CONVITE À APRECIAÇÃO

DE UMA INICIATIVA (sem avaliação de impacto)

O objetivo do presente documento é informar o público e as partes interessadas sobre o trabalho que está a ser realizado pela Comissão, de modo a que possam apresentar as suas observações e participar eficazmente nas atividades de consulta.

Solicitamos a estes grupos que se pronunciem sobre a forma como a Comissão perspetiva o problema, sugiram possíveis soluções para o mesmo e partilhem quaisquer informações pertinentes.

Título da iniciativa

1.Comunicação da Comissão sobre a maximização do potencial da mobilidade de talentos no âmbito do Ano Europeu das Competências

2.Recomendação da Comissão relativa ao reconhecimento das qualificações de nacionais de países terceiros

DG responsável – unidade responsável

SG.E2 / GROW.D1

Tipo provável de iniciativa

1.Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões

2.Recomendação da Comissão 

Calendário indicativo

4.º trimestre de 2023

Informações adicionais

O convite à apreciação diz respeito a duas iniciativas que farão parte de um pacote destinado a maximizar o potencial da mobilidade de talentos no âmbito do Ano Europeu das Competências. Estas iniciativas concretizarão os objetivos da rubrica do programa de trabalho da Comissão para 2023 relativa ao reconhecimento das qualificações de nacionais de países terceiros (ou seja, que não façam parte da UE). Outros elementos do pacote foram abrangidos por outros convites à apresentação de provas.

O presente documento é publicado a título meramente informativo e não condiciona a decisão final da Comissão quanto à prossecução desta iniciativa nem o teor definitivo da mesma. Todos os elementos da iniciativa descritos no presente documento, incluindo o seu calendário, estão sujeitos a alterações.

Contexto político, definição do problema e verificação da subsidiariedade

Contexto político

No seu discurso sobre o estado da União de 2022, a presidente Ursula von der Leyen anunciou que, a fim de ajudar a resolver o problema da grave escassez de mão de obra com que se deparam os empregadores europeus, a Comissão iria propor um Ano Europeu das Competências e lançar uma iniciativa sobre o reconhecimento das qualificações dos nacionais de países terceiros. A proposta figura no programa de trabalho da Comissão para 2023.

A fim de cumprir este compromisso, a Comissão adotará um pacote de medidas destinadas a maximizar o potencial da mobilidade de talentos no âmbito do Ano Europeu das Competências. O pacote incluirá uma comunicação, uma recomendação da Comissão sobre o reconhecimento das qualificações dos nacionais de países terceiros, uma proposta legislativa sobre a criação de uma reserva de talentos da UE e uma proposta de recomendação do Conselho relativa a um quadro de mobilidade para fins de aprendizagem. O presente convite à apreciação diz respeito aos dois primeiros elementos do pacote 1 .

O pacote de medidas apoiará a Agenda de Competências para a Europa e contribuirá para a continuação dos trabalhos sobre o Pacto em matéria de Migração e Asilo e o pacote Competências e Talentos. É também diretamente pertinente para o plano de ação da Comissão sobre a integração e a inclusão, que visa assegurar uma inclusão mais rápida e mais justa dos migrantes no mercado de trabalho, bem como para o plano industrial do Pacto Ecológico da Comissão, que salienta a necessidade de facilitar os processos de validação das competências e reconhecimento das qualificações dos cidadãos da UE e de países terceiros em setores importantes para a transição ecológica. O quadro de mobilidade para fins de aprendizagem é essencial para a realização do Espaço Europeu da Educação.

Facilitar o reconhecimento das qualificações e a validação das competências adquiridas em países terceiros é essencial para facilitar a migração laboral e a integração dos migrantes nas sociedades de acolhimento. Tal como reconhecido na Comunicação sobre a competitividade da UE a longo prazo, as medidas previstas poderão contribuir para suprir as necessidades mais prementes em termos de escassez de mão de obra e de competências. Poderão também facilitar a mobilidade dos migrantes no interior da UE, o que contribuirá para que a UE, no seu conjunto, se torne mais atrativa para os migrantes económicos dotados das competências que os seus empregadores mais procuram. Este aspeto está também estreitamente ligado à promoção da mobilidade para fins de aprendizagem. A questão de saber que mais pode ser feito, a nível da UE, para acelerar os processos de validação das competências e reconhecimento das qualificações de nacionais de países terceiros assumiu grande importância na sequência da guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, devido ao elevado número de pessoas deslocadas que fugiram para a UE. Em abril de 2022, a Comissão publicou uma recomendação sobre o reconhecimento das qualificações das pessoas que fogem da invasão da Ucrânia pela Rússia. Uma avaliação da forma como esta recomendação foi implementada revelou que os Estados-Membros introduziram uma série de práticas inovadoras neste domínio, a fim de ajudar as pessoas deslocadas a aceder ao mercado de trabalho. Ao preparar a comunicação e a recomendação, a Comissão analisará a forma como esta experiência pode ser aplicada de forma mais generalizada.

Problema que a iniciativa pretende resolver

A escassez de mão de obra constitui uma grave ameaça para a economia da UE, uma vez que entrava o crescimento, a capacidade de inovação e a capacidade da indústria e das autoridades públicas da UE para gerir a transição digital e ecológica. Prevê-se que, ao longo das próximas décadas, a economia verde permita a criação líquida de 5 milhões de novos postos de trabalho. Em setores-chave como os transportes, a mão de obra está a envelhecer rapidamente, verificando-se já uma escassez significativa em determinadas profissões. Nos que respeita aos cuidados de saúde e aos cuidados continuados, por exemplo, a UE regista já uma escassez de 2 milhões de trabalhadores, prevendo-se que, até 2030, surja 1 milhão de novas ofertas de emprego nestes domínios 2 . 

A escassez de mão de obra tem várias causas profundas. Muito embora a melhoria das competências seja essencial para a transição digital, a UE não está a realizar os esforços necessários. Estamos, por exemplo, 11 milhões de pessoas aquém do objetivo «20 milhões de profissionais das TIC até 2030» que deverá permitir à Europa ocupar uma posição de liderança no domínio do digital e apoiar setores como os dos dados, da IA, da cibersegurança e dos semicondutores, que dependem de tecnologias de ponta. A fim de colmatar estas lacunas, é essencial adotar medidas que contribuam para melhorar as competências, requalificar a mão de obra da UE e introduzir o grande número de pessoas inativas (incluindo muitos migrantes e refugiados) no mercado de trabalho. O relatório de 2023 sobre Emprego e Desenvolvimento Social na Europa (ESDE) mostra que a taxa de participação no mercado de trabalho é mais baixa entre as mulheres, as pessoas com baixos níveis de instrução, as pessoas oriundas da imigração e as camadas mais velhas e mais jovens da população. Se bem que as medidas relativas à mão de obra atualmente em vigor na UE sejam indispensáveis e estejam a ser objeto de grandes esforços, só por si, não serão suficientes. Tal como referido no pacote Competências e Talentos, é necessário introduzir uma dimensão internacional. 

Para muitos nacionais de países terceiros qualificados, a UE não é o destino que mais os atrai. Apenas um Estado-Membro (Suécia) figura entre os cinco principais países mencionados no indicador de atratividade para os trabalhadores altamente qualificados da OCDE. O balanço de qualidade de 2019 sobre a migração legal destacou uma série de razões que explicam a falta de atratividade da UE, uma das importantes das quais é a complexidade e falta de transparência do processo de reconhecimento das qualificações dos nacionais de países terceiros. Os empregadores que procuram recrutar nacionais de países terceiros deparam com obstáculos consideráveis, nomeadamente a nível da identificação de candidatos adequados e da falta de informações sobre as regras pertinentes e os instrumentos existentes. É especialmente difícil obter informações sobre os procedimentos de reconhecimento nos Estados-Membros, os requisitos são por vezes excessivos e os procedimentos demasiado morosos. Frequentemente, os empregadores e as autoridades responsáveis pelo reconhecimento das habilitações também não têm acesso a informações sobre o conteúdo de determinadas qualificações de países terceiros. As autoridades responsáveis pelo reconhecimento das habilitações carecem também frequentemente de informações sobre as práticas ou análises efetuadas pelos seus homólogos de outros Estados-Membros. As dificuldades em identificar a autenticidade, o conteúdo e o nível das qualificações estrangeiras e a falta de clareza sobre as competências adquiridas no estrangeiro constituem, por conseguinte, um grande desincentivo ao recrutamento de nacionais de países terceiros pelos empregadores da UE. Os cidadãos da UE que adquirirem qualificações em países terceiros também podem enfrentar dificuldades semelhantes e a presente situação afeta tanto as profissões regulamentadas como as não regulamentadas.

Esta situação prejudica, não só, a atratividade da UE, mas provoca também um «desperdício de cérebros» (migrantes que trabalham abaixo do seu nível de qualificações) em toda a UE. De acordo com o Eurostat, mais de um quarto dos migrantes são altamente qualificados, mas quase 40 % deles são demasiado qualificados para o trabalho que efetuam (ou seja, trabalham em profissões que exigem poucas qualificações, apesar de possuírem um elevado nível de instrução). O valor equivalente para os cidadãos da UE que residem no seu próprio país é de 20 %. A avaliação da Recomendação da Comissão sobre o reconhecimento das qualificações das pessoas que fogem da invasão da Ucrânia pela Rússia chama também a atenção para um «risco potencial de os profissionais ucranianos qualificados ficarem «presos» em lugares de assistente». O plano de ação para a integração e a inclusão 2021-2027 reconhece que facilitar o reconhecimento das qualificações adquiridas em países terceiros é fundamental para permitir uma inclusão mais rápida e mais justa dos migrantes no mercado de trabalho, permitindo-lhes tirar o máximo partido das suas competências e aptidões.

Os dados relativos a informações sobre as competências produzidos a nível da UE (pelo Cedefop, a Autoridade Europeia do Trabalho, o Eurostat, etc.), bem como a nível nacional e regional, podem ser utilizados de uma forma mais estratégica para fundamentar as políticas da UE em matéria de migração laboral e reconhecimento de competências e qualificações, bem como para ajudar a UE a adaptar-se à evolução das necessidades do mercado de trabalho. A primeira reunião da Plataforma para a Migração Laboral, realizada em 10 de janeiro de 2023, demonstrou que os Estados-Membros seguem diferentes práticas quanto ao processo de avaliação das necessidades de mão de obra e à forma como as informações obtidas são (ou não) integradas no processo de elaboração das políticas de migração laboral. 

Base para a ação da UE (base jurídica e verificação da subsidiariedade)

Base jurídica

A comunicação estabelecerá medidas em vários domínios de intervenção, incluindo a política em matéria de competências, o reconhecimento das qualificações profissionais por parte dos Estados-Membros, a política de educação e a política de migração legal e de integração. O artigo 165.º 166.º do TFUE define as bases para a ação da UE em matéria de educação, nomeadamente no que respeita à mobilidade dos aprendentes, e prevê que a UE implemente uma política de formação profissional e promova a cooperação com países terceiros neste domínio. O artigo 79.º, n.º 2, alínea a), e alínea b), do TFUE permite à UE adotar medidas que definam as condições de entrada e residência de nacionais de países terceiros, bem como os direitos dos nacionais de países terceiros que residem legalmente na UE. Embora a política de integração dos migrantes seja essencialmente da competência dos Estados-Membros, o artigo 79.º, n.º 4, permite à UE adotar medidas de apoio a estes últimos nesta área específica, por exemplo em matéria de partilha de boas práticas.

O artigo 292.º do TFUE constitui a base jurídica para a adoção de recomendações pela Comissão.

Necessidade prática de uma intervenção a nível da UE

O Pacto em matéria de Migração e Asilo salienta que a migração legal é essencial para implementar a abordagem global da UE em matéria de migração e contribui diretamente para o cumprimento das prioridades da UE em matéria de competências. A política de migração da UE deve refletir a integração da economia da UE e a interdependência entre os mercados de trabalho dos Estados-Membros. A política de migração laboral da UE pode ajudar a promover condições de concorrência equitativas entre os mercados de trabalho enquanto destinos migratórios e ajudar os Estados-Membros a usar a sua adesão à UE como um trunfo para atrair talentos. A integração das políticas de migração nas políticas da UE em matéria de competências e mobilidade para fins de aprendizagem pode ajudar a maximizar o seu potencial.

Os Estados-Membros deparam com desafios semelhantes no que diz respeito ao reconhecimento das qualificações e à validação das competências adquiridas em países terceiros. O recurso a uma abordagem que consiste em «dar prioridade às competências», a melhoria da cooperação em matéria de reconhecimento das qualificações e validação de competências e a transição para uma abordagem comum podem produzir economias de custos para as autoridades nacionais e os empregadores, tornar os procedimentos mais eficientes e aumentar a capacidade da UE para atrair e tirar o máximo partido dos talentos do estrangeiro. A experiência adquirida com a Recomendação da Comissão sobre o reconhecimento das qualificações das pessoas deslocadas da Ucrânia demonstrou igualmente até que ponto o intercâmbio de boas práticas entre os Estados-Membros, a cooperação com países terceiros e a utilização de ferramentas eletrónicas e de recomendações práticas podem ajudar as autoridades nacionais a melhorar os seus procedimentos no que respeita a grupos específicos. As medidas relativas ao reconhecimento das qualificações e à validação das competências dos nacionais de países terceiros terão de assegurar que os cidadãos da UE com as mesmas qualificações ou competências beneficiem de igualdade de tratamento.

Só através de medidas adotadas a nível da UE será possível melhorar a forma como os atuais instrumentos da UE em matéria de informação sobre competências, documentação sobre qualificações, transparência e reconhecimento são utilizados, de modo a aumentar a transparência no que respeita às competências e qualificações adquiridas em países terceiros. A UE pode igualmente apoiar a cooperação internacional a fim de ajudar a promover a confiança, a compreensão e a transparência das competências e qualificações e reforçar os sistemas de formação e os quadros de qualificação em países terceiros. A UE está em melhor posição do que os Estados-Membros para coordenar as atividades de mobilidade transnacional para fins de aprendizagem, uma vez que é necessário envolver organizações em vários países.

B. Objetivos da iniciativa e meios para os alcançar

Os objetivos gerais do pacote de medidas são os seguintes: i) tornar a UE mais atrativa para talentos de fora da Europa e reduzir os custos incorridos pelos empregadores para recrutar migrantes; ii) garantir que os migrantes possam tirar o máximo partido das suas competências e qualificações; iii) aprofundar a cooperação com países terceiros em matéria de vias legais e iv) apoiar a mobilidade dos aprendentes. As medidas serão acompanhadas por um esforço contínuo em matéria de requalificação, melhoria de competências e ativação da mão de obra na UE. A Comissão procurará assegurar que as diversas medidas previstas para ajudar os migrantes a tirar partido das suas competências e qualificações tragam vantagens, tanto para os recém-chegados como para os que já residem na UE.

A comunicação sobre a maximização do potencial da mobilidade de talentos no âmbito do Ano Europeu das Competências incluirá medidas sistémicas a longo prazo e medidas que visam a obtenção de resultados a curto prazo. Atribuirá especial destaque às medidas necessárias para colmatar as lacunas de competências nas profissões que apoiam a transição ecológica e digital (por exemplo, construção, energia, transportes) e nos setores da saúde e dos cuidados continuados. As medidas relativas às competências e aos nacionais de países terceiros serão integradas nos trabalhos da Agenda de Competências e do Ano Europeu das Competências, a fim de preparar a mão de obra da UE para o mercado de trabalho e prosseguir objetivos específicos como a integração no mercado de trabalho de pessoas que não trabalham, não estudam nem seguem qualquer formação (NEET), em especial as que têm antecedentes migratórios. Terão por base as atuais vertentes de trabalho, incluindo a implementação das medidas previstas no pacote de competências e talentos adotado em abril de 2022, os esforços para criar parcerias com países terceiros selecionados a fim de atrair talentos e o trabalho levado a cabo pela Fundação Europeia para a Formação (FEF). Promoverão a abordagem que consiste em «dar prioridade às competências», introduzirão aspetos práticos para facilitar o reconhecimento das qualificações e a validação das competências dos nacionais de países terceiros e melhorarão a cooperação com países terceiros em matéria de mobilidade de talentos e aquisição de competências. A comunicação apresentará igualmente a reserva de talentos da UE e a proposta de recomendação do Conselho relativa à mobilidade para fins de aprendizagem e definirá a forma como interagirão com outras medidas previstas para ajudar a UE a atrair pessoas de talento oriundas de países terceiros. Terá igualmente em conta o papel das informações sobre competências como forma de ajudar a UE a melhor orientar as suas iniciativas em matéria de competências e mobilidade de talentos. Será dada prioridade à resolução do problema da lacunas de competências com que se deparam as PME.

A recomendação relativa ao reconhecimento das qualificações de nacionais de países terceiros definirá orientações em matéria de simplificação e aceleração do processo de reconhecimento das qualificações obtidas em países terceiros em diferentes contextos. Incidirá na facilitação do reconhecimento do acesso às profissões regulamentadas, em especial nos setores mais procurados; no reconhecimento no âmbito dos procedimentos de migração legal; na facilitação do acesso ao emprego e no tratamento dos pedidos de reconhecimento no contexto das profissões prioritárias. Os processos de reconhecimento de qualificações podem dissuadir ou bloquear potenciais candidatos e, em última análise, limitar o potencial de cada país para atrair o tipo e o volume de trabalhadores necessários para fazer face à escassez de mão de obra. A recomendação salientará a importância de uma abordagem que consiste em «dar prioridade às competências», no âmbito da qual as competências individuais sejam compreendidas e valorizadas, independentemente de terem sido adquiridas em contextos formais, não formais ou informais. O reconhecimento formal das qualificações apenas deverá ser aplicável quando tal for necessário. O texto recomendará aos Estados-Membros que procedam a um melhor alinhamento dos respetivos processos de reconhecimento das qualificações dos nacionais de países terceiros pelo sistema estabelecido na Diretiva 2005/36/CE, simplifiquem os procedimentos, reduzam os prazos de tratamento dos processos e permitam o acesso a procedimentos eletrónicos para reduzir os encargos para os requerentes, assegurando simultaneamente a fiabilidade do sistema. A recomendação terá por base a experiência adquirida com a facilitação do reconhecimento das qualificações das pessoas que fogem da guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia.

Impactos prováveis

Espera-se que a iniciativa tenha os seguintes impactos económicos positivos: as medidas deverão facilitar o acesso da UE a uma mão de obra qualificada que lhe permita crescer, inovar e lograr uma transição digital e ecológica bem-sucedida. O recurso à abordagem que consiste em «dar prioridade às competências», que facilitará o reconhecimento das qualificações e a validação das competências e contribuirá para assegurar a correspondência entre os candidatos e as ofertas de emprego através da reserva de talentos da UE reduzirá os encargos administrativos e os custos, para os empregadores, de recrutar trabalhadores migrantes e tornará a administração pública mais eficiente o que, por sua vez, deverá tornar a UE mais atrativa para os trabalhadores qualificados de países terceiros que pretendem trabalhar nos setores estratégicos visados e contribuir para que seja possível tirar o máximo partido da mobilidade para fins de aprendizagem. Esta situação poderá ser particularmente benéfica para as PME, que muitas vezes enfrentam limitações a nível de recursos que as impedem de recrutar a nível internacional. A iniciativa deverá ter em conta os potenciais riscos associados à fuga de cérebros de países terceiros. A comunicação analisará, por exemplo, a forma como a UE poderá estabelecer, com outros países em matéria de desenvolvimento de competências, parcerias que sejam vantajosas tanto para os empregadores da UE como para os países terceiros em causa.

Em termos sociais, as medidas destinadas a ativar o potencial não utilizado do mercado de trabalho e a tirar partido das competências dos nacionais de países terceiros terão um impacto positivo. Facilitar um recrutamento justo, promover a abordagem «dar prioridade às competências» e ajudar os nacionais de países terceiros a obter o reconhecimento das suas qualificações e a validação das suas competências pode contribuir para a sua integração e inclusão e para combater o «desperdício de cérebros» na UE. Será igualmente importante adotar medidas aplicáveis aos nacionais de países terceiros nos setores enfrentam problemas de escassez de mão de obra que não possam ser resolvidos apenas através de uma melhoria das competências, das condições de trabalho ou da ativação da mão de obra interna da UE.

Não se prevê qualquer impacto negativo em termos de direitos fundamentais. A iniciativa poderá ajudar os nacionais de países terceiros a exercerem o seu direito de trabalhar e de serem livres de escolher uma atividades profissional (artigo 15.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia). A iniciativa não terá quaisquer impactos ambientais específicos e poderá contribuir para que a UE possa dispor das competências necessárias para a transição ecológica.

Acompanhamento futuro

A comunicação definirá a forma como será assegurada a monitorização e o acompanhamento das ações anunciadas. A recomendação será monitorizada pelo Grupo de Coordenadores das Qualificações Profissionais, em consulta, se for caso disso, com grupos dos Estados-Membros e das partes interessadas ativos no domínio das competências, qualificações e migração, incluindo os parceiros sociais. 

C. Legislar melhor

Avaliação de impacto

Não está prevista qualquer avaliação do impacto destas iniciativas. A comunicação definirá uma abordagem política geral e identificará as respetivas medidas de acompanhamento. A recomendação será um ato não vinculativo da UE. A necessidade de avaliar o impacto das futuras medidas anunciadas na comunicação será determinada oportunamente, em conformidade com as orientações para legislar melhor. Ambas as iniciativas terão por base uma série de fontes, incluindo as reações ao presente convite à apreciação, as conclusões pertinentes do balanço de qualidade de 2019 sobre a migração legal e a experiência adquirida com a facilitação do reconhecimento das qualificações das pessoas deslocadas da Ucrânia.

Está atualmente a ser realizada uma avaliação de impacto da futura proposta legislativa relativa a uma reserva de talentos da UE.

Estratégia de consulta

A Comissão convida as partes interessadas a apresentarem os seus pontos de vista sobre as futuras comunicação e recomendação através do presente convite à apreciação. São bem-vindos os contributos do público em geral e, em especial, das entidades e organizações patronais, dos nacionais de países terceiros residentes na UE ou que pretendam procurar emprego na UE, dos Estados-Membros, dos sindicatos, das autoridades nacionais e regionais responsáveis pelo reconhecimento das qualificações ou pela validação de competências, de grupos da sociedade civil, incluindo organizações de migrantes, e de organizações internacionais.

A iniciativa terá igualmente por base os debates com as partes interessadas organizados no âmbito do Ano Europeu das Competências e consultas específicas destinadas a preparar a iniciativa relativa à reserva de talentos da UE, incluindo debates com os parceiros sociais e a plataforma da UE para a migração laboral sobre os principais obstáculos ao recrutamento de migrantes. A Comissão consultou igualmente os Estados-Membros sobre a recomendação relativa ao reconhecimento das qualificações das pessoas que fogem da invasão da Ucrânia pela Rússia. O reconhecimento das qualificações foi abordado no âmbito do balanço de qualidade da migração legal concluído em 2019, que se baseou numa consulta pública.