1

Prin recursul formulat în temeiul articolului 9 din anexa I la Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană (BCE) solicită anularea Hotărârii Tribunalului Funcției Publice a Uniunii Europene (Camera a doua) din 18 septembrie 2014, Cerafogli/BCE (F‑26/12, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:F:2014:218), prin care acesta, în primul rând, a anulat decizia din 21 iunie 2011 a directorului general adjunct al Direcției Generale „Resurse Umane, Buget și Organizare” (denumită în continuare „DG Resurse Umane”) din cadrul BCE de respingere în parte a cererii de acces la anumite documente depusă la 20 mai 2011 de doamna Maria Concetta Cerafogli, în al doilea rând, a obligat BCE să plătească doamnei Cerafogli suma de 1000 de euro, în al treilea rând, a respins în rest acțiunea doamnei Cerafogli și, în al patrulea rând, a obligat BCE la plata cheltuielilor de judecată.

2

Articolul 23.2 din Regulamentul de procedură al BCE, adoptat prin Decizia 2004/257/CE a BCE din 19 februarie 2004 (JO 2004, L 80, p. 33), prevede că accesul public la documentele elaborate sau deținute de BCE este reglementat printr‑o decizie a Consiliului guvernatorilor. Consiliul guvernatorilor a adoptat, la 4 martie 2004, Decizia BCE/2004/3 privind accesul public la documentele BCE (JO 2004, L 80, p. 42).

3

Articolul 7 din Condițiile de angajare a personalului BCE (denumite în continuare „condițiile de angajare”) și articolul 1.1.3 din normele aplicabile personalului BCE (denumite în continuare „normele aplicabile personalului”) guvernează condițiile de acces ale membrilor personalului BCE la dosarul lor personal. În special, articolul 1.1.3 sus‑menționat stabilește că „un membru al personalului are dreptul, și după încetarea raportului de muncă cu BCE, să ia cunoștință de toate înscrisurile care se găsesc în dosarul său”.

4

La 1 august 2006, Comitetul executiv a adoptat normele privind accesul membrilor personalului BCE la documente privind raportul lor de muncă cu BCE, norme care au făcut obiectul unor modificări aprobate de Comitetul executiv la 30 septembrie 2008 (denumite în continuare „normele aplicabile cererilor de acces la documentele personalului BCE”). Potrivit acestor norme, orice cerere de acces la documente cărora nu li se aplică Decizia BCE/2004/3 este soluționată de directorul general al DG Resurse Umane. În plus, aceste norme prevăd câteva excepții de la dreptul de acces la documente care vizează în special documentele pregătitoare, avizele juridice interne și deciziile adoptate de Consiliul guvernatorilor privind condițiile de angajare a personalului BCE.

5

Istoricul cauzei este descris în termenii următori la punctele 5-16 și 19 din hotărârea atacată:

[…]

6

Prin cererea introductivă primită la grefa Tribunalului Funcției Publice la 23 februarie 2012, înregistrată cu numărul F‑26/12, doamna Cerafogli a solicitat, în esență, anularea deciziei din 21 iunie 2011 a BCE prin care i‑a fost refuzat accesul la anumite documente și repararea prejudiciului moral pe care susține că l‑a suferit ca urmare a acestei decizii.

7

În susținerea acțiunii formulate în primă instanță, doamna Cerafogli a invocat cinci motive întemeiate pe o excepție de nelegalitate a normelor aplicabile cererilor de acces la documentele personalului BCE, pe încălcarea principiilor bunei administrări și transparenței, pe încălcarea dreptului la apărare și pe încălcarea obligației de motivare, precum și pe lipsa competenței autorului deciziei adoptate în temeiul normelor aplicabile cererilor de acces la documentele personalului BCE.

8

Prin Ordonanța din 15 ianuarie 2014, Tribunalul Funcției Publice a redeschis faza orală a procedurii pentru a permite părților să prezinte observații cu privire la admisibilitatea diverselor motive invocate de doamna Cerafogli, precum și la excepția de nelegalitate îndreptată împotriva normelor aplicabile cererilor de acces la documentele personalului BCE, având în vedere regula concordanței dintre reclamație și acțiune, în special în lumina Hotărârii din 25 octombrie 2013, Comisia/Moschonaki (T‑476/11 P, EU:T:2013:557), precum și a Hotărârii din 11 decembrie 2008, Reali/Comisia (F‑136/06, EU:F:2008:168, punctele 47-51), și a Hotărârii din 1 iulie 2010, Mandt/Parlamentul (F‑45/07, EU:F:2010:72, punctul 121). BCE și doamna Cerafogli au depus observații la 5 și, respectiv, la 6 februarie 2014.

9

Prin hotărârea atacată, Tribunalul Funcției Publice a admis inadmisibilitatea excepției de nelegalitate.

10

Tribunalul a apreciat în această privință, după cum urmează:

11

În ceea ce privește examinarea pe fond a excepției de nelegalitate, Tribunalul Funcției Publice a decis că doamna Cerafogli era îndreptățită să susțină că normele aplicabile cererilor de acces la documentele personalului BCE au fost adoptate în urma unei proceduri nelegale, din moment ce Comitetul pentru personal nu fusese consultat înainte de adoptarea acestor norme. Tribunalul Funcției Publice a considerat, în consecință, că BCE a încălcat articolele 48 și 49 din condițiile de angajare și că a treia critică invocată în susținerea excepției de nelegalitate era astfel întemeiată, fără să fie necesară examinarea celorlalte critici invocate în susținerea excepției de nelegalitate.

12

Tribunalul Funcției Publice a considerat că, în consecință, decizia din 21 iunie 2011, adoptată în temeiul normelor aplicabile cererilor de acces la documentele personalului BCE, era ea însăși nelegală, fără să fie necesară examinarea celorlalte motive invocate de doamna Cerafogli (punctul 71 de hotărârea atacată).

13

Tribunalul Funcției Publice a decis, în continuare, că, prin anularea deciziei adoptate în temeiul normelor aplicabile cererilor de acces la documentele personalului BCE, doamna Cerafogli se găsea din nou într‑o poziție de așteptare cu privire la decizia finală asupra cererii sale din 20 mai 2011 și că o astfel de prelungire a situației de așteptare și de incertitudine, provocată de nelegalitatea deciziei atacate, constituia un prejudiciu moral care nu putea fi reparat integral prin simpla anulare a acestei decizii. Ținând seama de aceste circumstanțe și, în special, pe de o parte, de gravitatea viciului care afectează normele aplicabile cererilor de acces la documentele personalului BCE rezultat din neconsultarea prealabilă a Comitetului pentru personal și, pe de altă parte, din faptul că BCE a furnizat deja doamnei Cerafogli mai multe documente, Tribunalul Funcției Publice a considerat că, prin obligarea BCE la plata către doamna Cerafogli a sumei de 1000 de euro, acest prejudiciu va fi reparat în mod adecvat.

14

Tribunalul Funcției Publice a obligat totodată BCE să suporte cheltuielile de judecată.

15

Prin memoriul depus la grefa Tribunalului la 28 noiembrie 2014, BCE a introdus prezentul recurs.

16

Doamna Cerafogli a depus un memoriu în răspuns în termenul acordat.

17

BCE a fost autorizată, la cerere, să depună un memoriu în replică, pe care l‑a depus în termenul acordat.

18

Doamna Cerafogli a fost autorizată să depună un memoriu în duplică, pe care l‑a depus în termenul acordat.

19

Prin ordonanța din 29 iunie 2015, președintele Camerei de recursuri a Tribunalului a admis cererea de intervenție formulată de Comisie în susținerea concluziilor BCE.

20

Prin ordonanța din 29 iunie 2015, președintele Camerei de recursuri a Tribunalului a respins cererea de intervenție formulată de Union for Unity (U4U) în susținerea concluziilor doamnei Cerafogli.

21

La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera de recursuri), în lipsa unei cereri în acest sens depusă de părți în termenul prevăzut la articolul 207 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a decis să se pronunțe asupra prezentului recurs fără parcurgerea fazei orale a procedurii.

22

BCE solicită Tribunalului:

23

Comisia solicită Tribunalului anularea hotărârii atacate.

24

Doamna Cerafogli solicită Tribunalului:

25

BCE, susținută de Comisie, contestă atât relevanța pe care o are analogia făcută de Tribunalul Funcției Publice între contenciosul concurenței și cel al funcției publice, cât și cele trei categorii de considerații care au condus Tribunalul Funcției Publice să reaprecieze jurisprudența referitoare la admisibilitatea unei excepții de nelegalitate invocată pentru prima dată în fața sa, care au legătură, în primul rând, cu finalitatea procedurii precontencioase, în al doilea rând, cu natura excepției de nelegalitate și, în al treilea rând, cu principiul protecției jurisdicționale efective.

26

BCE avansează, în această privință, patru motive în susținerea recursului introdus.

27

Primul motiv este întemeiat, pe de o parte, pe o extrapolare eronată de către Tribunalul Funcției Publice a Hotărârii din 15 septembrie 2011, Koninklijke Grolsch/Comisia (T‑234/07, EU:T:2011:476), la cauzele aferente personalului, aceste două tipuri de contencios fiind distincte, iar această extrapolare conducând la o interpretare eronată a întinderii principiului protecției jurisdicționale efective în lumina articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) (primul aspect) și, pe de altă parte, pe o lipsă de motivare (al doilea aspect).

28

În susținerea celui de al doilea motiv, BCE arată că, prin faptul că a considerat că o excepție de nelegalitate putea fi invocată pentru prima dată în fața instanței, iar nu în cadrul procedurii precontencioase, Tribunalul Funcției Publice a nesocotit finalitatea procedurii precontencioase, care urmărește să favorizeze o soluționare amiabilă a litigiilor, ceea ce presupune ca administrația să aibă cunoștință de toate criticile pe care le invocă agentul împotriva deciziei pe care o contestă (primul aspect), precum și dreptul la apărare al instituției în cadrul respectivei proceduri precontencioase (al doilea aspect). În plus, BCE susține în esență că în mod neîntemeiat Tribunalul Funcției Publice a considerat că administrația n‑ar fi avut altă opțiune decât să aplice o normă cu aplicabilitate generală, deși o aprecia nelegală, și că nu a avut în vedere situația specifică a BCE, care este în același timp autorul dispozițiilor aplicabile personalului (al treilea aspect), și că a interpretat eronat principiul securității juridice (al patrulea aspect).

29

Al treilea motiv are în vedere aprecierea eronată a naturii excepției de nelegalitate și interpretarea eronată a articolului 227 TFUE (primul aspect), întrucât, în esență, Tribunal Funcției Publice a considerat în mod greșit că o excepție de nelegalitate nu își poate produce pe deplin efectele în cadrul unei proceduri de reclamație administrativă. BCE arată, în primul rând, că protecția unui justițiabil împotriva aplicării unui act nelegal nu împiedică impunerea unor criterii de admisibilitate pentru a invoca în mod valabil o excepție de nelegalitate, în al doilea rând, că împrejurarea că o excepție de nelegalitate nu poate fi invocată decât pe cale incidentală nu conduce la imposibilitatea de a invoca o astfel de excepție în cadrul unei proceduri de reclamație administrativă și, în sfârșit, în al treilea rând, că este important ca administrația să fie avizată încă din faza precontencioasă despre eventuala nelegalitate a unei dispoziții cu caracter general pentru a asigura dreptul acesteia la apărare și pentru a acționa, dacă este cazul, potrivit unui temei juridic corect nu numai în privința agentului care a introdus reclamația, ci și în privința întregului personal. Potrivit BCE, Tribunalul Funcției Publice a încălcat de asemenea principiul securității juridice (al doilea aspect).

30

În al patrulea rând, BCE susține că Tribunalul Funcției Publice a interpretat eronat principiul protecției jurisdicționale efective și principiul proporționalității, în măsura în care, în esență, a considerat că inadmisibilitatea excepției de nelegalitate la stadiul acțiunii la instanța Uniunii ar constitui o sancțiune disproporționată pentru agentul vizat, în special dacă acesta nu era jurist sau nu ar avea un avocat (primul aspect) și că, astfel, nu a luat în considerare anumite fapte relevante ale speței, respectiv faptul că doamna Cerafogli a fost reprezentată de un avocat încă din procedura precontencioasă (al doilea aspect).

31

Doamna Cerafogli contestă această argumentație.

32

Trebuie amintit, mai întâi, că, la fel ca articolul 91 alineatul (2) din statut, articolul 42 din condițiile de angajare și articolul 8.1 din normele aplicabile personalului prevăd că un agent al BCE nu poate introduce acțiune în instanță decât după epuizarea procedurii precontencioase, care, în ceea ce privește personalul BCE, cuprinde două etape, și anume cererea de examinare precontencioasă și apoi o reclamație prealabilă.

33

Trebuie amintit că legalitatea unei decizii trebuie apreciată în funcție de elementele de fapt și de drept de care dispunea instituția la momentul la care a adoptat decizia menționată. Ținând seama de caracterul evolutiv al fazei precontencioase, elaborarea actului prin care se stabilește poziția definitivă a instituției se încheie cu ocazia adoptării răspunsului dat de autoritatea împuternicită să facă numiri (denumită în continuare „AIPN”) la reclamația formulată de agent. În consecință, legalitatea actului definitiv care o lezează pe reclamantă se apreciază în raport cu elementele de fapt și de drept de care dispunea instituția la momentul adoptării, explicite sau implicite, a acestui răspuns, fără a afecta posibilitatea instituției de a furniza, în condițiile prevăzute de jurisprudență, precizări suplimentare cu ocazia fazei contencioase (Hotărârea din 21 mai 2014, Mocová/Comisia, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punctul 45).

34

Pe de altă parte, regula concordanței între reclamație și cererea introductivă subsecventă impune, sub sancțiunea inadmisibilității, ca un motiv invocat în fața instanței Uniunii să fi fost deja invocat în cadrul procedurii precontencioase pentru ca AIPN să fi fost în măsură să cunoască suficient de precis criticile pe care persoana interesată le formulează împotriva deciziei atacate. Această regulă se justifică prin însăși finalitatea procedurii precontencioase, care are ca obiect să permită o soluționare amiabilă a diferendelor apărute între funcționari și administrație (a se vedea Hotărârea din 25 octombrie 2013, Comisia/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punctele 71 și 72 și jurisprudența citată).

35

În consecință, în acțiunile funcționarilor, concluziile prezentate în fața instanței Uniunii nu pot conține decât capete de cerere care se întemeiază pe aceeași cauză precum cea pe care se întemeiază capetele de cerere invocate în reclamație, acestea putând fi dezvoltate în fața instanței Uniunii prin prezentarea unor motive și argumente care nu figurează în mod necesar în reclamație, dar care se află în strânsă legătură cu aceasta (a se vedea Hotărârea din 25 octombrie 2013, Comisia/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punctul 73 și jurisprudența citată).

36

Trebuie subliniat, pe de o parte, că, întrucât procedura precontencioasă are un caracter neoficial, iar persoanele interesate acționează în general în această etapă fără asistența unui avocat, administrația nu trebuie să interpreteze în mod restrictiv reclamațiile, ci, dimpotrivă, trebuie să le examineze într‑un spirit de deschidere, și, pe de altă parte, că articolul 91 din statut, precum și dispozițiile corespunzătoare din condițiile de angajare și din articolul 8.1 din normele aplicabile personalului nu au ca obiect să condiționeze, în mod riguros și definitiv, eventuala etapă contencioasă, din moment ce acțiunea contencioasă nu modifică nici cauza, nici obiectul reclamației (a se vedea Hotărârea din 25 octombrie 2013, Comisia/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punctul 76 și jurisprudența citată).

37

Cu siguranță, potrivit unei jurisprudențe constante, pentru ca procedura precontencioasă să își poată atinge obiectivul, este necesar ca AIPN să fie în măsură să cunoască în mod suficient de precis criticile pe care persoanele interesate le formulează împotriva deciziei atacate (a se vedea Hotărârea din 25 octombrie 2013, Comisia/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punctul 77 și jurisprudența citată).

38

Cu toate acestea, trebuie precizat că, deși imposibilitatea modificării obiectului și a cauzei litigiului între reclamație și cererea introductivă este necesară pentru a permite o reglementare amiabilă a diferendelor, prin informarea AIPN, încă din etapa reclamației, despre criticile aduse de persoana interesată, interpretarea acestor noțiuni nu poate conduce la restrângerea posibilităților persoanei interesate de a contesta în mod util o decizie care o lezează (Hotărârea din 25 octombrie 2013, Comisia/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punctul 83).

39

Acesta este motivul pentru care noțiunea de obiect al litigiului, care corespunde pretențiilor persoanei interesate, precum și cea de cauză a litigiului, care corespunde temeiului, juridic și factual, al acestor pretenții nu trebuie să fie interpretate restrictiv (Hotărârea din 25 octombrie 2013, Comisia/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punctul 84).

40

În acest context, trebuie subliniat în special că simpla schimbare a temeiului juridic al unei contestații nu este suficientă pentru a califica cauza acesteia drept nouă. De aceea, mai multe temeiuri juridice pot susține una și aceeași pretenție și, prin urmare, una și aceeași cauză. Altfel spus, invocarea în cererea introductivă a încălcării unei dispoziții specifice care nu a fost invocată în reclamație nu presupune în mod necesar că, din acest motiv, cauza litigiului a fost modificată. Este necesar, astfel, să se aibă în vedere conținutul respectivei cauze, iar nu numai modul de redactare a temeiurilor sale juridice, instanța Uniunii având obligația să verifice dacă există o legătură strânsă între temeiurile sale și dacă, în esență, acestea au o legătură cu aceleași pretenții (Hotărârea din 25 octombrie 2013, Comisia/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punctul 85).

41

Pe de altă parte, potrivit articolului 277 TFUE, sub rezerva expirării termenului prevăzut la articolul 263 al șaselea paragraf TFUE, în cazul unui litigiu privind un act cu caracter general adoptat de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii, orice parte se poate prevala de motivele de drept prevăzute la articolul 263 al doilea paragraf pentru a invoca în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene inaplicabilitatea acestui act.

42

Astfel cum a amintit în mod întemeiat Tribunalul Funcției Publice la punctul 45 din hotărârea atacată (a se vedea punctul 10 de mai sus), reiese dintr‑o jurisprudență constantă că articolul 277 TFUE este expresia unui principiu general care asigură oricărei părți dreptul de a contesta pe cale incidentală, în vederea obținerii anulării unui act împotriva căruia poate formula o acțiune, validitatea unui act anterior al unei instituții care constituie temeiul juridic al actului atacat, dacă această parte nu dispunea de dreptul de a introduce, în conformitate cu articolul 263 TFUE, o acțiune directă împotriva unui astfel de act, ale cărui consecințe le suportă astfel fără să fi fost în măsură să solicite anularea lui.

43

Astfel, posibilitatea prevăzută la articolul 277 TFUE de a invoca inaplicabilitatea unui regulament sau a unui act cu caracter general care constituie temeiul juridic al actului de aplicare atacat nu constituie un drept la acțiune autonom și nu poate fi exercitată decât pe cale incidentală. În lipsa unui drept la acțiune principal, articolul 277 TFUE amintit nu poate fi invocat (Hotărârea din 16 iulie 1981, Albini/Consiliul și Comisia, 33/80, EU:C:1981:186, punctul 17, și Hotărârea din 22 octombrie 1996, CSF și CSME/Comisia, T‑154/94, EU:T:1996:152, punctul 16; a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 iulie 1985, Salerno și alții/Comisia și Consiliul, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 și 10/84, EU:C:1985:318, punctul 36).

44

În măsura în care scopul articolului 277 TFUE nu este de a permite unei părți să conteste aplicabilitatea oricărui act cu caracter general în cadrul oricărui tip de acțiune, conținutul unei excepții de nelegalitate trebuie să se limiteze la ceea ce este indispensabil pentru soluționarea litigiului. Rezultă de aici că actul general a cărui nelegalitate se invocă trebuie să fie aplicabil, direct sau indirect, în speța care face obiectul acțiunii și că trebuie să existe o legătură juridică directă între decizia individuală atacată și actul general în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 noiembrie 2007, Ianniello/Comisia, T‑308/04, EU:T:2007:347, punctul 33 și jurisprudența citată). În această privință, existența unei astfel de legături de conexitate poate fi dedusă în special din constatarea că actul atacat cu titlu principal se întemeiază în mod esențial pe o dispoziție din actul a cărui legalitate este contestată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 octombrie 2006, Carius/Comisia, T‑173/04, EU:T:2006:333, punctul 46, și Hotărârea din 20 noiembrie 2007, Ianniello/Comisia, T‑308/04, EU:T:2007:347, punctul 33; a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 4 martie 1998, De Abreu/Curtea de Justiție, T‑146/96, EU:T:1998:50, punctele 25 și 29).

45

În sfârșit, trebuie precizat că nelegalitatea actului cu caracter general pe care se întemeiază decizia individuală nu poate conduce la anularea actului cu caracter general, ci numai a deciziei individuale care se bazează pe acesta (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iunie 1958, Meroni/Înalta Autoritate, 9/56, EU:C:1958:7, punctul 2). Articolul 277 TFUE are, astfel, drept scop, după cum a arătat în mod întemeiat Tribunalul Funcției Publice la punctul 45 din hotărârea atacată, să protejeze justițiabilul împotriva aplicării unui act cu caracter general nelegal, fără a fi însă repus în discuție însuși actul cu caracter general, devenit inatacabil prin scurgerea termenelor prevăzute la articolul 263 TFUE. Astfel, o hotărâre prin care se constată inaplicabilitatea unui act cu caracter general nu are autoritate de lucru judecat decât în privința părților în litigiul în care s‑a pronunțat respectiva hotărâre (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 februarie 1974, Kortner și alții/Consiliul și alții, 15/73-33/73, 52/73, 53/73, 57/73-109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 și 135/73-137/73, EU:C:1974:16, punctul 36).

46

Rezultă din jurisprudența amintită la punctele 42-45 de mai sus că, în primul rând, excepția de nelegalitate nu poate fi invocată decât pe cale incidentală, cu ocazia unei acțiuni principale în fața instanței Uniunii și îndreptate împotriva unei decizii individuale care lezează reclamantul, în al doilea rând, este necesar ca acțiunea principală să fie ea însăși admisibilă, în al treilea rând, excepția nu este admisibilă decât în măsura în care reclamantul nu dispunea de dreptul de a introduce o acțiune directă împotriva actului cu caracter general care are o legătură de conexitate cu decizia individuală care îl lezează, în al patrulea rând, instanța Uniunii are sarcina de a declara inaplicabil actul cu caracter general a cărui nelegalitate ar constata‑o și de a stabili consecințele care decurg din această inaplicabilitate asupra actului individual care îl lezează pe reclamant și, în al cincilea rând, această declarație de inaplicabilitate nu are autoritate de lucru judecat decât în privința părților din litigiu, iar nu erga omnes.

47

Economia acestei căi de atac incidentale, legată de introducerea unei acțiuni principale la instanță, justifică declararea admisibilității unei excepții de nelegalitate invocate pentru prima dată în fața instanței Uniunii, prin derogarea de la regula concordanței dintre cererea introductivă și reclamație.

48

Trebuie amintit, astfel, că, potrivit unei jurisprudențe constante, rezultă din sistemul legislativ și jurisdicțional instituit prin tratat că, deși respectarea principiului legalității presupune, pentru justițiabili, dreptul de a contesta în instanță validitatea actelor cu caracter general, acest principiu implică totodată pentru toți subiecții de drept al Uniunii obligația de a recunoaște deplina eficacitate a actelor respective atât timp cât nevaliditatea lor nu a fost stabilită de instanța competentă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 februarie 1979, Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, punctul 5, și Hotărârea din 28 ianuarie 2016, Éditions Odile Jacob/Comisia, C‑514/14 P, nepublicată, EU:C:2016:55, punctul 40).

49

Numai instanța este, astfel, abilitată, potrivit articolului 277 TFUE, să constate nelegalitatea unui act cu caracter general și să stabilească consecințele inaplicabilității care rezultă din aceasta în ceea ce privește actul cu caracter individual atacat în fața sa, instituției căreia îi este adresată contestația nefiindu‑i recunoscută o astfel de competență prin tratate.

50

BCE arată că, în anumite cazuri, instituția poate fi ea însăși autorul actului cu caracter general – cum este cazul în speță – și ar putea, așadar, să stabilească eventuale consecințe care rezultă dintr‑o excepție de nelegalitate care ar fi invocată în susținerea unei reclamații.

51

Cu toate acestea, nu este vorba în acest caz despre o competență care îi este atribuită prin tratate sau printr‑un act de drept derivat, ci despre o facultate pe care și‑o poate aroga instituția.

52

Instituția ar putea, dacă este cazul, să retragă actul cu caracter general al cărui autor este, o astfel de retragere neconducând însă la nicio constatare a nelegalității respectivului act, constatare pe care numai instanța este obligată să o facă.

53

În plus, efectele retragerii unui act cu caracter general de către instituție, cu condiția ca aceasta să fie autorul actului, diferă de cele care decurg dintr‑o constatare a nelegalității de către instanța Uniunii: retragerea unui act acționează retroactiv, lipsește de bază legală orice act care ar fi fost adoptat în temeiul său, inclusiv actele care nu au făcut obiectul unei acțiuni, în timp ce constatarea nelegalității făcută de instanță, neavând efecte erga omnes, conduce la nelegalitatea deciziei individual atacate, dar permite actului cu caracter general să subziste în ordinea juridică fără a afecta legalitatea altor acte care au fost adoptate în temeiul său și care nu au fost atacate în termenul de introducere a acțiunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 februarie 1974, Kortner și alții/Consiliul și alții, 15/73-33/73, 52/73, 53/73, 57/73-109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 și 135/73-137/73, EU:C:1974:16, punctele 37 și 38).

54

În sfârșit, în ceea ce privește eventuala abrogare a unui act cu caracter general – sau posibilitatea recunoscută unei instituții de a însoți retragerea unui act cu caracter general, al cărui autor este, de menținerea unei părți a efectelor sale (Hotărârea din 23 noiembrie 1999, Portugalia/Comisia, C‑89/96, EU:C:1999:573, punctele 9-11) – aceasta nu are efecte decât pentru viitor și, în consecință, nu are nicio incidență asupra legalității deciziei individuale care ar fi fost adoptată și care ar fi fost contestată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 1995, Exporteurs in Levende Varkens și alții/Comisia, T‑481/93 și T‑484/93, EU:T:1995:209, punctul 46).

55

Cu alte cuvinte, instituția poate, bineînțeles, să retragă sau să abroge un act cu caracter general al cărui autor este, în ipoteza în care ar considera că acest act este viciat de o nelegalitate, dar o astfel de retragere sau o astfel de abrogare nu trebuie asimilată cu constatarea nelegalității și cu efectele care decurg din aceasta, pe care numai instanța o poate efectua în conformitate cu dispozițiile articolului 277 TFUE.

56

În astfel de condiții, cerința de formă de a aduce la cunoștința instituției, în cadrul unei reclamații, o excepție de nelegalitate a unui act cu caracter general sub sancțiunea inadmisibilității ulterioare a aceleiași excepții în fața instanței Uniunii, în condițiile în care soluția pe care această instituție o poate rezerva respectivei excepții, în măsura în care este autorul actului amintit, nu poate fi asimilată cu o constatare a nelegalității de către instanța Uniunii este contrară economiei și sensului instituirii excepției de nelegalitate.

57

Această apreciere nu este repusă în discuție de argumentele invocate de BCE în susținerea primului aspect al celui de al doilea motiv.

58

BCE, susținută de Comisie, arată, în esență, că, prin faptul că a admis că agentul poate invoca pentru prima oară o excepție de nelegalitate în fața instanței Uniunii, prin derogare de la regula concordanței, Tribunalul Funcției Publice a nesocotit finalitatea procedurii precontencioase, care urmărește soluționarea amiabilă a diferendului născut între agentul și instituția din care face parte.

59

În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, principiului legalității presupune, pentru toți subiecții de drept al Uniunii, obligația de a recunoaște deplina eficacitate a actelor respective atât timp cât nelegalitatea lor nu a fost stabilită de instanța competentă (a se vedea punctul 48 de mai sus).

60

Or, acest principiu nu poate fi repus în discuție de o instituție pentru motivul soluționării amiabile a unui diferend născut între ea și unul dintre agenții săi, în lipsa oricărei decizii a instanței cu privire la inaplicabilitatea actului cu caracter general.

61

Prin urmare, fără să comită o eroare de drept, Tribunalul Funcției Publice a recunoscut admisibilitatea excepției de nelegalitate pentru motivele reținute la punctele 42 și 45-47 din hotărârea atacată.

62

În consecință, trebuie respinse, în afară de primul aspect al celui de al doilea motiv, și al treilea și al patrulea aspect ale celui de al doilea motiv invocat de BCE, prin care aceasta susține, pe de o parte, că, în mod eronat, Tribunalul Funcției Publice a apreciat că administrația nu avea altă opțiune decât să aplice o normă cu caracter general chiar dacă estima că era nelegală și că nu a luat în considerare situația specială a BCE care este de asemenea, în speță, autorul dispozițiilor aplicabile personalului (al treilea aspect) și, pe de altă parte, că a interpretat eronat principiul securității juridice (al patrulea aspect).

63

Trebuie respins de asemenea pentru aceleași motive primul aspect al celui de al treilea motiv, prin care BCE susține că, în mod eronat, Tribunalul Funcției Publice a considerat că o excepție de nelegalitate nu își poate produce pe deplin efectele în cadrul unei proceduri de reclamație administrativă.

64

În această privință, nicio critică avansată în susținerea acestui prim aspect al celui de al treilea motiv nu poate fi acceptată.

65

În primul rând, BCE susține că protecția unui justițiabil împotriva aplicării unui act nelegal nu împiedică impunerea unor criterii de admisibilitate pentru invocarea în mod valabil a unei excepții de nelegalitate.

66

Cu siguranță, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că articolul 47 din cartă nu are ca obiect modificarea sistemului de control jurisdicțional prevăzut de tratate și în special a normelor referitoare la admisibilitatea acțiunilor introduse direct în fața instanței Uniunii (Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 97, și Ordonanța din 29 aprilie 2015, von Storch și alții/BCE, C‑64/14 P, nepublicată, EU:C:2015:300, punctul 55).

67

Trebuie să se arată în această privință că posibilitatea de a invoca o excepție de nelegalitate cu ocazia unui litigiu între un agent și o instituție este supusă respectării mai multor condiții de admisibilitate: fiind vorba despre o cale de atac incidentală, ea presupune că a fost introdusă o acțiune principală, că aceasta este îndreptată împotriva unei decizii care îl lezează pe funcționar, că acțiunea principală este admisibilă, că agentul nu a fost în măsură să solicite anularea actului cu caracter general care constituie temeiul deciziei care îl lezează și că există o legătură de conexitate suficientă între actul cu caracter general și decizia individuală atacată.

68

Cu toate acestea, economia regimului juridic al excepției de nelegalitate și în special considerațiile legate de faptul că numai instanța este abilitată să constate inaplicabilitatea unui act cu caracter general conduc la concluzia că nu poate constitui o condiție de admisibilitate suplimentară faptul că aceasta trebuie invocată în prealabil în stadiul reclamației.

69

În al doilea rând, BCE susține că împrejurarea că o excepție de nelegalitate nu poate fi invocată decât pe cale incidentală nu conduce la imposibilitatea de a invoca o astfel de excepție în cadrul unei proceduri de reclamație administrativă.

70

Cu siguranță, caracterul incidental al excepției de nelegalitate nu face imposibilă invocarea unei astfel de excepții in stadiul reclamației. Cu toate acestea, faptul că agentul este îndreptățit să invoce o astfel de excepție în stadiul reclamației nu implică obligația sa de a proceda astfel sub sancțiunea inadmisibilității ulterioare a unui astfel de motiv în fața instanței Uniunii.

71

În al treilea rând, BCE arată că este important ca administrația să fie avizată încă din faza precontencioasă cu privire la eventuala nelegalitate a unei dispoziții cu caracter general pentru a‑și asigura dreptul la apărare și a acționa, dacă este cazul, pe baza unui temei juridic corect, nu numai în privința agentului care a introdus reclamația, ci și în privința întregului personal.

72

Trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, respectarea dreptului la apărare în orice procedură inițiată împotriva unei persoane și care poate să conducă la un act care o lezează constituie un principiu fundamental al dreptului Uniunii și trebuie să fie asigurată chiar în lipsa oricărei reglementări privind procedura în cauză. Acest principiu impune ca persoana vizată să fie pusă în măsură să își prezinte în mod util punctul de vedere privind elementele care i s‑ar putea imputa în actul care urmează a fi adoptat (a se vedea Ordonanța din 12 mai 2010, CPEM/Comisia, C‑350/09 P, nepublicată, EU:C:2010:267, punctele 75 și 76 și jurisprudența citată).

73

Trebuie să se amintească, pe de altă parte, că, ținând seama de caracterul evolutiv al fazei precontencioase, elaborarea actului prin care se stabilește poziția definitivă a instituției se încheie cu ocazia adoptării răspunsului dat de AIPN la reclamația formulată de agent (Hotărârea din 21 mai 2014, Mocová/Comisia, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punctul 45).

74

Trebuie să se constate, în consecință, că, în cadrul procedurii administrative a reclamației, instituția nu poate reclama beneficiul dreptului la apărare, din moment ce ea este autorul, iar nu destinatarul actului care poate leza agentul.

75

Pe de altă parte, BCE nu contestă că dreptul său la apărare este pe deplin garantat în cadrul procedurii jurisdicționale, în care este în măsură să prezinte toate argumentele pe care le consideră oportune dacă se invocă împotriva sa o excepție de nelegalitate în susținerea unei acțiuni principale.

76

Motivele expuse la punctele 59 și 60 din prezenta hotărâre conduc totodată la respingerea celei de a doua părți a argumentației invocate de BCE în susținerea acestei critici, care trebuie, așadar, respinsă în totalitate, la fel ca al doilea aspect al celui de al treilea motiv întemeiat pe încălcarea principiului securității juridice.

77

Trebuie respinsă de asemenea argumentația BCE privind încălcarea dreptului său la apărare invocat în susținerea celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv.

78

Din moment ce motivele reținute la punctele 42 și 45-47 din hotărârea atacată sunt suficiente ca să justifice admisibilitatea unei excepții de nelegalitate invocate pentru prima dată în fața Tribunalului Funcției Publice, prin derogarea de la regula concordanței, este necesar să se considere că sunt inoperante celelalte argumente prezentate de BCE în susținerea, în primul rând, a primului motiv invocat, întemeiat pe o extrapolare eronată de către Tribunalului Funcției Publice a Hotărârii din 15 septembrie 2011, Koninklijke Grolsch/Comisia (T‑234/07, EU:T:2011:476) la cauzele aferente personalului, cele două tipuri de contencios fiind distincte, iar această extrapolare conducând la o interpretare eronată a întinderii principiului protecției jurisdicționale efective în lumina articolului 47 din cartă (primul aspect) și, pe de altă parte, a unei lipse de motivare (al doilea aspect), în al doilea rând, a primului aspect al celui de al patrulea motiv, în care BCE susține că Tribunalul Funcției Publice a interpretat eronat principiul protecției jurisdicționale efective și principiul proporționalității, în măsura în care, în esență, a considerat că inadmisibilitatea excepției de nelegalitate la stadiul acțiunii la instanța Uniunii ar constitui o sancțiune disproporționată pentru agentul vizat, și, în al treilea rând, al celui de al doilea aspect al celui de al patrulea motiv, întemeiat pe faptul că Tribunalul Funcției Publice nu a luat în considerare anumite fapte relevante ale speței, respectiv faptul că doamna Cerafogli a fost reprezentată de un avocat încă din procedura precontencioasă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 iunie 1994, de Compte/Parlamentul, C‑326/91 P, EU:C:1994:218, punctul 94, și Hotărârea din 29 aprilie 2004, Comisia/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punctul 68).

79

În consecință, trebuie confirmată soluția reținută de Tribunalul Funcției Publice de recunoaștere a admisibilității unei excepții de nelegalitate invocate pentru prima dată în fața instanței Uniunii, prin derogarea de la regula concordanței.

80

Prin urmare, recursul trebuie respins.

81

În conformitate cu articolul 211 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, atunci când recursul nu este fondat, Tribunalul se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.

82

Potrivit articolului 134 alineatul (1) din același regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 211 alineatul (1) din regulamentul amintit, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât BCE a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor doamnei Cerafogli.

83

Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 211 alineatul (1) din același regulament, instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,

TRIBUNALUL (Camera de recursuri)

declară și hotărăște: