1.

Finalmente, em junho de 2017, o Conselho anunciou a adoção do regulamento que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia em outubro de 2017, subordinada à aprovação prévia do Parlamento Europeu. Neste caso, a Comissão não deixará de considerar a revisão do Regulamento OLAF, processo que poderá sobrepor-se ao atual exercício de avaliação. Em consequência, uma análise exaustiva do modo como as competências e a composição do OLAF irão interagir com a Procuradoria Europeia extravasa o âmbito do presente parecer. No entanto, atenta a história do OLAF, os seus inquéritos foram fortemente influenciados pelo papel que a Procuradoria Europeia iria desempenhar futuramente no espaço europeu de justiça, pelo que as referências à Procuradoria se afiguram incontornáveis na presente avaliação.

2.

Esta situação extremamente grave e sem precedentes exige um controlo rigoroso da aplicação do regulamento às medidas de inquérito que o OLAF está habilitado a tomar e à proteção dos direitos fundamentais. A forma como foram aplicados os princípios da independência, supervisão, controlo da legalidade, imparcialidade, integridade, boa governação e responsabilização requer cuidadosa ponderação.

No que respeita ao levantamento da imunidade, o Diretor-Geral interpôs perante o Tribunal Geral do Tribunal de Justiça da União Europeia um recurso de anulação da decisão da Comissão, com o fundamento de que a medida era suscetível de pôr em causa a sua independência (3). O Comité de Fiscalização (CF) não conhece pormenorizadamente as alegações apresentadas por qualquer das partes ao Tribunal Geral, no qual ainda se encontra pendente a ação principal intentada pelo Diretor-Geral. A questão levanta igualmente questões sobre a adequação das competências do CF para salvaguardar a independência do OLAF.

3.

Três anos mais tarde, em outubro de 2016, o Regulamento n.o 883/2013 foi objeto de uma rápida alteração, sem aguardar o período de avaliação previsto na reforma, que alterou disposições relativas à independência do secretariado do CF e ao orçamento do CF. Esta alteração, adotada pelo Regulamento 2016/2030, acabou por ter implicações adversas imprevistas no trabalho e na posição institucional do CF e, em consequência, na adequação dos mecanismos de supervisão e no reforço da independência do Organismo.

O CF estará mais atento à segunda reforma que se anuncia para um futuro próximo.

4.

O CF está ciente de que, no novo regulamento, o legislador retirou ao CF a responsabilidade pelo controlo da legalidade ex ante, que foi objeto do acórdão do Tribunal Geral da UE no Processo T-48/05 Franchet e Byk contra a Comissão. O Tribunal determinou que o CF deve ser consultado antes da transmissão de informações às autoridades judiciárias nacionais, a fim de proteger os direitos fundamentais (5). O CF está persuadido de que continuam a ser necessárias regras claras sobre os mecanismos com que avalia o poder de inquérito do OLAF após o encerramento dos inquéritos.

5.

O CF examinou ainda:

A seleção das informações sobre os casos do OLAF analisados pelo CF foi realizada pelo OLAF.

6.

O artigo 1.o, n.o 4, do Regulamento n.o 883/2013 incumbe o OLAF de efetuar inquéritos administrativos destinados a combater a fraude, a corrupção e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União. Para o efeito, investiga os casos graves, ligados ao exercício de atividades profissionais, que configurem um incumprimento das obrigações dos funcionários e outros agentes da União e que sejam suscetíveis de dar origem a processos disciplinares ou penais, ou um incumprimento análogo das obrigações que incumbem aos membros das instituições e órgãos, aos chefes dos organismos e das agências, ou aos membros do pessoal das instituições, órgãos, organismos e agências não sujeitos ao Estatuto.

O artigo 1.o, n.o 4, do Regulamento n.o 883/2013 atribui ainda ao OLAF competência para investigar condutas lesivas dos interesses financeiros da União, excluindo assim do âmbito dos inquéritos do Organismo a investigação de qualquer outro tipo de conduta dolosa. Contudo, o Regulamento OLAF confirmou que a responsabilidade do Organismo, tal como criado pela Comissão, abrange também, para além da proteção dos interesses financeiros, todas as atividades relacionadas com a defesa dos interesses da União contra comportamentos irregulares suscetíveis de conduzir a processos administrativos ou penais. O OLAF pode igualmente abrir inquéritos administrativos para verificar se houve incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do Estatuto por parte de um funcionário ou antigo funcionário, sem limitar explicitamente o âmbito dos inquéritos à conduta lesiva dos interesses financeiros da União (6).

Na prática, os inquéritos do OLAF centram-se na fraude (que é um capítulo do direito penal). Simultaneamente, o legislador deixou a porta aberta para os elementos de prova recolhidos durante os inquéritos administrativos serem enviados para as autoridades judiciárias dos Estados-Membros. Além disso, o OLAF formula recomendações quanto às medidas a tomar nos processos disciplinares, administrativos, financeiros e/ou penais nacionais. Por conseguinte, o OLAF realiza inquéritos que têm continuação no âmbito de processos penais nacionais; acresce que os elementos de prova recolhidos têm o mesmo valor que as provas dos órgãos administrativos dos Estados-Membros (7).

Neste contexto, a adoção da diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (Diretiva Proteção dos Interesses Financeiros), em julho de 2017, alargou a competência em matéria de direito penal para a proteção dos interesses financeiros da União e torna o âmbito dos inquéritos do OLAF extensível ao IVA, o que terá seguramente impacto no mandato do OLAF.

7.

Os futuros inquéritos do OLAF terão uma ligação direta aos processos penais no âmbito da estreita relação e do intercâmbio de informações com a Procuradoria Europeia (9). Nomeadamente, se prestar apoio operacional à Procuradoria Europeia (10) ou realizar inquéritos administrativos, o OLAF fá-lo-á exclusivamente para efeitos da investigação e do processo penal levados a cabo num Estado-Membro. Tais casos são visados na alteração do Regulamento n.o 883/2013 de forma que os direitos e garantias processuais e as regras relativas às provas reflitam os requisitos do direito nacional do Estado-Membro em causa.

8.

Nos casos da alínea c), ainda não foi clarificado se o OLAF deve iniciar um inquérito próprio ou trabalhar no quadro processual da Procuradoria Europeia. Na opinião do CF, todas estas questões fundamentais de competência devem ser integralmente esclarecidas pelo Regulamento OLAF.

O CF considera que uma alteração do Regulamento n.o 883/2013 deve uniformizar a justificação de todos os inquéritos do OLAF, a fim de evitar a fragmentação e dificuldades de interpretação, bem como de reforçar a clareza da legislação e as garantias processuais. O quadro jurídico unificado deverá igualmente conter uma codificação exaustiva dos poderes do OLAF. O regulamento deverá prestar particular atenção à clarificação dos poderes no que se refere às instituições da UE e à repartição de competências entre o OLAF e a futura Procuradoria Europeia.

9.

Nomeadamente, o novo Regulamento n.o 883/2013 introduziu as «orientações sobre os procedimentos de inquérito», um documento que faculta ao pessoal do Organismo orientações práticas sobre: (i) a execução dos inquéritos; (ii) as garantias processuais e os direitos das pessoas em causa e das testemunhas; e (iii) os elementos pormenorizados dos procedimentos internos de consulta e controlo, incluindo o controlo da legalidade. O Regulamento n.o 883/2013 confere particular importância a estas orientações, que foram concebidas como uma forma de permitir que o Diretor-Geral atue de forma independente. Os investigadores estão vinculados a essas orientações, que devem ser submetidas ao CF antes de serem adotadas (ver considerandos 18 e 19 e artigo 17.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2013) e transmitidas às instituições. O artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais, relativo à boa administração, tornou estas regras vinculativas para o próprio OLAF.

10.

Uma consequência significativa das orientações foi a criação no OLAF de uma nova estrutura relacionada com a organização interna e a repartição de tarefas pelas diferentes unidades de inquérito, incluindo a criação daquela que é conhecida como a Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos. Esta unidade serve de filtro inicial para a análise das informações recebidas, enquanto entidade responsável pela decisão sobre os processos a abrir. Assegura ainda o controlo da legalidade durante o inquérito, bem como a revisão final dos relatórios dos processos e a tomada de decisões sobre as recomendações do OLAF.

O CF manifesta as suas dúvidas sobre a eficácia e transparência desta estrutura e solicita ao legislador que reflita sobre as consequências que esta estrutura e a sua base jurídica flexível podem acarretar para os direitos dos indivíduos. O legislador necessita de estabelecer um quadro de estruturas permanentes que assegure a estabilidade do serviço de inquéritos.

O CF tem conhecimento de que os 28 artigos que constituem formalmente as orientações sobre os procedimentos de inquérito foram complementados, desde a sua adoção em 2013, por inúmeras orientações destinadas ao pessoal do OLAF emitidas entre 2014 e 2016 e que incluem:

Atento o que precede, o CF considera que a multiplicidade das regras não assegura aos inquéritos a transparência pretendida pelo legislador e que o número de instruções pode induzir em erro o pessoal do OLAF e, mais concretamente, os investigadores. Esta situação poderia ser evitada se o regulamento estabelecesse procedimentos de inquérito exaustivos.

11.

O CF examinou a implementação das novas competências do OLAF e os princípios que regem a função de investigação, tendo em conta a totalidade do ciclo de vida de um processo e à luz da Carta dos Direitos Fundamentais.

12.

13.

O CF considera que esta diversidade de critérios para dar início a um inquérito é demasiado flexível e pode pôr em risco a segurança jurídica e o tratamento equitativo das informações recebidas pelo OLAF, a menos que sejam implementados mecanismos para compensar qualquer potencial abuso de poder ou pressões externas indevidas sobre o Diretor-Geral do OLAF.

A ampla margem de apreciação concedida ao Diretor-Geral pelo novo regulamento deveria, neste momento crucial, ser reconsiderada pelo legislador e, sem dúvida, contrabalançada pela obrigação de informar regularmente o CF da sua decisão fundamentada sempre que decida não dar início a um inquérito, o que poderia constituir um mecanismo de responsabilização e de reforço da independência do OLAF.

14.

15.

A experiência adquirida em matéria de controlo pelo CF demonstra que os critérios gerais acima referidos para efeitos de alegações e as informações recebidas foram avaliados por um número muito limitado de pessoas da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos do OLAF, sem que se tenha recorrido de forma sistemática aos membros do pessoal que são peritos nos domínios de atividade pertinentes do OLAF nas unidades de inquérito e nas unidades de apoio aos inquéritos. Atenta a proficiência destas unidades nos diferentes setores de atividade, a participação destes elementos deve ser sistematicamente solicitada aquando da avaliação das informações recebidas. A recolha, avaliação, tratamento, análise e difusão das informações deve ser assegurada por um sistema de gestão de processos e de informação sólido e bem estruturado, que deve ser utilizado como um instrumento de trabalho dos investigadores e não como um mero sistema de armazenagem de informação.

Tendo em conta a experiência adquirida pelo OLAF desde a sua criação, o regulamento deve indicar com maior precisão os principais domínios abrangidos pelos inquéritos do OLAF (que incluem os fundos estruturais, recursos próprios, agricultura, alfândegas, ajuda externa, corrupção, etc.). Tal permitiria clarificar as regras e os poderes de inquérito do OLAF nesses setores. Se o regulamento conferir ao OLAF uma estrutura transparente, tal consolidará a independência do Organismo no exercício das suas competências e constituirá uma base sólida para a colaboração do OLAF com a Procuradoria Europeia.

16.

17.

18.

19.

20.

A técnica legislativa utilizada pelo legislador na redação das disposições sobre os poderes de inquérito da Comissão em matéria de direito da concorrência revelou-se adequada para a realização de inquéritos eficazes nesse domínio. Por conseguinte, essa técnica poderá ser utilizada como orientação para a alteração do Regulamento OLAF (25).

21.

22.

A eliminação dos obstáculos a uma cooperação eficaz entre as administrações fiscais e aduaneiras, bem como com os organismos responsáveis pela aplicação da lei e as instituições financeiras a nível nacional e da UE, faz parte da estratégia da Comissão de luta contra a fraude no domínio do IVA (30). O CF congratula-se com esta abordagem.

23.

24.

O CF considera que o legislador deve ponderar a nomeação de um agente de direitos fundamentais e de garantias processuais para o OLAF. Tal implicaria igualmente determinar de que forma esse agente iria interagir com o controlo jurisdicional e com o CF e assegurar que este agente trabalharia em estreita colaboração com peritos em direitos fundamentais e garantias processuais em cada setor do OLAF.

Outra opção consistiria em aumentar a composição do CF de cinco para sete membros, tal como proposto no passado, e em atribuir ao Comité competências específicas neste domínio, bem como no domínio do intercâmbio de informações confidenciais, atenta a futura interação com a Procuradoria Europeia.

25.

26.

27.

As autoridades administrativas nacionais devem ser obrigadas a prestar assistência imediata ao OLAF sempre que sejam necessárias medidas coercivas para impor as competências do OLAF. A harmonização ou, preferencialmente, a unificação é adequada, sobretudo no caso de controlos in loco em que as regras e práticas nacionais (35) — e, por conseguinte, também as competências do OLAF — diferem significativamente. Os poderes de inquérito dos inspetores do OLAF devem ter a mesma base jurídica da União e os inspetores devem ter a possibilidade de exercer e fazer aplicar esses poderes de igual modo em todos os territórios dos Estados-Membros. Para tal, as legislações nacionais devem obrigar as autoridades administrativas nacionais pertinentes a instaurar processos a nível nacional, a trocar informações com o OLAF e a apoiar as suas ações de inquérito no respetivo território. Por seu turno, o OLAF, como o CF tem afirmado reiteradamente, deve ser obrigado a fornecer às autoridades nacionais as informações do inquérito em questão a fim de aumentar a eficácia, tanto do OLAF, como dos inquéritos nacionais, evitar a sobreposição de ações e reduzir a duração dos inquéritos. O CF considera que este mecanismo contribui igualmente para a proteção dos direitos fundamentais.

28.

Os deveres de comparência e de testemunho devem, no entanto, ser limitados ao território de residência da pessoa em causa. No caso de uma pessoa aceitar voluntariamente testemunhar na sede do OLAF ou noutro local fora do seu país de residência, essa pessoa deve ser elegível para o reembolso das suas despesas.

O CF está ciente do facto de a ausência de personalidade jurídica do OLAF poder constituir um obstáculo à aplicação de eventuais sanções. Não obstante, o incumprimento dos deveres previstos no regulamento deve ter consequências. Uma possível solução seria a imposição de sanções no âmbito dos processos nacionais iniciados a pedido do Organismo. Contudo, o CF explorará estas questões numa fase posterior, juntamente com questões sobre a instituição da Procuradoria Europeia.

29.

O período de tempo decorrido numa investigação pode dificultar ou mesmo inviabilizar a recolha de provas exculpatórias em particular das declarações de testemunhas de defesa. Da mesma forma, o seguimento administrativo, disciplinar ou judicial pode ser comprometido, nomeadamente devido à prescrição dos atos em questão. A experiência de controlo do CF demonstrou que tal era efetivamente o caso, nomeadamente com os relatórios finais e recomendações transmitidos às autoridades judiciárias nacionais. O OLAF disponibilizou ao CF breves notas em quadros Excel, incluindo citações dos motivos invocados pelas autoridades judiciárias de um Estado-Membro para arquivar os relatórios do OLAF (37).

O CF considera que o regulamento deve ser alterado no sentido de incluir o requisito de o Diretor-Geral do OLAF ter em conta as restrições legais nos Estados-Membros a que os inquéritos dizem respeito. Pelo menos 18 meses antes do termo do prazo de prescrição legal, o OLAF deve transmitir um relatório intercalar às autoridades dos Estados-Membros pertinentes. Com forma e teor equivalentes às do relatório final, o relatório intercalar não deve conter recomendações.

30.

O artigo 7.o, n.o 8, do novo regulamento prolongou a obrigação de informação do CF pelo OLAF sobre a duração dos inquéritos de 9 para 12 meses a contar da sua abertura e, daí em diante, de seis em seis meses. Contudo, não altera substancialmente o conteúdo desse exercício de informação; o Diretor-Geral do OLAF deve indicar os motivos e as medidas previstas para acelerar o inquérito (38).

31.

32.

O CF considera de fundamental importância para a eficácia do trabalho do OLAF em matéria de inquéritos a nova disposição relativa a um «procedimento interno de consulta e controlo, incluindo um controlo da legalidade, nomeadamente em matéria de respeito das garantias processuais e dos direitos fundamentais das pessoas em causa, e do direito nacional dos Estados-Membros em causa» a instituir pelo Diretor-Geral do OLAF. Contudo, este controlo interno sobre o respeito do direito nacional do Estado-Membro não estava previsto nas orientações sobre os procedimentos de inquérito como parte das competências da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos, que continuou a estar encarregada do controlo da legalidade e da revisão dos mecanismos ao longo de todo o ciclo de vida do inquérito (41). O controlo desta matéria foi assegurado por um número limitado de pessoas da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos e não foi reforçado pelo mecanismo de controlo ex ante que o CF pôs em prática antes de essa competência lhe ter sido retirada pelo novo regulamento (42).

O legislador deve ponderar cuidadosamente o impacto da retirada deste mecanismo de controlo e de controlo da qualidade ao CF. Em todo o caso, para que o CF esteja em condições de prestar assistência ao Diretor-Geral no cumprimento das suas funções neste domínio, o Comité teria, pelo menos, de receber do OLAF o relatório do inquérito transmitido à autoridade judiciária do Estado-Membro e a resposta dessa autoridade ao OLAF.

33.

Esta situação torna ainda mais imperativo que o regulamento estabeleça regras claras sobre os prazos de prescrição ao longo do ciclo de vida do inquérito e crie equipas de seguimento com peritos em seguimento judicial e em controlos para recolha de elementos de prova. Este aspeto assume particular importância na perspetiva da instituição da Procuradoria Europeia e da qualidade da assistência que o OLAF terá de prestar, em conformidade com as regras nacionais em matéria de admissibilidade dos elementos de prova.

34.

O CF já abordou esta questão no passado, em diversos documentos (43). Logo no seu primeiro relatório de progresso (2010), o Comité sublinhou a necessidade de respeitar o direito a ser ouvido, o direito a ser informado, o direito das pessoas em causa de receber instruções sobre os seus direitos, o direito a serem informadas e a terem a oportunidade de se pronunciar, bem como o direito a um inquérito imparcial. Também no seu Parecer n.o 5/2010, o Comité salientou a necessidade de proteção das pessoas singulares no tratamento de dados pessoais (direito à privacidade) e de garantias de transparência e de objetividade dos inquéritos.

35.

O CF considera que o nível de proteção dos direitos fundamentais e das garantias processuais das pessoas em causa influencia diretamente a admissibilidade dos elementos de prova em processos subsequentes perante autoridades nacionais. Deve ser prestada especial atenção no sentido de evitar diferenças nas normas, sobretudo no caso de as normas dos processos nacionais pertinentes ou as normas aplicadas pela Procuradoria Europeia serem mais elevadas. Tal prática evitará a desvalorização dos inquéritos do OLAF e dos elementos de prova recolhidos no seu âmbito.

36.

Embora o considerando 51 do Regulamento n.o 883/2013 faça uma remissão geral para a Carta, devem ser incluídas no Regulamento OLAF disposições mais pormenorizadas relativas aos direitos e garantias mais relevantes.

Dado que a Carta é a fonte comum de direitos e garantias fundamentais, não há qualquer razão para limitar ou estabelecer uma distinção fundamental entre os direitos das pessoas em causa ou das testemunhas em inquéritos internos ou externos ou em ações realizadas a pedido da Procuradoria Europeia. O CF está ciente de que o OLAF deve respeitar as regras de cada Estado-Membro aquando da realização de inquéritos externos e de que, devido às diferentes condições jurídicas dos inquéritos internos e externos, os poderes do OLAF podem não ser exatamente os mesmos. Contudo, o nível dos direitos fundamentais e das garantias processuais deve ser tão próximo quanto possível nos inquéritos internos e externos.

37.

O Comité considera que a adoção de um nível elevado de salvaguardas processuais, previstas no artigo 41.o da proposta relativa à instituição da Procuradoria Europeia (47) e na legislação pertinente (48), não impede de forma alguma o OLAF de cumprir com independência a missão que lhe foi confiada, antes conferindo valor acrescentado aos seus relatórios finais e aos elementos de prova que os acompanham.

As normas mais elevadas ao abrigo das quais as provas serão obtidas não deixarão de se refletir na sua admissibilidade (bem como na admissibilidade dos relatórios finais do OLAF) em julgamentos perante tribunais nacionais. A adoção das normas da Procuradoria Europeia em matéria de garantias processuais contribuiria igualmente para dissipar dúvidas sobre a admissibilidade ou o valor dos elementos de prova obtidos no âmbito de inquéritos (administrativos) realizados a pedido da Procuradoria Europeia, conforme previsto no artigo 101.o do Regulamento que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia.

O CF considera que a uniformização destas normas facilitará a transferência de elementos de prova de processos administrativos para processos penais, bem como a transferência de elementos de prova entre jurisdições (49). Por outro lado, não é suscetível de evitar situações em que as provas tenham sido obtidas nos termos da lei de um Estado-Membro, mas de forma contrária à de outro no qual o processo final (ou, no caso do OLAF, subsequente) decorre e é decidido.

38.

As pessoas em causa devem poder beneficiar deste direito antes, durante e após a sua primeira entrevista no decurso do processo. Devem igualmente ser autorizadas a aceder aos elementos de prova recolhidos pelo OLAF, o mais tardar, antes da transmissão do relatório final com recomendações às autoridades nacionais. Esta possibilidade é particularmente importante no caso de o relatório final formular recomendações no sentido de um processo penal. Para garantir a objetividade e a imparcialidade do inquérito, as pessoas em causa devem ter a possibilidade de apresentar as suas observações sobre o relatório final, observações que devem ser transmitidas às autoridades nacionais juntamente com o relatório final e as recomendações.

39.

40.

41.

42.

A medida em que o respeito pelos direitos fundamentais é examinado no âmbito do controlo jurisdicional de um organismo de inquérito administrativo pode constituir uma referência para avaliar a sua eficácia.

Simultaneamente, o grau de envolvimento dos direitos fundamentais pode permitir avaliar o alcance do necessário controlo jurisdicional da ação de um organismo de inquérito administrativo (52).

O regulamento não prevê o controlo efetivo da legalidade dos inquéritos do OLAF, exceto no caso dos inquéritos internos e unicamente no que respeita a funcionários e agentes. Os funcionários e agentes podem apresentar uma reclamação ao Diretor do OLAF, de acordo com o procedimento previsto no artigo 90.o do Estatuto, ao abrigo do qual podem ser intentados recursos a posteriori perante o Tribunal de Primeira Instância.

43.

O Tribunal de Justiça tem rejeitado sistematicamente os pedidos de anulação dos relatórios finais do OLAF transmitidos às autoridades nacionais ou à instituição competente da UE. Os principais fundamentos da rejeição têm sido os de que os atos contestados não alteram significativamente a situação jurídica dos requerentes (53) e que uma proteção jurídica eficaz deve ser considerada não um recurso autónomo, mas o produto jurídico de muitos recursos complementares em sucessivas ordens jurídicas (54).

44.

As atuais possibilidades de recurso contra ações do OLAF (56) são tão limitadas que não podem constituir uma exceção no futuro sistema institucional e processual, em que: (i) a ligação entre as investigações administrativas e penais será reforçada; e (ii) está prevista a admissibilidade dos elementos de prova recolhidos pelo OLAF em processos administrativos instaurados a pedido da Procuradoria Europeia.

45.

46.

Não obstante estas características, o CF considera que o TFUE conferiu ao Tribunal de Justiça tarefas que pouco têm a ver com o controlo permanente de determinadas ações de investigação administrativa. No quadro do atual mandato do Tribunal de Justiça, o CF consegue ver obstáculos ao controlo permanente do OLAF pelo Tribunal. A posição do Tribunal de Justiça, que considera que os relatórios finais transmitidos pelo OLAF às autoridades judiciárias nacionais não constituem um ato que afete adversamente os interesses de um funcionário, uma vez que não alteram de forma caracterizada a situação jurídica da pessoa em causa, será mantida, salvo se, por exemplo: (i) o OLAF estiver em condições de, no final de um inquérito, impor uma sanção que ocasione uma alteração deste tipo; ii) existir um dever de iniciar o processo nacional com base no relatório final ou a pedido do OLAF.

47.

Não obstante, o CF encontra vantagens numa eventual participação do Tribunal de Justiça no controlo jurisdicional do OLAF. Seria, nomeadamente, benéfico o conjunto de regras processuais de base aplicáveis no Tribunal de Justiça, que é o mesmo para todas as partes, independentemente do seu Estado-Membro. Se a questão da competência do Tribunal de Justiça for resolvida, o CF convida o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão e o Tribunal de Justiça a explorar as possibilidades do artigo 257.o do TFUE neste domínio.

48.

49.

50.

Se passassem a fazer parte de processos nacionais, os inquéritos do OLAF ficariam sujeitos ao controlo dos tribunais nacionais. Em consequência, os tribunais nacionais poderiam submeter ao TJUE, para decisão a título prejudicial, perguntas sobre a interpretação das disposições do direito da União, antes de proferir os seus acórdãos relativamente a estes casos (61).

51.

Para reforçar as garantias processuais das pessoas objeto de inquérito do OLAF, a Comissão propôs o estabelecimento de um controlador das garantias processuais (62) das pessoas em causa. O Controlador: (i) analisa as queixas apresentadas por pessoas objeto de inquérito relativas à violação das suas garantias processuais e emite recomendações não vinculativas dirigidas ao Diretor-Geral do OLAF sobre essas queixas; (ii) controla a observância das garantias processuais aplicáveis aos inquéritos do OLAF; (iii) assegura o rápido tratamento dos inquéritos, para evitar atrasos injustificados; (iv) autoriza inspeções e determinados atos processuais a realizar nas instalações das instituições da UE.

Todavia, ainda que possa ser composto por juízes, o Controlador não terá o estatuto de um tribunal independente, uma vez que careceria da necessária separação de poderes. Além disso, a intenção era a de que o Controlador dependesse administrativamente da Comissão, uma das instituições envolvidas na sua nomeação. Dado que o Controlador poderá igualmente aconselhar sobre medidas de investigação contra outras instituições, posicioná-lo como órgão executivo e torná-lo administrativamente dependente da Comissão poderá afetar o equilíbrio interinstitucional.

52.

53.

54.

Poderiam ser suscitadas sérias preocupações quanto à independência do OLAF, em função das competências do controlador, do tipo de medidas que tomaria em casos individuais e de esta entidade fazer parte da Comissão ou de estar de alguma forma ligada a esta. Consoante a posição do controlador na hierarquia administrativa, a sua competência para prestar aconselhamento sobre medidas de investigação contra membros da Comissão, mas também em relação a outras instituições, pode afetar o equilíbrio interinstitucional.

Além disso, dado que estaria ao nível do CF e seria independente deste, o controlador poderia suscitar preocupações quanto à sua independência e à eficácia, em termos de custos, de ter um secretariado separado com a mesma função que o do secretariado do CF.

55.

A solução que o CF considera mais adequada consiste no estabelecimento de acesso direto a um tribunal independente que reveja cada uma das ações do OLAF e reconheça as legítimas expectativas das pessoas afetadas pelos inquéritos do OLAF. Só um órgão jurisdicional poderá verificar adequadamente se um inquérito foi conduzido com toda a legalidade e, dessa forma, garantir o elevado nível de provas exigido (principalmente) em subsequentes processos penais num Estado-Membro.

56.

57.

O CF é um órgão independente único com um mandato muito forte. A seleção dos membros do Comité requer o acordo do Conselho, da Comissão e do Parlamento, bem como de um organismo ad hoc composto pelas três instituições.

O âmbito das competências do CF foi alargado pelo Regulamento n.o 883/2013, devido, principalmente, a questões relativas à informação do Comité sobre a documentação transmitida às autoridades nacionais e à competência do CF para tratar processos cujo inquérito ainda está em curso (67), e ainda devido à necessidade de reforçar os direitos e garantias processuais.

58.

O Regulamento n.o 883/2013 esclarece ainda que os pareceres do CF dirigidos ao Diretor-Geral do OLAF podem incluir recomendações. Além disso, o regulamento prorroga o prazo para informação do CF sobre processos que duram mais de 12 meses e introduz um intercâmbio de pontos de vista interinstitucional anual com as instituições, com a participação do CF (73).

59.

60.

61.

62.

Se a Comissão vai apreciar a possibilidade de levantamento da imunidade do Diretor-Geral, o CF considera necessário controlar o processo de tomada de decisão e ter acesso à informação pertinente.

Se os desafios que se colocam à independência do OLAF ou do seu Diretor-Geral decorrem de ações do próprio Diretor-Geral, deve ser considerada a possibilidade de conferir ao CF poderes para desencadear o processo disciplinar perante a Comissão e para participar no processo.

63.

64.

65.

66.

O regulamento deve igualmente prever um mecanismo para resolver situações em que os deveres de informação não são respeitados, a fim de restabelecer o fluxo de informação.

67.

68.

69.

70.

Se o CF solicitar informações suplementares sobre os inquéritos, incluindo relatórios e recomendações sobre inquéritos encerrados, o regulamento deve estabelecer um prazo para a apresentação de tais informações e documentos de processo pelo OLAF, bem como um mecanismo de resolução, a acionar no caso de o pedido não ser satisfeito ou ser recusado. O mesmo procedimento deverá aplicar-se às informações e dados relativos aos inquéritos em curso, sem, contudo, que o CF interfira na condução desses inquéritos.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

O CF está persuadido de que certas questões cruciais relativas à natureza dos inquéritos, tipo de processo, abertura e encerramento de processos ou mesmo ao dever de intercâmbio de informações não devem ter margem de interpretação nem devem depender de futuros protocolos de colaboração celebrados entre a Procuradoria Europeia, o OLAF e outras instituições. Todos estes elementos essenciais de procedimento devem ser claramente enunciados nos regulamentos relativos ao OLAF e à Procuradoria Europeia, que devem igualmente conter disposições sobre a sua relação.

77.

78.

79.

80.

81.

82.

A revisão do Regulamento n.o 883/2013 deve definir regras claras para o OLAF, quer impondo um dever de atuar a pedido da Procuradoria Europeia, sem qualquer exceção, quer definindo as exceções numa lista exaustiva de fundamentos de recusa. O CF considera inadequado que esta questão seja definida no quadro dos protocolos de colaboração entre o OLAF e a Procuradoria Europeia devido à possibilidade de diversas interpretações do artigo 101.o da proposta relativa à Procuradoria Europeia, o que seria contrário à preocupação da UE com a proteção eficaz e tempestiva dos seus interesses financeiros.

Tendo um mandato sólido das três instituições, o CF gostaria igualmente de desempenhar um papel significativo na criação de ligações estruturais, operacionais e de competências entre o OLAF e os seus parceiros, designadamente a Procuradoria Europeia, o Tribunal de Contas Europeu, a Europol, a Eurojust e outros parceiros no novo sistema de proteção dos interesses financeiros da UE. Como o novo sistema institucional de proteção dos interesses financeiros da UE exigirá controlo e supervisão, o CF coloca igualmente a sua vasta e longa experiência à disposição para os debates sobre o seu estabelecimento e aplicação.

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Diretiva 2010/64/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de outubro de 2010, relativa ao direito à interpretação e tradução em processo penal (JO L 280 de 26.10.2010, p. 1);

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Diretiva 2012/13/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de maio de 2012, relativa ao direito à informação em processo penal (JO L 142 de 1.6.2012, p. 1);

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Diretiva 2013/48/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, relativa ao direito de acesso a um advogado em processo penal e nos processos de execução de mandados de detenção europeus, e ao direito de informar um terceiro aquando da privação de liberdade e de comunicar, numa situação de privação de liberdade, com terceiros e com as autoridades consulares (JO L 294 de 6.11.2013, p. 1);

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Diretiva (UE) 2016/343 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, relativa ao reforço de certos aspetos da presunção de inocência e do direito de comparecer em julgamento em processo penal (JO L 65 de 11.3.2016, p. 1);

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Diretiva (UE) 2016/1919 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, relativa ao apoio judiciário para suspeitos e arguidos em processo penal e para as pessoas procuradas em processos de execução de mandados de detenção europeus (JO L 132 de 21.5.2016, p. 1).