Comité Económico e Social Europeu
TEN/652
Veículos não poluentes e energeticamente eficientes
PARECER
Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2009/33/CE relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes
[COM(2017) 653 final – 2017/0291 (COD)]
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Administrador
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António Ribeiro Pereira
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Data do documento
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11/04/2018
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Relator: Ulrich Samm
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Consulta
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Parlamento Europeu, 30/11/2017
Conselho da União Europeia, 4/12/2017
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Base jurídica
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Artigo 192.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
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Decisão da Plenária
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DD/MM/YYYY
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Competência
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Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
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Adoção em secção
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05/04/2018
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Adoção em plenária
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DD/MM/YYYY
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Reunião plenária n.º
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Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
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1.Conclusões e recomendações
1.1O CESE subscreve a lógica da Diretiva Veículos Não Poluentes – no quadro do Pacote Mobilidade Limpa –, mas considera que o seu impacto será reduzido face aos esforços globais necessários para alcançar os objetivos da UE em matéria de clima e, em particular, a descarbonização do setor dos transportes. Com efeito, o âmbito da diretiva abrange apenas o domínio da contratação pública. A diretiva visa promover determinadas categorias de veículos (com emissões de escape nulas) que utilizam as tecnologias mais limpas (mais do que simplesmente limpas), estabelecendo objetivos mínimos exigentes aplicáveis à adjudicação pública de tais veículos.
1.2O CESE critica a falta de clareza na presente diretiva, destacando a dispersão da informação, a coexistência de definições diferentes e a complexidade da metodologia de contabilização aplicável aos «veículos não poluentes» ao longo de dois períodos de tempo distintos, durante os quais é muito provável que as definições para os limiares de emissões tornem a mudar. Esta complexidade suscitará fortes incertezas junto das partes interessadas.
1.3À luz das incertezas sobre os limiares de emissões, o CESE duvida que o período de transição até 2025 ajude verdadeiramente a colmatar o fosso tecnológico rumo à disponibilização generalizada dos veículos com emissões de escape nulas e desconfia que tal tenderá antes a exasperar os decisores no domínio da contratação pública. Em consequência, os contratos públicos tanto se poderão atrasar como inclusive acelerar consideravelmente, mas com a tecnologia antiga, bloqueando eventuais investimentos futuros em novas tecnologias de zero emissões.
1.4É em relação aos veículos pesados que as incertezas são maiores. Não há normas de emissão disponíveis para o período de transição e a tecnologia de emissões de escape nulas está menos desenvolvida do que a utilizada nos veículos ligeiros. Na primeira fase do período de transição, aceita-se gás natural com adições de biometano, ainda que com um fator de ponderação reduzido, ao passo que para a fase subsequente não se fornecem quaisquer limiares, definições nem informações sobre o modo de atingir os novos limiares de emissões. O CESE conclui daí que a diretiva é prematura no atinente aos veículos pesados e recomenda que se separe esta parte da proposta em apreço, abordando-a numa fase posterior.
1.5O CESE congratula-se com a abordagem geral tecnologicamente neutra e aberta a novos desenvolvimentos – algo que é porventura de esperar, tendo em conta os intensos esforços em curso que a UE está a apoiar no domínio da I&D. O CESE gostaria de fazer notar, porém, que a diretiva não segue em pleno esta abordagem. Há outras tecnologias de propulsão para além da dos veículos elétricos a bateria que também apresentam grande potencial em matéria de mobilidade limpa. O CESE lamenta que a diretiva não lhes dê o reconhecimento devido, considerando, por exemplo, os combustíveis integralmente não fósseis ou, talvez no futuro, combustíveis sintéticos derivados de resíduos ou de CO2 produzidos com eletricidade excedentária.
1.6Face à evolução em curso das tecnologias de transporte modernas, o CESE recomenda, pois, para os próximos anos, a adoção de uma abordagem mais flexível em vez de se fixarem limiares de emissões e objetivos em matéria de contratação. Uma revisão intercalar dos objetivos mínimos, por exemplo, parece ser o mínimo a fazer para possibilitar a adaptação dos valores numa fase posterior.
1.7Uma parcela significativa dos contratos públicos está relacionada com os órgãos responsáveis pelo transporte público a nível local, a cargo dos municípios e das autarquias, cujo escopo financeiro é bastante limitado. O CESE gostaria de levantar sérias dúvidas quanto à proporcionalidade desta abordagem, a qual ignora por completo os encargos financeiros adicionais que recaem sobre estas entidades públicas e não compara a proposta com outras opções de política industrial. Não é, pois, evidente que impor em particular aos municípios e autarquias encargos adicionais em matéria de contratação pública seja o modo mais eficiente de estimular a atividade industrial e o desenvolvimento do mercado.
1.8O CESE salienta que todos os custos adicionais podem comportar um ónus significativo para os cidadãos através do aumento do preço dos bilhetes e dos impostos locais ou mesmo da redução da oferta de transportes públicos. Além disso, cumpre reconhecer o grande esforço de purificação do ar já levado a cabo pelos municípios e as autarquias, inclusive mediante o alargamento da utilização de transportes públicos, em vez de o sujeitar a novas regras de contratação que exigem objetivos mínimos para os Estados-Membros no seu todo, mas são de difícil execução e controlo ao nível dos municípios, tendo em conta a grande heterogeneidade e a dimensão variável dos respetivos órgãos responsáveis pelo transporte público.
1.9Uma vez que a subcontratação também entra no âmbito da proposta da Comissão, o CESE está preocupado com o potencial impacto da proposta nas pequenas e médias empresas. Com efeito, muitas pequenas empresas locais de autocarros contribuem para a prestação de serviços de transporte em zonas urbanas mais vastas enquanto subcontratantes dos operadores locais de transportes públicos. Estas empresas poderão não dispor dos veículos exigidos pela diretiva, o que as excluirá da categoria de subcontratantes.
1.10O CESE conclui que o principal obstáculo à modernização dos transportes públicos e à contratação pública de veículos não poluentes é a falta de apoio financeiro e exorta a Comissão a repensar a presente proposta de molde a ter em atenção o financiamento, considerando em particular os instrumentos existentes. O apoio financeiro específico deve ter presente a diversidade dos países, dos municípios e das regiões em termos de poder económico e de percentagem da população residente nas zonas urbanas com o objetivo global de harmonizar a aquisição de veículos não poluentes em todos os Estados-Membros.
1.11O CESE salienta que, para além da necessidade de dispor de mais veículos não poluentes nos transportes públicos, é essencial convencer os cidadãos a utilizá-los, tornando-os numa opção muito mais atraente (ligações, conforto), em vez de se pôr a tónica nos bilhetes a preços baixos.
2.Introdução
2.1A UE está empenhada na criação de um sistema energético descarbonizado, como descrito no Pacote Energias Limpas, que visa acelerar, transformar e consolidar a transição da economia da UE para as energias limpas em conformidade com os compromissos por si assumidos na 21.ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (COP 21), mantendo ao mesmo tempo os objetivos importantes de crescimento económico e criação de emprego.
2.2A UE já fez muito nesse sentido. As emissões de gases com efeito de estufa na UE foram reduzidas em 23% entre 1990 e 2016, enquanto, no mesmo período, a economia cresceu 53%. Logrou-se este êxito em muitos setores, mas não no dos transportes – um setor que contribui em cerca de 24% para as emissões de gases com efeito de estufa da Europa (em 2015) e que registou inclusive um aumento das emissões em paralelo com a atual recuperação económica na Europa. Por outro lado, a urgência de limitar a poluição atmosférica nas cidades torna ainda mais premente a necessidade de transportes não poluentes.
2.3Consequentemente, o CESE apoiou a Estratégia Europeia de Mobilidade Hipocarbónica,, designadamente os seus objetivos e métodos, que estão em consonância com o Livro Branco de 2011 sobre a política europeia de transportes. Além disso, o Pacote Energias Limpas para Todos os Europeus, de novembro de 2016, e a estratégia «A Europa em Movimento» (2017) incluíram medidas para acelerar a implantação de veículos não poluentes, algo que o CESE acolheu favoravelmente
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2.4O recente Pacote Mobilidade Limpa inclui agora iniciativas jurídicas específicas, como a Diretiva Veículos Não Poluentes (abordada no presente parecer), novas normas em matéria de CO2 para os veículos, um plano de ação para a implantação transeuropeia de uma infraestrutura para combustíveis alternativos, a revisão da Diretiva Transporte Combinado e do Regulamento Serviços de Transporte em Autocarro e uma iniciativa no domínio das baterias, enquanto importante estratégia para uma política industrial integrada da UE.
2.5Entre os muitos instrumentos para a descarbonização dos transportes, os contratos públicos de veículos não poluentes, enquanto estímulo do lado da procura, podem desempenhar um papel importante. Os contratos públicos podem servir de alavanca para o desenvolvimento do mercado, por exemplo no segmento de mercado dos autocarros urbanos. A aquisição de frotas públicas de veículos não poluentes também pode influenciar as aquisições privadas de veículos não poluentes.
3.Lacunas da (antiga) diretiva vigente
3.1A fim de promover a contratação pública de veículos não poluentes, a Comissão introduziu em 2009 a Diretiva 2009/33/CE relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes, que o CESE acolheu favoravelmente,.
3.2No entanto, as entidades públicas europeias adquiriram um número reduzido de veículos com emissões baixas ou nulas e outros veículos a combustível alternativo ao abrigo da Diretiva Veículos Não Poluentes. Por exemplo, no período 2009-2015, apenas cerca de 1,7% de todos os autocarros novos, em média, eram veículos elétricos a bateria, veículos elétricos a pilha de combustível, veículos híbridos com alimentação através da rede elétrica ou veículos movidos a gás natural.
3.3Alguns Estados-Membros, ou regiões ou municípios específicos, já adotaram regimes de contratação pública ambiciosos que estabelecem requisitos mínimos de aquisição de veículos não poluentes, ou seja, veículos com emissões baixas ou nulas ou outros veículos movidos a combustíveis alternativos. Contudo, tal não chega para criar incentivos e estímulos suficientes no mercado em toda a União.
3.4Uma avaliação ex post realizada em 2015 identificou insuficiências importantes na diretiva. A diretiva teve um efeito reduzido na aceitação pelo mercado de veículos não poluentes em toda a União, pois até à data não estimulou a contratação pública neste domínio. As principais lacunas identificadas são as seguintes:
·A diretiva não fornece uma definição clara de «veículos não poluentes».
·A diretiva não abrange outras práticas que não a compra direta por entidades públicas e não contempla o aluguer, a locação financeira ou a locação-venda de veículos, nem os contratos de prestação de serviços de transporte além do transporte público de passageiros.
·A metodologia de quantificação monetária descrita na diretiva raramente foi utilizada pelas entidades públicas porque é demasiado complexa.
3.5No âmbito da avaliação de impacto, as partes interessadas foram consultadas em 2016 e 2017 sobre várias opções propostas para melhorar a diretiva. Das consultas resultou um conjunto de propostas de alteração destinadas a fornecer uma definição de veículos não poluentes e fixar objetivos mínimos em matéria de contratação pública aplicáveis aos veículos ligeiros e aos veículos pesados. Esse tipo de critérios harmonizados à escala da União não está ainda em vigor.
4.Propostas para uma diretiva revista
4.1A revisão assegura que a nova diretiva fornece uma definição de veículos não poluentes e passa a abranger todas as práticas de contratação pública pertinentes com procedimentos simplificados e mais eficazes. Os novos elementos a destacar são os seguintes:
·uma definição de veículos não poluentes baseada numa lógica de emissões de escape nulas para os veículos ligeiros e em combustíveis alternativos para os veículos pesados;
·um período transitório até 2025 durante o qual os veículos com emissões baixas são também considerados veículos não poluentes, embora sejam contabilizados apenas com um fator de ponderação de 0,5;
·uma disposição que prevê a adoção de um ato delegado ao abrigo da diretiva, a fim de aplicar aos veículos pesados a mesma abordagem utilizada para os veículos ligeiros, uma vez adotada a nível europeu a legislação em matéria de normas de emissão para esses veículos;
·o alargamento a outras formas de contratos distintos da compra, nomeadamente o aluguer de veículos, contratos públicos de serviços relativos a serviços de transporte público rodoviário, transportes não regulares de passageiros e aluguer de autocarros e autocarros de turismo com condutor;
·a definição de objetivos mínimos em matéria de contratação pública a nível dos Estados‑Membros, diferenciados por Estado-Membro e por categoria de veículos;
·a supressão da metodologia de quantificação monetária dos efeitos externos;
·a introdução de um regime de prestação de informações que obriga os Estados-Membros a apresentarem um relatório sobre a aplicação da diretiva de três em três anos, a começar por um relatório intercalar em 2023 e um relatório completo em 2026 sobre a aplicação do objetivo para 2025.
5.Observações específicas
5.1O CESE subscreve a lógica da Diretiva Veículos Não Poluentes, mas considera que o seu impacto será reduzido face aos esforços globais necessários para alcançar os objetivos da UE em matéria de clima, visto que o seu âmbito abrange apenas a contratação pública e não a aquisição privada ou comercial de veículos. A diretiva pode, no entanto, desempenhar um papel importante, uma vez que os investimentos públicos podem servir de modelo e ajudar a desenvolver as infraestruturas, que o setor privado também poderá utilizar, incentivando assim o investimento privado. Os investimentos públicos nos veículos não poluentes têm igualmente um impacto imediato no ar limpo para os cidadãos, em particular nos centros urbanos (por exemplo, nas proximidades dos terminais rodoviários).
5.2O CESE critica a falta de clareza na presente diretiva, destacando a dispersão da informação, a coexistência de definições diferentes e a complexidade da metodologia de quantificação aplicável aos «veículos não poluentes» ao longo de dois períodos de tempo distintos (até 2025 e entre 2015 e 2030), durante os quais é muito provável que as definições para os limiares de emissões tornem a mudar. Esta complexidade suscitará fortes incertezas junto das partes interessadas.
5.3A única regra simples na diretiva é a definição e a contabilização dos veículos com emissões de escape nulas. Tal diz respeito sobretudo aos veículos exclusivamente elétricos, mas também permite um desvio a este princípio ao aceitar como «não poluentes» os veículos pesados a gás, desde que o gás seja 100% biometano. Todas as outras regras são mais complexas, como a contabilização de determinados veículos como apenas 0,5 veículos e a variedade de tipos de combustível em função da categoria do veículo e de normas de emissão sujeitas a alterações no futuro próximo.
5.4Durante um período transitório (até 2025), os veículos ligeiros com emissões inferiores a um determinado limiar de emissões de gases de escape também são considerados veículos não poluentes, embora só sejam contabilizados com o fator de ponderação de 0,5. Os limiares são de 40 CO2 g/km para os veículos comerciais ligeiros e de 25 CO2 g/km para as carrinhas de passageiros, o que atualmente só se consegue com veículos híbridos elétricos recarregáveis. Estes limiares sofrerão alterações mal seja implementado o novo procedimento de ensaio harmonizado a nível mundial para veículos ligeiros, o que ocorrerá bem antes de 2025. O período de transição está por isso dividido em duas partes. As consequências de tal mudança são imprevisíveis para as partes interessadas com base na informação fornecida na diretiva. À luz destas incertezas, o CESE duvida que o período de transição até 2025 ajude verdadeiramente a colmatar o fosso tecnológico rumo à disponibilização generalizada dos veículos com emissões de escape nulas e desconfia que tal tenderá antes a exasperar os decisores no domínio da contratação pública. Em consequência, os contratos públicos tanto se poderão atrasar como inclusive acelerar consideravelmente, mas com a tecnologia antiga, bloqueando eventuais investimentos futuros em novas tecnologias de zero emissões.
5.5Em relação aos veículos pesados as incertezas são ainda maiores. Não há normas de emissão disponíveis para o período de transição e a tecnologia de emissões de escape nulas está menos desenvolvida do que a utilizada nos veículos ligeiros. Na primeira fase do período de transição, aceita-se gás natural com adições de biometano, ainda que com um fator de ponderação reduzido, ao passo que para a fase subsequente não se fornecem quaisquer limiares nem definições. A Comissão pretende aplicar estes limiares – uma vez definidos – através de um ato delegado, mas não se fornecem informações sobre os critérios para atingir os novos limiares de emissões. O CESE conclui daí que a diretiva é prematura no atinente aos veículos pesados e recomenda que se separe esta parte da proposta em apreço, abordando-a numa fase posterior.
5.6O CESE congratula-se com a abordagem geral tecnologicamente neutra e aberta a novos desenvolvimentos – algo que é porventura de esperar, tendo em conta os intensos esforços em curso que a UE está a apoiar no domínio da I&D. Faz notar, porém, que a diretiva não segue em pleno esta abordagem ao excluir, por exemplo, os combustíveis líquidos não fósseis.
5.7Os veículos elétricos a bateria estão atualmente a ser alvo de forte promoção em muitos países de todo o mundo e por parte de um número crescente de fabricantes de automóveis. No entanto, o crescimento do mercado dos veículos elétricos depende de muitos fatores que a indústria automóvel só pode influenciar até certo ponto, como o custo das baterias, a reciclagem das baterias, a infraestrutura de carregamento, os preços dos combustíveis e as aquisições no setor público, promovidas na diretiva em apreço.
5.8Há outras tecnologias de propulsão para além da dos veículos elétricos a bateria que também apresentam grande potencial em matéria de mobilidade limpa. O CESE lamenta que a diretiva não o reconheça devidamente – há, por exemplo, combustíveis integralmente não fósseis (como o biodiesel HVO100, amplamente utilizado na Suécia e noutros países) ou, talvez no futuro, combustíveis sintéticos derivados de resíduos ou de CO2 produzidos com eletricidade excedentária, disponível em quantidades crescentes graças à expansão contínua das fontes de energia renováveis intermitentes.
5.9Face à evolução em curso das tecnologias de transporte modernas, o CESE recomenda, pois, para os próximos anos, a adoção de uma abordagem mais flexível em vez de se fixarem limiares de emissões e objetivos em matéria de contratação. Uma revisão intercalar dos objetivos mínimos, por exemplo, parece ser o mínimo a fazer para possibilitar a adaptação dos valores numa fase posterior.
6.Proteção do clima ou política industrial
6.1É evidente que a diretiva em apreço – a despeito do título – não visa primariamente os veículos não poluentes, a proteção do clima e o ar limpo, mas sim a contratação pública e a política industrial, com vista a promover determinadas categorias de veículos, que utilizam as tecnologias mais limpas (não simplesmente limpas) a adotar por adjudicação. Um exame atento dos diversos tipos de «veículos não poluentes» e dos combustíveis alternativos conforme definidos na diretiva põe a nu esta discrepância. Certos tipos de combustíveis podem ajudar a melhorar a qualidade do ar nas cidades, mas não são benéficos para o clima, designadamente nos casos em que a eletricidade ou o hidrogénio destinados a veículos elétricos provêm de centrais a carvão. Inversamente, embora respeitadores do clima, os veículos com emissões baixas movidos a gás natural de biometano podem contribuir para a poluição atmosférica local. No horizonte 2030 da diretiva, os biocombustíveis integralmente não fósseis, embora não aceites na proposta em apreço, desempenharão um papel fundamental no cumprimento dos objetivos da UE em matéria de clima. Além disso, a abordagem de emissões de escape nulas não reflete de modo algum a pegada de carbono de um veículo ao longo do seu ciclo de vida.
6.2O foco principal da diretiva é a política industrial por recurso à contratação pública de veículos não poluentes enquanto estímulo do lado da procura para alavancar o desenvolvimento do mercado, por exemplo no segmento dos autocarros urbanos. A Comissão assume que a aquisição de veículos não poluentes para as frotas públicas também pode influenciar as aquisições privadas de veículos ligeiros não poluentes, já que os consumidores serão motivados por uma confiança pública acrescida no desenvolvimento e na fiabilidade das tecnologias e, sobretudo, por uma infraestrutura pública de carregamento e abastecimento melhorada (carregamento inteligente), acessível aos utilizadores privados, em particular às pessoas que não possuem garagem própria.
6.3O CESE gostaria, no entanto, de manifestar sérias dúvidas quanto à proporcionalidade desta abordagem. A proposta está supostamente em conformidade com o princípio da proporcionalidade, mas ignora por completo os encargos financeiros adicionais que recaem sobre as entidades públicas e não faz uma comparação com outras opções de política industrial. Não é, pois, evidente que impor em particular aos municípios e autarquias encargos adicionais em matéria de contratação pública seja o modo mais eficiente de estimular a atividade industrial e o desenvolvimento do mercado. A proposta tem sido alvo de fortes críticas por parte de organizações do setor dos transportes públicos locais e de representantes dos municípios e das autarquias. Eis os principais aspetos levantados por estas partes interessadas:
·o investimento exige fundos adicionais avultados que ultrapassam em muito as suas capacidades
·numerosos municípios já fizeram muito em prol dos transportes não poluentes, mas a diretiva ignora por completo o seu esforço
·a diretiva ignora os modernos autocarros a gasóleo Euro VI, não obstante tenham passado a constituir a nova norma em 2011
e consigam produzir reduções economicamente eficientes das emissões dos transportes públicos
·não se aceitam veículos híbridos elétricos recarregáveis após 2025
·as infraestruturas para o carregamento elétrico dos autocarros e camiões são muito diferentes das utilizadas para os veículos ligeiros como carros particulares, pelo que as sinergias são limitadas
·há que prever isenções para os veículos dos corpos de bombeiros e da polícia e para as ambulâncias
·em algumas autarquias, a contratação pública envolve um número reduzido de veículos (inferior a dez), tornando altamente improvável o cumprimento dos objetivos mínimos
·o exercício de apresentação de relatório proposto só será exequível mediante esforços administrativos aceitáveis quando uma categoria de «veículos não poluentes» for introduzida nos registos automóveis oficiais
6.4Uma parcela significativa dos contratos públicos está relacionada com os órgãos responsáveis pelo transporte público a nível local, a cargo dos municípios e das autarquias, cujo escopo financeiro é bastante limitado. Um investimento adicional na tecnologia mais avançada com custos (e riscos) mais elevados pode comportar um ónus significativo para os cidadãos através do aumento do preço dos bilhetes e dos impostos locais ou mesmo da redução da oferta de transportes públicos. Além disso, cumpre reconhecer o grande esforço de purificação do ar já levado a cabo pelos municípios e as autarquias, inclusive mediante o alargamento da utilização de transportes públicos, em vez de o sujeitar a novas regras de contratação que exigem objetivos mínimos para os Estados-Membros no seu todo, mas são de difícil execução e controlo ao nível dos municípios, tendo em conta a grande heterogeneidade e a dimensão variável dos respetivos órgãos responsáveis pelo transporte público.
6.5Uma vez que a subcontratação também entra no âmbito da proposta da Comissão, o CESE está preocupado com o potencial impacto da proposta nas pequenas e médias empresas. Com efeito, muitas pequenas empresas locais de autocarros contribuem para a prestação de serviços de transporte em zonas urbanas mais vastas enquanto subcontratantes dos operadores locais de transportes públicos. Estas empresas poderão não dispor dos veículos exigidos pela diretiva, o que as excluirá da categoria de subcontratantes.
6.6O CESE conclui que o principal obstáculo à modernização dos transportes públicos e à contratação pública de veículos não poluentes é a falta de apoio financeiro e exorta a Comissão a repensar a presente proposta de molde a ter em atenção o financiamento, considerando em particular os instrumentos existentes, como os fundos estruturais e estratégicos (FEIE, FEEI) e o Mecanismo Interligar a Europa (MIE), bem como a, mais importantemente, definir as prioridades certas para o próximo QFP. O apoio financeiro específico deve atender à diversidade dos países, dos municípios e das regiões em termos de poder económico e de percentagem da população residente nas zonas urbanas com o objetivo global de harmonizar a aquisição de veículos não poluentes em todos os Estados-Membros. O CESE também salienta que, para além da necessidade de dispor de mais veículos não poluentes nos transportes públicos, é essencial convencer os cidadãos a utilizá-los, tornando-os numa opção muito mais atraente (ligações, conforto), em vez de se pôr a tónica nos bilhetes a preços baixos.
Bruxelas, 5 de abril de 2018
Pierre Jean Coulon
Presidente da Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
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