52007DC0704

[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 15.11.2007

COM(2007) 704 final

COMUNICARE A COMISIEI

Comunicare privind aplicarea Regulamentului (CE) nr. 793/2004 privind normele comune de alocare a sloturilor pe aeroporturile comunitare

COMUNICARE A COMISIEI

Comunicare privind aplicarea Regulamentului (CE) nr. 793/2004 privind normele comune de alocare a sloturilor pe aeroporturile comunitare (Text cu relevanţă pentru SEE)

INTRODUCERE

La 21 aprilie 2004, Consiliul a adoptat Regulamentul (CE) nr. 793/2004 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 95/93 al Consiliului privind normele comune de alocare a sloturilor pe aeroporturile comunitare. Scopul acestei revizuiri a fost consolidarea regulamentului în vederea asigurării unei gestionări şi utilizări cât mai eficiente a capacităţilor limitate ale aeroporturilor supraaglomerate din Comunitate. Sistemul de alocare a sloturilor deja existent nu a fost modificat substanţial.

În temeiul articolului 14 a alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 95/93, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 793/2004, Comisia prezintă Parlamentului European şi Consiliului o comunicare cu privire la aplicarea respectivului regulament, în termen de trei ani de la data intrării sale în vigoare. Comunicarea se referă în special la aplicarea articolelor 8, 8 a şi 10. Prezenta Comunicare respectă această obligaţie.

La 23 ianuarie 2007, Comisia a deschis o procedură de consultare destinată să regrupeze observaţiile părţilor interesate cu privire la aplicarea Regulamentului (CE) nr. 793/2004. Comisia a primit 44 de contribuţii din partea următoarelor grupuri:

- autorităţi naţionale

- autorităţi regionale şi locale

- asociaţii şi organizaţii ale părţilor interesate

- transportatori aerieni

- aeroporturi

- coordonatori de sloturi orare

- alte organisme (Eurocontrol).

Aspecte principale

Din contribuţiile părţilor interesate se desprinde următoarea situaţie:

1. Statele membre şi alte părţi interesate subliniază faptul că Regulamentul (CE) nr. 793/2004 este în vigoare de numai trei ani. Dată fiind această perioadă relativ scurtă, tendinţele constante sunt dificil de identificat, evaluarea pertinentă a efectelor fiind greu de realizat.

2. Transportatorii aerieni atrag atenţia aspra faptului că principala problemă care stă la baza insuficienţei actuale de sloturi orare în aeroporturile supraaglomerate este insuficienţa capacităţii aeroportuare. În locul tratării simptomelor precum lipsa sloturilor orare, transportatorii aerieni susţin sporirea capacităţii aeroportuare materiale.

3. Aeroporturile recunosc rezultatele pozitive ale regulamentului, dar, ţinând seama de lipsa critică de capacităţi preconizată pentru următorii ani, subliniază necesitatea de a continua ameliorarea modului de utilizare a capacităţilor prin intermediul unor noi reguli şi orientări locale. Un număr important de aeroporturi au formulat recomandări specifice în acest sens.

4. În ceea ce priveşte procesul de alocare a sloturilor, astfel cum este redefinit de Regulamentul (CE) nr. 793/2004, statele membre şi toate părţile interesate sunt de părere că a fost îmbunătăţit în mod semnificativ, deşi impactul său asupra eficacităţii utilizării aeroporturilor este dificil de măsurat.

5. Obligaţia statelor membre de a prevedea sancţiuni sau măsuri echivalente pentru a face faţă utilizării abuzive a sloturilor are un efect important asupra comportamentului transportatorilor aerieni. De când există sancţiuni, transportatorii aerieni respectă într-o măsură mult mai mare diversele dispoziţii privind alocarea şi utilizarea efectivă a sloturilor în aeroporturi, astfel încât nu a mai fost necesar să se impună sancţiuni sau măsuri echivalente

6. Deşi coordonatorii de sloturi consideră că regulamentul aduce o serie importantă de ameliorări în comparaţie cu Regulamentul (CEE) nr. 95/93 şi că a funcţionat suficient de bine, i se mai pot aduce încă numeroase îmbunătăţiri, în special în ceea ce priveşte noii transportatori, normele locale şi rolul şi poziţia coordonatorului. .

În cele ce urmează sunt prezentate reacţiile mai specifice la diversele aspecte evocate în documentul de consultare al Comisiei. Atunci când se face trimitere la „regulament”, respectiva trimitere se înţelege exclusiv ca trimitere la Regulamentul (CE) nr. 793/2004.

Noii transportatori

Regula noului transportator pare să aibă un efect limitat asupra concurenţei în aeroporturile comunitare şi asupra utilizării optime a capacităţilor limitate. |

Statele membre consideră că este dificil de stabilit în ce măsură a creat regulamentul noi oportunităţi pentru noii transportatori, deoarece autorităţile statelor membre pot identifica numărul de noi transportatori care îşi desfăşoară activitatea în aeroporturi cu sloturi coordonate, dar nu sunt în măsură să stabilească dacă acelaşi număr şi-ar fi desfăşurat activitatea în lipsa unei reguli a noului transportator. Unele state membre consideră că definiţia termenului de „nou transportator” (operator) este prea complicată şi nu oferă o imagine clară a conceptului şi, prin urmare, poate da naştere unor interpretări diferite.

Unele state membre recunosc utilitatea regulii noului transportator, care le permite transportatorilor aerieni naţionali să obţină sloturi în aeroporturi din alte state membre. Regula noului transportator a fost la fel de utilă şi în contextul relaţiilor cu ţările terţe: le-a oferit transportatorilor aerieni din ţările terţe posibilitatea de a obţine sloturi în aeroporturi comunitare supraaglomerate.

Cu toate acestea, regula poate fi considerată prea restrictivă: dacă administraţiile acordă prioritate noilor transportatori la atribuirea de sloturi din grupare, atunci transportatorilor care îşi desfăşoară deja activitatea, dar la scară mică, la plecarea de pe un aeroport supraaglomerat le este greu să îşi extindă activitatea şi să concureze cu transportatorii deja stabiliţi pe o anumită rută. O astfel de extindere a activităţii ar putea fi considerată o metodă de promovare a concurenţei cel puţin la fel de eficientă ca încurajarea noilor transportatori.

În altă ordine de idei, experienţa altor state membre arată că nu neapărat lipsa sloturilor îi împiedică pe transportatorii aerieni să intre pe piaţa unui anumit aeroport, ci în primul rând lipsa de interes a noilor transportatori faţă de sloturile disponibile.

Unul dintre statele membre explică faptul că, de multe ori, sloturile alocate în temeiul regulii noului transportator nu au fost utilizate sau au fost utilizate numai pentru o perioadă foarte scurtă de timp. Respectivul stat a concluzionat că noii transportatori nu au constituit o concurenţă sporită pentru transportatorii existenţi. În locul acestei reguli, statul membru este în favoarea introducerii unei reguli locale, care să acorde prioritate transportatorilor aerieni şi serviciilor aeriene pe baza unor criterii precum dimensiunea aeronavelor utilizate, noile destinaţii şi frecvenţele pe rute cu mai puţin de trei zboruri dus-întors pe zi. Două state membre remarcă faptul că regula noului transportator a contribuit la crearea unor rute noi şi că majoritatea sloturilor atribuite noilor transportatori au fost utilizate pentru zboruri pe distanţe scurte şi medii.

Aeroporturile susţin că dispoziţiile privind noul transportator nu au avut aproape niciun efect asupra concurenţei dintre transportatorii aerieni, deoarece au permis o prezenţă neglijabilă în aeroporturi, fapt care a condus la o serie de mici activităţi care nu prezintă un interes efectiv pe piaţă. Acest aspect este accentuat de numărul relativ mic de sloturi disponibile atractive din grupare. Aplicarea strictă a regulii noului transportator poate împiedica utilizarea eficientă a capacităţii limitate. Drept alternativă, se propune continuarea dezvoltării regulilor locale ca instrumente de optimizare a utilizării capacităţii. În această formulă, statele membre ar avea posibilitatea de a renunţa la regula noului transportator şi de a opta, în schimb, pentru aplicarea unor reguli locale.

Transportatorii aerieni observă că este dificil de realizat o evaluare corectă a impactului regulii noului transportator. Aceştia susţin că, în Europa, concurenţa dintre transportatorii aerieni este suficient de puternică şi că supraaglomerarea aeroporturilor nu i-a împiedicat pe noii transportatori să constituie o concurenţă reală pentru transportatorii existenţi atât pe aeroporturile principale, cât şi pe cele secundare. Un transportator aerian susţine că, în ultimii zece ani, în 32 de aeroporturi coordonate din UE, transportatorii cu tarife reduse ( low cost ) au lansat noi servicii aeriene sau au sporit numărul serviciilor oferite. Această afirmaţie tinde să demonstreze eficacitatea regulii noului transportator. Cu toate acestea, trebuie notat faptul că nu există nicio relaţie evidentă între o astfel de evoluţie şi regulament, care a fost adoptat numai în anul 2004.

Unii coordonatori susţin că este posibil ca regula noului transportator să nu fie clară pentru toţi transportatorii cu sediul în Comunitate, cu atât mai puţin pentru cei din ţările terţe. În general, coordonatorii nu consideră că sunt calificaţi pentru a stabili dacă regula noului transportator a încurajat sau nu concurenţa pe rutele intracomunitare, deoarece nivelul concurenţei în cadrul unui aeroport depinde de o gamă largă de factori. O serie mai vastă de reguli, care să reglementeze noii transportatori, ar putea permite evitarea situaţiilor în care o aplicare strictă a regulii împiedică realizarea altor obiective prevăzute de regulament, cum ar fi utilizarea optimă a capacităţilor limitate.

În afară de aceasta, un coordonator afirmă că schimburile secundare de sloturi au contribuit în mai mare măsură la o utilizare optimă a sloturilor decât regula noului transportator, deoarece schimburile au condus la înlocuirea aeronavelor mici utilizate pe rute scurte cu aeronave mari de cursă lungă.

Simplul fapt că noii transportatori pot deţine numai un număr limitat de sloturi pentru a putea beneficia de statutul de nou transportator îi împiedică să îşi extindă serviciile şi să îşi stabilească o reţea viabilă şi o masă critică competitivă de activităţi. Această limitare ar putea conduce la fragmentarea sloturilor între numeroşi operatori de mici dimensiuni, având drept consecinţă consolidarea poziţiei relative a transportatorilor existenţi la nodurile aeriene.

Rolul coordonatorului

Principala problemă legată de rolul coordonatorului este neutralitatea şi independenţa sa funcţională. Există elemente care indică faptul că dispoziţiile relevante ale regulamentului nu au fost încă puse în aplicare în mod uniform şi coerent în toate statele membre. |

Unele state membre au încredinţat responsabilităţile coordonatorului de sloturi administratorului aeroportului şi au recunoscut că, drept urmare, coordonatorul nu este independent din punct de vedere funcţional de orice parte interesată, după cum prevede regulamentul. Majoritatea statelor membre au procedat la separarea funcţională a coordonatorului de sloturi de orice parte interesată şi afirmă că acest lucru contribuie la asigurarea neutralităţii şi independenţei acţiunilor sale.

Transportatorii aerieni atrag atenţia asupra faptului că independenţa coordonatorului de sloturi, în special separarea sa funcţională, nu este totuşi suficient asigurată în toate statele membre. Comisia este rugată insistent să se asigure, cu titlu prioritar, că dispoziţiile relevante ale regulamentului sunt aplicate în mod coerent pe întreg teritoriul Uniunii Europene. Transportatorii cu tarife reduse sunt preocupaţi de faptul că un coordonator de sloturi ar putea avea o putere prea mare şi că adoptarea unei proceduri de recurs ar putea remedia această problemă.

Transportatorii aerieni regionali sunt de părere că utilizarea unei altei limbi decât limba engleză în cadrul comitetului de coordonare a sloturilor afectează buna funcţionare a acestuia, recomandând asigurarea, la cerere, a unor servicii de traducere sau adoptarea limbii engleze în cadrul acestor comitete. Un transportator aerian sugerează că un comitet de coordonare pentru fiecare coordonator (în loc de un comitet de coordonare pentru fiecare aeroport) ar putea conduce la o mai bună eficacitate a acestor comitete.

Coordonatorii de sloturi apreciază faptul că regulamentul subliniază importanţa independenţei funcţiei lor. Statele membre au realizat progrese semnificative în aplicarea dispoziţiilor relevante ale regulamentului, cu toate că nu toţi coordonatorii beneficiază încă de statutul de independenţă totală de care au nevoie. Independenţa le-ar putea fi consolidată dacă bugetul lor nu ar mai depinde de administratorii aeroporturilor şi de transportatorii aerieni. Cu toate acestea, coordonatorii nu prezintă cifre concrete sau alte justificări pentru a dovedi că poziţia lor s-a deteriorat din cauza acestor aranjamente financiare.

În general, se consideră că transparenţa completă a datelor cu privire la orar va conduce la neutralitatea şi lipsa discriminării în procesul de alocare a sloturilor, ţinând seama de faptul că elementele care justifică deciziile de alocare a sloturilor luate de coordonator vor sta la dispoziţia tuturor pentru a putea fi analizate. Se pare că, în anumite state membre, există probleme importante în ceea ce priveşte transparenţa datelor orare ale coordonatorilor. Se remarcă faptul că, în prezent, nu toţi coordonatorii din UE introduc datele în baza de date consacrată atribuirii sloturilor şi accesibilă în mod gratuit tuturor transportatorilor aerieni.

Procedura de alocare a sloturilor

În funcţie de specificul local, orientările locale pot conduce la un grad sporit de flexibilitate, pentru a permite o mai bună utilizare a sloturilor existente în aeroporturile supraaglomerate, cu condiţia să respecte dispoziţiile regulamentului. |

Statele membre consideră că, chiar dacă nu există o definiţie general acceptată a conceptului de „utilizare eficace a capacităţii aeroportuare”, mai multe dispoziţii noi sau modificate ale regulamentului au contribuit la utilizarea mai eficace a capacităţii aeroportuare: noua definiţie a ceea ce constituie o „serie de sloturi”, continuarea consolidării regulii care prevede pierderea slotului neutilizat şi înăsprirea regulilor cu privire la cazurile de forţă majoră.

Aeroporturile au subliniat potenţiala valoare adăugată a regulamentului, deoarece permite introducerea unor reguli locale care să amelioreze procedura de alocare a sloturilor graţie unei flexibilităţi sporite. Totuşi, la ora actuală, acest avantaj este considerat limitat. Dispoziţiile ar putea fi consolidate prin majorarea ratei de utilizare a sloturilor în temeiul regulii care prevede pierderea slotului neutilizat şi prin posibilitatea aeroporturilor de a introduce o taxă de rezervare a sloturilor, care să stimuleze transportatorii aerieni să se angajeze efectiv la utilizarea sloturilor alocate. Taxa în cauză ar fi plătită în avans pentru fiecare slot alocat, fiind reţinută în caz de neutilizare a slotului.

Transportatorii aerieni subliniază lipsa unei definiţii comune a noţiunii de utilizare eficace a capacităţii aeroportuare. Aceştia propun mai multe definiţii, printre care maximizarea numărului de pasageri transportaţi pentru fiecare slot sau cea mai bună contribuţie la dezvoltarea reţelei unui anumit aeroport. Din cauza lipsei unei definiţii comune, este dificil de evaluat care sunt efectele regulamentului revizuit. În orice caz, posibilitatea sporită de a aplica orientări locale constituie o ameliorare majoră, la fel şi posibilitatea unei flexibilităţi ad-hoc de adaptare a procedurii de atribuire a sloturilor la specificul local. Trebuie asigurată compatibilitatea unor astfel de reguli locale cu legislaţia comunitară.

Coordonatorii de sloturi observă faptul că noua definiţie a noţiunii de „serie de sloturi” şi definiţia mai strictă a conceptului de „caz de forţă majoră” au avut un impact pozitiv asupra eficacităţii activităţilor. Regulamentul a crescut numărul minim de sloturi care trebuie utilizate pentru a obţine drepturi istorice de exploatare a unei serii de sloturi, fapt care a contribuit, de asemenea, la reducerea nivelului de fragmentare a orarelor în aeroporturi, chiar dacă numai marginal.

Controlul punererii în aplicare

Introducerea unor sancţiuni cu caracter disuasiv sau a unor măsuri echivalente care să prevină utilizarea abuzivă a sloturilor a încurajat o mai bună utilizare a capacităţii existente. |

Un stat membru observă că posibilitatea coordonatorului de sloturi de a retrage un slot de la un transportator aerian care nu îl utilizează în conformitate cu regulamentul are un efect disuasiv puternic, reprezentând o ameliorare clară adusă de regulament.

Aeroporturile sunt nemulţumite de impactul pe care îl au dispoziţiile privind controlul punerii în aplicare destinate să încurajeze utilizarea adecvată a aeroporturilor, deoarece, spun ele, nu există niciun interes în a crea proceduri care să conducă la sancţiuni aplicate de autorităţile competente în gestionarea traficului aerian. Aeroporturile consideră că se poate face mai mult în ceea ce priveşte stabilirea unor instrumente care să asigure aplicarea corespunzătoare a regulamentului. În acest context, se propune o coerenţă sistematică între sloturile aeroporturilor şi planurile de zbor, elaborarea normelor de punere în aplicare fiind, de asemenea, utilă.

De asemenea, aeroporturile afirmă că rareori coordonatorii au recurs la competenţa de a retrage sloturi de la transportatorii aerieni care, în mod repetat şi intenţionat, prestau servicii aeriene în afara sloturilor orare alocate. Cu toate acestea, nu s-a precizat dacă acest lucru s-a datorat reticenţei coordonatorilor de a-şi utiliza competenţele de control al punerii în aplicare sau comportamentului corespunzător al transportatorilor aerieni.

Transportatorii salută progresele semnificative realizate, solicitând aplicarea unor sancţiuni eficace, proporţionale şi disuasive sau a unor măsuri echivalente care să prevină utilizarea abuzivă a mecanismului de alocare a sloturilor. Cu toate acestea, efectele aferente nu sunt exprimate în cifre. Impresia generală este că simpla ameninţare cu aplicarea de sancţiuni are un efect disuasiv, reprezentând, astfel, o metodă eficientă de realizare a obiectivului unei utilizări mai eficace a sloturilor. Transportatorii aerieni subliniază faptul că noile sancţiuni ar trebui să fie proporţionale.

Un transportator aerian acuză faptul că Regulamentul nu prevede principii comune cu privire la monitorizarea şi sancţionarea punctualităţii utilizării sloturilor. Unii coordonatori de sloturi aplică aceste principii în mod coerent, în timp ce alţii nu, iar această discrepanţă a dat naştere unor confuzii şi a condus la tratamentul inegal al transportatorilor aerieni. Acelaşi transportator aerian susţine că măsurile luate de statele membre împotriva utilizărilor abuzive ar trebui făcute publice, pentru a spori transparenţa.

Transportatorii aerieni regionali consideră că, atunci când se verifică respectarea regulii care prevede pierderea slotului neutilizat, un anumit număr de circumstanţe independente de voinţa transportatorului ar trebui considerate cazuri de forţă majoră: condiţiile meteorologice care afectează într-o mai mare măsură operatorii aeronavelor mici ar trebui recunoscute drept cazuri de forţă majoră, anularea zborurilor în urma acţiunilor colective şi a grevelor, precum şi întârzierile cumulate în decursul unei zile din cauza unor probleme de gestionare a traficului aerian, care conduc, la rândul lor, la anularea de zborurilor.

Coordonatorii de sloturi atrag atenţia asupra faptului că nu au recurs încă la competenţa de a retrage sloturi de la transportatorii aerieni care, în mod repetat şi intenţionat, prestează servicii aeriene în afara sloturilor orare alocate. Cu toate acestea, la nevoie, existenţa acestei competenţe ajută coordonatorii să convingă transportatorii aerieni să îşi modifice comportamentul.

Un coordonator menţionează că însăşi Comisia are o responsabilitate importantă în monitorizarea şi asigurarea punerii în aplicare a regulamentului şi că aceasta ar trebui să acorde o mai mare importanţă îmbunătăţirii standardelor de coordonare în întreaga UE. Un altul sugerează că orice coordonator trebuie să fie autorizat să poată solicita autorităţilor competente în gestionarea traficului aerian să refuze un plan de zbor în cazul utilizării abuzive a sloturilor de către un transportator aerian.

Concluzii

Regula noului transportator pare să fi avut un efect restrâns asupra concurenţei dintre aeroporturile comunitare şi asupra utilizării optime a capacităţilor aeroportuare limitate, deoarece, după cum par să sugereze anumite indicii, regula nu este înţeleasă de toată lumea, motiv care conduce la o prezenţă neglijabilă în aeroporturile supraaglomerate şi la o serie de mici activităţi care nu constituie o concurenţă efectivă pe piaţă.

În funcţie de specificul local, orientările locale pot conduce la un grad sporit de flexibilitate, pentru a permite o mai bună utilizare a sloturilor existente în aeroporturile supraaglomerate. Posibilitatea introducerii unor orientări locale ar trebui extinsă, cu condiţia ca acestea să respecte dispoziţiile regulamentului.

Cu toate că regulamentul a adus unele îmbunătăţiri în ceea ce priveşte utilizarea capacităţii aeroportuare, aceste îmbunătăţiri nu reprezintă o soluţie suficientă pentru supraaglomerarea din ce în ce mai accentuată din aeroporturile comunitare. Punerea în aplicare a măsurilor prevăzute în Comunicarea Comisiei „Un plan de acţiune pentru capacitatea, eficacitatea şi siguranţa aeroporturilor din Europa”, adoptată în octombrie 2007, este necesară în sensul utilizării mai eficace a capacităţilor aeroportuare limitate, însoţită, poate, de o abordare mai structurată a sistemelor de alocare a sloturilor în funcţie de piaţă.

Părţile interesate sunt preocupate de neutralitatea şi independenţa funcţională a coordonatorilor din aeroporturile comunitare coordonate. Există elemente care indică faptul că dispoziţiile relevante ale regulamentului nu au fost încă puse în aplicare în mod uniform şi coerent în toate statele membre.

Introducerea unor sancţiuni disuasive sau a unor măsuri cu caracter echivalent care să prevină utilizarea abuzivă a sloturilor a încurajat o mai bună utilizare a capacităţii existente.

Cu toate că regulamentul a adus o serie de îmbunătăţiri importante, destinate să asigure o mai bună utilizare a capacităţilor limitate, Comisia va trebui să se concentreze acum pe punerea adecvată în aplicare a mai multor aspecte în privinţa cărora părţile interesate au întâmpinat dificultăţi deosebite. De asemenea, Comisia concluzionează că regulamentul existent poate fi ameliorat prin intermediul unui instrument cu caracter interpretativ, care să precizeze sfera de aplicare a anumitor dispoziţii. În final, Comisia ar putea lua în considerare alternativa unei revizuiri parţiale a textului, în cazul în care acest lucru se dovedeşte a fi indispensabil.