HOTĂRÂREA CURȚII

din 21 iunie 1974(1)

„Dreptul de stabilire”

În cauza 2/74,

având ca obiect cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare adresată Curții în temeiul articolului 177 din Tratatul CEE de Conseil d’État din Belgia, în litigiul aflat pe rolul acestei instanțe între

Jean Reyners, doctor în drept, administrator al unor societăți, cu domiciliul la Woluwe‑Saint‑Lambert (Bruxelles),

și

État belge, reprezentat de ministrul justiției,

intervenient: Ordre national des avocats de Belgique,

cu privire la interpretarea articolelor 52 și 55 din Tratatul CEE, raportate la Decretul regal din 24 august 1970 de introducere a unei derogări de la condiția cetățeniei prevăzută la articolul 428 din Code judiciaire, referitor la titlul și la exercitarea profesiei de avocat,

CURTEA,

compusă din domnii R. Lecourt, președinte, A. M. Donner și M. Sørensen, președinți de cameră, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (raportor), H. Kutscher, C. Ó Dálaigh și A. J. Mackenzie Stuart, judecători,

avocat general: domnul H. Mayras,

grefier: domnul A. Van Houtte,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Având în vedere că, prin Hotărârea din 21 decembrie 1973, primită la grefa Curții la 9 ianuarie 1974, Conseil d’État (Consiliul de Stat) din Belgia a adresat, în temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, două întrebări privind interpretarea articolelor 52 și 55 din Tratatul CEE referitoare la dreptul de stabilire, în legătură cu exercitarea profesiei de avocat;

2        că aceste întrebări au fost formulate în cadrul unei acțiuni introduse de un resortisant olandez, posesor al diplomei legale în temeiul căreia se acordă accesul la profesia de avocat în Belgia, care a fost exclus de la exercitarea acestei profesii pe motiv de cetățenie, în temeiul prevederilor Decretului regal din 24 august 1970 privind titlul și exercitarea profesiei de avocat (Moniteur belge, 1970, p. 9060);

 Cu privire la interpretarea articolului 52 din Tratatul CEE

3        Având în vedere că, pentru început, Conseil d’État solicită să se stabilească dacă articolul 52 din Tratatul CEE este, de la sfârșitul perioadei de tranziție, o „dispoziție direct aplicabilă”, deși nu au fost adoptate directivele prevăzute la articolul 54 alineatul (2) și la articolul 57 alineatul (1) din tratat;

4        având în vedere că guvernele belgian și irlandez au susținut, pentru motive în mare parte similare, că articolul 52 nu ar avea un astfel de efect;

5        că, privit în contextul capitolului referitor la dreptul de stabilire, la care se face trimitere în mod expres prin utilizarea termenilor „în conformitate cu dispozițiile care urmează”, acest articol nu ar constitui, dată fiind complexitatea materiei reglementate, decât enunțarea unui simplu principiu, a cărui punere în aplicare ar fi în mod obligatoriu condiționată de adoptarea unui ansamblu de dispoziții suplimentare, atât comunitare, cât și naționale, prevăzute la articolele 54 și 57;

6        că forma aleasă de tratat pentru aceste acte de punere în aplicare – stabilirea unui „program general”, adus la îndeplinire, la rândul său, printr‑un ansamblu de directive – ar confirma lipsa efectului direct al articolului 52;

7        că instanța nu este competentă să exercite o putere de apreciere rezervată instituțiilor legiuitoare ale Comunității și ale statelor membre;

8        că această argumentare a fost susținută în esență de guvernele britanic și luxemburghez, precum și de Ordre national des avocats de Belgique (Ordinul Național al Avocaților din Belgia), intervenient în acțiunea principală;

9        având în vedere că reclamantul din acțiunea principală, la rândul său, afirmă că în cazul de față nu este în discuție decât o discriminare pe motiv de cetățenie, deoarece i se impun anumite condiții de acces la profesia de avocat care nu sunt cerute resortisanților belgieni;

10      că, în această privință, articolul 52 constituie o prevedere clară și completă, care poate să producă efect direct;

11      că guvernul german, susținut pe fond de guvernul olandez, făcând referire la Hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție la 16 iunie 1966 în cauza 57/65, Lütticke (Recueil 1966, p. 293), consideră că prevederile ce impun statelor membre o obligație pe care acestea trebuie să o îndeplinească într‑un termen anume devin direct aplicabile în cazul în care, la expirarea acestui termen, obligația nu a fost îndeplinită;

12      că, așadar, statele membre nu ar mai avea posibilitatea de a menține restricții privind libertatea de stabilire la sfârșitul perioadei de tranziție, articolul 52 având, din acest moment, caracterul unei prevederi prin ea însăși completă și perfectă din punct de vedere juridic;

13      că, în aceste condiții, „programul general” și directivele prevăzute la articolul 54 nu ar mai fi avut importanță decât pe parcursul perioadei de tranziție, libertatea de stabilire fiind pe deplin înfăptuită la sfârșitul acestei perioade;

14      că, în pofida îndoielilor exprimate cu privire la efectul direct al prevederii deduse interpretării – atât în ceea ce privește trimiterea din tratat la „programul general” și la directivele de punere în aplicare, cât și în privința conținutului anumitor directive de liberalizare care au fost deja adoptate, care nu ar realiza în toate privințele o egalitate de tratament perfectă –, Comisia consideră, cu toate acestea, că articolul 52 ar avea cel puțin efect direct parțial, în măsura în care interzice în mod specific discriminările pe criterii de cetățenie;

15      având în vedere că articolul 7 din tratat, care face parte dintre „principiile” Comunității, prevede că, în domeniul de aplicare al tratatului și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale pe care le prevede, „se interzice orice discriminare exercitată pe motiv de cetățenie”;

16      că articolul 52 asigură punerea în aplicare a acestei prevederi generale în domeniul specific al dreptului de stabilire;

17      că, prin utilizarea cuvintelor „în conformitate cu dispozițiile care urmează”, în tratat se face trimitere la ansamblul capitolului referitor la dreptul de stabilire care trebuie, în consecință, să fie interpretat în acest context general;

18      că, după ce a indicat că „restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul unui alt stat membru se elimină treptat, pe parcursul perioadei de tranziție”, articolul 52 enunță principiul călăuzitor în materie, prevăzând că libertatea de stabilire presupune dreptul de avea acces la activități independente și la exercitarea acestora „în condițiile definite pentru resortisanții proprii de legislația țării de stabilire”;

19      că, în vederea îndeplinirii treptate a acestui obiectiv pe parcursul perioadei de tranziție, articolul 54 prevede elaborarea de către Consiliu a unui „program general”, precum și, pentru punerea în aplicare a acestui program, a unor directive destinate să realizeze libertatea de stabilire pentru diferitele activități în cauză;

20      că, în afara acestor măsuri de liberalizare, articolul 57 prevede adoptarea de directive menite să asigure recunoașterea reciprocă a diplomelor, a certificatelor și a altor titluri oficiale de calificare și, în general, coordonarea legislațiilor în materia dreptului de stabilire și în domeniul exercitării activităților independente;

21      că din cele menționate anterior reiese că, în sistemul instituit prin capitolul referitor la dreptul de stabilire, „programul general” și directivele prevăzute în tratat au menirea să îndeplinească două funcții, prima fiind de a elimina, pe parcursul perioadei de tranziție, obstacolele în calea realizării libertății de stabilire, cea de a doua constând în introducerea, în legislația statelor membre, a unui ansamblu de dispoziții destinate să faciliteze exercitarea concretă a acestei libertăți, pentru a favoriza întrepătrunderea economică și socială în cadrul Comunității în domeniul activităților independente;

22      că acest al doilea obiectiv este urmărit, pe de o parte, de unele dintre dispozițiile articolului 54 alineatul (3), în special de cele privind colaborarea între autoritățile naționale competente și adaptarea procedurilor și a practicilor administrative, și, pe de altă parte, de ansamblul dispozițiilor articolului 57;

23      că în cadrul acestui sistem trebuie să se decidă cu privire la efectul prevederilor articolului 52;

24      având în vedere că principiul tratamentului național constituie una dintre dispozițiile juridice fundamentale ale Comunității;

25      că, în condițiile în care face trimitere la un ansamblu de prevederi legislative efectiv aplicate de țara de stabilire resortisanților proprii, acest principiu poate, prin definiție, să fie invocat în mod direct de către resortisanții tuturor celorlalte state membre;

26      că, stabilind sfârșitul perioadei de tranziție ca termen pentru realizarea libertății de stabilire, articolul 52 impune o obligație de rezultat precisă, a cărei executare trebuie să fie facilitată, dar nu și condiționată, de punerea în aplicare a unui program de măsuri adoptate treptat;

27      că nerespectarea caracterului etapizat al acestui proces nu afectează obligația în sine, dincolo de termenul prevăzut pentru îndeplinirea sa;

28      că această interpretare este conformă cu articolul 8 alineatul (7) din tratat, în temeiul căruia încheierea perioadei de tranziție constituie termenul limită pentru intrarea în vigoare a ansamblului de norme prevăzute în tratat și pentru punerea în aplicare a ansamblului de măsuri necesare în vederea instituirii pieței comune;

29      având în vedere că nu se pot invoca, împotriva recunoașterii unui astfel de efect, neadoptarea de către Consiliu a directivelor prevăzute la articolele 54 și 57 și nici faptul că unele dintre directivele efectiv adoptate nu au dus la realizarea deplină a obiectivului nediscriminării indicat la articolul 52;

30      că, într‑adevăr, directivele prevăzute prin capitolul referitor la dreptul de stabilire au devenit inutile cât privește punerea în aplicare a principiului tratamentului național după încheierea perioadei de tranziție, acest principiu fiind consacrat pentru viitor cu efect direct chiar prin tratat;

31      că totuși aceste directive nu au devenit lipsite de orice interes, deoarece păstrează un domeniu de aplicare important în cadrul măsurilor destinate să favorizeze exercitarea concretă a dreptului de liberă stabilire;

32      având în vedere că, în consecință, este necesar să se răspundă la întrebarea adresată în sensul că, de la sfârșitul perioadei de tranziție, articolul 52 din tratat este o prevedere direct aplicabilă, chiar în pofida eventualei lipse, într‑un domeniu determinat, a directivelor prevăzute la articolul 54 alineatul (2) și la articolul 57 alineatul (1) din tratat;

 Cu privire la interpretarea articolului 55 primul paragraf din Tratatul CEE

33      Având în vedere că, în plus, Conseil d’État solicită să se precizeze ce anume trebuie să se înțeleagă, la articolul 55 primul paragraf, prin „activitățile care sunt asociate în acest stat, chiar și cu titlu ocazional, exercitării autorității publice”;

34      că, mai precis, întrebarea care se pune este dacă, în cadrul unei profesii precum cea de avocat, sunt exceptate de la aplicarea capitolului referitor la dreptul de stabilire numai activitățile inerente acestei profesii asociate exercitării autorității publice sau dacă această profesie este exceptată în ansamblu, pentru motivul că ar include activități asociate exercitării acestei autorități;

35      având în vedere că guvernul luxemburghez și Ordre national des avocats de Belgique consideră că profesia de avocat, în ansamblul său, este exceptată de la aplicarea reglementărilor din tratat privind dreptul de stabilire, deoarece ar fi legată organic de funcționarea justiției ca serviciu public;

36      că această situație ar rezulta atât din modul de reglementare a organizării baroului, care cuprinde un ansamblu de condiții de admitere și o disciplină riguroase, cât și din funcțiile îndeplinite de avocat în cadrul procedurii judiciare la care participarea sa ar fi, în mare măsură, obligatorie;

37      că aceste activități, care ar face din avocat un auxiliar indispensabil al justiției, ar alcătui un tot unitar ale cărui elemente nu ar putea fi divizate;

38      având în vedere că, în ceea ce îl privește, reclamantul din acțiunea principală susține că cel mult anumite activități din cadrul profesiei de avocat ar fi asociate exercitării autorității publice și că, în consecință, doar acestea ar intra sub incidența excepției de la principiul libertății de stabilire instituite prin articolul 55;

39      că, pentru guvernele german, belgian, britanic, irlandez și olandez, precum și pentru Comisie, excepția de la articolul 55 se aplică în mod limitativ numai acelor activități din cadrul diferitelor profesii menționate care sunt efectiv asociate exercitării autorității publice, cu condiția ca acestea să fie disociabile de exercitarea obișnuită a profesiei;

40      că se mențin, cu toate acestea, divergențe între guvernele menționate cu privire la natura activităților exceptate de la principiul libertății de stabilire, dată fiind organizarea diferită a profesiei de avocat de la un stat membru la altul;

41      că, în special, guvernul german consideră că, datorită participării obligatorii a avocatului la anumite proceduri judiciare, mai cu seamă în materie penală sau de drept public, raporturile existente între profesia de avocat și exercitarea autorității judiciare sunt atât de strânse încât trebuie să fie exceptate de la libertatea de stabilire cel puțin anumite sectoare ample ale acestei profesii;

42      având în vedere că, în sensul articolului 55 primul paragraf, sunt exceptate de la aplicarea dispozițiilor din capitolul referitor la dreptul de stabilire, „în ceea ce privește statul membru interesat, activitățile care sunt asociate în acest stat, chiar și cu titlu ocazional, exercitării autorității publice”;

43      că, ținând seama de rolul fundamental pe care îl dețin în sistemul tratatului libertatea de stabilire și principiul tratamentului național, derogărilor permise la articolul 55 primul paragraf nu li s‑ar putea recunoaște o sferă de aplicare care să depășească scopul pentru a cărui atingere a fost introdusă această clauză de exceptare;

44      că articolul 55 primul paragraf trebuie să permită statelor membre, în cazul în care anumite funcții ce implică exercitarea autorității publice sunt asociate uneia dintre activitățile independente prevăzute la articolul 52, să excludă accesul neresortisanților la astfel de funcții;

45      că această necesitate este pe deplin satisfăcută, din moment ce excluderea persoanelor amintite este limitată la acele activități care, privite în sine, sunt asociate în mod direct și specific exercitării autorității publice;

46      că extinderea excepției permise la articolul 55 la o întreagă profesie nu ar fi admisibilă decât în cazul în care activitățile descrise ar fi atât de strâns legate de această profesie încât libertatea de stabilire ar avea ca efect să impună statului membru în cauză obligația de a permite neresortisanților să exercite, chiar și cu titlu ocazional, unele funcții ce țin de autoritatea publică;

47      că, dimpotrivă, nu s‑ar putea admite această extindere atunci când, în cadrul unei profesii autonome, activitățile care sunt eventual asociate exercitării autorității publice constituie un element separabil de ansamblul activității profesionale în cauză;

48      având în vedere că, în lipsa oricărei directive adoptate în temeiul articolului 57 în scopul armonizării dispozițiilor naționale privind în special profesia de avocat, exercitarea acesteia rămâne guvernată de dreptul diferitelor state membre;

49      că, în consecință, eventuala aplicare a restricțiilor privind libertatea de stabilire, prevăzute la articolul 55 primul paragraf, trebuie să fie evaluată distinct, pentru fiecare stat membru, din perspectiva dispozițiilor naționale aplicabile organizării și exercitării acestei profesii;

50      că totuși această evaluare trebuie să țină seama de caracterul comunitar al limitelor impuse la articolul 55 excepțiilor acceptate de la principiul libertății de stabilire, pentru a se evita posibilitatea ca efectul util al tratatului să fie înlăturat prin dispoziții adoptate unilateral de statele membre;

51      că activitățile profesionale care presupun un contact, fie acesta constant și organic, cu organele jurisdicționale de drept intern sau chiar o participare obligatorie la funcționarea acestora, nu sunt, ca atare, asociate exercitării autorității publice;

52      că, în special, nu pot fi considerate asociate acestei autorități activitățile cele mai definitorii ale profesiei de avocat, cum ar fi consultanța și asistența juridică, precum și reprezentarea și apărarea părților în justiție, chiar și atunci când intervenția sau asistența avocatului este obligatorie ori reprezintă un drept exclusiv acordat acestuia prin efectul legii;

53      că, într‑adevăr, exercitarea acestor activități nu aduce atingere aprecierii rezervate autorității judiciare și nici liberei exercitări a puterii jurisdicționale;

54      având în vedere că este necesar, prin urmare, să se răspundă la întrebarea adresată că excepția de la libertatea de stabilire prevăzută la articolul 55 primul paragraf trebuie să se aplice strict acelor activități prevăzute la articolul 52 care, prin ele însele, sunt asociate în mod direct și specific exercitării autorității publice;

55      că în niciun caz nu pot primi această calificare, în cadrul unei profesii liberale cum este cea de avocat, activități precum consultanța și asistența juridică sau reprezentarea și apărarea părților în justiție, chiar dacă, prin efectul legii, îndeplinirea acestor activități este obligatorie sau se realizează exclusiv de către avocați;

 Cu privire la cheltuielile de judecată

56      Având în vedere că, în privința cheltuielilor efectuate de guvernul Regatului Belgiei, de guvernul Republicii Federale Germania, de guvernul Irlandei, de guvernul Marelui Ducat al Luxemburgului, de guvernul Regatului Țărilor de Jos, de guvernul Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord și de Comisia Comunităților Europene, care au prezentat observații Curții, acestea nu pot face obiectul unei rambursări;

57      că procedura are, în raport cu părțile din acțiunea principală, caracterul unui incident survenit în cursul litigiului aflat pe rolul Conseil d’État din Belgia, este de competența acestei instanțe să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată;

pentru aceste motive,

CURTEA,

pronunțându‑se cu privire la întrebările care i‑au fost adresate de Conseil d’État din Belgia, Secția administrativă, Camera a treia, prin Hotărârea din 21 decembrie 1973, hotărăște:

1)      De la sfârșitul perioadei de tranziție, articolul 52 din Tratatul CEE este o dispoziție direct aplicabilă, chiar în pofida eventualei lipse, într‑un domeniu determinat, a directivelor prevăzute la articolul 54 alineatul (2) și la articolul 57 alineatul (1) din tratat.

2)      Excepția de la libertatea de stabilire prevăzută la articolul 55 primul paragraf din Tratatul CEE trebuie să se aplice strict acelor activități prevăzute la articolul 52 care, prin ele însele, sunt asociate în mod direct și specific exercitării autorității publice; nu pot primi această calificare, în cadrul unei profesii liberale cum este cea de avocat, activități precum consultanța și asistența juridică sau reprezentarea și apărarea părților în justiție, chiar dacă, prin efectul legii, îndeplinirea acestor activități este obligatorie sau se realizează exclusiv de către avocați.

Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 21 iunie 1974.

1 Limba de procedură: franceza.