ECO/641
Quadro fiscal para as entidades da economia social
PARECER
Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Quadro fiscal para as entidades da economia social
(parecer de iniciativa)
Relator: Giuseppe Guerini
|
Conselheiro
|
Samuel Cornella (do relator)
|
|
|
|
|
Decisão da Plenária
|
18/1/2024
|
|
Base jurídica
|
Artigo 52.º, n.º 2, do Regimento
|
|
|
(parecer de iniciativa)
|
|
|
|
|
Competência
|
Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
|
|
Adoção em secção
|
27/6/2024
|
|
Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
|
74/0/0
|
|
Adoção em plenária
|
D/M/YYYY
|
|
Reunião plenária n.º
|
…
|
|
Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
|
…/…/…
|
1.Conclusões e recomendações
1.1O Comité Económico e Social Europeu (CESE) salienta a necessidade de os sistemas fiscais dos Estados-Membros não prejudicarem o desenvolvimento da economia social e acolhe com agrado o objetivo da Comissão Europeia de prestar apoio aos Estados‑Membros mediante a publicação de orientações sobre os quadros fiscais pertinentes aplicáveis às entidades da economia social, com base nas análises disponíveis e nos contributos fornecidos pelas autoridades dos Estados-Membros e pelas partes interessadas da economia social.
1.2O CESE observa que o conhecimento das abordagens adotadas nos vários Estados-Membros pode ser um ponto de partida importante para aprofundar e melhorar o quadro fiscal global para as entidades da economia social no mercado interno.
1.3Ciente das grandes dificuldades associadas à necessidade de alcançar a unanimidade no Conselho, o CESE espera que, no futuro, se possam prosseguir os esforços no sentido de adotar uma abordagem harmonizada da fiscalidade das entidades da economia social, tendo em vista a consolidação do mercado interno. O CESE apela, portanto, para que se lance uma reflexão exaustiva sobre as formas possíveis de proceder a uma futura harmonização da tributação da economia social na UE.
1.4O CESE apoia, em particular, as medidas fiscais nacionais destinadas a proporcionar um tratamento fiscal diferenciado dos lucros reinvestidos na prossecução de objetivos estatutários ou afetados a reservas indivisíveis de entidades da economia social, observando que, muitas vezes, essas reservas não podem ser distribuídas aos membros no período de atividade da empresa nem mesmo após a sua dissolução. Esses lucros reinvestidos ou afetados a reservas indivisíveis são, na verdade, um instrumento fundamental para promover a capitalização das entidades da economia social.
1.5O CESE observa com agrado que, em alguns Estados-Membros, as entidades da economia social beneficiam de uma taxa de IVA específica (5% a 10%), compatível com o quadro regulamentar da UE em matéria de IVA, e incentiva a Comissão Europeia e os Estados‑Membros a ponderarem também taxas de IVA específicas para as atividades de utilidade pública realizadas por entidades da economia social e por serviços sociais, em particular no setor dos cuidados de saúde e da assistência social às pessoas idosas, bem como nos setores dos serviços à pessoa, dos cuidados de longa duração e da educação.
1.6O CESE assinala que seria útil ponderar a introdução de uma definição de entidades da economia social no Regulamento Geral de Isenção por Categoria, desenvolvendo concomitantemente do ponto de vista fiscal mecanismos adequados que isentem o financiamento de entidades da economia social das regras em matéria de auxílios estatais.
1.7O CESE recomenda que, a fim de evitar distorções e comportamentos oportunistas ou evasivos, todos os Estados-Membros disponham de registos públicos, acessíveis e transparentes, nos quais estejam registadas as entidades da economia social que recebem donativos. Estes registos devem prever a apresentação de demonstrações financeiras e relatórios de missão, identificando claramente as atividades de interesse geral realizadas pelas entidades graças a donativos, incentivos e contribuições públicas ou donativos privados.
2.Contexto
2.1A Comunicação da Comissão – Construção de uma economia ao serviço das pessoas: plano de ação para a economia social reconhece a especificidade da economia social, clarificando as diferenças entre as entidades da economia social e as empresas convencionais. O plano de ação reconhece igualmente que a economia social contribui para a coesão social no mercado interno e a equidade do sistema económico europeu.
2.2O plano de ação refere que «a fiscalidade é uma política importante para a economia social. Poucos países desenvolveram um quadro fiscal específico e coerente para as empresas sociais. Muitos oferecem incentivos que vão desde isenções do imposto sobre as sociedades sobre os lucros não distribuídos a isenções ou taxas reduzidas do IVA, custos de segurança social reduzidos/cobertos por subsídios, ou reduções fiscais para doadores privados e institucionais.»
2.3A comunicação refere ainda que, mesmo nos Estados-Membros que preveem medidas fiscais específicas, «o acesso a estes incentivos pode ser complexo e as diferentes ações nem sempre beneficiam de uma coordenação adequada». A este respeito, esclarece-se que a «Comissão incentivará a aprendizagem mútua e dará orientação e apoio aos Estados‑Membros [...] publicando orientações sobre quadros de tributação pertinentes para as entidades da economia social, com base nas análises disponíveis e nos contributos fornecidos pelas autoridades dos Estados-Membros e pelas partes interessadas da economia social».
2.4Na subsequente Recomendação do Conselho, de 27 de novembro de 2023, sobre o desenvolvimento de condições-quadro para a economia social afirma-se que «[a] política fiscal também pode ter um papel importante para promover a economia social e garantir que as entidades da economia social estejam em condições de operar a par das empresas convencionais, criando um ambiente empresarial mais equitativo e melhorando ao mesmo tempo a inclusão social e o acesso ao emprego».
2.5Essa recomendação fez-se acompanhar de dois estudos extensos intitulados «Relevant taxation frameworks for Social Economy Entities» [Quadros de tributação pertinentes para as entidades da economia social] (SWD(2023) 211 final) e «Non-discriminatory taxation of charitable organisations and their donors: principles drawn from EU case-law» [Tributação não discriminatória das organizações de beneficência e dos seus doadores: princípios da jurisprudência da UE] (SWD(2023) 212 final), que se centram, respetivamente, nas diferentes legislações fiscais dos Estados-Membros em matéria de tributação da economia social e na jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE em matéria de donativos transfronteiriços a organizações de beneficência.
2.6Mais recentemente, o «Liège Roadmap for Social Economy in the European Union» [Roteiro de Liège para a economia social na União Europeia], uma declaração publicada à margem da conferência dos ministros europeus responsáveis pela economia social, organizada pela Presidência belga do Conselho da UE em Liège, em 12 de fevereiro de 2024, instou a Comissão e o Conselho, entre outras coisas, a assegurar que os sistemas fiscais não prejudiquem o desenvolvimento da economia social e a avaliar se os sistemas fiscais incentivam suficientemente o seu desenvolvimento. Com o presente parecer, o CESE pretende dirigir-se aos futuros colegisladores europeus e aos Estados-Membros, enquanto titulares da competência legislativa em matéria fiscal, a fim de aplicar tais propostas na prática.
2.7O CESE concorda com a definição
de economia social constante da recomendação do Conselho de 27 de novembro de 2023, que, por sua vez, está em consonância com as definições adotadas por outras instituições internacionais, como: i) a Resolução referente a trabalho digno e economia social e solidária, adotada pela Organização Internacional do Trabalho (OIT); ii) a Recomendação da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) sobre a economia social e solidária e a inovação social; iii) a Resolução das Nações Unidas (ONU) sobre a promoção da economia social e solidária para o desenvolvimento sustentável.
3.Observações na generalidade e na especialidade
3.1Há muito que se realçou a necessidade de promover a harmonização do quadro jurídico para as entidades da economia social a nível europeu, nomeadamente na Comunicação da Comissão – As empresas da economia social e a realização do mercado europeu sem fronteiras, que remonta a 1989 e é igualmente mencionada no estudo intitulado «Recent evolutions of the Social Economy in the European Union» [Evolução recente da economia social na União Europeia], publicado pelo CESE em 2016
.
3.2Nesta veia, importa começar também a refletir sobre possíveis formas de harmonizar o quadro fiscal aplicável às entidades da economia social, embora o CESE esteja ciente das dificuldades inerentes. O reconhecimento efetivo da diversidade de formas empresariais contribui para a criação de condições de concorrência que permitam às entidades da economia social competir em condições equivalentes às de outras empresas, tendo em conta as obrigações jurídicas específicas e o modo de operar da economia social, como o reinvestimento dos lucros para alcançar os objetivos estatutários, a existência de restrições jurídicas para limitar os salários, a obrigação jurídica de realizar atividades de interesse geral e uma governação democrática e participativa que envolva as partes interessadas.
3.3Estes condicionalismos, presentes em muitos ordenamentos jurídicos que reconhecem as funções de interesse geral e de utilidade pública das entidades da economia social, estão também associados ao importante papel que estas entidades desempenham na promoção das comunidades locais, bem como no fomento da democracia, da livre iniciativa e da participação dos cidadãos.
3.4Para efeitos do presente parecer, é utilizada a definição estabelecida na recomendação do Conselho de 27 de novembro de 2023, segundo a qual as entidades da economia social são «um conjunto de entidades de direito privado que fornecem bens e prestam serviços aos seus membros ou à sociedade, abrangendo formas de organização como cooperativas, mútuas, associações (incluindo associações de beneficência), fundações ou empresas sociais, bem como outras formas jurídicas, e que operam de acordo com os seguintes princípios e características fundamentais: i) primazia das pessoas e da finalidade social ou ambiental sobre o lucro, ii) reinvestimento da totalidade ou da maior parte dos lucros e excedentes na prossecução das suas finalidades sociais ou ambientais e na realização de atividades no interesse dos seus membros/utilizadores ("interesse coletivo") ou da sociedade em geral ("interesse geral"), e iii) governação democrática ou participativa». De uma forma geral, o CESE salienta a necessidade de os sistemas fiscais dos Estados-Membros não entravarem o desenvolvimento da economia social, devendo antes criar as condições para que as entidades da economia social possam continuar a prosperar na Europa e dar o seu contributo específico para a realização de uma economia social de mercado, como prevista nos Tratados fundadores da UE.
3.5Neste contexto, o CESE congratula-se com o objetivo da Comissão Europeia de incentivar a aprendizagem mútua e prestar apoio aos Estados‑Membros mediante a publicação de orientações sobre os quadros fiscais pertinentes aplicáveis às entidades da economia social, com base nas análises disponíveis e nos contributos fornecidos pelas autoridades dos Estados‑Membros e pelas partes interessadas da economia social.
3.6A este respeito, o CESE observa que o conhecimento das abordagens adotadas nos vários Estados-Membros pode ser um ponto de partida importante para melhorar o quadro fiscal global para as entidades da economia social no mercado interno. Embora ciente das grandes dificuldades associadas à necessidade de alcançar a unanimidade no Conselho, o CESE espera que se trabalhe no sentido de melhorar e harmonizar progressivamente a fiscalidade das entidades da economia social, tendo em vista a consolidação do mercado interno.
3.7O CESE observa que o levantamento efetuado pela Comissão Europeia das legislações fiscais dos Estados-Membros mostra que são aplicados incentivos e regras fiscais específicos às entidades da economia social no que diz respeito ao seguinte: i) rendimentos das entidades; ii) lucros afetados à reserva; iii) impostos indiretos, como o IVA. Um fator importante de fragmentação deve-se ao facto de alguns Estados-Membros basearem essas regras fiscais específicas na forma jurídica da entidade, ao passo que outros baseiam-se no tipo de atividade exercida ou ainda nas características específicas da empresa ou entidade.
3.8A tributação no âmbito da economia social é complexa, não só devido às grandes diferenças entre os quadros jurídicos nacionais como também dada a coexistência de diferentes contextos em que a fiscalidade afeta as entidades da economia social. Embora seja evidente a distinção entre o tratamento de entidades que operam inteiramente fora do mercado e as entidades que operam plenamente num contexto concorrencial, continua a ser difícil caracterizar e regulamentar, inclusivamente para efeitos fiscais, um vasto leque de entidades que operam com base em critérios de economia da empresa prosseguindo objetivos que ultrapassam o mero lucro empresarial, mas que visam, em contrapartida, objetivos sociais ou ambientais estabelecidos nos estatutos das entidades da economia social e que levam a cabo atividades no interesse dos seus membros/utilizadores ou no interesse geral. É o caso, por exemplo, das cooperativas, das mútuas, das fundações e das empresas sociais.
3.9O CESE apoia, em particular, as medidas fiscais nacionais destinadas a proporcionar um tratamento fiscal diferenciado dos excedentes reinvestidos na prossecução de objetivos estatutários ou afetados a reservas indivisíveis de entidades da economia social, observando que, muitas vezes, essas reservas não podem ser distribuídas aos membros no período de atividade da empresa nem mesmo após a sua dissolução. Esses recursos reinvestidos ou afetados a reservas indivisíveis são, na verdade, um instrumento fundamental para promover a capitalização das entidades da economia social, que têm as mesmas dificuldades de acesso ao crédito que as pequenas e médias empresas e nem sempre podem aceder aos mercados financeiros devido à sua forma organizativa específica.
3.10O CESE observa com agrado que, em alguns Estados-Membros, as entidades da economia social beneficiam de uma taxa de IVA reduzida (5% a 10%), compatível com o quadro regulamentar da UE em matéria de IVA, e apoia esse tipo de medidas, em particular para o setor dos cuidados de saúde e da assistência social às pessoas idosas, dos serviços à pessoa e dos cuidados de longa duração.
3.11Em pareceres anteriores, o CESE defendeu a necessidade de prestar especial atenção ao regime do IVA para as atividades sociais, educativas, de prestação de cuidados e de saúde, em particular quando estas atividades são realizadas por entidades da economia social.
3.12O CESE defende que, em particular no que diz respeito às taxas favoráveis, são sempre preferíveis as soluções que preveem uma taxa de IVA reduzida ou preferencial do que as isenções, especialmente quando as entidades operam em contextos economicamente relevantes. Com efeito, podem ser criadas situações que penalizem as entidades da economia social, uma vez que a isenção de IVA, quando se aplica a atividades realizadas por empresas convencionais, conduz a que estas beneficiem de uma vantagem concorrencial em relação às entidades da economia social que exercem todas as suas atividades fora do âmbito de aplicação do IVA e se encontram na posição de «consumidor final».
3.13Outra discriminação de tratamento ocorre nos casos em que o sistema de fixação de preços dos serviços de prestação de cuidados, de saúde ou de educação, é estabelecido pelos órgãos de poder local com «IVA incluído». É o caso, por exemplo, do IVA aplicado em Itália às atividades de assistência social e de saúde levadas a cabo por cooperativas sociais, que não podem escolher o regime de isenção, concedido às empresas convencionais no que diz respeito aos serviços de cuidados de saúde. Nesses casos, o mesmo serviço, prestado por uma cooperativa social ou por uma empresa convencional, acaba por ter um custo mais elevado para as cooperativas sociais, que são obrigadas, pelo sistema de fixação de preços, a suportar o IVA, que não só se torna um custo adicional de produção, como também gera uma concorrência desleal a favor das empresas que podem escolher o regime de isenção.
3.14O CESE partilha e apoia o ponto de vista que considera úteis os incentivos e as deduções fiscais reservados na grande maioria dos Estados-Membros às pessoas singulares que fazem donativos a entidades da economia social, mas salienta a importância de verificar se esses donativos e incentivos são efetivamente direcionados para entidades da economia social operacionais e verdadeiramente envolvidas em atividades de interesse geral, evitando assim eventuais distorções. Para o exercício adequado destas atividades de monitorização, é importante que todos os Estados-Membros disponham de registos públicos, acessíveis e transparentes, nos quais estejam registadas as entidades da economia social que recebem donativos. É importante que estes registos incluam demonstrações financeiras e relatórios de missão, identificando claramente as atividades de interesse geral realizadas pelas entidades graças a donativos, incentivos e contribuições públicas ou donativos privados.
3.15O CESE assinala a falta de incentivos fiscais que animem os investidores a prestar apoio financeiro às entidades da economia social. A este respeito, salienta que a criação de incentivos fiscais para potenciais investidores em entidades da economia social pode conduzir a um maior acesso das entidades da economia social aos recursos financeiros.
3.16O CESE salientou em pareceres anteriores que a legislação da UE em matéria de auxílios estatais considera os serviços sociais e de saúde como uma subcategoria com características autónomas no contexto mais vasto dos serviços de interesse geral, tendo em conta as especificidades destes serviços e os seus objetivos específicos, que são frequentemente idênticos aos das entidades da economia social que prestam esses serviços.
3.17A fim de permitir a adoção de modalidades de financiamento específicas da economia social, deve ponderar-se introduzir uma definição de empresa social no Regulamento Geral de Isenção por Categoria, desenvolvendo mecanismos adequados que isentem o financiamento das entidades da economia social das regras em matéria de auxílios estatais.
3.18A este respeito, o CESE recorda que, no seu acórdão de 8 de setembro de 2011, Paint Graphos, processos apensos C-78/08 e C-80/08, o Tribunal de Justiça da UE se pronunciou sobre o regime fiscal italiano de isenção do imposto sobre o rendimento das sociedades aplicável às cooperativas, alegando que, precisamente devido às suas características, as cooperativas não se encontram na mesma situação que as sociedades comerciais. Por conseguinte, o tratamento fiscal reservado a essas sociedades pelo direito italiano não pode ser automaticamente considerado um auxílio de Estado seletivo.
3.19O CESE observa que o tratamento fiscal das entidades da economia social também deve abranger a questão dos incentivos fiscais reservados ao capital. No seu artigo 3.º, ponto 6, a proposta de diretiva que estabelece regras relativas a uma dedução para reduzir a distorção dívida-capitais próprios define «capitais próprios» como «a soma do capital realizado do contribuinte, das contas de prémios de emissão, da reserva de reavaliação e de outras reservas e dos resultados transitados» com base na Diretiva 2013/34/UE (Diretiva Contabilística). Esta definição, demasiado restritiva, muitas vezes não se coaduna com a forma organizativa das mútuas, em prejuízo eventual dessas entidades.
3.20O CESE chama a atenção das instituições europeias e dos Estados-Membros para o facto de, em vários estudos, bem como no seu Parecer – Filantropia europeia: um potencial inexplorado (SOC/611), adotado em 2019, já se ter destacado que as fundações continuam a enfrentar problemas com o tratamento fiscal dos donativos transfronteiriços a organizações de utilidade pública noutros Estados-Membros, e apela para que sejam aplicados os princípios da livre circulação de capitais no mercado interno, da equivalência e da não discriminação no que diz respeito aos donativos transfronteiriços, como esclarecido na jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE.
3.21Por último, a reflexão sobre a tributação da economia social deve ter em conta o facto de alguns Estados-Membros darem a possibilidade aos cidadãos de afetar uma parte predefinida dos seus impostos a projetos e iniciativas realizados por entidades da economia social ou por outras entidades sem fins lucrativos, como no caso da medida «5 por 1000», através da qual a Itália permite que os cidadãos canalizem recursos para um objetivo social. Estas medidas têm a vantagem não só de reforçar as escolhas e a liberdade dos contribuintes, como também de incentivar as entidades da economia social a desenvolverem sistemas de comunicação de informações transparentes e eficazes.
Bruxelas, 27 de junho de 2024
Ioannis Vardakastanis
Presidente da Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
_____________