate și pentru a completa în VIS toate câmpurile obligatorii din cererile de viză.

4.3.        Politica în domeniul vizelor și acordurile de readmisie

Mecanismul de monitorizare ulterior liberalizării vizelor pentru țările din Balcanii de Vest

În august 2012, Comisia și-a prezentat cel de al treilea raport privind monitorizarea ulterioară liberalizării vizelor pentru fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, Muntenegru, Serbia, Albania și Bosnia și Herțegovina[15], care prezintă recentele acțiuni întreprinse și următoarele etape propuse. Deși numărul solicitanților de azil din Serbia și din fosta Republică iugoslavă a Macedoniei a scăzut în prima jumătate a anului 2012, în comparație cu aceeași perioadă a anului 2011 (-13 % în cazul Serbiei și -48 % în cazul fostei Republici iugoslave a Macedoniei, comparând datele din mai 2011 cu cele din mai 2012), a crescut considerabil numărul solicitanților de azil din Albania (+725 %), Bosnia și Herțegovina (+14 %) și Muntenegru (+77 %). Majoritatea cererilor de azil sunt considerate nefondate, iar rata de recunoaștere a azilului rămâne foarte scăzută. Belgia, Germania, Luxemburg și Suedia rămân principalele țări de destinație. Aceste state membre au luat măsuri pentru a reduce timpul de prelucrare, însă se mai pot aduce îmbunătățiri în ceea ce privește, inter alia, schimbul de informații, investigarea facilitatorilor, înăsprirea verificărilor la ieșire și la intrare, campaniile de sensibilizare care să vizeze un anumit public și acordarea de asistență comunităților minoritare.

Acordurile de readmisie

În aprilie 2012, Comisia a parafat un acord de readmisie cu Capul Verde și, ulterior, a demarat procedura de ratificare formală. În ceea ce privește Turcia, au fost finalizate negocierile referitoare la un acord de readmisie, iar textul acestuia a fost parafat în iunie 2012; se preconizează semnarea acordului de readmisie și lansarea unui dialog privind liberalizarea vizelor. În octombrie 2012, a fost parafat un acord de readmisie cu Armenia, iar în prezent Comisia lucrează la semnarea și încheierea cât mai rapid posibil a acestuia. În plus, au fost lansate, de asemenea, negocieri cu Azerbaidjan privind acorduri de facilitare a eliberării vizelor și de readmisie.

ANEXA I: Calendar indicativ al evaluărilor Schengen în perioada noiembrie 2012 – aprilie 2013[16]

Perioadă || State membre || Temă

11-17 noiembrie 2012 || Estonia, Letonia, Lituania || Cooperare polițienească

18-28 noiembrie 2012 || Republica Cehă, Polonia, Slovacia || Frontiere aeriene

20-26 ianuarie 2013 || Estonia || Vize

10-20 martie 2013 || Polonia, Slovacia || Vize

14-25 aprilie 2013 || Estonia, Letonia, Lituania || Frontiere terestre

[1]               COM(2011) 561 final.

[2]               COM(2012) 230 final.

[3]               Analiza de risc efectuată trimestrial de Frontex, aprilie-iunie 2012.

[4]               Analiza de risc efectuată trimestrial de Frontex, aprilie-iunie 2012.

[5]               Analiza de risc efectuată trimestrial de Frontex, aprilie-iunie 2012.

[6]               Franța, Grecia și Irlanda nu au participat.

[7]               Raport de sinteză elaborat de poliția națională daneză, iunie 2012.

[8]               Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen).

[9]               Documentul nr. 10491/12 FRONT 84 COMIX 337 al Consiliului.

[10]             Documentul nr. 13219/12 FRONT 115 COMIX 467 al Consiliului.

[11]             Hotărâre din 22 iunie 2010 în cauza C-188/10.

[12]             Cauza Hirsi Jamaa și alții/Italia. Cererea nr. 27765/09.

[13]             Hotărârea din 5 septembrie 2012 în cauza C-355/10, Parlamentul European/Consiliu.

[14]             SCH/Com-ex (98) 26 def.

[15]             COM(2012) 472 final.

[16]             Documentele 5090/4/12 SCH-EVAL 1 COMIX 6 Rev 4 și 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423 ale Consiliului.