31.3.2009   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 77/143

1.1

CESE salută inițiativa Parlamentului European care vizează guvernanța și parteneriatele la nivel european, național și regional în politica regională.

1.2

În opinia CESE, buna guvernare implică o „guvernare pe mai multe niveluri” și parteneriate cu societatea civilă organizată de la nivel regional.

1.3

În consecință, CESE împărtășește punctul de vedere al Consiliului și al Comisiei privind necesitatea unei „guvernări pe mai multe niveluri” reale și a unei administrări mai bune în utilizarea fondurilor UE, precum și în punerea în aplicare a politicilor UE. Problema nu este „dacă”, ci „cum”. Este o chestiune de coordonare a inițiativelor de jos în sus și a condițiilor-cadru stabilite de sus în jos.

1.4

CESE este de acord cu propunerea Parlamentului de înființare a unui consiliu formal pentru dezvoltare teritorială. Acesta ar scoate în evidență „guvernarea pe mai multe niveluri” și ar întări obligativitatea dezbaterilor și a acordurilor.

1.5

În opinia CESE, „guvernarea pe mai multe niveluri” este mai degrabă o structură flexibilă de relații între Comisie, guverne și autorități locale și regionale, adaptată situațiilor specifice și considerațiilor tematice, decât un cadru ierarhizat de competențe între diferitele niveluri de guvernare. Buna guvernare se caracterizează prin relații flexibile și printr-o aplicare mai puțin strictă a principiului subsidiarității.

1.6

Europa are nevoie de regiuni și orașe conștiente de propria valoare, puternice și durabile. După cum o arată mai multe exemple, regiunile și orașele sunt adesea impulsionate pozitiv de dinamica internaționalizării economice și găsesc noi modalități de a se afirma cu succes.

1.7

În ciuda marii și adeseori complicatei varietăți a structurilor administrative existente în statele membre, CESE pledează ferm pentru un viitor în care procedurile și metodele de lucru să sporească responsabilitatea regiunilor și orașelor (1).

1.8

Probele concrete arată că responsabilitatea descentralizată stimulează spiritul de conducere și viziunea. Aceste calități alcătuiesc de regulă un temei solid pentru parteneriatele public-public, precum și pentru parteneriatele publice cu diverse părți interesate, cum ar fi partenerii sociali, camerele de comerț, întreprinderile, agențiile de dezvoltare, organizațiile pentru locuințe, organizațiile neguvernamentale cvasi-autonome („quangos”), agențiile de protecția mediului, organizațiile sociale, instituțiile de învățământ de la toate nivelurile, arhitecții și artiștii.

1.9

De aceea, societății civile organizate reprezentative la nivel regional ar trebui să i se ofere posibilitatea să se implice în mod responsabil și transparent în definirea și punerea în aplicare a programelor regionale ale UE. Luarea în considerare a punctelor de vedere locale și regionale (neguvernamentale) va contribui la acceptarea valorilor Uniunii de către cetățeni.

1.10

În opinia CESE, consultările bine structurate pot conduce la parteneriate de succes cu părțile interesate neguvernamentale din întregul lanț de definire, monitorizare și evaluare a politicii regionale (2).

1.11

„Guvernarea pe mai multe niveluri” flexibilă și buna guvernare, precum și sinergiile corespunzătoare concentrate pe soluții adaptate situațiilor specifice pot fi extrem de utile pentru a răspunde obiectivului final al politicii regionale europene și naționale, acela de a pune în mișcare forțele existente și potențialul ascuns al regiunilor și orașelor.

1.12

Ar putea fi creat un program european de schimb pentru funcționarii din regiuni și orașe, precum și un sistem bine structurat pentru schimb de experiență și diseminare de bune practici. Institutele de cercetare specializate și universitățile și-ar putea aduce și ele contribuția la aceste proiecte.

2.1

Începând cu anul 2001, guvernanța a intrat, pe bună dreptate, în centrul atenției, datorită necesității crescânde de a lega politicile UE mai direct de procesul de implementare a acestora în statele membre și de conformarea statelor membre la aceste politici (3).

2.2

În același context, CESE salută următorul raport al Parlamentului European privind guvernanța și parteneriatul de la nivel național și regional (4). Faptul că PE, ca instituție europeană, manifestă un interes din ce în ce mai mare față de modul în care politica regională este formulată practic în statele membre reprezintă un semnal pozitiv.

2.3

În linii mai generale, documentul PE demonstrează faptul că dinamica dezvoltării, cum ar fi internaționalizarea economică și schimbarea continuă, necesită inevitabil adaptări în aplicarea strictă a principiului subsidiarității. Este nevoie de o interacțiune mai flexibilă și de sinergii între diferitele niveluri de guvernare pentru a ține pasul cu schimbările la nivel mondial și pentru a pune în aplicare cu succes politicile europene stabilite de comun acord. Procedurile modificate privind implementarea Strategiei de la Lisabona, în care Comisia, Consiliul și statele membre își împart competențele, este un exemplu reprezentativ al unei astfel de interacțiuni și puneri în aplicare.

2.4

„Guvernarea pe mai multe niveluri” în care Comisia, administrațiile și guvernele naționale, autoritățile locale și regionale își au fiecare locul lor și au, de asemenea, competențe partajate într-un cadru comun, se înscrie în aceeași dinamică.

2.5

Politicile și proiectele regionale sunt formulate în cadrul practicilor administrative naționale și regionale care sunt de regulă extrem de complicate și diverse. Însă este evident în interesul cetățenilor și al întreprinderilor ca politicile și proiectele să se desfășoare corect și într-un mod coerent în toată Europa.

2.6

Atenția acordată de PE acestui subiect, precum și numeroasele întrebări care necesită răspuns pentru a promova convergența practicilor în UE, în vederea atingerii unor rezultate optime în politicile regionale, reflectă considerațiile analoge cuprinse în documentele Comisiei și ale Consiliului.

2.7

Câteva dintre aceste considerații și principii corespunzătoare sunt detaliate în documentul de lucru al serviciilor Comisiei „Inovarea și politica regională” (5), în contextul pregătirilor pentru Reuniunea ministerială informală privind coeziunea teritorială și politica regională din Insulele Azore (6). Acestea au fost deja aplicate și, într-o oarecare măsură, implementate în perioada 2000-2006. Comisia susține continuu că o competitivitate sporită „nu poate fi atinsă doar de către statele membre, individual, sau de către regiuni: este nevoie de o strânsă cooperare între toate autoritățile publice relevante, întreprinderi, cetățeni și partenerii sociali în parteneriat cu Comisia Europeană și celelalte instituții europene” (7). Mai mult, o evaluare de succes necesită o capacitate administrativă și instituțională modernă.

2.8

Comisia susține că progresul va fi posibil doar prin dezvoltarea sistemelor pe mai multe niveluri de guvernare inovatoare, care să includă coordonarea strategică, un mix strategic adecvat pentru fiecare regiune — nu există o „strategie-miracol” unică — cu identificarea rețelelor, clusterelor, polilor de excelență și, eventual, susținerea acestora de către agențiile regionale, pentru selecție.

2.9

Pentru perioada de programare 2007-2013, Comisia și-a detaliat obiectivele în Orientările strategice ale Comunității pentru coeziune, punând accentul pe competitivitate, creștere economică și resurse umane. Aceasta a elaborat un obiectiv teritorial european concentrându-se pe „cooperarea transfrontalieră prin intermediul inițiativelor și obiectivelor locale și regionale comune, pe cooperarea transnațională care vizează dezvoltarea teritorială și pe cooperarea și schimbul de experiență dintre regiuni” (8).

2.10

Miniștrii pentru coeziune teritorială și politica regională au definit o agendă pentru regiuni și orașe în Carta de la Leipzig, precum și Agenda teritorială (9). În Insulele Azore, reuniunea ministerială informală a făcut pasul următor, definind modul în care trebuie pusă în practică Agenda pentru regiuni și orașe. Miniștrii și-au susținut ferm, în cadrul primului program de acțiune (10), convingerea că„guvernanța multiplă reprezintă un instrument fundamental pentru o amenajare echilibrată a teritoriului în UE” și și-au propus„să organizeze împreună cu părțile interesate și autoritățile locale și regionale selectate implementarea priorităților Agendei teritoriale”.

2.11

În acest program, miniștrii au subliniat și că obiectivele Agendei teritoriale pot fi cel mai bine urmărite „în conformitate cu practicile instituționale din fiecare stat membru, prin implicarea fermă a autorităților naționale, regionale și locale și a părților interesate și prin dialog cu Comisia Europeană și celelalte instituții europene” (11). Se observă, încă o dată, accentul care se pune pe nevoia de dezbatere, susținere reciprocă și acțiune în tot lanțul guvernanței, de la actorii locali din toată Europa până la Comisie și invers.

2.12

În cele cinci linii de acțiune, miniștrii au subliniat necesitatea consolidării guvernanței teritoriale pe mai multe niveluri, a introducerii de noi forme de parteneriat și guvernanță teritorială, precum și nevoia de a conferi politicilor sectoriale o dimensiune teritorială/urbană.

2.13

Cu toate acestea, este regretabil — și totodată tipic — că, în Programul de acțiune, responsabilitatea pentru implementarea propriu-zisă, cel puțin în definiția acesteia, revine încă aproape exclusiv statelor membre și că autoritățile locale și regionale și alte părți interesate sunt rar menționate ca actori indispensabili în acest proces. Conceptul tradițional de „subsidiaritate” încă prevalează.

3.1

În calea transparenței, coerenței și eficienței în planificarea și punerea în aplicare a politicii regionale există obstacole. Acestea se datorează parțial organizării și metodelor de lucru ale direcțiilor generale și ale relațiilor dintre acestea, precum și ale fondurilor europene la nivelul UE. Cu toate acestea, într-o mare măsură, ele se datorează lipsurilor și decalajelor în funcționarea „guvernării pe mai multe niveluri” și în implementarea politicilor și programelor.

3.2

Proiectul de raport al PE demonstrează în mod corect faptul că au fost luate mai multe inițiative pozitive pentru îmbunătățirea guvernanței la nivelul UE, cum ar fi URBAN I și II, LEADER și Urbact.

3.3

În opinia CESE, unele dintre inițiative sunt totuși destul de vagi, cum este cazul Agendei teritoriale. De altfel, nu există nici o dovadă concretă care să arate măsura în care „guvernarea pe mai multe niveluri” este un factor de succes în programele menționate mai sus.

3.4

Deși „guvernarea pe mai multe niveluri” devine o practică din ce în ce mai acceptată în Uniune, metodele de lucru transparente și coerente, precum și comunicarea, lipsesc încă. Aceasta se datorează în mare parte faptului că UE nu funcționează ca un stat unitar.

3.5

De asemenea, modul în care guvernele naționale și părțile interesate, cum ar fi autoritățile descentralizate, percep locul UE în conceptul de „guvernare pe mai multe niveluri” uneori diferă foarte mult, în funcție de interesele naționale și tradițiile culturale.

3.6

Un al treilea argument în ceea ce privește posibilele probleme care pot apărea în legătură cu „guvernarea pe mai multe niveluri” rezultă din marea varietate de concepte politice și administrative care există chiar la nivelul statelor membre, care sunt adânc înrădăcinate și, de regulă, greu de schimbat.

3.7

Aceste argumente demonstrează că, la nivelul UE, abordarea având la bază un model unic în planificarea și programarea regională este aproape imposibilă. Structurile, abordările și atitudinile naționale și adesea și cele regionale rămân decisive. Cu toate acestea, circumstanțele practice, cum ar fi evoluțiile financiare și socioeconomice internaționale actuale obligă la o reexaminare a procedurilor pentru a face regiunile mai rezistente și mai pregătite pentru schimbare.

3.8

Politica regională a UE ar trebui să fie atât un proces de jos în sus, cât și unul de sus în jos. De jos în sus deoarece regiunile trebuie să își identifice și să își îmbunătățească condițiile sociale și economice, cele de mediu și de competitivitate și deoarece politica regională europeană (și cea națională) trebuie să fie pusă în aplicare pe teren. De sus în jos datorită resurselor financiare și a condițiilor-cadru care sunt asigurate și definite la nivelul UE și la nivel național. Nu este niciodată un drum într-un singur sens.

3.9

Inițiativele luate la nivelul UE și bunele intenții ale statelor membre de a promova abordări administrative mai eficace și mai convergente în întreaga Europă trebuie să fie apreciate. Cu toate acestea, buna guvernare în politica regională necesită, în primul rând, modificări ale formelor rigide de „guvernare pe mai multe niveluri”, ceea ce presupune modificări ale stilului de guvernare și ale mentalităților.

3.10

Documentele menționate mai sus, în capitolul 2, demonstrează faptul că acest punct de vedere este împărtășit în mare măsură de Consiliu. Aceasta reprezintă cu siguranță un important pas înainte. Însă de la cuvinte până la implementarea propriu-zisă este adesea o cale lungă.

3.11

O implementare efectivă este mai ușor de realizat în țările și în regiunile care au o tradiție în ceea ce privește descentralizarea, decât în sistemele centralizate din punct de vedere administrativ. Complicații suplimentare apar în unele state membre, în care nu există o politică regională pusă la punct și în care autoritățile regionale nu sunt încă pe deplin operaționale.

3.12

CESE subliniază necesitatea unor statistici europene mai bune și mai corecte ca o cerință de bază pentru o politică regională eficace.

3.13

CESE susține toate eforturile de îmbunătățire a guvernanței europene. Aceasta ar trebui să se concretizeze într-o legătură mai bună și mai transparentă între politici și rezultate. În ceea ce privește rezultatele, este indispensabilă participarea părților interesate de la nivel regional și local și a celor publice și private. Acestea trebuie implicate într-un mod mai vizibil. Implicarea conduce, de regulă, la un angajament și la o responsabilitate comune. În opinia CESE, acest lucru este esențial.

4.1

La nivelul Comisiei, prezentarea diferitelor fonduri comunitare legate de politica regională ar trebui să fie mai coerentă. Imaginea de ansamblu a principiilor, țintelor și obiectivelor politicilor comunitare în acest domeniu este destul de neclară dacă este privită din exterior.

4.2

Este nevoie de o abordare agreată în comun între direcțiile generale ale Comisiei. În acest sens, Grupul interservicii pe probleme urbane (12) poate fi foarte util.

4.3

O prezentare mai unitară și vizibilitatea unei abordări comune la nivelul UE pot, de asemenea, constitui un exemplu pentru guverne și ministere, pentru a adopta abordări integrate în ceea ce privește regiunile și orașele, acolo unde acestea lipsesc de obicei la nivel național. În orice caz, va fi util să se depășească într-o oarecare măsură decalajul dintre nivelul UE, pe de o parte, și regiuni și orașe, pe de altă parte.

4.4

Implementarea flexibilă a „guvernării pe mai multe niveluri” și a sinergiilor corespunzătoare poate fi un stimulent binevenit pentru ajustarea practicilor administrative din statele membre. Întrucât obiectivul final al politicii regionale este acela de a activa cât mai mult posibil potențialul (ascuns) al regiunilor și al orașelor, structurile guvernamentale trebuie organizate corespunzător, în mod transparent și coerent.

4.5

Fondurile UE, în strânsă coordonare cu programele naționale, trebuie să ofere stimulente pentru promovarea acestui potențial.

4.6

Comisia are, de asemenea, un rol mai mare în conectarea regiunilor și orașelor cu Europa, precum și în susținerea regiunilor și orașelor conștiente de propria valoare, puternice și durabile, explicând și la nivel descentralizat importanța Agendei de la Lisabona (care până în prezent nu este bine înțeleasă), crescând nivelul de conștientizare cu privire la viitorul rol al orașelor și al zonelor metropolitane, diseminând în toată Europa abordările care au avut succes (13). În această privință, ar putea să își aducă contribuția institutele de cercetare specializate și universitățile.

4.7

În opinia CESE, aceasta nu înseamnă, cu siguranță, noi proceduri birocratice, ci, mai curând, mai puține proceduri și birocrație și o descentralizare orientată și coerentă.

4.8

Conform CESE, descentralizarea este foarte încurajatoare prin aceea că accentuează responsabilitatea autorităților locale și regionale și o consolidează.

4.9

Responsabilitatea este esențială. Aceasta reprezintă piatra de temelie pentru exigențele de bază ale oricărei dezvoltări regionale, care sunt spiritul de conducere, viziunea și coerența. În Europa există exemple remarcabile în acest sens (14).

4.10

UE și guvernele naționale ar trebui să țină seama de mecanismele și practicile de lucru din regiunile și orașele de succes, inclusiv din zonele metropolitane. Acestea nu sunt „state” în miniatură, ci au naturi diferite; administrarea lor diferă fundamental de administrarea de la nivel statal.

4.11

Abordarea lor este adesea inspirată de obiective concrete care stimulează dezvoltarea în ansamblu (15); imaginea lor este, de cele mai multe ori, determinată de îmbunătățirea condițiilor pentru investițiile (străine), clustere și resurse umane. În același timp, în prezent, dezvoltarea durabilă este o prioritate, după cum este și incluziunea socială și calitatea condițiilor de muncă și de viață.

4.12

Poate fi creat un program de schimb pentru funcționarii din regiuni și orașe. Cunoașterea transfrontalieră reciprocă a abordărilor și strategiilor fiecăruia, de exemplu a celor privind amenajarea teritoriului, promovarea atractivității economice și asigurarea locuințelor sociale, va fi foarte utilă.

4.13

CESE propune crearea unor programe de înfrățire între regiunile și orașele din întreaga Europă, după cum există deja în alte domenii, pentru a obișnui regiunile cu programele și procedurile descentralizate.

4.14

Astfel de schimburi bine structurate în Europa pot contribui la o schimbare de mentalitate și de atitudine, pentru a promova capacitatea de a se exprima și forța regiunilor și orașelor. După cum o arată mai multe exemple, regiunile și orașele sunt adesea impulsionate pozitiv de dinamica internaționalizării economice și găsesc noi modalități de a se afirma cu succes.

4.15

Programele comunitare pot sprijini această sensibilizare, fie prin proiecte cofinanțate prin fonduri, fie printr-o comunicare orientată și consiliere acordată de funcționarii Comisiei. Aceștia pot fi ajutați de structurile consultative specializate în materie de activitate transfrontalieră. Un sprijin din partea PE în favoarea structurării acestui proces deja în curs, ar fi, de asemenea, foarte util.

4.16

CESE este de acord cu propunerea PE de a înființa un consiliu formal al UE pentru dezvoltare teritorială. Acesta ar accentua importanța „guvernării pe mai multe niveluri” și ar reprezenta o bună platformă pentru dezvoltarea ideilor privind o abordare holistică pentru regiuni și orașe. Consiliul ar fi mai constrâns să dezbată și să ajungă la acorduri în acest domeniu.

4.17

Pe baza primului Program de acțiune (2007) (16), ar putea fi inițiată o dezbatere la nivel european privind modernizarea sistemelor și practicilor administrative în ceea ce privește relația stat-regiuni/orașe. Obiectivele acesteia ar trebui să fie: reducerea procedurilor birocratice, consolidarea încrederii, promovarea regiunilor puternice și durabile, creșterea transparenței, reducerea distanței dintre nivelurile descentralizate și nivelul UE.

4.18

Aceste propuneri trebuie să fie privite ca parte a unei mai bune „guvernanțe” a relațiilor dintre autoritățile publice de la toate nivelurile. Acestea nu ar trebui să (mai) fie văzute în cadrul ierarhiei competențelor dintre nivelurile de guvernare. Dimpotrivă, în opinia CESE, „guvernarea pe mai multe niveluri” reprezintă un model flexibil al relațiilor dintre Comisie, guvernele naționale și autoritățile locale și regionale, adaptate situațiilor specifice și considerațiilor tematice.

5.1

În opinia CESE, o administrare locală și regională modernă necesită implicarea diferitelor segmente ale comunităților locale și regionale. Acestea pot aduce competențe și puncte de vedere diverse, răspunzând nevoilor specifice. Acest lucru este recunoscut explicit sau implicit în mai multe documente ale Consiliului (17).

5.2

Textul de referință privind „parteneriatul” îl reprezintă articolul 11 din regulamentul general privind Fondurile structurale, care face un apel la parteneriat, adică la consultarea și implicarea actorilor socioeconomici și a societății civile organizate (18).

5.3

În opinia CESE, buna guvernare în politica regională include participarea responsabilă și transparentă a societății civile reprezentative și legitime, constituită din actori bine definiți la nivel regional. Consultarea și implicarea ar trebui să aibă loc la definirea, programarea și evaluarea proiectelor regionale. Această cooperare ar trebui să se realizeze și în cazul proiectelor interregionale și transfrontaliere, între altele, în cadrul unei grupări europene pentru cooperare teritorială (19).

5.4

În termeni mai generali, opinia CESE este că descentralizarea este salutară pentru promovarea responsabilității autorităților locale și regionale, care va stimula, de asemenea, părțile interesate neguvernamentale cum ar fi partenerii sociali, camerele de comerț, întreprinderile, agențiile de dezvoltare, organizațiile pentru locuințe, organizațiile neguvernamentale cvasi-autonome („quangos”), agențiile de protecția mediului, agențiile sociale, instituțiile de învățământ de la toate nivelurile, instituțiile de asistență medicală, arhitecții și artiștii.

5.5

În ciuda intențiilor exprimate de Consiliu și a unui dialog continuu între Comisie și statele membre și regiuni pentru promovarea unor astfel de parteneriate, acestea sunt o practică doar într-un număr limitat de cazuri (20). În multe cazuri, ele pur și simplu nu există. Exemplele bune ar trebui să fie publicate.

5.6

În ceea ce o privește, societatea civilă reprezentativă trebuie, de asemenea, să fie organizată satisfăcător la nivel regional și trebuie să dispună de competențele necesare. Aceste condiții nu sunt ușor de îndeplinit în acele cazuri în care societatea civilă este slab dezvoltată sau când reflectă o mare varietate de interese, uneori contradictorii.

5.7

Comisiei ar trebui să i se dea posibilitatea de a acționa ca un catalizator și ca un promotor al curbelor de învățare în guvernarea descentralizată.

5.8

De asemenea, conștientizarea și viziunea asupra nevoii de schimbare și ajustare în regiuni și orașe poate încuraja crearea de parteneriate mai multe și mai bune. Experiența arată că o viziune coerentă în rândul autorităților publice permite intensificarea cooperării cu alte părți interesate. În același context, ar trebui luat în considerare articolul 11 privind parteneriatul, din cadrul dispozițiilor generale privind Fondurile structurale.

5.9

Există oportunități multiple. O guvernare mai bună la nivel descentralizat va face societățile în ansamblu mai rezistente și mai pregătite pentru viitor.

5.10

Având în vedere faptul intenția Comisiei Europene de a publica un document privind chestiunea parteneriatului în cadrul politicii de coeziune a UE în decursul acestui an, CESE propune să revină mai în detaliu asupra acestei chestiuni într-un aviz separat.