Comité Económico e Social Europeu
SOC/580
Autoridade Europeia do Trabalho
PARECER
Comité Económico e Social Europeu
Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui uma Autoridade Europeia do Trabalho
[COM(2018) 131 final – 2018/0064 (COD)]
Relator: Carlos Manuel Trindade (PT-II)
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Consulta
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Conselho, 06/04/2018
Parlamento Europeu, 16/04/2018
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Base jurídica
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Artigos 46.º, 91.º, n.º 1, e 304.º do TFUE
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Competência
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Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania
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Adoção em secção
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19/07/2018
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Adoção em plenária
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20/09/2018
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Reunião plenária n.º
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537
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Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)
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189/16/29
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1.Conclusões e recomendações
1.1A situação do mercado de trabalho transfronteiriço apresenta problemas importantes para as empresas, para os trabalhadores e para os Estados-Membros, em particular concorrência desleal, dumping social e ilegalidades e fraudes diversas a nível fiscal e da segurança social. Além disso, a insuficiente informação para empresas e trabalhadores, a fraca cooperação entre os Estados‑Membros e a pouca capacidade da generalidade das inspeções do trabalho exacerbaram os problemas e conflitos existentes. Apesar de terem sido tomadas algumas medidas, as instituições da UE, o presidente da Comissão, o CESE, os parceiros sociais e as organizações da sociedade civil têm destacado a necessidade de fazer mais e melhor para ultrapassar esta situação.
1.2A proposta de regulamento da Comissão que institui uma Autoridade Europeia do Trabalho (AET) poderá constituir, se adequadamente implementada, um passo importante na direção certa para melhorar a mobilidade transfronteiriça, cumprir a legislação europeia e nacional, promover a cooperação entre as autoridades do mercado de trabalho nacionais, melhorar o acesso a informação adequada e atualizada, combater as ilegalidades e fortalecer o mercado interno, desde que a AET respeite as competências nacionais e europeias e haja cooperação e apoio dos Estados‑Membros.
1.3O CESE apoia esta iniciativa da Comissão para contribuir para a resolução dos problemas da mobilidade transfronteiriça. Toma nota da proposta de regulamento da Comissão que institui uma Autoridade Europeia do Trabalho e frisa que a cooperação estruturada entre Estados‑Membros foi estabelecida para procurar soluções inovadoras e de valor acrescentado para empresas, trabalhadores, autoridades e inspeções de trabalho nacionais, no respeito do princípio da subsidiariedade.
1.4De um modo geral, o CESE concorda com o esforço da Comissão no sentido de melhorar a cooperação transfronteiriça e evitar práticas ilegais. Mais particularmente, o CESE salienta os pontos de concordância (ver 4.1), apresenta comentários (ver 4.2) e avança com algumas propostas (ver 4.3) que se espera venham a ser tidos em conta para melhorar a eficácia da ação da AET.
1.5O CESE recomenda que a Comissão use de prudência na integração dos diversos organismos na AET, a fim de tirar partido da experiência e dos conhecimentos especializados acumulados e de assegurar que não há sobreposição com outros instrumentos e estruturas, com vista a assegurar, em última instância, que a ação da AET é mais eficaz. É fundamental assegurar a independência da AET dotando‑a de recursos próprios suficientes para o exercício das suas missões. No entanto, o CESE alerta para a eventual escassez de recursos da AET, que poderá pôr em risco a sua eficácia. Por conseguinte, para além de tomar nota destas preocupações e de outras que foram expressas sobre a eficácia em termos de custos da AET, importa assegurar a boa gestão dos seus recursos.
1.6Das várias propostas apresentadas, o CESE chama particular atenção para a que se refere à participação dos parceiros sociais (ver 4.3.3). As soluções para a problemática da mobilidade transfronteiriça serão mais fáceis de identificar com uma participação mais ativa dos parceiros sociais, a nível europeu, a nível nacional e a nível setorial, e é este o objetivo da presente proposta do CESE. O CESE propõe que se transforme o Grupo de Partes Interessadas da AET num Conselho Consultivo da AET e se reforce a presença dos parceiros sociais nesse organismo.
2.Contexto
2.1Tem‑se assistido a um aumento muito significativo da mobilidade laboral nos últimos anos: entre 2010 e 2017, o número de cidadãos que viviam ou trabalhavam num Estado‑Membro que não era aquele em que nasceram aumentou de 8 para 17 milhões e o número de trabalhadores destacados aumentou 68% desde 2010, passando para 2,3 milhões em 2016. No setor dos transportes rodoviários, mais de 2 milhões de trabalhadores cruzam todos os dias as fronteiras internas da UE para transportar mercadorias ou passageiros.
2.2Um aspeto importante da realidade social europeia prende‑se com a incidência da pobreza, que não tem diminuído significativamente e que atinge 23,5% da população da União Europeia. Algumas destas pessoas são inativas e desmotivadas, cidadãos com deficiência, imigrantes de países terceiros, ciganos e pessoas em situação de sem‑abrigo, e parte delas vive num Estado‑Membro diferente do seu país de origem. Seria mais fácil encontrar soluções para estas pessoas se os mercados de trabalho transfronteiriços funcionassem de forma mais eficiente, já que isso abriria maiores possibilidades de emprego.
2.3As instituições europeias têm dado a conhecer a sua opinião sobre a questão da mobilidade laboral. A Comissão afirma que «subsistem reservas quanto ao cumprimento e ao controlo eficaz e efetivo das regras da UE, situação que pode comprometer a confiança e a equidade no mercado interno. Nomeadamente, foram expressas preocupações relativamente ao facto de os trabalhadores móveis serem vulneráveis a abusos ou verem negados os seus direitos, enquanto as empresas operam num ambiente empresarial incerto ou pouco claro, estando expostas a condições de concorrência desiguais.» O Parlamento Europeu sublinha que é «necessário intensificar os controlos e a coordenação entre e pelos Estados‑Membros, nomeadamente através de um reforço do intercâmbio de informações entre as inspeções do trabalho, e apoiar ativamente o exercício dos direitos de livre circulação.» O Conselho destaca «a necessidade de melhorar a cooperação administrativa e estabelecer mecanismos de assistência e troca de informações no contexto da luta contra a fraude ligada ao destacamento de trabalhadores», ao mesmo tempo que frisa «a importância de fornecer informações claras e transparentes aos prestadores de serviços e aos trabalhadores».
2.4O discurso sobre o estado da União proferido em 13 de setembro de 2017 pelo presidente Jean‑Claude Juncker sintetiza bem a posição das instituições europeias: «É nosso dever garantir que todas as normas da UE em matéria de mobilidade laboral são aplicadas de forma justa, simples e eficaz por um novo organismo europeu de inspeção e de execução. É absurdo dispormos de uma Autoridade Bancária para controlar a aplicação das normas bancárias, mas não de uma Autoridade Comum do Trabalho para garantir a equidade no mercado único.»
2.5O CESE já emitiu vários pareceres sobre esta temática.
2.6Apesar da adoção nos últimos anos de um conjunto de iniciativas e propostas para promover uma mobilidade laboral justa, a sua aplicação e o respetivo controlo ainda são insuficientes.
2.7A atual situação, caracterizada por abusos e práticas ilegais em alguns Estados‑Membros, está ligada ao populismo e tem promovido os sentimentos antieuropeus e o protecionismo crescente a que se tem assistido nos últimos anos em muitos Estados‑Membros.
2.8Estas constatações evidenciam que os direitos expressos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia não estão a ser cumpridos, particularmente os artigos 15.º, 16.º, 21.º, 29.º, 31.º, 34.º, 35.º e 45.º.
2.9Aliás, o reconhecimento desta realidade constituiu um dos argumentos principais para a proclamação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, no sentido de garantir aos cidadãos «igualdade de oportunidades e acesso ao mercado de trabalho, condições de trabalho justas, bem como proteção social e inclusão social».
2.10Estas declaraçoes das instituições da UE corroboram os alertas e denúncias que os parceiros sociais europeus, sindicatos e empresas, e várias autoridades nacionais têm apresentado ao longo dos anos, solicitando políticas que solucionem este fenómeno.
2.11São reconhecidas as diferenças significativas entre os Estados‑Membros a nível de atribuições e recursos das autoridades de inspeção do trabalho; em muitos casos, o número de inspetores é inferior ao recomendado pela OIT. Por outro lado, a quebra de meios afetados à inspeção do trabalho, as dificuldades linguísticas e os diferentes níveis de digitalização vieram evidenciar o fraco conhecimento do que se passa na mobilidade laboral transfronteiriça e tornaram necessária a intervenção da UE e a assistência aos Estados‑Membros para lhes permitir corrigir estas insuficiências e agir de forma mais eficiente e pró‑ativa na cooperação e adesão voluntária a iniciativas conjuntas.
2.12Os resultados das consultas públicas na Internet e das consultas internas mostram que existe uma lacuna, em particular no que diz respeito à inadequação do apoio e das orientações para os trabalhadores e as empresas em situações transfronteiriças, incluindo o caráter incompleto e disperso da informação disponível ao público sobre os seus direitos e obrigações, o grau insuficiente de cooperação e coordenação entre os poderes públicos nacionais e a aplicação e o cumprimento ineficazes das regras. As consultas específicas produziram resultados desiguais. A maioria dos intervenientes apoia a criação de uma nova autoridade vocacionada para a melhoria da cooperação entre os Estados‑Membros, facilitando o intercâmbio de informações e de boas práticas. Ao mesmo tempo, sublinham que a nova autoridade deverá respeitar plenamente as competências nacionais que o Tratado consagra, não devendo impor requisitos adicionais de comunicação de informações. Também houve vozes críticas relativamente a possíveis duplicações com as estruturas administrativas existentes.
3.Observações na generalidade
3.1O CESE apoia os esforços da Comissão no sentido de combater as ilegalidades e as fraudes na mobilidade transfronteiriça. Para tal, a criação de uma Autoridade Europeia do Trabalho segue as orientações políticas de julho de 2014 para a construção de uma Europa mais social.
3.2O CESE apoia a opinião da Comissão quanto à necessidade de uma cooperação eficaz entre as autoridades nacionais e de uma ação administrativa concertada para gerir um mercado de trabalho cada vez mais europeu e dar resposta, através da AET – caso esta seja instituída –, com um mandato claro no que respeita à subsidiariedade e à proporcionalidade, de uma forma justa, simples e eficaz, a importantes desafios que se colocam na mobilidade transfronteiriça.
3.3O CESE endossa o entendimento da Comissão de que «a mobilidade laboral transfronteiriça na UE traz vantagens para os indivíduos, as economias e as sociedades em geral» e que tais vantagens «dependem da existência de regras claras, justas e eficazmente aplicadas em matéria de mobilidade laboral transfronteiriça e de coordenação dos sistemas de segurança social».
3.4O CESE examinou a proposta da Comissão e considera que está em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, com a posição conjunta do Parlamento e do Conselho sobre a racionalização das agências europeias descentralizadas, com o princípio de legislar melhor, bem como com a relação entre a iniciativa proposta e a Plataforma contra o Trabalho não Declarado.
3.5O CESE considera que a opção da Comissão por uma solução operacional de constituição de uma nova agência com base na cooperação entre os Estados‑Membros e aproveitando as estruturas existentes, entre as várias hipóteses consideradas, é a adequada e responde, no atual momento, às necessidades existentes. Subscreve o ponto de vista da Comissão de que esta forma de implementar a AET – através de um regulamento, se aprovado – poderá proporcionar maior segurança jurídica, sendo por isso, a mais adequada.
3.6O CESE considera que a criação da AET, se contar com a cooperação e o apoio de todos os Estados‑Membros, poderá colmatar as importantes deficiências acima referidas. O CESE sublinha que a AET deverá estar focalizada na melhoria da mobilidade laboral, na aplicação das regras, no combate às ilegalidades e no fortalecimento do mercado interno através do reforço da cooperação transfronteiriça entre os Estados‑Membros. Quanto mais a AET se fixar na sua missão, não se desfocando dos seus objetivos, melhor eliminará eventuais deturpações ou interpretações negativas da sua relevância.
3.7O CESE sustenta na generalidade a proposta de regulamento da Comissão, designadamente os objetivos (art.º 2.º), as atribuições (art.º 5.º), as informações sobre a mobilidade laboral transfronteiriça (art.º 6.º), o acesso a serviços de mobilidade laboral transfronteiriça (art.º 7.º), a cooperação e troca de informações entre os Estados‑Membros (art.º 8.º) e a cooperação em caso de perturbações do mercado de trabalho com incidência além‑fronteiras (art.º 14.º), porque definem atribuições da AET que poderão contribuir para assegurar o cumprimento dos direitos laborais e sociais em condições de igualdade no país de acolhimento, a luta contra o dumping social, a promoção de uma concorrência sã entre as empresas e o combate à fraude na mobilidade transfronteiriça, problemas que os Estados‑Membros, por si só, não conseguem solucionar.
3.8O CESE entende que estes objetivos e atribuições esclarecem as dúvidas legítimas levantadas sobre as funções efetivas e o papel da AET.
3.9O CESE considera que a ação da AET tem todas as condições para ser positiva, na medida em que contribuirá para prestar aos Estados‑Membros e aos parceiros sociais um apoio operacional e técnico eficaz para combater as ilegalidades, os abusos e as fraudes na mobilidade laboral. O respeito dos direitos dos trabalhadores e dos cidadãos à igualdade de tratamento, ao acesso a oportunidades de emprego e à segurança social será assegurado através da prestação de informações e serviços pertinentes aos trabalhadores e aos empregadores, da cooperação e troca de informações entre as autoridades nacionais, da realização de inspeções conjuntas e concertadas, da colaboração em caso de litígios e perturbação do mercado de trabalho com incidência além‑fronteiras, tais como as reestruturações de empresas que afetam vários Estados‑Membros.
3.10O CESE espera que a AET seja uma inspiração e incentive o aumento da capacidade das autoridades nacionais, designadamente nas inspeções de trabalho e no seu pessoal, bem como na prestação de informações e aconselhamento para ajudar as empresas e os trabalhadores europeus a conhecerem as regras aplicáveis em situações transfronteiriças.
3.11O CESE alerta para a importância das novas formas de trabalho resultantes das inovações tecnológicas e digitais nas empresas e no mercado de trabalho, as quais se refletem naturalmente nas situações de mobilidade transfronteiriça, pelo que a AET deverá ter em conta esta nova realidade.
3.12O CESE espera que as sinergias potenciais resultantes da concentração de experiências, capacidades e tarefas e da cooperação prevista no âmbito da AET se concretizem, evitando sobreposições e falta de clareza, uma vez que a AET:
3.12.1integrará várias estruturas existentes, designadamente a Rede Europeia de Serviços de Emprego (EURES), o Comité Técnico para a Livre Circulação de Trabalhadores, o Comité de Peritos sobre o Destacamento de Trabalhadores, a Comissão Técnica, a Comissão de Contas e o Comité de Conciliação da Comissão Administrativa para a Coordenação dos Sistemas de Segurança Social e a Plataforma Europeia para combater o Trabalho não Declarado;
3.12.2cooperará com as agências europeias existentes no domínio laboral (Cedefop, ETF, EU‑OSHA, Eurofound, Comissão Administrativa para a Coordenação dos Sistemas de Segurança Social, Comité Consultivo para a Coordenação dos Sistemas de Segurança Social e Comité Consultivo para a Livre Circulação dos Trabalhadores).
3.12.3No entanto, o CESE deseja e espera que esta integração e cooperação reforçadas constituam um progresso efetivo em termos de eficácia e que as boas práticas e o trabalho existente nestes vários domínios não sejam prejudicados. O CESE regista os bons exemplos nos países do Benelux, na Plataforma contra o Trabalho não Declarado e na criação do cartão de identidade europeu no setor da construção civil. Estas iniciativas devem ser salvaguardadas e replicadas na medida do possível e, com base nelas, poderão ser lançadas outras iniciativas inovadoras da mesma natureza. Um exemplo deste tipo de iniciativas inovadoras é a criação do número europeu de segurança social, a concretizar na sequência da atualização em curso do Regulamento (CE) n.º 883/2004 relativo à coordenação dos sistemas de segurança social e da conclusão dos trabalhos para o Intercâmbio Eletrónico de Informações de Segurança Social (EESSI).
3.13O CESE salienta a importância de a participação dos parceiros sociais estar prevista no funcionamento e governação da AET (art.º 24.º). No entanto, o CESE sublinha que a forma como está prevista esta participação é manifestamente insuficiente. O CESE espera que tal participação possa vir a ter condições efetivas para constituir um verdadeiro valor acrescentado para a solução dos problemas concretos da mobilidade laboral.
3.14O CESE entende que a AET deve respeitar o princípio da subsidiariedade e não poderá interferir com o funcionamento dos mercados de trabalho dos Estados‑Membros, designadamente com os seus sistemas de relações industriais e de negociação coletiva, a todos os níveis, com a autonomia dos parceiros sociais e com os serviços de inspeções do trabalho.
4.Observações na especialidade
4.1
O CESE releva e apoia:
4.14.1A promoção de inspeções conjuntas e concertadas com as autoridades nacionais sempre que ocorram casos de incumprimento, fraude ou abuso, mas em conformidade com a legislação dos Estados‑Membros em causa. Estas inspeções deverão ser feitas numa base voluntária, a fim de respeitar as competências dos Estados‑Membros. Ainda assim, chama a atenção para o facto de que a eventual ausência de participação de um Estado‑Membro – que deverá ser sempre fundamentada – pode pôr em causa a eficácia da ação da AET.
4.14.2Que a AET não tem o poder de iniciativa de realização de inspeções conjuntas e concertadas – o que incumbe às autoridades nacionais –, mas tem a capacidade de sugerir aos Estados‑Membros a sua realização quando deteta casos de incumprimentos legais, abusos ou fraudes transfronteiriças.
4.14.3A assunção pela AET da responsabilidade pelo Portal Europeu da Mobilidade Profissional, em interação com o Portal Digital Único, no âmbito do Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI) e do Intercâmbio Eletrónico de Informações de Segurança Social (EESSI).
4.14.4O reconhecimento e valorização pela AET da autonomia dos parceiros sociais e da negociação coletiva, particularmente, a importância da sua participação ativa na concretização dos seus próprios objetivos.
4.14.5A importância do apoio da AET, particularmente no campo informativo e técnico aos sindicatos e empresas e também em casos de conflitos laborais transfronteiriços, reconhecendo‑lhes assim o papel fundamental que desempenham para o cumprimento da legislação.
4.14.6A realização pela AET da mediação em conflitos entre as autoridades nacionais, designadamente no âmbito de disputas na segurança social, devendo ser clarificado este processo.
4.14.7Que os agentes de ligação nacional, enquanto elo de ligação com os Estados‑Membros, darão certamente uma maior eficácia à AET. No entanto, deverão ser esclarecidas as suas relações funcionais com os Estados-Membros de origem, não apenas com a administração mas também com os parceiros sociais nacionais.
4.14.8Que é fundamental assegurar a independência da AET através da atribuição de recursos próprios suficientes para o exercício das suas missões. No entanto, o CESE alerta para a eventual escassez de recursos da AET, que poderá pôr em risco a sua eficácia. Há também uma série de preocupações quanto à eficácia da AET em termos de custos, pelo que importa assegurar a boa gestão dos seus recursos.
4.1Quanto às funções atribuídas à AET, o CESE observa que:
4.1.1Os litígios entre as administrações nacionais no domínio da mobilidade laboral e da coordenação da segurança social poderão ser resolvidos pela mediação da AET, mediante pedido das autoridades nacionais dos Estados‑Membros e de comum acordo com estas.
4.1.2A existência de tal mediação não poderá colocar em causa um eventual recurso por qualquer das partes implicadas para os órgãos jurisdicionais competentes.
4.1.3É necessário clarificar as interações e a cooperação da AET com as agências e outros organismos da UE relacionados com as questões do trabalho e com o cumprimento e aplicação da legislação.
4.1.4A criação da AET não deve aumentar os custos administrativos adicionais para as empresas e trabalhadores.
4.2O CESE, tendo presente a necessidade de concretizar os objetivos subjacentes à criação da AET, propõe que a proposta de regulamento da Comissão Europeia inclua:
4.2.1O esclarecimento da obrigação de os Estados‑Membros cooperarem com a AET, fornecendo informações e assistência e disponibilizando o acesso às bases de dados nacionais, no âmbito da legislação, da segurança social e da fiscalidade. De igual modo deverá ser esclarecido como serão partilhados os custos pelos vários Estados‑Membros, designadamente a nível das inspeções conjuntas.
4.2.2A exigência de que a ação da AET, através de uma relação estreita, se for caso disso, com a Europol e a Eurojust, contribua para combater a fraude.
4.2.3A alteração do artigo 24.º do regulamento, sobre a participação dos parceiros sociais, por ser manifestamente insuficiente, propondo‑se que:
I.seja constituído um Conselho Consultivo da AET, em substituição do designado «Grupo de Partes Interessadas»;
II.a competência deste Conselho, para além do que já está definido no artigo citado, seja a de emitir parecer sobre o plano de atividades de mandato e anual, sobre o relatório de atividades e sobre a proposta do Conselho de Administração para a nomeação do diretor executivo;
III.a composição deste Conselho seja de 17 membros, 12 dos parceiros sociais europeus (incluindo os setores relevantes da construção civil, agricultura e transportes), 3 da Comissão, o presidente do Conselho de Administração, que presidirá ao Conselho Consultivo, e o diretor executivo;
IV.este Conselho se reúna, no mínimo, três vezes por ano.
4.2.4A criação pela AET de uma base de dados com as informações fornecidas pelos Estados‑Membros, atualizada, com as empresas que cometam ilegalidades na mobilidade transfronteiriça.
4.2.5A participação da AET na introdução do número europeu de segurança social, embora o poder de iniciativa nesta matéria incumba à Comissão.
4.2.6A elaboração pela AET de um Relatório Anual sobre a Mobilidade Transfronteiriça, que avalie os riscos e potencialidades, em particular nas áreas geográficas e/ou setores mais vulneráveis.
Bruxelas, 20 de setembro de 2018
Luca Jahier
Presidente do Comité Económico e Social Europeu
N.B.:
Segue‑se anexo.
ANEXO
do
PARECER
do Comité Económico e Social Europeu
As seguintes propostas de alteração foram rejeitadas durante o debate, tendo recolhido, contudo, pelo menos um quarto dos sufrágios expressos (artigo 39.º, n.º 2, do Regimento):
Ponto 1.1
Alterar.
1.1
A situação do mercado de trabalho transfronteiriço apresenta problemas importantes para as empresas, para os trabalhadores e para os Estados‑Membros, em particular concorrência desleal, dumping social e ilegalidades e fraudes diversas a nível fiscal e da segurança social. Também a insuficiente informação para empresas e trabalhadores, a fraca cooperação entre os Estados‑Membros e a pouca capacidade da generalidade das inspeções de trabalho agudizaram os problemas e conflitos existentes. Apesar de algumas medidas terem sido tomadas, as instituições da UE, o presidente da Comissão, o CESE, os parceiros sociais e organizações da sociedade civil têm‑se pronunciado sobre a necessidade de se fazer mais e melhor para ultrapassar esta situação.
Resultado da votação
Votos a favor:
93
Votos contra:
124
Abstenções:
13
Ponto 3.7
Alterar.
3.7
O CESE sustenta na generalidade a proposta de regulamento da Comissão, designadamente os objetivos (art.º 2.º), as atribuições (art.º 5.º), as informações sobre a mobilidade laboral transfronteiriça (art.º 6.º), o acesso a serviços de mobilidade laboral transfronteiriça (art.º 7.º), a cooperação e troca de informações entre os Estados‑Membros (art.º 8.º) e a cooperação em caso de perturbações do mercado de trabalho com incidência além‑fronteiras (art.º 14.º), porque definem atribuições da AET que poderão contribuir para assegurar o cumprimento dos direitos laborais e sociais em condições de igualdade no país de acolhimento, a luta contra as práticas ilegais o dumping social, a existência duma concorrência sã entre as empresas e o combate à fraude na mobilidade transfronteiriça, problemas que os Estados‑Membros, por si só, não conseguem solucionar.
Resultado da votação
Votos a favor:
96
Votos contra:
121
Abstenções:
11
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