–

pentru Stanley International Betting Ltd, de R. Jacchia, de F. Ferraro, de A. Terranova și de D. Agnello, avvocati;

–

pentru Stanleybet Malta Ltd., de D. Agnello și de M. Mura, avvocati;

–

pentru Lottoitalia Srl, de F. Satta, de R. Mastroianni, de S. Fidanzia, de A. Gigliola, de R. Baratta și de A. Romano, avvocati;

–

pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de S. Fiorentino și de P.‑G. Marrone, avvocati dello Stato;

–

pentru guvernul belgian, de M. Jacobs și de L. Van den Broeck, în calitate de agenți, asistate de P. Vlaemminck, de R. Verbeke și de J. van Booren, advocaten;

–

pentru guvernul portughez, de L. Inez Fernandes, de M. Figueiredo, de A. Silva Coelho și de P. de Sousa Inês, în calitate de agenți;

–

pentru Comisia Europeană, de H. Tserepa‑Lacombe, de G. Gattinara și de P. Ondrůšek, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 49 și 56 TFUE, a principiilor nediscriminării, transparenței și proporționalității, precum și a Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Stanley International Betting Ltd, societate înregistrată în Regatul Unit, și Stanleybet Malta ltd., filiala sa cu sediul în Malta (denumite în continuare, împreună, „Stanley”), pe de o parte, și Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor, Italia) și Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agenția Vamală și a Monopolurilor, Italia) (denumită în continuare „ADM”), pe de altă parte, în legătură cu legalitatea procedurii de achiziție publică organizate în scopul atribuirii, în Italia, a concesiunii gestionării serviciului privind jocul de loto automatizat și alte jocuri numerice cu cotă fixă (denumite în continuare „jocul de loto”).

3

Considerentul (1) al Directivei 2014/23 are următorul cuprins:

„Absența unor norme clare la nivelul Uniunii care să reglementeze atribuirea contractelor de concesiune antrenează incertitudine juridică și obstacole în calea liberei circulații a serviciilor și perturbă funcționarea pieței interne. […] Un cadru juridic adecvat, echilibrat și flexibil de reglementare a atribuirii concesiunilor ar asigura accesul efectiv și nediscriminatoriu pe piață al tuturor operatorilor economici din Uniune, precum și certitudinea juridică, favorizând investițiile publice în infrastructuri și servicii strategice pentru cetățeni. Un astfel de cadru juridic ar conferi, de asemenea, operatorilor economici o securitate juridică sporită și ar putea constitui o bază și un instrument de deschidere în continuare a piețelor internaționale de achiziții publice și de stimulare a schimburilor comerciale internaționale. […]”

4

Articolul 51 din această directivă, intitulat „Transpunere”, prevede la alineatul (1) primul paragraf prima teză:

„Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 18 aprilie 2016.”

5

Potrivit articolului 54 din directiva menționată, intitulat „Intrare în vigoare”:

„Prezenta directivă intră în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Prezenta directivă nu se aplică în cazul atribuirii concesiunilor ofertate sau atribuite înainte de 17 aprilie 2014.”

6

Potrivit articolului 1 din legge n. 528 – Ordinamento del gioco del lotto e misure per il personale del lotto (Legea nr. 528 privind reglementarea jocurilor de loto și a personalului care lucrează în acest domeniu) din 2 august 1982 (GURI nr. 222 din 13 august 1982), desfășurarea jocurilor de loto este rezervată statului, serviciul de loto fiind gestionat de ADM.

7

Articolul 1 alineatul 653 din legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) [Legea nr. 190 privind întocmirea bugetului anual și multianual al statului (Legea stabilității din 2015)] din 23 decembrie 2014 (supliment ordinar la GURI nr. 300 din 29 decembrie 2014, denumită în continuare „Legea nr. 190/2014”) prevede:

„În perspectiva expirării concesiunii existente, pentru a asigura protecția intereselor publice în cadrul activităților de colectare a [pariurilor] de joc, gestionarea serviciului privind jocul de «Lotto» automatizat și alte jocuri numerice cu cotă fixă, pentru colectarea acestuia, fie prin intermediul rețelei concesionarilor […], fie la distanță, este atribuită în concesiune, în urma unei cereri de ofertă organizate de [ADM] cu respectarea principiilor și a normelor europene și naționale, unei întreprinderi calificate și cu experiență în gestionarea sau colectarea [pariurilor] de joc al cărei sediu social se află într‑unul dintre statele din Spațiul Economic European și care îndeplinește criteriile de fiabilitate necesare în ceea ce privește moralitatea și tehnica și pe plan economic, aleasă prin intermediul unei proceduri de selecție deschise, competitive și nediscriminatorii. Procedura prevede următoarele condiții esențiale:

8

Din dosarul de care dispune Curtea reiese că, în Italia, jocul de loto este organizat de stat potrivit unui dublu sistem de concesiuni, primul privind colectarea pariurilor de joc, încredințată unei multitudini de puncte de colectare pe baza modelului cu concesionari multipli, iar al doilea privind serviciile de extragere a numerelor de loterie și gestionarea automatizată a rețelei de colectare, care era încredințată, în trecut, prin atribuire directă societății Lottomatica SpA.

9

În apropierea finalului acestei din urmă atribuiri, și anume la 8 iunie 2016, a fost încredințată ADM sarcina de a organiza cererea de ofertă pentru o nouă concesiune, ale cărei condiții generale esențiale erau prevăzute la articolul 1 alineatul 653 din Legea nr. 190/2014.

10

În acest scop, a fost publicat un anunț de cerere de ofertă în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, la 17 decembrie 2015, și în Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, la 21 decembrie 2015. Anunțul stabilea termenul pentru depunerea ofertelor la 16 martie 2016 și indica drept valoare a concesiunii o sumă corespunzătoare colectării înregistrate în cursul anului 2014, și anume 6600000000 de euro.

11

În plus față de condițiile esențiale stabilite prin cererea de ofertă, caietul de sarcini prevedea, la punctul 5.3, drept condiție privind capacitatea economică și financiară care trebuie îndeplinită de ofertanți realizarea, în perioada cuprinsă între anul 2012 și anul 2014 sau în cea cuprinsă între anul 2013 și anul 2015, a unei cifre de afaceri totale de cel puțin 100 de milioane de euro din activitățile de gestionare sau de colectare a pariurilor de joc.

12

În ceea ce privește condițiile legate de capacitatea tehnică, punctul 5.4 litera a) din caietul de sarcini impunea „[r]ealizarea în total, în fiecare dintre ultimele trei exerciții încheiate în perioada cuprinsă între anii 2012 [și] 2014 sau în perioada cuprinsă între anii 2013 [și] 2015, a unei colectări de [pariuri] de joc în valoare de cel puțin [350 de milioane de euro] pentru tipurile de jocuri care funcționează prin intermediul unor aparate de joc” și preciza că, „[î]n cazul în care candidatul operează în sector de mai puțin de trei ani, dar de cel puțin 18 luni, valoarea colectării va fi raportată proporțional la perioada de colectare efectivă”.

13

În temeiul punctului 11 din caietul de sarcini menționat, candidatului la atribuire îi revenea obligația de a prezenta un plan de investiții, un proiect de organizare, precum și un proiect de dezvoltare.

14

Potrivit punctului 12.4 din caietul de sarcini, oferta economică consta „în oferirea unui preț prin majorare în raport cu cuantumul minim, care este valoarea de bază prevăzută a contractului, egală cu 700 de milioane de euro”, precizându‑se că ofertele prin majorare trebuiau formulate cu un cuantum minim de 3 milioane de euro. Punctul 15.3 din caietul de sarcini prevedea atribuirea contractului pe baza criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic.

15

Modelul de contract de concesiune a gestionării serviciului privind jocul de loto (denumit în continuare „modelul de contract”) prevedea la articolul 22 alineatul 1 că, „la finalul duratei concesiunii, concesionarul restituie către [ADM], fără vreun cost în sarcina acesteia și la cererea sa, toate bunurile corporale și necorporale care formează rețeaua constituită din punctele de colectare fizice, precum și dreptul de proprietate asupra întregului sistem automatizat, inclusiv disponibilitatea spațiilor, a echipamentelor – printre care aparatele din cadrul tuturor punctelor de colectare –, a instalațiilor, a structurilor, a programelor, a arhivelor și a oricărui alt element necesar funcționării, gestionării și funcționalității complete a sistemului însuși, astfel cum rezultă din ultimul inventar aprobat de ADM”.

16

Articolul 30 din acest model de contract, care definea cauzele de revocare și de decădere din dreptul la concesiune, prevedea la alineatul (2):

„În scopul protejării intereselor trezoreriei și ale consumatorilor, [ADM] pronunță decăderea din dreptul la concesiune […] și în cazul în care:

[…]

[…]

[…]”

17

Prin decizia din 16 mai 2016, concesiunea a fost atribuită societății Lottoitalia Srl, care participase la procedura de selecție în cadrul unei asocieri temporare de întreprinderi alcătuite din Lottomatica și din alte trei societăți.

18

Stanley își desfășoară activitatea în Italia în sectorul pariurilor cu cotă fixă, prin intermediul unor operatori denumiți „centre de transmitere a datelor” (denumite în continuare „CTD”), care furnizează servicii de pariuri sportive.

19

Întrucât a considerat că fusese împiedicată să participe la cererea de ofertă pentru concesionarea gestionării serviciului privind jocul de loto, Stanley a introdus la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia) o acțiune în anularea actelor din procedura de selecție, prin care a contestat compatibilitatea cu dreptul Uniunii a articolului 1 alineatul 653 din Legea nr. 190/2014, precum și a anumitor condiții de participare la cererea de ofertă prevăzute în caietul de sarcini și în modelul de contract.

20

Prin hotărârea din 21 aprilie 2016, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a respins acțiunea formulată de Stanley.

21

Potrivit acestei instanțe, jocul de loto diferă în mod semnificativ de alte jocuri, întrucât este vorba despre singurul joc în care statul suportă riscul economic și care se caracterizează prin distincția operată între faza colectării pariurilor de joc și cea a gestionării jocului. Aceste diferențe ar justifica alegerea modelului cu concesionar unic pentru gestionarea serviciului privind jocul de loto, model care ar asigura o reducere a cheltuielilor legate de coordonarea activităților concesionarilor multipli și care ar favoriza o concurență mai redusă în cadrul pieței și, prin urmare, o gestionare responsabilă a jocului.

22

Instanța menționată a considerat că criteriile de participare la cererea de ofertă erau adaptate și proporționale cu obiectul contractului, întrucât statisticile evidențiau că suma colectată din pariurile pentru jocurile numerice cu cotă fixă în cursul ultimelor cinci exerciții era mai mare de 6 miliarde de euro pe an, generând astfel pentru concesionar o cifră de afaceri de aproximativ 400 de milioane de euro. De altfel, această instanță a precizat că cel puțin 15 operatori din sector îndeplineau criteriile menționate.

23

Stanley a formulat o cale de atac având ca obiect modificarea acestei hotărâri la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia).

24

În susținerea acestei căi de atac, Stanley contestă compatibilitatea cu dreptul Uniunii a aplicării modelului cu concesionar unic în cazul jocului de loto, spre deosebire de alte jocuri, concursuri de pronosticuri și pariuri. În opinia sa, condițiile de participare la cererea de ofertă – în special valoarea de bază a contractului – și cazurile de natură să atragă decăderea din dreptul la concesiune erau excesive și constituiau un mijloc de a o descuraja să participe la aceasta. Stanley afirmă că devoluțiunea cu titlu gratuit a rețelei către ADM, la data expirării duratei concesiunii, contravine jurisprudenței rezultate din Hotărârea din 28 ianuarie 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60).

25

Întrucât apreciază că litigiul principal ridică o problemă de interpretare a dreptului Uniunii pentru care jurisprudența, în stadiul actual, nu oferă un răspuns, instanța de trimitere consideră că este necesar să solicite clarificări Curții în această privință.

26

În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

27

Lottoitalia, precum și guvernul italian apreciază că cererea de decizie preliminară trebuie să fie declarată inadmisibilă, întrucât decizia de trimitere se limitează să reproducă întrebările propuse de Stanley, fără a prezenta motivele care au determinat instanța națională să solicite opinia Curții și fără a demonstra necesitatea acestora.

28

În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei cereri formulate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util întrebărilor care i‑au fost adresate (Hotărârea din 8 septembrie 2016, Politanò, C‑225/15, EU:C:2016:645, punctul 22, precum și jurisprudența citată).

29

Dintr‑o jurisprudență constantă rezultă de asemenea că necesitatea de a ajunge la o interpretare a dreptului Uniunii care să fie utilă instanței naționale impune definirea de către aceasta din urmă a cadrului factual și normativ în care se încadrează întrebările adresate sau cel puțin explicarea ipotezelor de fapt pe care se întemeiază aceste întrebări. În plus, decizia de trimitere trebuie să indice motivele exacte care au determinat instanța națională să ridice problema interpretării dreptului Uniunii și să considere necesar să adreseze Curții o întrebare preliminară (Hotărârea din 22 ianuarie 2015, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, punctul 27, precum și jurisprudența citată).

30

În speță, cererea de decizie preliminară definește în mod suficient cadrul juridic și factual al litigiului principal. În plus, indicațiile furnizate de instanța de trimitere în ceea ce privește pertinența întrebărilor adresate pentru a se pronunța asupra litigiului menționat permit să se aprecieze obiectul acestor întrebări și să se ofere un răspuns util la acestea, după cum confirmă și observațiile scrise depuse de guvernele belgian și portughez.

31

Pe de altă parte, după cum s‑a amintit la punctul 3 din Recomandările Curții de Justiție a Uniunii Europene în atenția instanțelor naționale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare (JO 2018, C 257, p. 1), competența Curții de a se pronunța cu titlu preliminar cu privire la interpretarea sau la validitatea dreptului Uniunii se exercită la inițiativa exclusivă a instanțelor naționale, indiferent de împrejurarea dacă părțile din litigiul principal și‑au exprimat sau nu și‑au exprimat dorința cu privire la o sesizare a Curții. Întrucât este chemată să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată, instanța națională sesizată cu soluționarea unui litigiu – și numai ea – este cea care are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile fiecărei cauze, atât necesitatea unei cereri de decizie preliminară pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții.

32

În aceste condiții, cererea de decizie preliminară este admisibilă.

33

Prin intermediul celor trei întrebări adresate, instanța de trimitere solicită în esență Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu articolele 49 și 56 TFUE și cu principiile nediscriminării, transparenței și proporționalității, precum și cu dispozițiile Directivei 2014/23 a reglementării naționale în discuție în litigiul principal și a anumitor dispoziții ale actelor adoptate în vederea aplicării acesteia.

34

Cu titlu introductiv, trebuie subliniat că, potrivit unei jurisprudențe constante stabilite în materie de achiziții publice și aplicabile prin analogie în materie de concesionare de servicii, directiva aplicabilă este, în principiu, cea în vigoare la momentul la care autoritatea contractantă alege tipul de procedură pe care o va urma și soluționează definitiv problema dacă există sau nu există obligația de a asigura în prealabil condiții concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice. Sunt, în schimb, inaplicabile dispozițiile unei directive al cărei termen de transpunere a expirat după acest moment (a se vedea prin analogie Hotărârea din 7 aprilie 2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, punctul 83 și jurisprudența citată).

35

În speță, cererea de ofertă în discuție în litigiul principal a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 17 decembrie 2015, și anume înainte de expirarea, la 18 aprilie 2016, a termenului de transpunere a Directivei 2014/23, fără să rezulte, pe de altă parte, după cum a arătat avocata generală la punctul 30 din concluzii, că o astfel de transpunere ar fi fost deja realizată în dreptul național la momentul publicării menționate.

36

În aceste condiții, directiva amintită nu este aplicabilă ratione temporis în cauza principală.

37

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere urmărește în esență să se stabilească dacă articolele 49 și 56 TFUE trebuie să fie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede, pentru concesionarea gestionării serviciului privind jocul de loto, un model cu concesionar unic, spre deosebire de celelalte jocuri, concursuri de pronosticuri și pariuri, în cazul cărora se aplică un model cu concesionari multipli.

38

După cum a afirmat în mod repetat Curtea, o reglementare a unui stat membru precum cea în discuție în discuție în litigiul principal, care condiționează desfășurarea unei activități economice de obținerea unei concesiuni și care prevede diferite situații de decădere din dreptul la concesiune, constituie un obstacol în calea libertăților garantate la articolele 49 și 56 TFUE (Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone, C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80, punctul 70, precum și Hotărârea din 22 ianuarie 2015, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, punctul 46).

39

Aceasta este situația indiferent dacă se aplică un model cu concesionar unic sau un model cu concesionari multipli. În consecință, după cum a arătat avocata generală la punctul 43 din concluzii, deciziile de a condiționa activitatea în discuție de obținerea unei concesiuni și de parcurgerea unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice potrivit modelului cu concesionar unic trebuie să facă obiectul unei examinări în raport cu articolele menționate.

40

În scopul acestei examinări, trebuie amintit că, deși, în lipsa unei armonizări la nivelul Uniunii în domeniul jocurilor de noroc, statele membre rămân libere să stabilească obiectivele politicii lor în materie, beneficiind în același timp de o largă putere de apreciere în ceea ce privește alegerea nivelului de protecție a consumatorilor și a ordinii sociale pe care îl consideră cel mai adecvat, restricțiile pe care acestea le impun trebuie să îndeplinească cerințele care reies din jurisprudența Curții în ceea ce privește în special justificarea lor prin motive imperative de interes general și proporționalitatea acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2016, Politanò, C‑225/15, EU:C:2016:645, punctele 39 și 40, precum și jurisprudența citată).

41

În consecință, se impune să se examineze dacă o asemenea restricție poate fi admisă cu titlu de măsuri derogatorii justificate de motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică, prevăzute expres la articolele 51 și 52 TFUE, aplicabile și în materia liberei prestări a serviciilor în temeiul articolului 62 TFUE, sau poate fi justificată, conform jurisprudenței Curții, prin motive imperative de interes general (Hotărârea din 22 ianuarie 2015, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, punctul 47, precum și jurisprudența citată).

42

În speță, în ceea ce privește obiectivele urmărite prin reglementarea în discuție în litigiul principal, guvernul italian susține că alegerea modelului cu concesionar unic răspundea printre altele necesității de a canaliza jocul de noroc într‑un circuit controlat, precum și unei logici de gestionare responsabilă, restrângând concurența în cadrul acestei piețe specifice. Acesta adaugă că motive de ordin tehnic făceau de asemenea necesară o astfel de alegere, din moment ce modelul alternativ, și anume modelul cu concesionari multipli, ar fi presupus un nivel dublu de control prin intermediul unei entități care să coordoneze și să unifice activitățile diferitor concesionari, iar această structură ar fi determinat o multiplicare a costurilor.

43

În această privință, după cum a amintit Curtea anterior în jurisprudența sa referitoare la jocurile de noroc, protecția consumatorilor și prevenirea fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc pot fi calificate drept motive imperative de interes general de natură să justifice restricții privind libertățile fundamentale prevăzute la articolele 49 și 56 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 ianuarie 2015, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, punctul 48, precum și jurisprudența citată).

44

În schimb, după cum rezultă de asemenea din jurisprudența Curții, inconvenientele administrative, precum și motivele economice nu constituie un motiv de natură să justifice un obstacol în calea unei libertăți fundamentale garantate de dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 iunie 2011, Zeturf, C‑212/08, EU:C:2011:437, punctele 48 și 52, precum și jurisprudența citată).

45

Cu toate acestea, identificarea obiectivelor care sunt efectiv urmărite de reglementarea națională este, în cadrul unei cauze cu care este sesizată Curtea în temeiul articolului 267 TFUE, de competența instanței de trimitere (Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții, C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 47, precum și jurisprudența citată).

46

În plus, revine de asemenea instanței de trimitere sarcina de a verifica, ținând seama de indicațiile furnizate de Curte, dacă restricțiile impuse de statul membru în cauză îndeplinesc condițiile care reies din jurisprudența Curții în ceea ce privește proporționalitatea lor (Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții, C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 48, precum și jurisprudența citată).

47

În speță, dacă unul dintre obiectivele reglementării în discuție în litigiul principal constă efectiv, după cum a afirmat guvernul italian, în reducerea concurenței în cadrul pieței specifice a gestionării serviciului privind jocul de loto, atunci modelul cu concesionar unic pare să fie apt să atingă acest obiectiv.

48

Astfel, din jurisprudența Curții reiese că, spre deosebire de instituirea unei concurențe libere și nedenaturate în interiorul unei piețe tradiționale, aplicarea unei asemenea concurențe pe piața foarte specifică a jocurilor de noroc, cu alte cuvinte între mai mulți operatori care ar fi autorizați să exploateze aceleași jocuri de noroc, este susceptibilă să genereze un efect cauzator de prejudicii legat de faptul că acești operatori ar fi înclinați să rivalizeze în inventivitate pentru a‑și face oferta mai atractivă decât cea a concurenților lor și, în acest mod, să majoreze cheltuielile consumatorilor legate de joc, precum și riscurile de dependență de joc a acestora din urmă (Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții, C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 46, precum și jurisprudența citată).

49

Pe de altă parte, dat fiind că alegerea modalităților de organizare și de control al activităților de exploatare și de practică a jocurilor de noroc revine autorităților naționale în cadrul puterii lor de apreciere, împrejurarea că un stat membru a ales pentru concesionarea gestionării serviciului privind jocul de loto un sistem de concesionar unic, spre deosebire de cel care prevalează, în același stat membru, în ceea ce privește organizarea pieței celorlalte jocuri de noroc, nu poate, în sine, să aibă incidență asupra aprecierii proporționalității reglementării în discuție în litigiul principal, întrucât aceasta trebuie să fie apreciată numai în raport cu obiectivele pe care le urmărește.

50

În acest sens, o asemenea diferență de regimuri juridice nu este, ca atare, de natură să afecteze aptitudinea unui astfel de sistem de concesiune unică de a atinge obiectivul de prevenire a incitării cetățenilor la cheltuieli excesive legate de joc și de combatere a dependenței de acesta, pentru care a fost instituit (a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punctul 23 și jurisprudența citată).

51

Totuși, un sistem dual de organizare a pieței jocurilor de noroc se va putea dovedi contrar articolului 56 TFUE dacă se constată că autoritățile competente duc politici care urmăresc mai curând încurajarea participării la jocurile de noroc, altele decât cele care intră sub incidența sistemului de concesiune unică, decât reducerea ocaziilor de a juca și limitarea activităților în acest domeniu în mod coerent și sistematic, astfel încât obiectivul de prevenire a incitării la cheltuieli excesive legate de joc și de combatere a dependenței de acesta care se afla la baza instituirii sistemului de concesiune unică nu mai poate fi urmărit în mod eficient prin intermediul său (a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punctul 24 și jurisprudența citată).

52

Un asemenea sistem dual este, în schimb, compatibil cu articolul 56 TFUE în situația în care instanța de trimitere stabilește că reglementarea prin care se restrânge libera prestare a serviciilor urmărește efectiv, în mod coerent și sistematic, obiectivele invocate de statul membru în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punctul 33).

53

Având în vedere ansamblul acestor considerații, este necesar să se răspundă la prima întrebare că articolele 49 și 56 TFUE trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede, pentru concesionarea gestionării serviciului privind jocul de loto, un model cu concesionar unic, spre deosebire de celelalte jocuri, concursuri de pronosticuri și pariuri, în cazul cărora se aplică un model cu concesionari multipli, în măsura în care instanța națională stabilește că reglementarea națională urmărește efectiv, în mod coerent și sistematic, obiectivele legitime invocate de statul membru în cauză.

54

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere urmărește în esență să se stabilească dacă articolele 49 și 56 TFUE, precum și principiile nediscriminării, transparenței și proporționalității trebuie să fie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale și actelor adoptate în vederea aplicării acesteia, precum cele în discuție în litigiul principal, care prevăd, pentru concesionarea gestionării serviciului privind jocul de loto, o valoare de bază a contractului ridicată în raport cu cerințele privind capacitatea economică și financiară, precum și tehnico‑organizatorică.

55

În această privință, trebuie subliniat că atât cerința unui contract de concesiune, cât și condițiile de participare prevăzute în cererea de ofertă în cauză, printre care figurează valoarea de bază a contractului, sunt susceptibile să facă mai puțin atractivă exercitarea libertăților garantate la articolele 49 și 56 TFUE și, prin urmare, trebuie să fie justificate și să răspundă cerințelor care decurg din principiul proporționalității.

56

Potrivit de asemenea unei jurisprudențe constante, cu ocazia atribuirii unei concesiuni precum cea în discuție în litigiul principal, autoritatea concedentă are o obligație de transparență care constă în special în garantarea, în favoarea oricărui potențial ofertant, a unui nivel de publicitate adecvat, care să permită exercitarea concurenței în materia concesiunii de servicii, precum și controlul imparțialității procedurilor de atribuire (Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone, C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80, punctul 72, precum și jurisprudența citată).

57

Principiul transparenței, care este un corolar al principiului egalității, are ca scop în acest context în esență să asigure posibilitatea oricărui operator interesat de a decide să participe la proceduri de cerere de ofertă pe baza tuturor informațiilor relevante și să garanteze lipsa riscului de favoritism și de comportament arbitrar din partea autorității contractante. Acest principiu presupune ca toate condițiile și modalitățile procedurii de atribuire să fie formulate în mod clar, precis și univoc, astfel încât, pe de o parte, să permită tuturor ofertanților mediu informați și care dau dovadă de o diligență normală să înțeleagă conținutul exact al acestora și să le interpreteze în același fel și, pe de altă parte, să circumscrie puterea discreționară a autorității concedente și să dea acesteia posibilitatea să verifice în mod efectiv dacă ofertele ofertanților corespund criteriilor care guvernează procedura în cauză (Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone, C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80, punctul 73, precum și jurisprudența citată).

58

Valoarea contractului constituie un element esențial de informare care, în temeiul principiului transparenței, trebuie astfel să figureze, cel puțin sub formă estimativă, în cererea de ofertă. După cum a arătat în esență avocata generală la punctul 59 din concluzii, valoarea estimată a contractului trebuie, pe de altă parte, să fie întemeiată pe criterii obiective.

59

În speță, deși este adevărat, după cum a arătat Stanley, că valoarea de bază a contractului în discuție în litigiul principal se ridica, în conformitate cu articolul 1 alineatul 653 litera b) din Legea nr. 190/2014, la 700 de milioane de euro – cu alte cuvinte aproximativ dublul condiției privind capacitatea economică și financiară prevăzute la punctul 5.3 din caietul de sarcini –, trebuie subliniat că această din urmă condiție, care se referea numai la colectarea realizată de operatorul economic în trecut, nu este de natură să aibă incidență asupra caracterului obiectiv al valorii estimate a contractului.

60

După cum a arătat avocata generală la punctele 61 și 62 din concluzii, această valoare trebuie să fie apreciată de asemenea în raport cu cuantumul foarte ridicat al concesiunii, și anume de 6600 de milioane de euro pe an, și cu remunerația anuală a serviciului pentru concesionar, egală cu 6 % din suma colectată, și anume aproximativ 400 de milioane de euro, precum și în raport cu posibilitatea de care dispuneau potențialii candidați de a participa la procedură ca grup de întreprinderi. De altfel, în ceea ce privește acest din urmă punct, din hotărârea din 21 aprilie 2016 a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) reiese că cel puțin 15 operatori din sector îndeplineau acest criteriu pentru a putea participa la cererea de ofertă.

61

În plus, la articolul 1 alineatul 653 litera c) din Legea nr. 190/2014 era prevăzută o plată eșalonată a prețului indicat în oferta ofertantului clasat pe prima poziție în trei tranșe pe parcursul anilor 2015-2017.

62

Având în vedere ceea ce precedă, rezultă, așadar, că valoarea de bază a contractului în discuție în litigiul principal a fost exprimată în mod clar, precis și univoc și pare să fie justificată în mod obiectiv.

63

Trebuie adăugat însă că, după cum reiese din jurisprudența citată la punctul 46 din prezenta hotărâre, examinarea finală a proporționalității reglementării naționale în discuție în litigiul principal revine instanței naționale. Situația este aceeași în ceea ce privește conformitatea acestei reglementări cu principiul transparenței.

64

Având în vedere aceste considerații, este necesar să se răspundă la a doua întrebare că articolele 49 și 56 TFUE, precum și principiile nediscriminării, transparenței și proporționalității trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale și actelor adoptate în vederea aplicării acesteia, precum cele în discuție în cauza principală, care prevăd, pentru concesionarea gestionării serviciului privind jocul de loto, o valoare de bază ridicată a contractului, cu condiția ca această valoare să fie exprimată în mod clar, precis și univoc și să fie justificată în mod obiectiv, aspect a cărui verificare este de competența instanței naționale.

65

A treia întrebare adresată de instanța de trimitere pare să pornească de la premisa că Curtea ar fi recunoscut în jurisprudența sa legalitatea gestionării activităților legate de jocuri de noroc în regim de liberă prestare prin intermediul CTD.

66

În această privință, trebuie subliniat că, în sectorul jocurilor de noroc, Curtea a validat folosirea unui sistem de concesiuni, apreciind că acesta poate constitui un mecanism eficace, care să permită controlul operatorilor activi din sectorul respectiv, în vederea prevenirii exploatării acestor activități în scopuri criminale sau frauduloase (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 septembrie 2013, Biasci și alții, C‑660/11 și C‑8/12, EU:C:2013:550, punctul 24, precum și jurisprudența citată).

67

Deși a constatat incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a anumitor dispoziții ale cererilor de ofertă lansate în vederea atribuirii de contracte de concesiune de servicii legate de jocurile de noroc, Curtea nu s‑a pronunțat asupra legalității gestionării activităților legate de jocuri de noroc în regim de liberă prestare prin intermediul CTD ca atare.

68

Având în vedere această precizare, se impune reformularea celei de a treia întrebări în sensul că, prin intermediul acesteia, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 49 și 56 TFUE, precum și principiile nediscriminării, transparenței și proporționalității trebuie să fie interpretate în sensul că se opun unei dispoziții precum cea în discuție în litigiul principal, conținută într‑un model de contract de concesiune care însoțește o cerere de ofertă și care prevede decăderea din dreptul la concesiune pentru gestionarea serviciului privind jocul de loto:

69

După cum s‑a amintit la punctele 38-40 din prezenta hotărâre, o reglementare națională care condiționează desfășurarea unei activități economice de obținerea unei concesiuni și care prevede diferite situații de decădere din dreptul la concesiune constituie un obstacol în calea libertăților garantate la articolele 49 și 56 TFUE. Prin urmare, pentru a fi declarate compatibile cu articolele menționate, clauzele privind decăderea trebuie să fie justificate de motive imperative de interes general și să respecte criteriul proporționalității. Aceste clauze trebuie, pe de altă parte, să respecte principiul transparenței amintit la punctele 56 și 57 din prezenta hotărâre.

70

În lumina acestor considerații trebuie să se răspundă la a treia întrebare preliminară.

71

În ceea ce privește, în primul rând, clauza de decădere din dreptul la contractul de concesiune din cauza trimiterii în judecată, prevăzută la articolul 30 alineatul (2) litera (h) din modelul de contract, din jurisprudența Curții reiese că, în domeniul specific al jocurilor de noroc, excluderea unui operator economic din cauza săvârșirii unei infracțiuni în legătură cu obiectul activității date în concesiune poate să fie considerată, în principiu, o măsură justificată de obiectivul de combatere a infracționalității (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone, C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80, punctul 76, precum și jurisprudența citată).

72

Cu toate acestea, întrucât decăderea din dreptul la concesiune constituie o măsură deosebit de gravă pentru concesionar, acesta trebuie să fie în măsură să evalueze cu certitudine riscul de a i se aplica o asemenea sancțiune. În acest scop, este necesar ca împrejurările în care această sancțiune poate fi aplicată să fie formulate în mod clar, precis și univoc (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone, C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80, punctele 77 și 78).

73

În speță, sub rezerva unor verificări care revin instanței de trimitere, clauza care figurează la articolul 30 alineatul 2 litera h) din modelul de contract pare să îndeplinească această cerință.

74

Astfel, trebuie evidențiat că, pe de o parte, după cum a arătat avocata generală la punctul 73 din concluzii, această clauză descrie în mod succint, dar clar condițiile care trebuie să fie îndeplinite înainte ca ADM să decidă să pronunțe decăderea, astfel încât un ofertant informat în mod rezonabil și care dă dovadă de o diligență normală nu poate avea dificultăți în a înțelege domeniul de aplicare și conținutul acesteia.

75

Pe de altă parte, întrucât condițiile de trimitere în judecată sunt guvernate în dreptul italian de dispozițiile Codului de procedură penală, aceste condiții sunt, prin urmare, accesibile și previzibile pentru toți operatorii.

76

În ceea ce privește problema dacă această clauză îndeplinește de asemenea cerințele care decurg din principiul proporționalității, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că restricțiile impuse de reglementarea națională nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivul urmărit (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Gambelli și alții, C‑243/01, EU:C:2003:597, punctul 72). Prin urmare, deși autoritățile contractante trebuie, în principiu, să fie în măsură să se pronunțe cu privire la decăderea din dreptul la un contract de concesiune în cazul în care fiabilitatea concesionarului este repusă în discuție, printre altele din cauza săvârșirii unei infracțiuni în legătură cu obiectul activității date în concesiune, această opțiune trebuie totuși să fie strict reglementată, astfel încât să fie proporțională cu obiectivul de combatere a infracționalității.

77

În speță, marja de apreciere de care dispune ADM pentru a se pronunța cu privire la decăderea din dreptul la contractul de concesiune pe baza clauzei prevăzute la articolul 30 alineatul 2 litera h) din modelul de contract este supusă unei duble condiții. Astfel, în primul rând, decăderea presupune intervenția prealabilă a unei autorități judiciare independente de autoritatea contractantă care, în urma unei cereri a Ministerului Public, emite un act de punere sub acuzare întemeiat pe o serie de indicii doveditoare adunate în cadrul unei anchete penale. În al doilea rând, decăderea presupune ca infracțiunea săvârșită să fie în legătură cu obiectul activității date în concesiune.

78

Având în vedere ceea ce precedă, o clauză precum cea care figurează la articolul 30 alineatul 2 litera h) din modelul de contract nu pare să depășească ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivul urmărit, și anume combaterea infracționalității, aspect care trebuie însă verificat de instanța de trimitere.

79

Această concluzie nu este infirmată de punctul 81 din Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone (C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80), potrivit căruia excluderea de pe piață prin decăderea din dreptul la concesiune ar trebui considerată, în principiu, proporțională în raport cu obiectivul de combatere a infracționalității numai dacă se întemeiază pe o hotărâre având autoritate de lucru judecat și care privește o infracțiune suficient de gravă.

80

Astfel, deși, în principiu, decăderea intervine în mod automat atunci când a fost pronunțată o hotărâre cu autoritate de lucru judecat ca urmare a săvârșirii unei infracțiuni în legătură cu obiectul activității date în concesiune, această împrejurare nu exclude posibilitatea de a se oferi autorității contractante opțiunea de a pronunța decăderea în lipsa unei hotărâri definitive, în condiții strict reglementate prin lege.

81

În ceea ce privește, în al doilea rând, clauza de decădere prevăzută la articolul 30 alineatul 2 litera k) din modelul de contract, interzicerea comercializării pe teritoriul italian a altor jocuri asimilabile jocului de loto, fără să fie obținut titlul necesar în acest scop, sau altor jocuri interzise de dreptul italian, prevăzută la această literă, constituie de asemenea o măsură destinată să combată jocul neregulamentar, ceea ce reprezintă fără îndoială un obiectiv legitim.

82

Sub rezerva unor verificări a căror efectuare revine instanței de trimitere, termenii acestei clauze par să fie redactați cu un grad suficient de claritate. De asemenea, o astfel de clauză pare adecvată pentru atingerea obiectivului urmărit în speță, fără să depășească ceea ce este necesar în acest scop.

83

Trebuie adăugat însă că, în cadrul examinării proporționalității acestor clauze, instanța de trimitere va trebui să țină seama și de faptul că decăderea unui operator economic din dreptul la contractul de concesiune nu poate fi considerată proporțională în cazul în care legislația națională nu prevede nici o cale de atac eficientă, nici despăgubiri pentru prejudiciul suferit în cazul în care, ulterior, această decădere s‑ar dovedi nejustificată (a se vedea prin analogie Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone, C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80, punctul 81).

84

Astfel, în măsura în care operatorul care a depus efectiv oferte și a fost înlăturat de pe piață din cauza clauzelor de decădere în litigiu sau ofertantul care a făcut obiectul unei decizii de decădere pe baza acelorași clauze dispune de un drept la o cale de atac efectivă împotriva înlăturării sau, respectiv, a decăderii sale, iar persoanele interesate pot obține o despăgubire pentru prejudiciul suferit în cazul în care, ulterior, aceasta s‑ar dovedi nejustificată, inclusiv din cauza unei încălcări a dreptului Uniunii, trebuie să se considere că asemenea clauze îndeplinesc cerințele care decurg din principiul proporționalității.

85

Având în vedere aceste considerații, este necesar să se răspundă la a treia întrebare că articolele 49 și 56 TFUE trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei dispoziții precum cea în discuție în litigiul principal, conținută într‑un model de contract de concesiune care însoțește o cerere de ofertă și care prevede decăderea din dreptul la concesiune pentru gestionarea serviciului privind jocul de loto:

cu condiția ca aceste clauze să fie justificate, să se dovedească proporționale cu obiectivul urmărit și să fie conforme cu principiul transparenței, aspecte pe care instanța națională are sarcina de a le verifica în lumina indicațiilor cuprinse în prezenta hotărâre.

86

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară: