INT/1007
Melhorar a convergência dos processos de insolvência
PARECER
Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que harmoniza certos aspetos do direito da insolvência
[COM(2022) 702 final – 2022/0408 (COD)]
Relatora: Sandra Parthie
Correlator: Philip von Brockdorff
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Consulta
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Parlamento Europeu, 26/01/2023
Conselho da União Europeia, 30/01/2023
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Base jurídica
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Artigo 114.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
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Competência
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Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
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Adoção em secção
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10/03/2023
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Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
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43/0/0
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Adoção em plenária
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DD/MM/YYYY
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Reunião plenária n.º
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…
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Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
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…/…/…
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1.Conclusões e recomendações
1.1O Comité Económico e Social Europeu (CESE) sublinha que um regime de insolvência devidamente concebido deve contribuir para que as empresas viáveis permaneçam operacionais, evitando a sua liquidação prematura. O objetivo deve consistir em alcançar um equilíbrio entre a insolvência prematura e o início tardio dos processos de insolvência. A transparência dos procedimentos, bem como a facilidade de acesso a informações sobre o desempenho de uma empresa, são fatores essenciais neste contexto. Além disso, um regime de insolvência devidamente concebido deve também dissuadir os mutuantes de conceder empréstimos de alto risco, e os gestores e acionistas de recorrer a tais empréstimos, bem como de tomar outras decisões financeiras irresponsáveis
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1.2O CESE considera que as reformas em matéria de insolvência destinadas a incentivar a reestruturação da dívida e a reorganização interna contribuem para preservar postos de trabalho, ao mesmo tempo que reduzem tanto as taxas de insucesso entre as pequenas e médias empresas como a liquidação de empresas rentáveis. No entanto, o CESE acolheria com agrado propostas para resolver a questão pendente da insolvência das pessoas singulares.
1.3O CESE duvida que a proposta, que é apresentada como um passo importante para colmatar lacunas pertinentes para a melhoria da União dos Mercados de Capitais da UE, possa realmente satisfazer essa expectativa. A proposta não fornece uma definição harmonizada dos fundamentos da insolvência e da graduação dos créditos, ambos fundamentais para aumentar a eficiência das regras nacionais em matéria de insolvência e limitar a sua fragmentação atual.
1.4O CESE insta, por conseguinte, a Comissão, o Parlamento e o Conselho a reverem a proposta do artigo 27.º de obrigar as contrapartes, por exemplo, os fornecedores de uma empresa que esteja no início de um processo de insolvência, a assinar contratos executórios, que são depois cedidos ao adquirente da empresa sem o consentimento da contraparte. Com efeito, esta situação vincula-as artificialmente a um parceiro contratual que nunca escolheram nem aprovaram e restringe a sua liberdade empresarial. Limitar os direitos de cessação do contrato em caso de insolvência tornará os fornecedores essenciais menos dispostos a conceder crédito, especialmente no caso das micro, pequenas e médias empresas que enfrentam dificuldades financeiras.
1.5No entanto, o CESE saúda a proposta de introduzir um procedimento especial para facilitar e acelerar a liquidação das microempresas, proporcionando um processo de insolvência mais eficiente em termos de custos para essas empresas. Estas disposições também apoiam a liquidação ordenada das microempresas «sem ativos» e abordam a recusa de alguns Estados‑Membros de abrir processos de insolvência se o valor de recuperação estimado for inferior às custas judiciais. O CESE sublinha que tal abrange cerca de 90% das insolvências na UE, razão pela qual considera este procedimento muito importante.
1.6Embora o CESE apoie este procedimento especial, adverte que os requisitos que exigem que os tribunais nacionais desempenhem estas tarefas podem redundar numa sobrecarga dos sistemas judiciais nacionais, se estes passarem a ser responsáveis por avaliar se uma microempresa é de facto insolvente e por levar a cabo os procedimentos morosos que são necessários, incluindo a liquidação de ativos e a distribuição de receitas. O CESE recomenda, por conseguinte, que se recorra a outros intervenientes competentes, como os administradores de insolvência, para ajudar a reduzir a carga de trabalho do poder judicial.
1.7Por último, o CESE gostaria de salientar que processos de insolvência ineficientes podem resultar em níveis mais elevados de crédito malparado, colocando em risco a estabilidade financeira e afetando também o crédito, a inflação e o PIB real. O CESE considera que os regimes eficazes de insolvência e de direitos de credores e devedores são um dos instrumentos complementares do arsenal do decisor político para conter o crescimento do crédito malparado, pois aumentam a probabilidade de reembolso dos empréstimos e ajustam mais rapidamente os níveis de crédito malparado.
2.Síntese da proposta da Comissão
2.1O objetivo da proposta é reduzir as diferenças nas legislações nacionais em matéria de insolvência e, assim, tratar a questão da possível ineficiência dos quadros de insolvência nos Estados-Membros onde se verificam essas diferenças, aumentando a transparência dos processos de insolvência em geral e diminuindo os obstáculos à livre circulação de capitais. Ao harmonizar aspetos específicos das legislações em matéria de insolvência, a proposta visa, em especial, reduzir os custos de informação e aprendizagem para os investidores transfronteiras. Espera-se, assim, que a existência de legislações em matéria de insolvência mais uniformes alargue as possibilidades de escolha do financiamento disponível para as empresas em toda a União.
2.2A proposta em apreço visa colmatar algumas lacunas da legislação anterior da UE em matéria de regras de insolvência, ou seja, a Diretiva (UE) 2019/1023 e o Regulamento (UE) 2015/848, em particular no que diz respeito à recuperação de ativos através da liquidação da massa insolvente, à eficiência dos processos e à distribuição previsível e justa do valor recuperado entre os credores. Tal abrange questões relacionadas com ações de impugnação pauliana, a deteção de ativos, os deveres e a responsabilidade dos administradores, a venda de uma empresa como empresa em atividade através de «processos pre-pack», o elemento de desencadeamento da insolvência, um regime de insolvência especial para as micro e pequenas empresas, a graduação dos créditos e as comissões de credores.
2.3Tem-se observado que existem variações significativas nas regras nacionais de insolvência dos Estados-Membros no que diz respeito ao tempo necessário para liquidar uma empresa e ao valor que pode ser recuperado. Em alguns Estados-Membros, tal conduz a processos de insolvência morosos e a um valor médio de recuperação baixo nos processos de liquidação. De acordo com a Comissão Europeia, esta situação constitui um obstáculo para a União dos Mercados de Capitais e para os investimentos transfronteiras no interior da UE.
3.Observações na generalidade
3.1O CESE congratula-se com a proposta da Comissão de aumentar a transparência e a disponibilidade das informações relativas às regras e aos processos de insolvência transfronteiras. Considera, no entanto, que esta proposta constitui apenas um primeiro passo para alcançar a convergência dos regimes de insolvência em todos os Estados-Membros da UE. O CESE acolheria também com agrado propostas para resolver a questão pendente da insolvência das pessoas singulares.
3.2O CESE sublinha que um regime de insolvência devidamente concebido deve contribuir para que as empresas viáveis permaneçam operacionais, evitando a sua liquidação prematura. Deve também dissuadir os mutuantes de conceder empréstimos de alto risco, e os gestores e acionistas de recorrer a tais empréstimos, bem como de tomar outras decisões financeiras irresponsáveis. Uma empresa afetada por uma recessão económica temporária ou por uma decisão errada pode ainda recuperar se a situação económica melhorar ou se adotar medidas corretivas. Essa situação beneficia todas as partes interessadas: os credores podem recuperar uma parte maior do seu investimento, um maior número de trabalhadores mantém o seu emprego e preserva-se a rede de fornecedores e clientes.
3.3Neste contexto, o CESE chama a atenção para estudos que demonstram que a reforma eficaz dos direitos dos credores está associada a menores custos de crédito, a uma melhoria do acesso ao crédito, a uma maior recuperação pelos credores e a uma maior eficácia na preservação dos postos de trabalho. Importa igualmente reforçar os direitos de participação de uma comissão de credores, com a eventual participação de um representante dos trabalhadores. Se, no final do processo de insolvência, os credores puderem recuperar a maior parte dos seus investimentos, podem continuar a reinvestir nas empresas e a melhorar o acesso das mesmas ao crédito. Da mesma forma, se um regime de falências respeitar a prioridade absoluta dos créditos, os credores garantidos podem continuar a conceder empréstimos, mantendo-se a confiança no sistema de insolvência.
3.4O CESE considera que as reformas em matéria de insolvência destinadas a incentivar a reestruturação da dívida e a reorganização interna contribuem para a preservação dos postos de trabalho e reduzem tanto as taxas de insucesso entre as pequenas e médias empresas como a liquidação de empresas rentáveis.
3.5As disparidades significativas nas legislações nacionais em matéria de insolvência são frequentemente referidas como obstáculos aos investimentos transfronteiras, tal como as regulamentações fiscais. O CESE considera que um maior grau de convergência das legislações em matéria de insolvência contribuiria para um melhor funcionamento dos mercados de capitais, facilitando assim o investimento em toda a UE. A proposta não harmoniza aspetos essenciais do direito da insolvência, por exemplo, não fornece uma definição harmonizada dos fundamentos da insolvência e da graduação dos créditos, ambas fundamentais para aumentar a eficácia das regras nacionais em matéria de insolvência e limitar a sua fragmentação atual. Esta situação não augura nada de bom para a consecução do objetivo, tão necessário quanto ambicioso, de uma União dos Mercados de Capitais.
3.6No entanto, o CESE sublinha o seu apoio inabalável a um mercado de capitais mais aberto a nível da UE que proporcione um acesso mais amplo ao investimento por parte das empresas, e regista as conclusões da Comissão e do Banco Mundial de que um aumento da taxa de recuperação de ativos no contexto de uma maior eficácia em matéria de insolvência e dos direitos dos credores permite alargar o acesso ao crédito das empresas europeias.
4.Observações na especialidade
4.1O CESE reconhece que os processos de insolvência diferem de forma significa entre os Estados‑Membros, sendo que as regulamentações nacionais adotam uma abordagem que privilegia o «devedor não desapossado», ou os «direitos do credor», ou que dá prioridade ao emprego e à legislação laboral. Esta situação conduz a diferentes preferências no que diz respeito à liquidação de empresas, à graduação dos créditos dos credores e às funções dos administradores de empresas, dos administradores da insolvência e dos tribunais. Do mesmo modo, quando da elaboração de políticas, há que ter em conta as diferenças entre acionistas e detentores de dívidas; enquanto os primeiros são sobretudo sensíveis a instrumentos de prevenção e racionalização, os detentores de dívidas são mais sensíveis à disponibilidade de instrumentos de reestruturação. O CESE considera que as propostas da Comissão constituem um primeiro passo para a convergência em toda a UE, mas ainda ficam aquém de uma harmonização eficaz, deixando por resolver a questão pendente da insolvência das pessoas singulares.
4.2O CESE apoia a opinião da Comissão de que as legislações nacionais em matéria de insolvência são uma consideração fundamental para os investidores estrangeiros. Contudo, salienta que o montante das insolvências com uma concessão de crédito transfronteiras não excede 20% de todos os casos e que os dados relativos aos países do G20 mostram que um sistema eficaz de direitos legais apenas aumenta o nível de investimento direto estrangeiro (IDE) de 2 para 3% do PIB. Além disso, uma parte significativa do IDE deve-se a fusões e aquisições de empresas existentes e não a investimento em novas empresas.
4.3O CESE considera, por conseguinte, que não se deve esperar que a convergência da legislação em matéria de insolvência tenha um grande impacto no investimento. No entanto, o CESE reconhece que proporcionar um quadro jurídico eficaz para os credores e uma maior transparência para todos os potenciais investidores no que diz respeito à legislação em matéria de insolvência, bem como igualdade de informação sobre a situação jurídica, pode ter um impacto positivo no investimento estrangeiro. A certeza quanto às regras relativas aos direitos dos credores e dos devedores e uma maior harmonização dos procedimentos de retirada de garantias em todos os Estados-Membros permitirão igualmente reduzir os riscos e dar um novo impulso aos investimentos transfronteiras e ao comércio interno.
4.4Além disso, o CESE considera muito importante proporcionar aos investidores informações e transparência no que diz respeito a questões relacionadas com ações de impugnação pauliana, a deteção de ativos, os deveres e a responsabilidade dos administradores, a venda de uma empresa como empresa em atividade através de «processos pre-pack», o elemento de desencadeamento da insolvência, um regime de insolvência especial para as micro e pequenas empresas, a graduação dos créditos e as comissões de credores.
4.5O CESE saúda igualmente o facto de a proposta introduzir um procedimento especial para facilitar e acelerar a liquidação das microempresas, proporcionando um processo de insolvência mais eficiente em termos de custos para essas empresas. Estas disposições também apoiam a liquidação ordenada das microempresas «sem ativos» e abordam a recusa de alguns Estados‑Membros de abrir processos de insolvência se o valor de recuperação estimado for inferior às custas judiciais. O CESE sublinha que tal abrange cerca de 90% das insolvências na UE, razão pela qual considera este procedimento muito importante.
4.6No entanto, embora o CESE apoie este procedimento especial, adverte que os requisitos que exigem que os tribunais nacionais desempenhem estas tarefas, em conformidade com o artigo 12.º e seguintes da diretiva, podem redundar numa sobrecarga dos sistemas judiciais nacionais, se estes passarem a ser responsáveis por avaliar se uma microempresa é de facto insolvente e por levar a cabo os procedimentos morosos que são necessários. O CESE considera que tal contrariaria, em certa medida, o objetivo da legislação proposta. Em pareceres anteriores, o CESE tinha declarado que o recurso sistemático aos tribunais podia não ser a melhor opção e recomendado a criação de novos organismos que assumissem essa função. A participação efetiva de administradores de insolvência independentes revelou-se benéfica, especialmente para as microempresas pouco organizadas envolvidas em processos de liquidação simplificados, e o CESE considera que se deve ponderar seriamente o recurso a administradores de insolvência.
4.7O CESE recomenda também que, caso haja um interesse legítimo, os administradores de insolvência tenham acesso direto e rápido aos registos nacionais de ativos, independentemente do Estado-Membro em que tenham sido nomeados. O CESE salienta igualmente que esses registos ainda não foram criados em todos os Estados-Membros e insta as autoridades competentes a corrigirem rapidamente esta situação.
4.8Por motivos de eficiência, o CESE acolhe favoravelmente a proposta relativa aos «processos pre-pack», em que a venda da empresa do devedor (ou de parte da mesma) é preparada e negociada antes da abertura formal do processo de insolvência. Deste modo, é possível executar a venda e obter as receitas logo após a abertura do processo formal de insolvência destinado a liquidar a empresa. No entanto, o CESE alerta para a proposta do artigo 27.º de obrigar as contrapartes, por exemplo, os fornecedores de uma empresa que esteja no início de um processo de insolvência, a assinar contratos executórios, que são depois cedidos ao adquirente da empresa sem o consentimento da contraparte. Com efeito, esta situação vincula-as artificialmente a um parceiro contratual que nunca escolheram nem aprovaram e restringe a sua liberdade empresarial. Tal aplica-se, por maioria de razão, aos trabalhadores, cuja liberdade profissional não pode ser comprometida por uma mudança forçada de empregador. Por conseguinte, o CESE insta a Comissão, o Parlamento e o Conselho a rever esta proposta. Além disso, cabe reforçar a eventual participação e supervisão por parte de uma comissão de credores nos «processos pre‑pack».
4.9O CESE salienta também que a diretiva não aborda realmente a questão da convergência da graduação dos créditos nem fornece uma definição dos fundamentos da insolvência. Uma vez que se trata de requisitos essenciais para a harmonização dos processos de insolvência, o CESE lamenta profundamente que a Comissão não tenha aprofundado estas questões.
4.10Do mesmo modo, a proposta não aborda suficientemente os elementos de desencadeamento da insolvência, apesar das afirmações em contrário na comunicação relativa à diretiva. A proposta refere que os dois elementos habituais de desencadeamento de abertura de processos normais de insolvência nos Estados-Membros são o teste da cessação de pagamentos e o teste do balanço.
4.11A fim de simplificar os processos de insolvência, um objetivo que o CESE apoia em princípio, a diretiva propõe que a incapacidade de pagar as dívidas à medida que vencem seja o critério para abrir o processo simplificado de liquidação. Em vez de fornecer orientações sobre a forma de definir as condições específicas para o preenchimento deste critério, a proposta convida os Estados-Membros a defini-las e perde a oportunidade de assegurar a coerência em toda a UE.
4.12O CESE observa também que os bancos são, de um modo geral, os principais intermediários financeiros e são fundamentais para a estabilidade do sistema financeiro. O crédito malparado diminui a sua rendibilidade e pode ameaçar a sua solvência. Os regimes de insolvência e de direitos de credores e devedores são um dos instrumentos complementares do arsenal do decisor político para conter o crescimento do crédito malparado e contribuir para o resolver quando atinge níveis problemáticos. A análise a nível das empresas mostra que as reformas dos regimes de insolvência que reduzem os obstáculos à reestruturação das empresas e o custo pessoal associado ao fracasso empresarial podem reduzir a parte do capital irrecuperável nas chamadas empresas zombie. Estes ganhos são, em certa medida, realizados através da reestruturação de empresas frágeis, o que, por sua vez, estimula a reafetação de capital a empresas mais produtivas.
4.13Por último, o CESE recomenda que a Comissão publique regularmente estatísticas sobre os processos de insolvência ao abrigo da regulamentação aplicável em matéria de insolvência, para que a eficácia do sistema estabelecido possa ser avaliada periodicamente.
Bruxelas, 10 de março de 2023
Alain Coheur
Presidente da Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
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