Cauzele conexate C‑649/20 P, C‑658/20 P și C‑662/20 P

Regatul Spaniei și alții

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 2 februarie 2023

„Recurs – Ajutoare de stat – Articolul 107 alineatul (1) TFUE – Regim fiscal aplicabil anumitor acorduri de leasing financiar pentru achiziționarea de nave (sistem fiscal spaniol în materie de leasing) – Condiție privind selectivitatea – Obligația de motivare – Principiul protecției încrederii legitime – Principiul securității juridice – Recuperarea ajutorului”

1. Procedură jurisdicțională – Intervenție – Parte a cărei intervenție este admisă într‑o cauză în stadiul recursului împotriva unei decizii a Tribunalului – Anularea deciziei Tribunalului cu trimiterea cauzei spre rejudecare acestuia – Parte a cărei intervenție este admisă în stadiul recursului și care beneficiază de drept de calitatea de intervenient în fața Tribunalului

   [Statutul Curții de Justiție, art. 40 al doilea paragraf; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 217 alin. (1)]

   (a se vedea punctul 23)

2. Recurs – Admisibilitate – Recurs introdus de un intervenient în procedura în fața Tribunalului – Alt intervenient decât statele membre și instituțiile – Necesitatea de a fi afectat în mod direct de decizia Tribunalului – Aprecierea în materia ajutoarelor de stat – Rambursare care poate fi solicitată ca urmare a respingerii unei acțiuni având ca obiect anularea unei decizii a Comisiei prin care se dispune recuperarea unui ajutor ilegal

   [art. 256 alin. (1) TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 56 al doilea paragraf]

   (a se vedea punctele 24-26)

3. Recurs – Motive – Motiv invocat pentru prima dată în recurs – Inadmisibilitate – Motiv prin care se urmărește numai contestarea temeiniciei hotărârii atacate – Motiv derivat din însăși hotărârea atacată – Admisibilitate

   [art. 256 alin. (1) TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58; Regulamentul de procedură al Curții, art. 170 alin. (1)]

   (a se vedea punctele 29-31)

4. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Măsură care conferă un avantaj fiscal – Alegere a metodei de analiză a selectivității măsurii în cauză avute în vedere ca o schemă de ajutor – Existența unei puteri discreționare a administrației fiscale în acordarea avantajului fiscal – Relevanța unei analize întemeiate doar pe acest element – Necesitatea unei analize a selectivității măsurii întemeiate pe caracterizarea acesteia ca măsură ce instituie o derogare nejustificată de la un sistem fiscal general identificat în prealabil – Lipsă

   [art. 107 alin. (1) TFUE]

   (a se vedea punctele 46-48)

5. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Măsură care conferă un avantaj fiscal – Acordarea avantajului în cadrul unui sistem de autorizare prealabilă – Criterii de apreciere – Atribuirea către administrația fiscală a unei puteri discreționare extinse de a determina beneficiarii și condițiile de acordare – Exercitarea unei astfel de puteri de natură să favorizeze anumite întreprinderi care, având în vedere obiectivul urmărit, se găsesc într‑o situație de fapt și de drept comparabilă – Includere

   [art. 107 alin. (1) TFUE]

   (a se vedea punctul 57)

6. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Măsură care conferă un avantaj fiscal avut în vedere ca o schemă de ajutor – Examinare întemeiată pe o analiză ex ante la momentul adoptării schemei în discuție – Luare în considerare a efectelor constatate a posteriori – Excludere

   [art. 107 alin. (1) TFUE]

   (a se vedea punctul 63)

7. Recurs – Motive – Apreciere eronată a faptelor și a elementelor de probă – Inadmisibilitate – Control exercitat de Curte asupra aprecierilor Tribunalului în privința dreptului național – Excludere, cu excepția cazurilor de denaturare

   [art. 256 alin. (1) al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf]

   (a se vedea punctele 65-68)

8. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Măsuri fiscale în favoarea anumitor grupuri de interes economic și a investitorilor acestora – Regim fiscal aplicabil anumitor acorduri de leasing financiar pentru achiziționarea de nave – Sistem întemeiat pe obținerea unei autorizări prealabile pe baza unor criterii vagi care necesită o interpretare a administrației fiscale – Lipsa încadrării interpretării astfel impuse – Caracter discreționar de iure al dispozițiilor de drept național examinate – Includere

   [art. 107 alin. (1) TFUE]

   (a se vedea punctul 69)

9. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Măsuri fiscale în favoarea anumitor grupuri de interes economic și a investitorilor acestora – Regim fiscal aplicabil anumitor acorduri de leasing financiar pentru achiziționarea de nave – Selectivitatea de ansamblu a regimului dedusă din efectele autorizării amortizării anticipate asupra beneficiului celorlalte măsuri instituite – Admisibilitate

   [art. 107 alin. (1) TFUE]

   (a se vedea punctele 71 și 72)

10. Procedură jurisdicțională – Motivarea hotărârilor – Întindere – Examinare separată a argumentelor referitoare la două principii distincte ale dreptului Uniunii, prezentate împreună – Admisibilitate – Condiție – Inexistența unei omisiuni de pronunțare

    [art. 256 alin. (1) al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 36 și art. 53 primul paragraf; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 117 lit. (m)]

    (a se vedea punctul 83)

11. Recurs – Motive – Motiv întemeiat pe lipsa unui răspuns din partea Tribunalului cu privire la un motiv – Modalități de depunere – Motiv prin care se urmărește contestarea calculului valorii unui ajutor ilegal care trebuie recuperat – Obligația de recuperare de la singura categorie de operatori identificați ca beneficiari – Motiv prin care se invocă implicit, dar în mod necesar lipsa identificării altor beneficiari – Lipsa unui răspuns care echivalează omisiunii de a se pronunța – Încălcarea obligației de motivare – Anularea în parte a hotărârii Tribunalului

    (art. 296 al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 36)

    (a se vedea punctele 118-120 și dispozitiv 1)

12. Recurs – Recurs considerat întemeiat – Soluționare pe fond a litigiului de către instanța de recurs – Condiție – Litigiu în stare de judecată – Noțiune – Determinarea părții din acțiune care rămâne să fie examinată în raport cu întinderea anulării în parte a hotărârii atacate

    (Statutul Curții de Justiție, art. 61 primul paragraf)

    (a se vedea punctele 122 și 123)

13. Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Restabilirea situației anterioare – Calcularea valorii care trebuie recuperată – Determinarea beneficiarului ajutorului – Criteriu – Beneficiere efectivă – Transferul unei părți din avantajele fiscale generate de măsura în cauză – Incoerență între constatările Comisiei privind acest aspect și concluzia referitoare la identificarea beneficiarilor – Eroare de drept

    [art. 108 alin. (2) TFUE]

    (a se vedea punctele 129-139)

Rezumat

Ajutoare de stat: Curtea anulează în parte decizia Comisiei privind „sistemul fiscal spaniol în materie de leasing”.

Astfel, recuperarea integralității valorii ajutorului în cauză a fost dispusă pe baza unei identificări eronate a beneficiarilor.

În anul 2006, Comisia Europeană a fost sesizată cu mai multe plângeri referitoare la aplicarea „sistemului fiscal spaniol în materie de leasing” (denumit în continuare „STL”) anumitor acorduri de leasing financiar, în măsura în care acest sistem permitea companiilor maritime să beneficieze de o reducere de preț de 20-30 % pentru achiziționarea de nave construite de șantiere navale spaniole în detrimentul vânzărilor șantierelor navale din alte state membre. Potrivit Comisiei, obiectivul STL era de a genera avantaje fiscale în favoarea unor grupuri de interese economice (denumite în continuare „GIE”) și a investitorilor care participau la acestea, ce transferau apoi o parte din aceste avantaje către companiile maritime care achiziționaseră o navă nouă.

În decizia în litigiu ( 1 ), adoptată în iulie 2013, Comisia a considerat că trei dintre cele cinci măsuri fiscale ce formează STL constituiau un ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, sub forma unui avantaj fiscal selectiv, parțial incompatibil cu piața internă. Dat fiind că ajutorul în cauză fusese pus în aplicare de la 1 ianuarie 2002 cu încălcarea obligației de notificare ( 2 ), Comisia a obligat autoritățile naționale la recuperarea acestuia de la investitori, și anume de la membrii GIE.

În septembrie 2013, Regatul Spaniei, Lico Leasing SA și Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión (PYMAR) SA au introdus acțiuni în anulare împotriva deciziei în litigiu. În Hotărârea Spania și alții/Comisia ( 3 ), Tribunalul a statuat că avantajul perceput de investitorii GIE nu era selectiv și că motivarea acestei decizii privind criteriile de denaturare a concurenței și de afectare a schimburilor comerciale era insuficientă. În consecință, acesta a anulat decizia în litigiu.

Sesizată cu recursul formulat de Comisie împotriva acestei hotărâri, Curtea a anulat‑o prin Hotărârea Comisia/Spania și alții (C‑128/16 P) ( 4 ), statuând în special că aplicarea condiției referitoare la selectivitate pe care Comisia își întemeiase analiza era eronată. Aceasta a considerat însă că, în măsura în care Tribunalul nu se pronunțase cu privire la toate motivele invocate în fața sa, litigiul nu era în stare de judecată și în consecință a trimis cauzele spre rejudecare Tribunalului.

Prin hotărârea pronunțată după trimiterea spre rejudecare Spania și alții/Comisia (denumită în continuare „hotărârea atacată”), Tribunalul a respins acțiunile introduse de Regatul Spaniei, Lico Leasing și PYMAR, acestea din urmă fiind susținute în concluziile lor de 34 de entități ale căror cereri de intervenție în același scop în cadrul cauzei C‑128/16 P au fot admise (denumite în continuare „intervenientele în primul recurs”).

În această hotărâre, Tribunalul a înlăturat motivul ce viza contestarea selectivității STL, statuând în esență că existența unei puteri discreționare extinse a administrației fiscale de autorizare a amortizării anticipate era suficientă pentru a admite selectivitatea STL în ansamblul său. Acesta a înlăturat de asemenea motivele întemeiate pe nemotivarea deciziei în litigiu, pe încălcarea principiului egalității de tratament, pe încălcarea principiilor protecției încrederii legitime și securității juridice, precum și a principiilor aplicabile recuperării ajutorului. Cu privire la acest din urmă aspect în special, Tribunalul a considerat că Comisia nu a săvârșit nicio eroare de drept prin faptul că a dispus recuperarea integrală a ajutorului în cauză doar de la investitorii GIE, deși o parte din avantajul fiscal obținut fusese transferată unor terți, și anume companiile maritime.

Regatul Spaniei, Lico Leasing și PYMAR, precum și intervenientele în primul recurs au formulat așadar trei recursuri distincte împotriva hotărârii atacate, prin care urmăresc să obțină anularea acesteia și, prin urmare, anularea deciziei în litigiu.

Prin hotărârea sa, Curtea admite motivul Regatului Spaniei întemeiat pe nemotivarea hotărârii atacate în ceea ce privește recuperarea ajutorului în cauză și respinge în rest recursurile. Întrucât a anulat astfel în parte această hotărâre și a apreciat că este în măsură să soluționeze ea însăși în mod definitiv partea din acțiuni care rămâne să fie examinată, Curtea statuează, în urma examinării sale, că se impune anularea deciziei în litigiu în măsura în care prin aceasta se dispune recuperarea integralității valorii ajutorului în cauză de la beneficiarii săi pe baza unei identificări eronate a acestora din urmă.

Aprecierea Curții

Într‑o primă etapă, Curtea examinează excepția de inadmisibilitate invocată de Comisie împotriva recursului formulat de intervenientele în primul recurs, întemeiată pe o eroare de drept care ar afecta recunoașterea calității lor de interveniente în cadrul procedurii de trimitere spre rejudecare. În această privință, Curtea consideră că articolul 40 din Statutul Curții, respectarea drepturilor procedurale garantate intervenienților de Regulamentul de procedură al Tribunalului și principiul bunei administrări a justiției impun, în cadrul unei înlănțuiri coerente a procedurilor în fața Curții și a Tribunalului, ca un intervenient în recurs să aibă de drept calitatea de intervenient în fața Tribunalului atunci când acestei instanțe îi este trimisă o cauză spre rejudecare ca urmare a anulării de către Curte a unei decizii a Tribunalului. Așadar, contrar celor susținute de Comisie, Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept atunci când a recunoscut o asemenea calitate persoanelor interesate în asemenea împrejurări. În consecință, persoanele interesate sunt, ca atare, abilitate să formuleze un recurs împotriva hotărârii atacate, din moment ce sunt de altfel afectate în mod direct de această hotărâre ( 5 ), întrucât, prin respingerea acțiunilor, acesta le expune riscului de a trebui să ramburseze ajutoarele pe care le‑au primit. Prin urmare, recursul lor este admisibil.

Într‑o a doua etapă, Curtea examinează motivele de recurs referitoare, pe de o parte, la analiza selectivității STL și, pe de altă parte, la obligația de recuperare.

În ceea ce privește, în primul rând, aprecierea condiției selectivității, Curtea subliniază de la bun început că o măsură fiscală avantajoasă a cărei acordare depinde de puterea discreționară a administrației fiscale nu poate fi considerată ca prezentând un caracter general. În consecință, selectivitatea unei astfel de măsuri nu poate fi apreciată pe baza unei metode special concepute pentru a evidenția selectivitatea ascunsă a măsurilor fiscale avantajoase cu aplicabilitate generală ( 6 ). Or, în speță, Tribunalul trebuia să se pronunțe asupra analizei unei măsuri a cărei acordare depindea de puterea discreționară a autorităților competente, astfel încât nu i se poate reproșa că a omis să o analizeze potrivit metodei aplicabile măsurilor fiscale cu caracter general.

Abordând astfel criteriile de apreciere relevante în prezența unei măsuri fiscale avantajoase acordate în mod discreționar, Curtea este de acord cu Tribunalul să amintească faptul că existența unui sistem de autorizare nu implică în sine caracterul selectiv al măsurii în cauză. O asemenea calificare impune, așadar, să se demonstreze că autoritățile competente dispun de o putere discreționară extinsă de a determina beneficiarii, precum și condițiile de acordare a măsurii în cauză, astfel încât exercitarea acestei puteri trebuie să fie considerată ca favorizând întreprinderi sau producții beneficiare față de altele care nu sunt beneficiare, ce se află însă într‑o situație comparabilă având în vedere obiectivul urmărit.

În speță, Curtea statuează că Tribunalul a constatat astfel în mod întemeiat, în cadrul aprecierii sale suverane cu privire la dreptul național, a cărei denaturare nu a fost de altfel invocată, că acest drept conferea administrației fiscale o marjă de apreciere importantă pentru a autoriza amortizarea anticipată, ținând seama în special de imprecizia criteriilor puse în aplicare și de lipsa încadrării interpretării pe care o impun. În această privință, Tribunalul nu trebuia să cerceteze dacă, în fapt, exercitarea acestei puteri discreționare de iure condusese efectiv la un tratament favorabil nejustificat al anumitor operatori în raport cu alții care se aflau într‑o situație comparabilă.

În consecință, fără a săvârși o eroare de drept, Tribunalul a considerat, pentru a concluziona cu privire la selectivitatea măsurii constând în amortizarea anticipată, că existența unor aspecte discreționare era de natură să favorizeze beneficiarii în raport cu alte persoane impozabile care se găseau într‑o situație comparabilă. Prin urmare, Tribunalul a putut concluziona în mod întemeiat că Comisia nu a săvârșit nicio eroare atunci când a dedus din caracterul selectiv al amortizării anticipate că STL era selectiv în ansamblul său, în măsura în care este cert că celelalte măsuri în litigiu care formează STL depindeau de autorizarea prealabilă a amortizării anticipate. În consecință, Curtea respinge ca nefondate toate motivele referitoare la selectivitatea STL.

În al doilea rând, în ceea ce privește recuperarea ajutoarelor ilegale, Curtea statuează că aplicarea principiilor protecției încrederii legitime și securității juridice în hotărârea atacată nu conține nicio eroare de drept, cu excepția unei erori rămase totuși fără incidență asupra aprecierii Tribunalului, astfel încât criticile invocate în acest sens trebuie de asemenea să fie respinse.

În al treilea și ultimul rând, Curtea se pronunță cu privire la un motiv întemeiat pe nemotivarea hotărârii atacate. În această privință, Curtea statuează că, deși acesta din urmă pare motivat corespunzător cerințelor legale în ceea ce privește caracterul selectiv al STL, situația nu este în schimb aceeași în ceea ce privește recuperarea ajutorului în cauză.

Curtea arată așadar că, pentru a răspunde la un motiv prin care se urmărește contestarea ordinului de recuperare care figurează în decizia în litigiu, în măsura în care dispune recuperarea integrală a ajutorului în cauză de la investitori, deși o foarte mare parte a avantajului astfel acordat ar fi fost transferat în mod sistematic companiilor maritime, Tribunalul s‑a limitat să enunțe că, în decizia în litigiu, numai investitorii fuseseră identificați ca beneficiari ai ajutorului și să constate că această concluzie nu făcea obiectul litigiului. Or, potrivit Curții, chiar dacă identificarea beneficiarilor nu ar fi fost contestată de părțile în cauză, acestea, prin intermediul motivului invocat, susțineau totuși în mod implicit, dar necesar că nu fuseseră singurele beneficiare ale ajutorului în cauză. Întrucât Tribunalul nu a răspuns astfel la motivul menționat, el a omis în consecință să se pronunțe cu privire la acesta, ceea ce constituie o încălcare a obligației de motivare.

În aceste condiții, Curtea anulează hotărârea atacată în măsura în care prin aceasta se resping acțiunile în privința anulării deciziei în litigiu, întrucât aceasta desemnează GIE și investitorii acestora ca fiind singurii beneficiari ai ajutorului vizat, precum și în privința anulării dispoziției prin care Regatului Spaniei i se impune să recupereze întreaga valoare a ajutorului vizat de la investitorii GIE. Respinge în rest recursurile.

Într‑o a treia și ultimă etapă, apreciind că partea din acțiunile în anulare care rămâne să fie examinată după anularea în parte a hotărârii atacate, referitoare în speță la temeinicia obligației de recuperare a ajutorului în cauză de la beneficiarii acestuia, este în stare de judecată, Curtea decide să soluționeze ea însăși în mod definitiv acest aspect. În această privință, ea respinge de la bun început ca nefondate motivele și argumentele întemeiate pe o încălcare a principiilor protecției încrederii legitime și securității juridice, precum și pe o încălcare a principiului egalității de tratament, prin adoptarea majorității motivelor corespunzătoare din hotărârea atacată.

Abordând astfel, în cadrul examinării motivului cu privire la care Tribunalul a omis să se pronunțe, problema identificării beneficiarilor ajutorului în cauză, Curtea amintește că obligația de recuperare a unui ajutor considerat de Comisie ca fiind incompatibil cu piața internă are ca obiectiv restabilirea situației anterioare acordării ajutorului, privându‑i pe beneficiarii acestuia, și anume întreprinderile care au beneficiat efectiv de ajutor, de avantajul concurențial pe care el li l‑a oferit.

Or, în speță, rezultă din propriile constatări ale Comisiei că STL constituia în ansamblul său un dispozitiv fiscal destinat să genereze un avantaj nu numai în favoarea investitorilor regrupați în cadrul unui GIE, ci și a companiilor maritime. Pe de altă parte, din elementele prezentate de Comisie reiese că repartizarea acestui avantaj între o companie maritimă și investitorii unui GIE era prevăzută în contracte cu forță juridică obligatorie, supuse autorităților fiscale și de care acestea din urmă țineau seama pentru a autoriza, în exercitarea puterii lor discreționare, amortizarea anticipată. Având în vedere aceste elemente, Curtea statuează că Comisia a săvârșit o eroare de drept în raport cu obiectivul urmărit de recuperare, prin desemnarea investitorilor GIE drept singurii beneficiari ai ajutorului în cauză, pentru motivul esențial că avantajul obținut de companiile maritime în temeiul transferului unei părți din avantajul fiscal acordat GIE rezulta dintr‑o combinație de operațiuni juridice între entități private care, ca urmare a acestui fapt, nu era imputabil statului, în condițiile în care GIE erau totuși obligate, în temeiul normelor aplicabile, să transfere acestor companii maritime o parte din avantajul fiscal obținut.

În consecință, Curtea anulează în parte decizia în litigiu, și anume în măsura în care desemnează GIE și investitorii acestora ca fiind singurii beneficiari ai ajutorului vizat și, prin urmare, în măsura în care dispune recuperarea întregii valori exclusiv de la investitorii GIE.

( 1 ) Decizia 2014/200/UE a Comisiei din 17 iulie 2013 privind schema de ajutoare SA.21233 C/11 (ex NN/11, ex CP 137/06) pusă în aplicare de Spania – Regim fiscal aplicabil anumitor acorduri de leasing financiar, cunoscut și sub denumirea de „sistem fiscal spaniol în materie de leasing” (JO 2014, L 114, p. 1).

( 2 ) Obligație prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE.

( 3 ) Hotărârea din 17 decembrie 2015, Spania și alții/Comisia (T‑515/13 și T‑719/13, EU:T:2015:1004).

( 4 ) Hotărârea din 25 iulie 2018, Comisia/Spania și alții (C‑128/16 P, EU:C:2018:591).

( 5 ) Această condiție fiind prevăzută la articolul 56 al doilea paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție.

( 6 ) Potrivit acestei metode, numită „în trei etape”, aprecierea selectivității unei măsuri cu caracter general care instituie un regim fiscal avantajos impune mai întâi identificarea regimului fiscal comun, apoi verificarea dacă regimul în cauză derogă de la regimul comun, ca cadru de referință, prin faptul că supune operatori aflați într‑o situație comparabilă din punct de vedere factual și juridic unui tratament fiscal diferențiat și, în această ipoteză, verificarea în final dacă o astfel de diferențiere poate fi justificată de natura sau de economia sistemului de impozitare.