Comité Económico e Social Europeu
ECO/482
Ajustamento do nível de pré‑financiamento anual dos fundos europeus
para os anos de 2021 a 2023
PARECER
Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 no que diz respeito ao ajustamento do nível de pré‑financiamento anual para os anos de 2021 a 2023
[COM(2018) 614 final – 2018/0322 (COD)]
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Contacto
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eco@eesc.europa.eu
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Administrador
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Georgios Meleas
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Data do documento
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07/01/2019
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Relator: Javier Doz Orrit
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Consulta
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Parlamento Europeu, 13/09/2018
Conselho Europeu, 17/09/2018
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Base jurídica
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Artigos 177.º e 304.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
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Competência
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Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
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Adoção em secção
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20/12/2018
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Adoção em plenária
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DD/MM/YYYY
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Reunião plenária n.º
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Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
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…/…/…
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1.Conclusões e recomendações
1.1A proposta de regulamento da Comissão Europeia em apreço altera o Regulamento Disposições Comuns em vigor no intuito de diminuir o montante do pré‑financiamento dos apoios concedidos aos Estados‑Membros no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) 2014‑2020, passando de 3% para 1% do montante destes apoios, entre 2021 e 2023.
1.2Caso o novo Regulamento Disposições Comuns seja aprovado nos termos propostos pela Comissão, a diminuição da percentagem do pré‑financiamento no final do período de execução dos programas financiados com os fundos europeus do QFP 2014‑2020 será acompanhada por uma redução ainda mais acentuada desse valor no início da execução do QFP para 2021‑2027 – ficar‑se‑á pelos 0,5% entre 2021 e 2026 – e pela abolição total do pré‑financiamento a partir de 2027. Concomitantemente, a Comissão propõe, para o próximo QFP, uma diminuição dos recursos para as políticas de coesão (-10%) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (-13%), um aumento das taxas de cofinanciamento a cargo dos Estados‑Membros e uma redução do período de execução dos programas (de n+3 para n+2).
1.3O pré‑financiamento é, acima de tudo, um apoio à liquidez dos Estados‑Membros para iniciar a execução dos programas cofinanciados pelos fundos europeus e poder evitar atrasos excessivos na sua execução. O pré‑financiamento é um instrumento útil e necessário. Há que recordar que a implementação de um programa financiado por fundos europeus obriga os Estados a adiantar os montantes às instituições públicas e/ou às entidades privadas diretamente responsáveis pela sua execução.
1.4O Comité considera que as razões apresentadas pela Comissão para reduzir as percentagens de pré‑financiamento na fase final de execução do QFP 2014‑2020 não são suficientes para justificar a alteração.
1.5O CESE entende que a Comissão dispõe de instrumentos suficientes para controlar a utilização adequada dos fundos europeus, incluindo o pré‑financiamento, por parte dos Estados‑Membros e, em todo o caso, apoia todas as reformas que reforcem essa capacidade.
1.6O CESE solicita à Comissão que reconsidere a sua proposta de reduzir as percentagens de pré‑financiamento e mantenha as percentagens previstas no atual Regulamento Disposições Comuns do QFP 2014‑2020.
1.7De igual modo, o CESE solicita à Comissão que reveja o pré‑financiamento previsto na sua proposta de regulamento que estabelece disposições comuns relativas aos fundos europeus no âmbito do QFP 2021‑2027, em consonância com o preconizado no presente parecer.
2.Contexto da proposta da Comissão
2.1O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 que estabelece disposições comuns relativas aos fundos europeus (Regulamento Disposições Comuns) define as regras aplicáveis à distribuição dos respetivos recursos no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) 2014‑2020. No artigo 134.º, fixa os montantes do pré‑financiamento que os Estados‑Membros podem receber da UE para implementar os programas aprovados que vão ser financiados por esses fundos. Nos termos do regulamento, a taxa de pré‑financiamento aumentaria progressivamente de 1%, em 2014, para 3% do valor dos apoios concedidos aos programas pelo fundos e pelo FEAMP, entre 2020 e 2023.
2.2O artigo 1.º da proposta de regulamento que altera o Regulamento (UE) n.º 1303/2013, objeto do presente parecer, é o único dos dois artigos do documento que tem conteúdo normativo, alterando o artigo 134.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 de modo a reduzir o pré‑financiamento, no período 2021‑2023, de 3% para 1%, com a taxa de 3% a aplicar‑se apenas em 2020. Tal refere-se apenas ao pré-financiamento dos programas do QFP 2014‑2020 que continuam em execução até 2023.
2.3As razões da alteração do critério relativo ao pré‑financiamento apresentadas na exposição de motivos da proposta de regulamento são os objetivos de «reforçar a transparência e contribuir para uma maior previsibilidade do planeamento orçamental e maior estabilidade e previsibilidade do perfil de pagamentos», remetendo para as devoluções de fundos dos Estados‑Membros à UE geradas pelo sistema quando é efetuado o apuramento dos fluxos financeiros. A proposta também refere que a base de cálculo do pré‑financiamento já inclui, a partir de 2019, a «reserva de desempenho», que corresponde a 6% do valor total do apoio programado.
2.4A proposta de regulamento abrange o pré‑financiamento dos programas financiados pelos seguintes fundos: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, Fundo Social Europeu Mais, Fundo de Coesão e Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, bem como o Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos.
2.5A proposta de regulamento que estabelece disposições comuns relativas aos fundos europeus no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual 2021‑2027, no artigo 84.º, relativo ao pré‑financiamento, determina que a percentagem do pré‑financiamento no montante total do apoio dos fundos, fixada na decisão de aprovação do programa, será 0,5% e que o pré‑financiamento será concedido apenas nos primeiros seis anos do período, ou seja, de 2021 a 2026. A proposta da Comissão não prevê pré‑financiamento em 2027 nem nos anos seguintes. Os programas INTERREG serão regidos por regras específicas segundo as quais o pré‑financiamento deve representar 1% do montante total do programa.
2.6A proposta de Regulamento Disposições Comuns para 2021‑2027 inclui outras alterações da legislação em vigor, nomeadamente a diminuição da percentagem de cofinanciamento a cargo dos orçamentos da UE e a redução do período de execução dos programas mediante a substituição da regra n+3 pela regra n+2.
3.Observações na generalidade e na especialidade e propostas
3.1Os processos de execução dos apoios aos programas financiados pelos fundos abrangidos pelo Regulamento (UE) n.º 1303/2013, bem como as demais regras de contabilidade e controlo dos fundos que a UE paga aos Estados‑Membros, obrigam estes últimos a adiantar os montantes às instituições públicas ou entidades privadas, ou ambas em parceria, diretamente responsáveis pela execução dos programas. À medida que os programas são executados, e que tal execução é adequadamente certificada pelos Estados‑Membros, a UE paga aos Estados‑Membros a parte correspondente ao cofinanciamento autorizado em cada um dos programas aprovados.
3.2O pré‑financiamento é, acima de tudo, um apoio à liquidez dos Estados‑Membros que é muito útil para iniciar a execução dos programas cofinanciados por fundos europeus e evitar atrasos excessivos na sua execução decorrentes de eventuais problemas de liquidez dos Estados‑Membros. Estes problemas de liquidez foram especialmente graves durante os anos mais difíceis da recente crise económica e financeira, em que foram aplicadas políticas de austeridade extrema, e continuam a colocar dificuldades atualmente, sobretudo aos Estados‑Membros que têm de reduzir os seus défices orçamentais.
3.3O período de conceção, elaboração, apresentação, aprovação e início da execução dos programas varia consoante a sua natureza e as capacidades das administrações e das entidades privadas de cada Estado‑Membro. Em muitos casos ultrapassa os dois anos, pelo que é habitual que a sua execução se concentre nos últimos anos de cada QFP e termine dois ou três anos após o final do mesmo. O Regulamento Disposições Comuns de 2013 parecia ter em conta esta circunstância, já que previa um aumento das percentagens do pré‑financiamento anual de 1% em 2014 para 3% no período de 2020 a 2023, com valores intermédios de 2% a 2,875% entre 2016 e 2019.
3.4Agora, a Comissão segue a lógica contrária. Na proposta de alteração do regulamento de 2013, objeto do presente parecer, o pré‑financiamento anual, que corresponderá a 2,875% do valor de cada programa em 2019, descerá para 1% entre 2021 e 2023. Além disso, no mesmo sentido mas de forma mais radical, a proposta de Regulamento Disposições Comuns para o QFP 2021‑2027 fixa o pré‑financiamento anual em 0,5% entre 2021 e 2026 e elimina‑o em 2027 e nos anos seguintes, período em que a execução dos programas financiados pelos fundos estruturais e no âmbito da política de coesão prosseguirá.
3.5O Comité considera que as razões apresentadas pela Comissão na exposição de motivos da proposta de regulamento não são suficientes para justificar a alteração. A Comissão invoca a transparência e previsibilidade do planeamento orçamental, assim como a estabilidade e previsibilidade do perfil de pagamentos. Na opinião do CESE, o cumprimento destes critérios, que é bastante desejável, não tem de ser incompatível com um processo de adiantamento e pagamento dos apoios se existirem, como deve acontecer, controlos suficientes.
3.6O fluxo financeiro referido na exposição de motivos, de 6,6 mil milhões de euros (2017) restituídos pelos Estados‑Membros à UE, não pode, devido ao seu volume, resultar exclusivamente de um excesso de pré‑financiamento, sendo também fruto da não execução, ou execução incorreta, dos programas, ou de um planeamento deficiente da certificação das despesas. Por outro lado, a afirmação, incluída na exposição de motivos, de que a diminuição da percentagem de pré‑financiamento será compensada pelo facto de a percentagem também se aplicar, a partir de 2019, à «reserva de desempenho» não é correta. Essa reserva representa apenas 6% do montante do programa, e a percentagem do novo pré‑financiamento proposto será apenas um terço do previsto. Acresce que a referida «reserva de desempenho» já está contabilizada nos orçamentos de cada Estado‑Membro e a única consequência que estes podem enfrentar se não cumprirem satisfatoriamente os critérios de execução é a perda dos referidos 6%, na totalidade ou em parte.
3.7Se o problema que a alteração regulamentar pretende resolver estiver relacionado com a gestão da liquidez dos recursos orçamentais, o que a Comissão propõe transferirá os problemas de liquidez da UE para os Estados‑Membros. Este tema é complexo porque, uma vez que no atual QFP 2014‑2020 os recursos da UE baseados nas contribuições dos Estados‑Membros em função do seu Rendimento Nacional Bruto (RNB) representam 72% do total de receitas da UE, quando nos referimos à liquidez da UE, estamos a referir‑nos também à liquidez dos Estados‑Membros de acordo com os seus níveis de riqueza.
3.8Importa ter também em consideração que a proposta de Regulamento Disposições Comuns para o QFP 2021‑2027 estabelece um aumento da percentagem de cofinanciamento a cargo dos Estados‑Membros e a redução em um ano da regra que rege o período de execução, passando de n+3 para n+2. Simultaneamente, a proposta de orçamentos plurianuais para 2021‑2027 prevê uma redução de 10% dos recursos destinados às políticas de coesão e de 13% do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas. Por outras palavras, propõe‑se ao mesmo tempo diminuir significativamente os recursos dos fundos, reduzir o período de execução dos programas e aumentar as obrigações dos Estados‑Membros no cofinanciamento, diminuindo drasticamente o pré‑financiamento.
3.9Importa recordar que o CESE, no parecer geral sobre o QFP pós‑2020, «em conformidade com a posição do Parlamento Europeu, propõe que o valor das despesas e receitas atinja 1,3% do RNB» e que «o financiamento das políticas de coesão (a soma do FEDER, do Fundo de Coesão e do FSE) deve ser mantido no QFP para o período 2021‑2027, pelo menos com os mesmos recursos e a preços constantes, como no atual quadro financeiro.» Igual critério é preconizado para a política agrícola comum (PAC) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas. Quanto às receitas, o CESE afirma, nesse mesmo parecer, que o ponto de partida devem ser «as propostas do Grupo de Alto Nível sobre os Recursos Próprios e do Parlamento Europeu relativamente a um conjunto amplo de fontes adicionais de recursos próprios, conduzindo a uma transição significativa para a dependência de recursos próprios no período do próximo QFP.» O facto de o CESE, o Parlamento Europeu e o Comité das Regiões estarem de acordo sobre estes e muitos outros aspetos no âmbito do próximo QFP é particularmente assinalável.
3.10Estas mesmas posições foram reiteradas em pareceres setoriais sobre o novo quadro financeiro da União Europeia, nomeadamente no Parecer – Regulamento Disposições Comuns 2021‑2027, que secunda o que se afirma no Parecer – Quadro Financeiro Plurianual pós‑2020, acrescentando que «lamenta que [...] [a] proposta altere a regra atual “n+3” para uma regra “n+2”, pelo que convida a Comissão Europeia a revê‑la» e «solicita [...] que reavalie a possibilidade de aumentar as taxas de cofinanciamento [a cargo dos Estados‑Membros].»
3.11O CESE entende que a Comissão dispõe de instrumentos suficientes para controlar a utilização adequada dos fundos europeus, incluindo o pré‑financiamento, por parte dos Estados‑Membros. Ao mesmo tempo, considera que é possível, e até imperativo, melhorar diversos aspetos no domínio do planeamento e da gestão dos programas através de uma estreita colaboração entre a Comissão e os Estados-Membros e apoia quaisquer reformas que reforcem essas capacidades.
3.12Tendo em conta o que precede, o CESE discorda da proposta de regulamento que altera o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 com vista a reduzir substancialmente o nível de pré‑financiamento anual para os anos de 2021 a 2023.
3.13O Comité solicita à Comissão que reconsidere a sua proposta e tenha em conta o exposto no presente parecer, assim como o ponto de vista dos Estados‑Membros, em especial dos que executam com maior correção e eficácia os programas cofinanciados com fundos europeus; solicita ainda que, caso não sejam mantidas as percentagens de pré‑financiamento previstas no regulamento em vigor, a sua redução seja significativamente menor e não de dois terços (em termos proporcionais), como se propõe.
3.14De igual modo, o CESE solicita que seja revista a redução drástica do pré‑financiamento e a sua eliminação a partir de 2027, previstas na proposta de regulamento que estabelece disposições comuns relativas aos fundos europeus do QFP 2021‑2027.
Bruxelas, 20 de dezembro de 2018
Stefano Palmieri
Presidente da Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
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