Comité Económico e Social Europeu
CCMI/167
Reconciliação das políticas climática e energética: a perspetiva do setor da indústria
PARECER
Comissão Consultiva das Mutações Industriais (CCMI)
Reconciliação das políticas climática e energética: a perspetiva do setor da indústria
[parecer de iniciativa]
Relator: Aurel Laurențiu Plosceanu
Correlator: Enrico Gibellieri
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Decisão da Plenária
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24/01/2019
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Base jurídica
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Artigo 32.º, n.º 2, do Regimento
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Parecer de iniciativa
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Competência
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Comissão Consultiva das Mutações Industriais (CCMI)
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Adoção na CCMI
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03/06/2019
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Adoção em plenária
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17/07/2019
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Reunião plenária n.º
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545
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Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)
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148/3/3
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1.Conclusões e recomendações
1.1As indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos são de importância estratégica para as cadeias de valor industriais da UE. A política da UE em matéria de atenuação das alterações climáticas exige que estas indústrias realizem uma profunda transformação e um investimento considerável com vista à neutralidade climática até 2050.
1.2A finalidade do atual Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia (CELE) consiste em incentivar esse investimento, fixando um preço para as emissões de gases com efeito de estufa (GEE), com requisitos contraditórios: 1) alcançar os objetivos climáticos implica preços mais altos, mas 2) a competitividade externa das indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos faz com que estas se alinhem pelos preços baixos ou mesmo inexistentes dos concorrentes externos.
1.3O CESE manifesta a sua preocupação com o risco da fuga de carbono ou de investimento (produção ou investimentos realizados onde o CELE não é aplicável) nas indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos, bem como com a perda de emprego que daí advém, no contexto atual das divergências de preços para as emissões de GEE nos mercados mundiais.
1.4Num parecer anterior, o CESE apelou a um CELE global, a fim de criar condições equitativas na concorrência internacional entre as indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos. Até à data, não se concretizou o que era esperado.
1.5O CESE considera essencial conciliar as políticas industrial e da energia com a climática, a fim de mobilizar o enorme investimento que a transição para um modelo económico de zero emissões de carbono exige às indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos, que deveria ser uma «transição justa», com a participação ativa dos parceiros sociais na sua definição e execução.
1.6O investimento realizado pela UE e pelos Estados-Membros deve ser relevante para a investigação, desenvolvimento e inovação (IDI) e para a implantação de tecnologias de zero ou baixas emissões de carbono nas indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos, incluindo a produção de energia elétrica adicional necessária para o efeito, bem como o ensino e a formação dos trabalhadores. Ao abrigo do próximo Quadro Financeiro Plurianual (2021‑2027), haverá, pois, que aumentar o financiamento com este objetivo, incluído na proposta da Comissão relativa ao Programa InvestEU e aos demais programas de investimento que lhe estarão associados.
1.7O CESE pretende contribuir para a reflexão sobre a estratégia industrial de longo prazo solicitada pelo Conselho Europeu mediante a análise da viabilidade técnica e legal de uma das muitas opções de política atualmente na esfera pública: a aplicação de medidas de ajustamento nas fronteiras ao preço interno das emissões de GEE, em função do teor de emissões de GEE dos metais, químicos e materiais de base incorporados nos produtos industriais. Assinala que, já em 2014, no seu Parecer de iniciativa – Instrumentos de mercado para uma economia eficiente em termos de recursos e hipocarbónica na UE, chamara a atenção para a necessidade de ponderar a possibilidade de introduzir um tal mecanismo, pedido esse que a Comissão e o Conselho não satisfizeram suficientemente.
1.8O CESE recomenda à Comissão que aprofunde a sua reflexão sobre esta e outras opções estratégicas, como a reforma do CELE, o ajustamento de carbono nas fronteiras e uma taxa do IVA ajustada à intensidade carbónica, e as compare em termos de:
·impacto na fuga de carbono e de investimento num contexto futuro de preços mais altos e menor disponibilidade de licenças do CELE na UE;
·segurança jurídica em matéria de cumprimento das regras da Organização Mundial do Comércio (OMC);
·aceitação pelos parceiros comerciais;
·viabilidade técnica, especificamente no que diz respeito à existência de normas de contabilidade e medição mundialmente aceites e de bases de dados fiáveis e reconhecidas.
1.9O CESE recomenda igualmente à Comissão que realize antecipadamente consultas com os principais parceiros comerciais da UE, a fim de analisar os seus pontos de vista sobre as opções em causa.
2.Observações gerais
2.1Impasse na aplicação da política climática às indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos
A política climática enfrenta uma dificuldade intrínseca.
2.1.1Por um lado, o objetivo desta política consiste em reduzir ambiciosamente as emissões de GEE (na combustão de combustíveis fósseis e nos processos industriais). O objetivo da UE é alcançar a neutralidade carbónica até 2050, conforme promove a comunicação da Comissão – Um Planeta Limpo para Todos. Com estas reduções, o aquecimento global deverá permanecer muito abaixo dos 2 °C e, se tudo correr bem, abaixo dos 1,5 °C, de forma compatível com uma agricultura com capacidade para alimentar a humanidade. Numa economia de mercado, a fixação de preços para as emissões de GEE é um método muito eficaz. Desta forma, os operadores económicos podem escolher entre fazer investimentos rentáveis em equipamento ou processos de redução das emissões (incluindo captura e armazenamento/utilização de carbono) e poupar dinheiro, reduzindo o seu consumo de materiais (p. ex., utilizando produtos mais duradouros) ou passando a comprar materiais que produzam menos emissões de GEE (como materiais reciclados). Para que este método seja eficaz, o preço das emissões de GEE tem de ser alto e suficientemente previsível para desencadear o investimento ou a mudança de comportamento.
2.1.2Por outro lado, os custos da energia representam uma percentagem alta dos custos totais para as indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos: 25% para o aço, 22-29% para o alumínio e 25-32% para o vidro.
2.1.3Se o custo da energia aumentar devido à fixação de um preço alto para as emissões de GEE na UE, em comparação com os preços externos, e devido ao investimento em grande escala e precoce em tecnologias de zero ou baixas emissões nas indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos e nas capacidades de geração, transporte e armazenamento de eletricidade necessárias à exploração dessas tecnologias, resultando em elevados custos de amortização, a competitividade externa das indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos estabelecidas na UE é prejudicada. Apesar dos seus esforços em prol da eficiência energética, a sua produção acaba por ter custos mais elevados do que a dos seus concorrentes externos. Nestes mercados de produtos muito normalizados, um preço mais alto leva a uma perda de quota de mercado e dos postos de trabalho associados. Se tal acontecer, as emissões de GEE são simplesmente transferidas dos produtores da UE para os produtores externos (muitas vezes, menos eficientes em termos energéticos), sem afetar as emissões de GEE mundiais (na melhor das hipóteses). Este fenómeno é conhecido por «fuga de carbono». No panorama da competitividade mundial, em que o preço das emissões de GEE é zero, afigura-se necessário fixar um preço do carbono tão baixo quanto possível – e até em zero.
A este fenómeno junta-se o fenómeno da «fuga de investimento». Mesmo que as emissões de GEE tenham um preço baixo na UE, a incerteza quanto ao seu desenvolvimento já está a prejudicar o investimento em manutenção e modernização das instalações de indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos, resultando noutra perda de competitividade muito preocupante para os produtores da UE. A fuga de investimento para as indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos estabelecidas na UE aumentaria drasticamente se os preços das emissões de GEE além de voláteis fossem altos.
2.1.4O CELE representa a atual tentativa da UE de fixar um preço para as emissões de GEE. Contudo, tem-se revelado bastante ineficaz: o preço das emissões de GEE é muito baixo há anos (apesar do recente aumento), mas a sua volatilidade é suficiente para desencadear a fuga de investimento. Além disso, é complexo e prevê muitas isenções. É possível que uma das razões estruturais para esta ineficácia e complexidade seja o facto de o CELE não ter sido capaz de resolver a dificuldade intrínseca, acima descrita, decorrente dos requisitos contraditórios para preços altos e baixos das emissões de GEE.
Por conseguinte, pode haver a necessidade de resolver este impasse e conciliar os objetivos de política contraditórios da 1) atenuação das alterações climáticas e da 2) competitividade externa das indústrias europeias com utilização intensiva de energia e de recursos, sem prejuízo de todos os outros objetivos de política, nomeadamente o comércio livre e equitativo, no âmbito da estratégia industrial de longo prazo solicitada pelo Conselho Europeu.
2.2Medidas corretivas nas fronteiras enquanto opção de recurso possível
2.2.1A opção preferida pelas instituições da UE para resolver este dilema seria a criação de um CELE global único para fixar um preço a nível mundial para as emissões de GEE. Porém, tal ainda não se concretizou. A recente evolução geopolítica no sentido do unilateralismo oferece pouca esperança de que seja alcançado um acordo mundial desta natureza em tempo útil.
Os mecanismos que a Comissão Europeia estabeleceu (reciclagem das receitas do CELE para a indústria, apoio à inovação, licenças a título gratuito, autorização para os Estados-Membros compensarem os custos indiretos, etc.) podem não oferecer salvaguardas suficientes contra as fugas de carbono ou de investimento num contexto de políticas climáticas assimétricas e de crescentes ambições da UE no domínio do clima. É por esta razão que muitas vozes apelaram, como recurso possível, a abordagens alternativas para conciliar os objetivos da política climática com a competitividade externa das indústrias com utilização intensiva de energia e de recursos. Tais abordagens estão associadas ao conceito de medidas de ajustamento nas fronteiras conforme definido pela OMC. O objetivo do presente parecer consiste em explorar a viabilidade técnica e legal dessa opção através de uma proposta concreta.
2.3Os princípios legais da OMC prendem-se com a não discriminação dos operadores económicos externos pelas medidas de ajustamento nas fronteiras relativas aos impostos internos sobre o consumo.
2.3.1O princípio das medidas de ajustamento nas fronteiras consiste no seguinte: quando é estabelecido um imposto interno sobre o consumo numa jurisdição, existe o risco de os produtores locais (sujeitos a esse imposto) ficarem em posição de desvantagem em relação aos seus concorrentes externos (não sujeitos ao imposto) tanto no mercado interno (onde produtores e importadores locais concorrem entre si) como nos mercados externos. As autoridades dessa jurisdição podem restabelecer a equidade da concorrência através da 1) aplicação de um imposto sobre os produtos importados e do 2) reembolso do imposto para os produtos exportados.
2.3.2Desde 1970, quando as medidas de ajustamento nas fronteiras foram revistas (relatório do Grupo de Trabalho sobre Ajustamentos ao Comércio nas Fronteiras da OMC), e sob reserva de determinadas condições, a OMC considera legais as medidas de ajustamento nas fronteiras aplicáveis aos produtos, sem quaisquer preocupações em matéria de protecionismo. Tais condições preveem que as medidas de ajustamento nas fronteiras não devem discriminar os operadores económicos externos (artigos II-2a, III-2 e VI-4 do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio), o que significa, neste caso, que o imposto sobre os produtos importados não pode ser superior ao imposto a que estão sujeitos os produtores locais e que o reembolso para os produtos exportados não deve ser superior ao valor do imposto já pago no mercado local.
2.4Mecanismos previstos: um sistema de contabilidade transparente para os exportadores; os importadores apenas pagam o teor das emissões de GEE dos materiais de base
2.4.1Os mecanismos previstos para adaptar a ideia geral de medidas de ajustamento nas fronteiras ao contexto das emissões de GEE são os seguintes:
·a fim de determinar o montante a ser reembolsado aos exportadores, um sistema de contabilidade transparente regista as emissões de GEE incorporadas em cada produto industrial e transita esse montante na cadeia de valor sob a forma de uma nova rubrica nas faturas;
·os importadores pagam as emissões de GEE incorporadas nos materiais de base utilizados para fabricar um produto industrial, mas não as emissões de GEE utilizadas para o transformar ou moldar, nem para os seus movimentos logísticos. Esta é uma aproximação muito adequada, pois mais de 90% das emissões de GEE de um produto industrial estão incorporadas nos materiais de base. Fornece elementos irrefutáveis às autoridades aduaneiras para determinar a base tributável (natureza e peso de cada material). Também proporciona uma ligeira vantagem aos importadores, para que não possam alegar que são discriminados.
Estes mecanismos são apresentados e analisados adiante mais aprofundadamente.
2.5O reembolso do preço das emissões de GEE integrado nos produtos exportados é uma questão de contabilidade
2.5.1O sistema deverá funcionar da seguinte forma: quando uma indústria com utilização intensiva de energia e de recursos tiver de pagar as suas emissões de GEE (seja na forma de licenças do CELE compradas a um preço variável por quilo de equivalente CO2 num mercado seja na forma de imposto sobre o carbono a um preço fixo), tem de registar esse pagamento (e o volume de emissões de GEE subjacente) no seu sistema de contabilidade e transitá-lo para os seus clientes nas suas faturas (incluindo a amortização do teor das emissões de gases com efeito de estufa do seu equipamento). Isto deverá permitir a reutilização do complexo sistema de contabilidade de GEE existente, que foi desenvolvido na UE para calcular as licenças a título gratuito do CELE e que é claramente útil. A experiência relacionada com o IVA nos últimos 50 anos deve demonstrar a viabilidade técnica desse regime de transição de custos.
2.5.2Ainda está por definir a posição na cadeia de abastecimento em que esse pagamento deve ser incluído nas faturas. A transição para o consumidor final teria as seguintes consequências:
·aproximaria o regime proposto do modelo de imposto interno sobre o consumo, como o IVA ou os impostos especiais de consumo, para o qual a OMC aceitou explicitamente a legitimidade das medidas de ajustamento nas fronteiras, aumentando assim a segurança jurídica;
·evitaria a penalização das empresas intermediárias;
·incentivaria os consumidores a optarem por soluções mais respeitadoras do ambiente.
2.5.3Quando uma empresa exporta um produto com custos decorrentes das emissões de GEE, tem posteriormente de deduzir da sua contabilidade o teor das emissões de GEE do produto exportado e receber do Estado o reembolso desse teor (através da revenda das licenças do CELE no mercado ou do reembolso do imposto sobre o carbono) relativamente ao volume de emissões de GEE contido no produto.
2.5.4Se se mantiver a atual atribuição de licenças a título gratuito no âmbito do CELE aos produtores da UE com melhor desempenho, este reembolso será feito ao custo médio de uma licença no âmbito do CELE à escala da economia da UE, com base no preço de mercado à vista e na proporção de licenças atribuídas a título gratuito aos produtores da UE.
2.5.5Este sistema de contabilidade demonstra que é devolvido ao exportador o valor exato correspondente ao custo de todas as emissões de GEE incorporadas no produto ao longo da cadeia de valor. Por não ser conferida qualquer vantagem indevida ao exportador, o sistema está em conformidade com os requisitos da OMC. Esta equidade é mais facilmente demonstrada numa base casuística quando o preço das emissões de GEE é fixo (como no caso do imposto sobre o carbono). Contudo, só é válida para a média, entre especuladores com sorte e sem sorte nos mercados do CELE e entre produtores da UE com alto e baixo desempenho que recebem diferentes licenças de emissão a título gratuito, quando o preço das emissões de GEE é variável (como no mercado do CELE).
2.6A medida corretiva aplicada aos produtos importados pode basear-se no teor de emissões de GEE dos metais, químicos ou materiais de base incorporados
2.6.1O teor de emissões de GEE de um produto industrial pode ser essencialmente encontrado nos seus materiais.
O teor de emissões de GEE de um produto industrial pode ser dividido em três componentes principais, sendo que cada uma corresponde a diferentes categorias de operações de valor acrescentado:
·o teor de emissões de GEE dos metais, químicos e materiais de base que compõem um produto direta ou diretamente (p. ex., aço, etileno, benzeno, amoníaco, ácido clorídrico, vidro, madeira, etc.);
·o teor de emissões de GEE das operações industriais que transformam e moldam os metais, químicos e materiais de base (p. ex., polimerização, moldagem, maquinagem, corte, etc.);
·o teor de emissões de GEE das atividades de logística dentro e fora das instalações industriais entre as várias fases de valor acrescentado.
A maior parte do teor de emissões de GEE de um produto industrial está contida nos metais, químicos e materiais de base incorporados (especificamente quando não são reciclados). O exemplo de uma peça de aço processada por máquinas, em que a energia utilizada no processo é de 2,8 kWh, ao passo que a energia incorporada no material é de 117 kWh, ou seja, 40 vezes superior, ilustra a ordem de grandeza do peso relativo entre estes componentes. No caso de fertilizantes, plásticos, elastómeros, solventes, lubrificantes e fibras têxteis, uma fração muito dominante do teor de GEE do produto final está nos químicos de base a partir dos quais foram produzidos, a qual pode ser deduzida da sua fórmula. Isto significa que o teor de emissões de GEE total de um produto industrial pode ser calculado por aproximação do teor de emissões de GEE dos metais, químicos ou materiais de base incorporados.
2.6.2Cálculo da medida corretiva aplicável aos produtos importados
2.6.2.1Para que as autoridades aduaneiras responsáveis pela gestão das medidas de ajustamento nas fronteiras trabalhem de forma eficiente e com segurança jurídica, tanto para si próprias como para a empresa importadora que age de boa-fé, a base tributária e a taxa de imposto têm de ser definidas com uma margem mínima para divergências de interpretação ou litígios jurídicos.
Ao considerar a fixação do preço das emissões de GEE, a taxa de imposto constitui ou um requisito para a aquisição de licenças do CELE correspondentes ao volume de emissões de GEE incorporado no produto importado, ao mesmo preço por licença de emissão do CELE que o praticado para o reembolso dos exportadores (no caso de um sistema baseado no mercado), ou uma taxa de imposto sobre o carbono (num regime de taxa fixa).
2.6.2.2A base tributária tem de ser verificável analisando o próprio produto importado, que é o elemento mais irrefutável. No caso vertente, a base tributária ideal seria o teor de emissões de GEE total do produto importado.
A determinação do teor de emissões de GEE total de um produto industrial é difícil devido à complexidade de todas as operações de valor acrescentado realizadas sobre o produto ao longo da cadeia de valor, sendo que muitas delas não deixam indícios no próprio produto.
A opção proposta consiste em recorrer à aproximação simples mas eficaz descrita acima: o teor de emissões de GEE total do produto importado é calculado por aproximação do teor de emissões de GEE dos metais, químicos e materiais de base, limitado aos que representam mais de, por exemplo, 1% da massa total. Os produtos da microeletrónica, que produzem grandes emissões de GEE não obstante a sua pequena massa, seriam incluídos neste cálculo.
O teor de emissões de GEE total dos materiais presentes no produto é calculado do seguinte modo: a massa de cada tipo de metal, químico ou material de base presente no produto em proporção significativa é multiplicada pela intensidade das emissões de GEE desse metal, químico ou material (ou seja, as emissões de GEE existentes por cada quilo desse metal, químico ou material).
A intensidade média das emissões de GEE ao nível de cada país foi calculada para a maioria dos metais, químicos e materiais de base. Os valores constam de várias bases de dados disponibilizadas ao público (enumeradas, nomeadamente, no Protocolo de GEE), com base em metodologias de análise do ciclo de vida (ACV) bem desenvolvidas, inclusivamente para a China.
2.6.2.3A fim de encorajar e recompensar a redução da intensidade das emissões de GEE em cada instalação industrial e a divulgação de dados, propõe-se o seguinte mecanismo de círculo virtuoso:
·Se um produtor conseguir apresentar elementos fidedignos que demonstrem a intensidade real das suas emissões de GEE, este valor aplica-se aos seus produtos importados para a UE. Porém, se não forem apresentados esses elementos fidedignos, é utilizada a intensidade média das emissões de GEE do país de origem; essa média é calculada sobre a produção restante e as emissões de GEE restantes depois de deduzidas as que foram demonstradas.
·Por conseguinte, os produtores mais respeitadores do ambiente num dado país devem ser os primeiros a participar no exercício de contabilidade (para não serem penalizados pela aplicação da sua média nacional). É por esta razão que, depois de os produtores «virtuosos» serem retirados do cálculo, a média nacional se deteriora com o tempo, incentivando os outros produtores a apresentarem dados fidedignos.
2.6.2.4A UE pode, adicionalmente, prestar apoio técnico às empresas dos países terceiros para a implantação dos sistemas de contabilidade de emissões de GEE fiáveis necessários, mantendo assim a sua atual atitude cordial para com os parceiros comerciais.
2.6.2.5A fim de evitar que operadores sem escrúpulos atribuam a baixa intensidade das emissões de GEE de uma instalação à produção de outra, poderia ser desenvolvido e utilizado um sistema de rastreabilidade baseado, por exemplo, em cadeias de blocos.
Bruxelas, 17 de julho de 2019
Luca Jahier
Presidente do Comité Económico e Social Europeu
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