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PARECER
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Comité Económico e Social Europeu
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Legislar Melhor
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Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões
Legislar melhor: unir as nossas forças para melhorar a legislação
[COM(2021) 219 final]
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INT/919
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Relator: Heiko Willems
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Consulta
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Carta da Comissão, 01/07/2021
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Base jurídica
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Artigo 304.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
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Competência
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Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
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Adoção em secção
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02/09/2021
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Adoção em plenária
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22/09/2021
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Reunião plenária n.º
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563
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Resultado da votação
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(votos a favor/votos contra/abstenções)
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231/0/4
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1.Conclusões e recomendações
1.1O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com o facto de a nova Comissão manter como prioridade as medidas para legislar melhor. Solicita à Comissão e aos legisladores da UE que aprofundem e façam avançar de forma coerente o sistema da UE para legislar melhor em todos os seus aspetos e que utilizem metodicamente os instrumentos e orientações para legislar melhor no quadro dos seus trabalhos.
1.2O CESE sublinha que legislar melhor é uma componente essencial da boa governação e do processo legislativo. Pode contribuir para assegurar processos de elaboração de políticas transparentes, responsáveis e participativos que definam de forma independente regras assentes em dados factuais, e que sejam simples, claras, coerentes, eficazes, sustentáveis, adequadas à finalidade, proporcionais, orientadas para o futuro e fáceis de aplicar. Esta é uma condição prévia essencial para assegurar a legitimidade democrática e a confiança das pessoas na UE e nas suas instituições.
1.3O CESE sublinha que os instrumentos para legislar melhor devem continuar a ser neutros do ponto de vista político e estar claramente separados da tomada de decisões políticas, que deve ser deixada aos órgãos políticos designados e legítimos. Os aspetos económicos, ambientais e sociais da legislação da UE devem ser sempre considerados em pé de igualdade, com base numa análise tanto quantitativa como qualitativa que avalie os seus impactos.
1.4O CESE chama a atenção para o facto de a pandemia de COVID-19 ser uma crise sanitária, social e económica sem precedentes na Europa desde 1945. Por conseguinte, insta a Comissão a prestar especial atenção, nas circunstâncias extraordinárias atuais, aos múltiplos impactos das medidas que propõe nas diferentes dimensões desta crise, a fim de apoiar uma recuperação rápida e total.
2.Observações na generalidade
2.1O CESE toma nota do atraso significativo na publicação da comunicação. Insta a Comissão a recuperar o tempo perdido, a clarificar as suas propostas de acordo com as observações que se seguem e a aplicar as medidas propostas com a maior rapidez possível.
2.2O CESE sublinha que legislar melhor pode contribuir para criar os melhores quadros regulamentares possíveis para os cidadãos, os trabalhadores, as empresas e as administrações públicas. Salienta que legislar melhor deve contribuir para a conclusão do mercado único em todos os domínios, melhorar o seu funcionamento e reforçar a sua resiliência e competitividade, promover a investigação e a inovação, estimular o crescimento sustentável e a criação de empregos de qualidade, apoiar a transição ecológica e digital e reforçar a sua dimensão social e a economia social de mercado, tal como estabelecido no artigo 3.º do TFUE.
2.3O CESE anima a Comissão a continuar a promover os princípios e instrumentos para legislar melhor em todos os seus serviços, nomeadamente através da formação regular do pessoal a todos os níveis a fim de assegurar o conhecimento e o cumprimento desses princípios e instrumentos.
2.4Referindo-se a pareceres anteriores seus, o CESE recorda que legislar melhor «não significa "mais" ou "menos" legislação da UE, nem se trata de desregulamentar ou de deixar de conceder prioridade a determinados domínios de intervenção, comprometendo assim os valores da UE, como a proteção social e ambiental e os direitos fundamentais». Além disso, salienta que legislar melhor não deve burocratizar excessivamente a elaboração das políticas da UE nem substituir as decisões políticas por procedimentos técnicos.
3.Observações na especialidade
3.1O CESE é a voz institucional da sociedade civil organizada na UE e desempenha o papel de intermediário entre os legisladores da UE e as organizações da sociedade civil e os parceiros sociais. O CESE acumulou uma vasta experiência e conhecimentos especializados sobre todas as questões relacionadas com legislar melhor. A seguir, apresenta a sua avaliação sobre aspetos específicos abrangidos pela comunicação em apreço, considerando necessário destacar outros aspetos importantes que a mesma não aborda.
3.2Subsidiariedade e proporcionalidade
3.2.1O CESE recorda as suas recomendações sobre subsidiariedade e proporcionalidade nos seus anteriores pareceres. Reitera que a União só deve agir quando estes princípios são plenamente respeitados e quando a ação comum acrescenta valor para todos. Para tal, o CESE anima a Comissão a aplicar plenamente as sugestões apresentadas pelo Grupo de Trabalho Subsidiariedade, Proporcionalidade e «Fazer menos com maior Eficiência».
3.3Recolha de dados e consultas públicas
3.3.1O CESE felicita a Comissão por pretender agilizar e facilitar a recolha de dados. Saúda igualmente o objetivo de melhorar a participação das partes interessadas pertinentes e da comunidade científica na elaboração de políticas e de facilitar o acesso do público aos dados que sustentam as propostas.
3.3.2No que se refere à consulta das partes interessadas, o CESE remete para o seu parecer e para o parecer da Plataforma REFIT, em cuja elaboração participou. Salienta que as consultas públicas são uma parte essencial da recolha de dados e nunca devem ser realizadas pro forma, com base em resultados pré-determinados. A Comissão deve sempre procurar consultar as pessoas mais imediatamente afetadas pelas medidas propostas e garantir a representatividade. Além disso, as consultas públicas não devem prejudicar o papel consultivo do CESE nem a autonomia ou as prerrogativas dos parceiros sociais previstas nos Tratados, nomeadamente no que diz respeito às questões sociais e laborais (diálogo social).
3.3.3O CESE anima a Comissão a seguir escrupulosamente as orientações do capítulo VII das ferramentas para legislar melhor relativas à consulta das partes interessadas aquando do planeamento e da realização das consultas. Salienta, em particular, que os questionários devem ser sempre claros, simples e conviviais, ser fornecidos num formato editável, permitir respostas abertas e comentários, bem como o carregamento de documentos adicionais e evitar perguntas tendenciosas.
3.3.4O CESE recorda à Comissão que, dada a sua função representativa, está devidamente habilitado para ajudar a identificar as partes interessadas mais afetadas pelas medidas políticas propostas. Insta a Comissão a consultar o CESE mais estreitamente aquando da elaboração de estratégias de consulta e da identificação dos grupos-alvo pertinentes.
3.3.5O CESE congratula-se com a intenção da Comissão de informar melhor as partes interessadas sobre a forma como os seus contributos foram utilizados. Para garantir a confiança das pessoas no processo de elaboração de políticas e a sua participação contínua no mesmo, é essencial fornecer informações adequadas sobre o modo como os seus contributos influenciaram a tomada de decisões.
3.3.6O CESE continua a aguardar da Comissão uma resposta ao pedido que há muito lhe endereçou para que explicasse concretamente o modo como avalia os contributos recebidos durante as consultas públicas em termos de representatividade. Numa era marcada pela desinformação, pelas campanhas maciças (nomeadamente através das redes sociais) e pela utilização de robôs digitais, essa avaliação é cada vez mais importante.
3.4Avaliações de impacto
3.4.1O CESE remete para o seu Parecer sobre a forma de melhorar o ecossistema europeu em matéria de avaliação de impacto.
3.4.2O CESE salienta que, por definição, a Comissão deve fundamentar cada proposta legislativa com uma avaliação de impacto plenamente desenvolvida. Se a Comissão não o fizer, deve explicar em pormenor as razões da sua decisão e fornecer todas as informações e dados que sustentam e/ou apoiam a proposta.
3.4.3O CESE insta o Parlamento Europeu e o Conselho a respeitarem o compromisso assumido no acordo interinstitucional sobre legislar melhor e a realizarem as suas próprias avaliações de impacto sobre as alterações substanciais introduzidas durante o processo legislativo, incluindo as alterações efetuadas durante as negociações do trílogo. Sugere que a Comissão e os legisladores, em conjunto com o Comité de Controlo da Regulamentação (a seguir «Comité de Controlo»), elaborem uma série de critérios comuns que ajudem a definir o que é «substancial» e a determinar melhor quando as alterações necessitam de uma análise de impacto adicional.
3.4.4O CESE recorda o convite que dirigiu à Comissão para que estabeleça uma matriz de avaliação inteligente que permita uma modelização dinâmica do impacto das alterações substanciais apresentadas pelos colegisladores, objetivando o impacto de determinados parâmetros, mas também de dados qualitativos. A este respeito, o CESE apela para a criação de um projeto-piloto de modelização inteligente.
3.4.5O CESE observa com preocupação as conclusões do relatório anual 2020 do Comité de Controlo sobre a qualidade das avaliações de impacto da Comissão, no qual se afirma que, em 2020, este emitiu muito menos pareceres positivos (12% dos pareceres) e mais pareceres negativos (46% dos pareceres). No relatório, o Comité de Controlo prossegue referindo que a classificação qualitativa média das sugestões apresentadas inicialmente foi também sensivelmente inferior à dos anos anteriores e que em muitos casos, a qualidade foi afetada por não ter havido tempo suficiente para preparar as avaliações de impacto, o que se deveu aos ambiciosos prazos definidos para cumprir as prioridades da nova Comissão. Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a estabelecer prazos realistas para que os seus serviços possam sempre realizar avaliações de impacto plenamente desenvolvidas.
3.4.6O CESE observa com preocupação a conclusão do relatório do Comité de Controlo sobre as informações da Comissão relativas às opções, segundo as quais o conjunto de opções estava amiúde incompleto. As opções tendiam a centrar-se unicamente na escolha (política) privilegiada, sem incluir as alternativas apoiadas pelos principais grupos de partes interessadas. Outras avaliações de impacto omitiram escolhas importantes pelo facto de os serviços considerarem que deviam primeiro receber orientações políticas. O CESE salienta que o objetivo das avaliações de impacto é apresentar dados e análises para fazer escolhas políticas e não para justificar a escolha privilegiada da Comissão. Insta a Comissão a prestar informações de forma imparcial.
3.4.7O CESE acolhe favoravelmente a intenção da Comissão de «[i]ntegrar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Nações Unidas», o que está em consonância com o pedido anterior do CESE, e de alinhar as avaliações de impacto para apoiar a «dupla transição». Do mesmo modo, o CESE salienta que as avaliações de impacto devem continuar a ser um exercício factual, baseado em dados concretos e neutro do ponto de vista político, e que o processo de avaliação de impacto não deve visar justificar um resultado privilegiado no plano político nem substituir a tomada de decisões políticas pelos órgãos competentes. Os impactos relevantes não devem ser classificados segundo as preferências políticas, mas ser sempre analisados em igualdade de condições. O CESE permanecerá particularmente atento à aplicação prática desta integração no quadro da revisão das ferramentas para legislar melhor, que analisará, se necessário, num parecer complementar.
3.4.8O CESE insiste na necessidade de sistematicamente «pensar primeiro em pequena escala» e de aplicar o «teste das PME» de forma exaustiva nas suas avaliações de impacto. Recorda à Comissão os dez princípios que devem nortear a elaboração de políticas para as PME, tal como estabelecido na Lei das Pequenas Empresas (SBA) para a Europa. O CESE sublinha que, para as PME, e em especial para as microempresas, a legislação da União deve ser eficaz e facilmente aplicável. O CESE congratula-se com a intenção da Comissão de consultar o representante da UE para as PME durante as suas deliberações sobre a avaliação de impacto e solicita a este último que mantenha um diálogo e uma colaboração estruturados com as organizações nacionais que defendem os interesses das PME. Por último, o CESE insta a Comissão a limitar os encargos para as PME, incluindo as microempresas, e a explorar de forma mais sistemática a possibilidade de regimes mais flexíveis, procedendo-se a uma avaliação caso a caso para determinar se todas as PME são visadas ou apenas as microempresas, tal como estipulado na ferramenta n.º 22 das ferramentas para legislar melhor, sem comprometer a consecução dos objetivos definidos pela legislação ou pelas normas e padrões estabelecidos.
3.4.9O CESE remete para um anterior parecer, no qual afirma que as avaliações de impacto podem e devem também ser realizadas de forma sistemática para os atos delegados e os atos de execução. Recorda à Comissão que «[o] facto de ter sido realizada uma avaliação de impacto do texto legislativo que está na origem do ato delegado ou do ato de execução não é suficiente para justificar a não realização de uma avaliação de impacto dos atos derivados. Cada ato individual deve ser avaliado com base nas suas próprias características […]».
3.4.10O CESE congratula-se com o compromisso da Comissão de integrar uma prospetiva estratégica na elaboração das políticas da UE e remete para o seu parecer sobre esta questão. Enquanto representante de uma grande diversidade de pontos de vista provenientes de todos os Estados-Membros, e na sua qualidade de membro observador do Sistema de Análise da Estratégia e Política Europeias, o CESE está disposto a fornecer contributos e informações importantes para o processo de prospetiva.
3.5Comité de Controlo da Regulamentação
3.5.1O CESE congratula-se vivamente com o trabalho do Comité de Controlo da Regulamentação (a seguir «Comité de Controlo») com vista a assegurar a supervisão regulamentar. Para que o Comité de Controlo possa cumprir plenamente o seu mandato, o CESE insta a Comissão a assegurar que o mesmo dispõe de recursos e capacidades suficientes.
3.5.2O CESE assinala que o Comité de Controlo não é formalmente independente. Quatro dos seus sete membros são membros da Comissão. A fim de garantir um melhor equilíbrio, o CESE sugere que o Comité de Controlo seja alargado de modo a incluir um membro externo adicional.
3.6Redução dos encargos e o princípio do «entra um, sai um»
3.6.1O CESE toma nota da intenção da Comissão de limitar o fluxo de custos e encargos da regulamentação decorrentes das novas regulamentações e de reduzir os custos e encargos desnecessários para os cidadãos, as empresas e as administrações públicas. Do mesmo modo, o CESE reitera o seu apelo para a adoção de uma abordagem qualitativa a par da avaliação quantitativa, que tome em consideração a procura dos benefícios esperados da legislação. Como o CESE afirmou no seu parecer, «[o]s custos da regulamentação devem ser proporcionais aos benefícios gerados». Insiste, portanto, na importância capital do princípio da proporcionalidade na introdução de nova legislação. Além disso, a Comissão deve sempre avaliar o custo da inação, por exemplo no que respeita ao aprofundamento do mercado único, bem como aos desafios sociais e ambientais.
3.6.2Do mesmo modo, o CESE salienta que a redução dos encargos não deve conduzir a uma desarmonização no mercado único nem criar uma pressão no sentido da desregulamentação. Tão-pouco deve comprometer os objetivos políticos, reduzir as elevadas normas económicas, sociais e ambientais da UE, nem impedir a adoção de novas iniciativas quando estas trazem um claro valor acrescentado. No entanto, os encargos devem ser reduzidos quando estiver demonstrado que não são necessários para alcançar o objetivo político.
3.6.3Em relação ao princípio do «entra um, sai um», segundo o qual cada proposta legislativa que cria novos encargos deve libertar as pessoas e as empresas de um encargo equivalente já existente a nível da UE no mesmo domínio de intervenção, o CESE observa com preocupação que, contrariamente ao anunciado pela Comissão, a comunicação não apresenta os pormenores operacionais e metodológicos da sua aplicação. Este facto complica a capacidade do CESE de analisar os eventuais benefícios e desafios relacionados com a aplicação do princípio do «entra um, sai um». Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a fornecer estes pormenores sem mais demora e reserva-se o direito de realizar uma avaliação adicional sobre a metodologia do princípio do «entra um, sai um», uma vez publicada.
3.6.4O CESE salienta que, embora o princípio do «entra um, sai um» possa constituir um instrumento para legislar melhor, não deve em caso algum ser considerado um instrumento «autónomo» de redução de encargos. Pelo contrário, deve constituir um instrumento complementar, a utilizar em sinergia com os instrumentos existentes da UE para legislar melhor, incluindo as avaliações de impacto, as consultas públicas, as avaliações e o controlo regulamentar. O CESE congratula-se com a garantia dada pela Comissão de que o princípio do «entra um, sai um» não será aplicado de forma mecânica ou com base em objetivos numéricos ex ante , mas sim com base numa avaliação caso a caso, que determinará especificamente o que pode ser simplificado, racionalizado ou eliminado, tendo simultaneamente em conta os benefícios da legislação. O CESE manter-se-á particularmente atento a que a Comissão concretize esta garantia. Além disso, destaca o papel da Plataforma Prontos para o Futuro, da qual é membro, no aconselhamento da Comissão sobre a simplificação da legislação da União e a redução dos encargos desnecessários, garantindo ao mesmo tempo que as políticas da União sejam orientadas para o futuro e pertinentes à luz dos novos desafios, nomeadamente as evoluções sociais, ambientais, geopolíticas, tecnológicas e digitais.
3.6.5O CESE salienta que a aplicação do princípio do «entra um, sai um» deve ser considerada um esforço institucional conjunto que requer uma estreita cooperação entre todas as instituições da UE ao longo de todo o ciclo legislativo. Em consonância com o ponto 3.4.3 do presente parecer, o CESE insta o Parlamento Europeu e o Conselho a assegurarem que a legislação da União cumpra os seus objetivos da forma mais rentável possível. Isto exige uma cooperação estreita entre os legisladores e a Comissão em todas as fases do processo político, bem como a partilha de informações entre os Estados-Membros e a Comissão sobre os custos e benefícios resultantes da legislação da UE, uma vez aplicada.
3.6.6O CESE congratula-se com a intenção da Comissão de fornecer, em cada avaliação de impacto, uma estimativa dos custos administrativos e de ajustamento decorrentes da intervenção que propõe. Observa, no entanto, que só os custos administrativos serão compensados pelo princípio do «entra um, sai um», enquanto os custos de ajustamento serão compensados por outros instrumentos, como o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, a política de coesão e os fundos agrícolas, bem como o Mecanismo para uma Transição Justa. Dado que os custos de ajustamento podem representar um encargo importante para as empresas, sobretudo para as PME e as microempresas, o CESE convida a Comissão a incluir, a par da estimativa de custos, propostas concretas de medidas para apoiar as empresas a adaptarem-se ao cumprimento dos novos quadros regulamentares, a manterem a estabilidade do emprego e a assegurarem a formação profissional e a reconversão profissional dos trabalhadores.
3.6.7O CESE toma nota da intenção da Comissão de considerar automaticamente como «saída» a substituição de 27 regulamentos nacionais por um quadro harmonizado. Trata-se de uma abordagem mecânica da qual a Comissão diz abster-se. A harmonização não implica por definição ganhos de eficiência; os seus efeitos devem ser avaliados caso a caso. Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a definir «saídas» sempre com base numa análise individual de custo-benefício.
3.6.8No que respeita às disposições em matéria de flexibilidade para o princípio do «entra um, sai um», o CESE solicita à Comissão que clarifique os critérios com base nos quais decidirá sobre as isenções e determinará as «circunstâncias excecionais» que permitem o intercâmbio entre domínios de intervenção.
3.6.9O CESE observa que o princípio do «entra um, sai um» será aplicado apenas às iniciativas incluídas no programa de trabalho anual da Comissão para 2022, excluindo assim as principais iniciativas políticas apresentadas durante a primeira metade do mandato da Comissão. Portanto, a Comissão não leva em conta o compromisso assumido pela sua presidente, Ursula von der Leyen, na apresentação dos métodos de trabalho da Comissão, bem como nas suas cartas de missão aos comissários, segundo a qual o Colégio aplicará o princípio do «entra um, sai um» a cada proposta legislativa que gere novos encargos.
3.6.10O CESE insta a Comissão a criar um quadro adequado de comunicação sobre a aplicação do princípio do «entra um, sai um», de forma a garantir uma avaliação adequada nos próximos anos.
3.7Plataforma Prontos para o Futuro
3.7.1O CESE congratula-se com a criação da Plataforma Prontos para o Futuro (a seguir «a plataforma»). Lembra que o mandato da plataforma diz respeito à avaliação ex post e não à proposta de nova legislação. O CESE participará ativamente nos seus trabalhos.
3.7.2O CESE salienta que as sugestões apresentadas através do portal «Dê a sua opinião: Simplificar!» devem continuar a contribuir para o programa de trabalho anual da plataforma, mesmo que não estejam abrangidas pelo anexo II do programa de trabalho da Comissão. Além disso, a plataforma deve continuar a poder aconselhar a Comissão sobre os fluxos de trabalho horizontais para legislar melhor.
3.7.3O CESE sugere que a pessoa ou a organização que apresenta as sugestões à plataforma receba informações fundamentadas da Comissão sobre o seguimento dado às sugestões.
3.8Acompanhamento e avaliações ex post
3.8.1O CESE apoia firmemente o princípio «primeiro avaliar» e incentiva a Comissão a garantir a sua aplicação sistemática.
3.8.2O CESE congratula-se com o êxito da cooperação estabelecida com a Comissão no quadro dos trabalhos de avaliação ex post, nos quais a sua contribuição se revelou útil para melhorar as avaliações da Comissão graças aos contributos da sociedade civil organizada. O CESE apela para o reforço contínuo desta cooperação. Insta igualmente para que as avaliações do CESE sejam incluídas no registo comum de dados previsto, o portal legislativo conjunto.
3.8.3No que se refere ao acompanhamento da legislação da União já aplicada, o CESE adverte que as obrigações de acompanhamento e de comunicação com vista a recolher as informações e os dados necessários devem ser sempre proporcionadas e não acarretar encargos excessivos para os cidadãos, as empresas ou as administrações públicas.
3.8.4O CESE observa com preocupação as conclusões do relatório do Comité de Controlo sobre as avaliações da Comissão. Como o Comité de Controlo indica no seu relatório, as conclusões da avaliação não refletem corretamente os resultados. O Comité de Controlo tem vindo a manifestar a sua preocupação pelo facto de as conclusões serem leituras seletivas dos dados, ou não serem suficientemente claras quanto à fragilidade dos dados recolhidos. Trata-se de uma deficiência crucial, já que impede a avaliação de cumprir a sua função principal como exercício de aprendizagem. O CESE insta a Comissão a informar de forma imparcial sobre a eficácia da legislação da União.
3.8.5O CESE observa com preocupação que não impende sobre os serviços da Comissão a obrigação de nova apresentação de um relatório de avaliação em caso de parecer negativo do Comité de Controlo. Propõe a aplicação às avaliações do regime previsto para as avaliações de impacto, impondo-se a obrigação de os serviços da Comissão reverem os relatórios em caso de um primeiro parecer negativo e obterem formalmente um parecer positivo do Comité de Controlo.
3.9Aplicação e cumprimento
3.9.1O CESE remete para as suas recomendações sobre a aplicação e o cumprimento da legislação que formulou num anterior parecer.
3.9.2O CESE acolhe favoravelmente o Plano de Ação a Longo Prazo para Melhorar a Aplicação e o Cumprimento das Regras do Mercado Único e incentiva a Comissão a aplicar rapidamente as medidas propostas.
3.9.3O CESE reitera que a maior parte da carga regulamentar que pesa sobre os cidadãos e as empresas continua a ser gerada a nível nacional devido ao procedimento e método de transposição e a uma aplicação inadequada do direito da UE pelas autoridades nacionais. Se os legisladores nacionais, fazendo uso da margem de apreciação que lhe cabe, decidirem acrescentar requisitos a nível nacional, devem fazê-lo de forma transparente, informar disso a Comissão e outras autoridades nacionais e explicar as suas razões, em conformidade com o compromisso que assumiram no âmbito do acordo interinstitucional sobre legislar melhor. Os Estados-Membros devem igualmente ter em mente os possíveis impactos dos seus aditamentos na integridade e no bom funcionamento do mercado único e, se possível, abster-se de adotar medidas suscetíveis de causar distorções e fragmentações significativas.
3.9.4Além disso, como já referido em anteriores pareceres, o CESE entende que se deve optar por regulamentos em vez de diretivas, a fim de evitar uma falta de coerência regulamentar na UE e de apoiar a integração do mercado único. No entanto, assinala que os níveis atuais de proteção dos cidadãos, dos consumidores, dos trabalhadores e do ambiente não devem em caso algum ser reduzidos.
Bruxelas, 22 de setembro de 2021
Christa Schweng
Presidente do Comité Económico e Social Europeu
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