ECO/548
Estratégia de financiamento do Next Generation EU
PARECER
Comité Económico e Social Europeu
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre uma nova estratégia de financiamento do Next Generation EU
[COM(2021) 250 final]
Relatora: Judith Vorbach
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Consulta
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Comissão Europeia, 31/05/2021
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Base jurídica
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Artigo 304.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)
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Competência
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Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
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Adoção em secção
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22/06/2021
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Adoção em plenária
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08/07/2021
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Reunião plenária n.º
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562
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Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
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186/0/4
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1.Conclusões e recomendações
1.1O CESE congratula-se com o facto de todos os Estados-Membros terem concluído a ratificação da Decisão Recursos Próprios e da subsequente entrada em vigor desta nova decisão em 1 de junho de 2021, o que permite à Comissão começar a contrair empréstimos para financiar o instrumento de recuperação. O CESE insta todas as partes interessadas a adotarem rapidamente as medidas subsequentes para que as verbas possam começar a ser atribuídas.
1.2O efeito que o Next Generation EU teve no reforço da confiança já ajudou a estabilizar as economias e os custos de empréstimo da União Europeia (UE) e dos Estados-Membros. O financiamento deste instrumento aumentará o volume dos ativos seguros da UE e reforçará o papel internacional do euro. O CESE observa que a estratégia de financiamento do Next Generation EU assenta na contração de empréstimos nos mercados de capitais e no investimento privado.
1.3Em contraste com o debate geral sobre as despesas do Next Generation EU, o seu financiamento é encarado como uma questão técnica. No entanto, a adoção de uma estratégia de financiamento eficaz é fundamental para uma implementação harmoniosa do Next Generation EU. Um financiamento adequado, uma gestão de riscos sólida, custos de empréstimo baixos e um financiamento sustentável beneficiam a sociedade civil, que, em última instância, suporta os riscos do mercado. A contração de empréstimos e a gestão da dívida devem estar sujeitas ao controlo democrático e assentar na legitimidade e na transparência.
1.4As necessidades de financiamento do Next Generation EU exigem uma estratégia sofisticada para assegurar que a UE cumpre atempadamente e em condições de mercado favoráveis os compromissos assumidos em matéria de pagamentos. O CESE salienta a importância de a Comissão gerir diretamente a estratégia de financiamento e congratula-se com o aumento dos respetivos recursos humanos neste domínio. No entanto, tal deve ser feito de forma equilibrada do ponto de vista do género. Além disso, deve criar-se um conselho consultivo, em que estejam representados a Comissão, o Parlamento Europeu, o Conselho, os parceiros sociais e a sociedade civil organizada.
1.5O CESE salienta a importância de preservar a elevada capacidade de endividamento e os baixos custos de empréstimo da UE, a fim de evitar efeitos redistributivos dos mutuários para os mutuantes. Além disso, esta situação, em conjunto com a subida das taxas de crescimento económico, facilitará o reembolso. A capacidade de endividamento dependerá, acima de tudo, da robustez económica, política e social da UE e poderá ser consolidada com o aprofundamento da União Económica e Monetária (UEM). Em qualquer caso, é importante antecipar as crises, o que poderá implicar também que o Banco Central Europeu (BCE) atue como comprador de último recurso.
1.6Globalmente, uma parte muito significativa da nova estratégia de financiamento é dedicada às relações com os investidores. O CESE acolhe favoravelmente a decisão relativa à contração de empréstimos e os planos de financiamento, que constituem essencialmente formas de proporcionar transparência aos mercados financeiros. No entanto, a comunicação com o público e os seus representantes não deve nunca passar para segundo plano. É positivo que uma das condições essenciais para a participação na rede de corretores principais seja a supervisão por uma autoridade competente da União. Uma vez que é imperativo cumprir as regras aplicáveis, o CESE apoia a possibilidade de o Organismo Europeu de Luta Antifraude participar nesta supervisão e saúda o facto de também outros organismos públicos poderem ser designados para verificar a conformidade dos membros da rede de corretores principais com as regras estabelecidas na decisão.
1.7A participação em massa nos mercados de capitais implicará um vasto leque de riscos. O CESE apoia a criação de sistemas robustos de gestão dos riscos e a detenção de uma «conta do Next Generation EU» junto do BCE. Devido ao interesse público numa boa gestão dos riscos, o diretor de riscos deve consultar o Parlamento Europeu e o Conselho quando da elaboração da política de alto nível em matéria de risco e conformidade. Por último, o CESE insta a Comissão a assegurar a responsabilização, a transparência e a boa gestão financeira desde o início da contração de empréstimos no âmbito do Next Generation EU e adverte contra a contração excessiva de empréstimos junto de investidores de fora da UE, defendendo a introdução de novos recursos próprios.
1.8De um modo geral, o CESE acolhe favoravelmente a componente reforçada da partilha de riscos do Next Generation EU, mas salienta também a importância da redução dos riscos para assegurar a estabilidade dos mercados financeiros e proteger adequadamente os interesses financeiros da União. O CESE congratula-se com a proposta de um «quadro das obrigações verdes no âmbito do Next Generation EU» e recomenda que se pondere a emissão de obrigações sociais no mesmo contexto, de modo a ter devidamente em conta os interesses da sociedade civil.
2.Contexto do parecer
2.1O Next Generation EU injetará um montante máximo de 806 mil milhões de euros na economia da UE – correspondente a 5% do produto interno bruto da UE – sob a forma de subvenções e empréstimos. Em nome da UE, a Comissão contrairá estes montantes de empréstimo através de operações de financiamento nos mercados internacionais de capitais. O Next Generation EU é um instrumento temporário. A contração de empréstimos terá lugar entre meados de 2021 e 2026. Neste período, a Comissão executará operações de financiamento num montante de 150 a 200 mil milhões de euros por ano. O financiamento angariado pela UE terá de ser reembolsado quer diretamente pelos Estados-Membros (para os empréstimos), quer através do orçamento da UE (para o apoio não reembolsável), até, o mais tardar, dezembro de 2058.
2.2A Comunicação sobre uma nova estratégia de financiamento do Next Generation EU é adotada ao abrigo do artigo 5.º, n.º 3, da Decisão 2020/2053 do Conselho, que exige que a Comissão estabeleça as disposições necessárias para a gestão das operações de contração de empréstimos e informe periodicamente o Parlamento Europeu e o Conselho sobre todos os aspetos da sua estratégia de gestão da dívida. Com base na aprovação da Decisão Recursos Próprios por todos os Estados-Membros, a Comissão executará uma estratégia de financiamento, tal como descrito na comunicação e especificado em três decisões. Os instrumentos incluirão obrigações da UE e instrumentos financeiros de curto prazo da UE e as técnicas de financiamento consistirão em transações agrupadas e leilões. Proceder-se-á à publicação de uma decisão anual que estabelece os montantes máximos dos empréstimos a contrair e de planos semestrais de financiamento. A Comissão reforçará as suas estruturas e criará uma rede pan-europeia de corretores principais.
3.Observações na generalidade
3.1O CESE apoiou o Next Generation EU desde o início e expressou reiteradamente essa aprovação. No seu Parecer – Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2021, o CESE confirma que o instrumento Next Generation EU foi elaborado e adotado de forma adequada e atempada. Devido ao seu efeito no reforço da confiança, o Next Generation EU já tem um impacto positivo na economia da UE, tendo reduzido a probabilidade de uma crise profunda em alguns países. Prevê-se que, a longo prazo, aumente consideravelmente a produção na UE, o que significa que, em última análise, todos os Estados-Membros deverão tornar-se beneficiários líquidos. O CESE congratula-se com o facto de todos os Estados-Membros terem concluído a ratificação da Decisão Recursos Próprios, permitindo o início da contração de empréstimos, e insta todas as partes interessadas a adotarem rapidamente as medidas subsequentes para que as verbas possam começar a ser atribuídas.
3.2Existe, e bem, amplo debate sobre a utilização dos fundos do Next Generation EU e – em menor medida – sobre os novos recursos próprios. Em contrapartida, tem-se dedicado pouca atenção ao financiamento do Next Generation EU, encarado como uma questão mais técnica do que política. Contudo, a contração de empréstimos no âmbito deste instrumento aumentará de forma significativa as obrigações financeiras da União e tem de ser realizada com controlo democrático, legitimidade e transparência. O CESE salienta que um financiamento adequado e sustentável, uma gestão de riscos sólida e custos de empréstimo baixos são objetivos de interesse público. Em última análise, a sociedade civil europeia será responsável pelas dívidas contraídas, e um aumento dos custos de empréstimo implicará efeitos redistributivos dos mutuários para os mutuantes. A adoção de uma estratégia de financiamento eficaz também é fundamental para uma implementação harmoniosa do Next Generation EU.
3.3O CESE observa que a estratégia proposta assenta no financiamento através dos mercados internacionais de capitais. Não são estabelecidas reservas de capitais, como acontece com o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) e não existem planos para renegociar o prazo de vencimento da dívida para além de 2058. Contudo, também foram debatidas publicamente outras abordagens, como as obrigações perpétuas garantidas e emitidas conjuntamente pelo BCE. A longo prazo, e principalmente em caso de emissão de dívida comum permanente, deve ponderar-se a possibilidade de atribuir ao BCE o papel de mutuante de último recurso.
3.4Uma vez que as necessidades de financiamento do Next Generation EU são avultadas e que o seu calendário de reembolso é complexo e eventualmente incerto, desconhecendo-se as dotações orçamentais precisas, importa adotar uma estratégia de financiamento sofisticada para contrair os empréstimos nos mercados. Cabe antecipar a evolução dos mercados financeiros, a fim de assegurar que a União pode cumprir atempadamente os compromissos assumidos em matéria de pagamentos sem ser obrigada a angariar fundos em condições de mercado adversas. Tal exige um conhecimento aprofundado do mercado e flexibilidade para decidir quando executar operações de financiamento e que técnicas de financiamento utilizar para garantir o menor risco de execução e os custos de financiamento mais baixos possíveis. O CESE salienta a importância de a Comissão gerir diretamente a estratégia de financiamento e não a externalizar. É necessário criar novas capacidades operacionais, e a Comissão está a reforçar, e bem, os respetivos recursos humanos e competências. O CESE insta a Comissão a aplicar, neste processo, uma abordagem equilibrada em termos de género.
3.5Além disso, o CESE observa que a estratégia de financiamento do Next Generation EU é acompanhada por um alargamento da responsabilidade da Comissão e saúda a obrigação de manter o Parlamento Europeu e o Conselho regularmente informados sobre todos os aspetos da estratégia de gestão da dívida, em complemento do disposto no Acordo Interinstitucional. A apresentação de atualizações anuais começará no terceiro trimestre de 2021. Tendo em conta o forte interesse público num financiamento robusto do Next Generation EU, este parece ser um nível de envolvimento mínimo. O CESE propõe que se crie um conselho consultivo para o financiamento do Next Generation EU. Os membros do Comité de Risco e Conformidade do Next Generation EU devem reunir-se semestralmente com representantes selecionados, competentes em matéria de mercados financeiros, do Parlamento Europeu, do Conselho, dos parceiros sociais e da sociedade civil organizada.
3.6Graças à notação de risco de crédito elevada e às perspetivas estáveis da UE, a Comissão poderá contrair empréstimos em condições financeiras vantajosas e transmitir esse benefício para os Estados-Membros. O CESE salienta a importância de manter os custos de empréstimo baixos durante todo o período de financiamento. Esta situação, a par do aumento previsto das taxas de crescimento económico, facilitará consideravelmente o reembolso. Acima de tudo, a capacidade de endividamento da UE dependerá da sua robustez económica, política e social e será consolidada com o aprofundamento da UEM. Em contrapartida, as forças centrífugas e os conflitos persistentes entre Estados-Membros poderão fragilizar essa capacidade de endividamento, enquanto a produção de efeitos das garantias à custa de alguns Estados-Membros poderá criar atritos políticos graves. Além disso, importa antecipar crises de natureza económica ou relacionadas com os mercados financeiros, a saúde ou qualquer outra questão. Por conseguinte, é fundamental que a estratégia de financiamento assente numa base tão resiliente e sustentável quanto possível, o que poderá implicar também que o BCE atue como comprador de último recurso.
3.7Embora as atividades de financiamento do Next Generation EU já tenham começado, o calendário para a introdução de novos recursos próprios é muito menos concreto. A Comissão apresentará em meados de 2021 propostas para novos recursos próprios com base num mecanismo de ajustamento carbónico fronteiriço, no Sistema de Comércio de Licenças de Emissão e num imposto digital. As outras propostas a apresentar em 2024 poderão incluir um imposto sobre as transações financeiras ou uma contribuição financeira associada ao setor empresarial. Se antes de janeiro de 2028 estiverem disponíveis novos recursos próprios, estes serão utilizados para antecipar o reembolso. O CESE insta a Comissão a antecipar a apresentação das propostas previstas para 2024 e defende a introdução célere de novos recursos próprios. Se forem adequadamente aplicados, estes recursos, além de funcionarem como compensação quando não é possível cobrar eficazmente os impostos a nível nacional, devido à concorrência fiscal, contribuirão para um regime de reembolso justo e ajudarão a combater as alterações climáticas, ajudando também a evitar a necessidade de aumentar as contribuições nacionais ou de reduzir as despesas do orçamento da UE.
3.8A contração de empréstimos no âmbito do Next Generation EU, num montante de aproximadamente 800 mil milhões de euros, aumentará o volume dos ativos seguros denominados em euros para cerca de 2 biliões de euros, incluindo o instrumento SURE, a que acrescem os 800 mil milhões de euros em ativos emitidos através do MEE/Sistema Europeu de Supervisão Financeira e do Banco Europeu de Investimento antes da pandemia. O reforço de ativos seguros europeus que cobrem todos os prazos de vencimento até 30 anos proporcionará novos instrumentos seguros para o investimento, ajudará os bancos a diversificarem as suas reservas de obrigações soberanas, aumentará a atratividade da área do euro e reforçará o papel internacional do euro. Além disso, é provável que o efeito de reforço da confiança do Next Generation EU também reduza os custos de empréstimo para os setores público e privado, principalmente nos países da área do euro com grandes diferenciais em relação à Alemanha. A concessão de empréstimos pelo Next Generation EU também será uma opção para os Estados-Membros, em caso de tensões nos mercados que afetem as emissões de obrigações nacionais. O CESE saúda o reforço da componente de partilha dos riscos, mas salienta também a importância de reduzir os riscos assegurando uma boa regulação dos mercados financeiros e a convergência no domínio da supervisão.
4.Observações na especialidade
4.1O CESE saúda o facto de a decisão-quadro anual relativa à contração de empréstimos definir limites máximos, por exemplo, para financiamento de longo e de curto prazo, e de a contração de empréstimos ser organizada com base em planos de financiamento semestrais assentes em informações sobre pagamentos futuros. Aparentemente, o objetivo destas medidas é proporcionar transparência aos mercados assegurando a previsibilidade das emissões para os investidores e facilitando a coordenação com outros emitentes, servindo também de base para a prestação de informações ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O CESE tem plena consciência da importância das relações entre investidores e emitentes, mas salienta que a comunicação com o público e os seus representantes não deve ser nunca relegada para o segundo plano e que os interesses financeiros da União devem ser cuidadosamente protegidos.
4.2Um planeamento da liquidez permanente garantirá que as reservas de tesouraria são suficientes para evitar faltas de liquidez, evitando simultaneamente saldos de caixa elevados desnecessários. Uma vez que a capacidade de absorção dos mercados de capitais é finita e que a falta de liquidez causará problemas para a aplicação do Next Generation EU, o CESE defende que se dê prioridade à constituição de reservas robustas para riscos acima da minimização de custos excessivos e apoia expressamente o estabelecimento de reservas prudenciais de tesouraria detidas numa conta específica junto do BCE, a fim de evitar que estas reservas estejam sujeitas a qualquer risco de contraparte.
4.3A participação na rede de corretores principais habilita as instituições financeiras a participarem em leilões e implica a promoção da liquidez de mercado e a prestação de aconselhamento e informações adequados sobre os mercados à Comissão, mas está associada a compromissos em matéria de aquisição e comunicação de informações. O CESE saúda o facto de os candidatos já terem de ser membros ativos de uma rede de corretores principais da UE e ser supervisionados por uma autoridade competente da União. Os corretores principais desempenharão um papel fundamental no financiamento do Next Generation EU, e qualquer ato de negligência ou falta poderá aumentar os custos de empréstimo. Além disso, é necessário ter em conta os riscos de contraparte, assim como o poder de mercado e a relevância sistémica dos corretores principais.
4.3.1Devido às responsabilidades enormes dos membros da rede de corretores principais, é imperativo que estes se conformem às regras aplicáveis. A supervisão da conformidade com as regras estabelecidas na decisão depende, em grande medida, das obrigações de comunicação de informações dos próprios corretores principais. Além disso, o CESE apoia a possibilidade de o Organismo Europeu de Luta Antifraude participar na supervisão e saúda o facto de, além da Comissão, outros organismos públicos poderem ser designados como terceiros para realizar verificações da conformidade com a decisão dos membros da rede de corretores principais.
4.3.2A Comissão também elaborará um método para determinar quais os corretores principais que serão considerados para efeitos de participação em transações agrupadas e que serão designados para cada transação de contração de empréstimos. Os membros particularmente ativos devem ser elegíveis para servir como gestores pilotos e copilotos em transações agrupadas e ser remunerados. Este grupo deve realizar atividades de criação de mercado, promover emissões com investidores e prestar mais aconselhamento e informações adequados sobre os mercados à Comissão. O CESE assinala o papel central das instituições financeiras nas atividades de financiamento e chama a atenção para possíveis conflitos de interesses, em especial no que diz respeito ao papel consultivo. Em qualquer caso, considera que é muito positivo assegurar capacidades e informações de alto nível sobre os mercados financeiros nos organismos públicos.
4.4A participação em massa nos mercados de capitais implicará um vasto leque de riscos, que são suportados, em última instância, pela sociedade civil europeia. O CESE concorda plenamente com a Comissão quando esta afirma que «[t]endo em conta os volumes sem precedentes das operações e a sofisticação da estratégia de financiamento necessária, é da maior importância que as operações do âmbito do Next Generation EU estejam sujeitas a um quadro robusto e independente de gestão dos riscos e de conformidade». Com efeito, é necessário garantir que as operações do âmbito do Next Generation EU são realizadas em consonância com as mais elevadas normas de integridade, probidade e boa gestão financeira. O CESE apoia a criação de sistemas robustos de governação e gestão dos riscos, incluindo o estabelecimento de princípios e estruturas para assegurar uma supervisão sólida e independente de todas as operações financeiras do âmbito do Next Generation EU.
4.4.1O diretor de riscos será um pilar central deste sistema e terá total autonomia no exercício das suas funções, respondendo, nomeadamente, perante o diretor-geral da Direção-Geral do Orçamento e o membro da Comissão responsável pelo Orçamento. O diretor de riscos será responsável pelo desenvolvimento de uma política de alto nível em matéria de risco e conformidade e por assegurar o seu cumprimento em todas as operações do âmbito do Next Generation EU, sendo apoiado por um responsável pela conformidade e por um Comité de Risco e Conformidade. Devido à importância de uma gestão robusta dos riscos e ao interesse público que lhe está associado, importa ponderar se o diretor de riscos terá de consultar o Parlamento Europeu e o Conselho quando da elaboração da política de alto nível em matéria de risco e conformidade.
4.4.2Subsistem dúvidas quanto à gestão dos riscos no início das atividades de contração de empréstimos, em especial durante o período anterior à nomeação do diretor de riscos e o período de três meses previsto para a elaboração da política de alto nível em matéria de risco e conformidade. A fim de compensar os desfasamentos de prazos de vencimento entre os empréstimos e os instrumentos de financiamento subjacentes, particularmente em 2021, a Comissão aplicará um conjunto de instrumentos dos mercados financeiros, incluindo swaps e, eventualmente, papéis comerciais, que comportam um risco particularmente elevado. O CESE insta a Comissão a assegurar a responsabilização, a transparência e a boa gestão financeira desde o início da contração de empréstimos no âmbito do Next Generation EU.
4.5Aparentemente, é necessário um sistema contabilístico complexo e abrangente para gerir adequadamente a estratégia de financiamento diversificada. O CESE congratula-se com o reforço das funções administrativas e contabilísticas da Comissão. A utilização de software experimentado e comprovado deve também, naturalmente, ser a prática normal. O CESE salienta o papel importante do contabilista da Comissão, responsável por assegurar uma contabilidade adequada de todas as operações do âmbito do Next Generation EU e por abrir a «conta do Next Generation EU» detida junto do BCE.
4.6O CESE reconhece que uma parte muito significativa da nova estratégia de financiamento é o desenvolvimento de uma estratégia para as relações com os investidores e dos instrumentos que a acompanham. Um dos seus elementos será um boletim informativo sobre o financiamento da UE, que permitirá à Comissão comunicar periodicamente e com transparência com a comunidade de investidores. A Comissão contactará também ativamente «investidores importantes em todo o mundo» através de um programa sistemático de visitas estruturadas. Contudo, o CESE adverte contra a contração excessiva de empréstimos junto de investidores de fora da UE, que pode comportar, principalmente em período de crise, riscos acrescidos como, por exemplo, uma interrupção súbita da atividade de concessão de empréstimos.
4.7A Comissão procurará angariar 30% dos fundos do Next Generation EU através da emissão de obrigações verdes, que poderão ascender, no total, a 250 mil milhões de euros, estabelecendo a UE como um dos maiores emitentes mundiais de obrigações verdes e reforçando a política e a liderança de mercado da UE em matéria de financiamento sustentável. O CESE congratula-se com a proposta de um «quadro das obrigações verdes no âmbito do Next Generation EU», que tem por base a obrigação de os Estados-Membros assegurarem que 37% das despesas financiadas pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência são afetados à luta contra as alterações climáticas. Além disso, importa reforçar a emissão de obrigações sociais no âmbito do Next Generation EU, complementando o volume de 100 mil milhões de euros afetados ao instrumento SURE. Para poderem receber apoio do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, os Estados-Membros da UE devem também elaborar projetos em domínios de intervenção como, por exemplo, o crescimento inclusivo e a coesão social, enquanto base para o desenvolvimento de um quadro de emissão de obrigações sociais. Desta forma, a estratégia de financiamento poderá ter plenamente em conta os interesses da sociedade civil.
Bruxelas, 8 de julho de 2021
Christa Schweng
Presidente do Comité Económico e Social Europeu
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