28.6.2018

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 227/1

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Ensinamentos do passado para evitar a severidade das políticas de austeridade na UE»

(parecer de iniciativa)

(2018/C 227/01)

Relator:

José LEIRIÃO

Decisão da Plenária	21.1.2016
Base jurídica	Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento
	Parecer de iniciativa
Competência	Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	29.1.2018
Data da adoção em plenária	14.2.2018
Reunião plenária n.o	532
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	177/26/18

Introdução

O conteúdo do parecer teve a contribuição dos representantes das instituições da sociedade civil e parceiros sociais com assento nos conselhos económicos e sociais dos três Estados-Membros (Grécia, Irlanda e Portugal), na sequência de missões do CESE que se deslocaram a estes Estados-Membros com o objetivo de conhecer e recolher as opiniões das pessoas que testemunham e vivem os efeitos negativos na dimensão social, no setor empresarial e no diálogo social e civil das políticas de austeridade impostas pela troica.

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O primeiro ensinamento da crise foi que a área do euro não estava preparada para lidar com a crise financeira. Por conseguinte, o CESE congratula a Comissão pela ambição de reforma do euro em aspetos fundamentais de corte com as políticas de austeridade e aprofundamento da União Económica e Monetária. O CESE considera serem estes os fundamentos para uma grande coligação europeia em que persista a reconstrução de um «destino comum europeu» e o ganhar de novo a confiança de todos os europeus.

1.2.

O desenho dos programas de ajustamento incorreu em várias inconsistências a vários níveis, tais como: coordenação e articulação entre os parceiros da troica (FMI, CE, BCE) de planeamento, magnitude e antecipação dos potenciais riscos surgidos da crise, lições aprendidas de crises anteriores que nem sempre foram levadas em conta ou que não eram aplicáveis na nova área da moeda única e algum desequilíbrio entre os mecanismos do FMI e os instrumentos de política macroeconómica da área do euro. O CESE, embora reconheça a competência técnica do FMI, recomenda que, em futuras situações de crise que afetem um ou vários Estados-Membros da UE, as instituições da União Europeia devem ser as únicas responsáveis pela elaboração e aplicação de programas de ajustamento. Caso seja necessário estabelecer parcerias com instituições externas para enfrentar a crise, a União Europeia e a área do euro devem assumir a liderança e agir em conformidade com os «valores europeus», reforçando o diálogo social e civil e os direitos sociais em vigor na UE. A gestão de futuras crises deve alcançar um maior e melhor equilíbrio entre os objetivos fiscais, sociais e de reforço qualitativo do setor empresarial.

1.3.

A crise e os programas de ajustamento aplicados nos três Estados-Membros conduziram os países a uma situação económica, financeira e social que, em alguns casos, os fez retroceder 20 anos, provocando danos permanentes ou recuperáveis a muito longo prazo nos seus fatores produtivos e no funcionamento do mercado de trabalho. O CESE insta a Comissão a desenhar «programas complementares de recuperação económica e social», a serem aplicados paralelamente ou após o final do «programa de ajustamento», de forma a garantir rapidamente um retorno ao patamar mais competitivo que conduza ao processo de convergência.

1.4.

Recentrar a Comissão nos valores europeus de solidariedade e adotar medidas imediatas extraordinárias com vista à recuperação das pessoas mais desfavorecidas em situação de pobreza extrema e privação na alimentação, habitação, assistência médica e aquisição de medicamentos. O CESE recomenda a criação de um programa específico de recuperação da dimensão social a aplicar aos países que estão ou estiveram sujeitos à aplicação dos «programas de ajustamento». Este programa de apoio deve seguir os princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais recentemente adotado pela União Europeia e aplicado nos três Estados-Membros em questão.

1.5.

A implementação das políticas de austeridade aumentou de forma dramática o número de pobres (quer sejam trabalhadores, desempregados ou na condição de inativos e de «sem-abrigo»). O CESE insta a Comissão a elaborar com urgência uma «estratégia europeia de erradicação da pobreza na UE e integração das pessoas em situação de sem-abrigo», devidamente apoiada por fundos destinados não só à construção de edifícios apropriados de acolhimento, mas também de programas de formação específica direcionada para empregos ajustados às competências fornecidas por tais cursos de formação quer no setor público (municípios) quer privado. Também é crucial a elaboração de um plano em conjunto com os Estados-Membros para a recuperação de empresas e cidadãos sobreendividados, dada a sua incapacidade de pagar as amortizações de empréstimos, evitando a sua insolvência e a confiscação das suas habitações.

1.6.

Na área do euro, as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, do Procedimento por Défice Excessivo e do Tratado Orçamental, e as consequentes políticas de austeridade, são altamente penalizadoras para os países ainda afetados pela crise por impedirem a expansão do investimento público e de apoio à criação de emprego pelo setor privado, dado estarem sujeitos a sanções e punições severas se não cumprirem as regras. Tal situação tem acentuado a desigualdade na Europa, pois os países pobres estão cada vez mais pobres, caindo num «círculo vicioso» devido a esses constrangimentos. O CESE recomenda que o Tratado de Lisboa seja sujeito a reformas, no sentido de afirmar o primado das políticas de cooperação e expansão económica e da solidariedade como verdadeiras alternativas às políticas restritivas de austeridade. O CESE propõe ainda que se examine se a «regra de ouro do investimento público» pode ser um instrumento adequado para impulsionar o investimento público na área do euro e assegurar não só o crescimento, a criação de emprego, o empreendedorismo, novas competências requeridas pelo futuro do trabalho, mas também pela «equidade intergeracional», garantindo a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo e também uma distribuição equitativa da carga fiscal não só entre diferentes gerações mas também entre as diferentes condições sociais e económicas, e evitar a sobrecarga de uma em favor de outra.

1.7.

Verificou-se nos últimos dois anos uma recuperação da taxa de desemprego na UE em geral e especialmente nos Estados-Membros sujeitos aos «programas de ajustamento». É importante salientar que, neste caso, tal se deve não só ao crescimento económico, mas também às centenas de milhares de trabalhadores que emigraram e ao ritmo acelerado da imposição do trabalho a tempo parcial. No entanto, as taxas de pobreza e privação material aos vários níveis continuam a aumentar devido aos mais baixos salários e à precariedade dos novos empregos: a criação de emprego tem acontecido em atividades ligadas ao turismo e outras relacionadas que requerem baixas qualificações, portanto, existe mais criação de emprego, mas o mesmo não acarreta o aumento da competitividade nem de valor acrescentado. O CESE recomenda que sejam disponibilizados fundos específicos de reforço financeiro dirigidos à criação de emprego no Serviço de Saúde e setores mais afetados pela emigração (ciência, programação, novas tecnologias, engenharia e medicina) para a promoção do retorno dos emigrantes aos seus países de origem.

1.8.

A digitalização, a robotização e a inteligência artificial (IA) estão a introduzir alterações profundas na economia, no mercado de trabalho, incluindo novas formas de trabalho, nas qualificações e na sociedade, desafiando as suas estruturas, incluindo os estabilizadores automáticos, e em consequência acrescentando um número imprevisível de excluídos aos já existentes. O CESE recomenda que se explorem as atuais ideias de criação de um «seguro europeu básico e universal de desemprego». Além disso, também importa examinar a possibilidade de introduzir normas mínimas europeias nos regimes nacionais de seguro de desemprego para responder eficazmente ao desafio e assegurar uma proteção social digna para todos e disponível durante todo o tempo da sua vida ativa (15-65 anos). No que respeita à questão da erradicação da pobreza, a Comissão deve também criar um «rendimento mínimo de subsistência», adotando uma abordagem e um desígnio europeu de «não deixar ninguém para trás».

1.9.

Os futuros «programas de ajustamento» devem refletir todos os aspetos e interesses resultantes dos diálogos sociais e civis com a participação da sociedade civil organizada. O CESE insta a Comissão a criar «modelos econométricos de face humana» que incluam parâmetros de proteção de dimensão social e valorização das empresas, de forma a assegurar um duplo objetivo: o bem-estar da sociedade e uma renovação da qualidade de forma sustentada do setor empresarial. Os parceiros sociais e representantes da sociedade civil devem ser incluídos no painel de monitorização e avaliação do programa, ao mesmo nível que os representantes da UE, do BCE e outros, de forma a valorizar o papel construtivo da sociedade civil e assegurar que a desvalorização do modelo económico e social não seja prejudicada, como aconteceu nos casos em análise. O conjunto das instituições que elaboram, monitorizam e avaliam os programas de ajustamento devem sujeitar-se ao controlo democrático (ex: parlamento nacional). O período de avaliação e controlo deve ser exercido cada seis meses ou outro período considerado adequado, a fim de evitar danos irreparáveis e permitir a sua correção em devido tempo. O conjunto de indicadores de seguimento macroeconómio deve ser completado com o painel de indicadores sociais para além do PIB «social scoreboard beyond GDP», o qual deve ser atualizado de acordo com o Pilar Europeu dos Direitos Sociais.

1.10.

A dívida pública dos três Estados-Membros atingiu valores astronómicos e os montantes dos juros a pagar foram um constrangimento que bloqueou o investimento público no desenvolvimento económico e reduziu o investimento na proteção social, na saúde, na educação, nas pensões, nos subsídios de desemprego e no apoio aos mais desfavorecidos e excluídos. Estes Estados-Membros, com a exceção da Irlanda, permanecem fortemente endividados, sendo a situação agravada pela exposição às ações especulativas dos mercados financeiros. O CESE recomenda à Comissão que coloque este tema no topo da agenda europeia e dê seguimento às conclusões do Grupo de Alto Nível sobre o fundo de mutualização de dívida e títulos de dívida em euros, nomeado pela Comissão em julho de 2013. O CESE também congratula o BCE pelo seu programa de flexibilização quantitativa («quantitative easing») de aquisição de dívida pública aos Estados-Membros, o que ajudou de forma substancial e decisiva na recuperação económica e de gestão da dívida pública dos Estados-Membros sujeitos a «programas de ajustamento».

1.11.

No momento de completar 60 anos de vida, o projeto europeu está perante sérios desafios, conduzindo a dúvidas sobre o seu futuro, incluindo as consequências do Brexit. Uma das razões para o divórcio da sociedade civil das estruturas governativas da Comissão é que a União Europeia não correspondeu às expectativas dos cidadãos no que respeita à convergência económica e ao crescimento inclusivo. Embora recentemente algum crescimento esteja para ficar, a área do euro em conjunto perdeu uma década — só em 2015 é que o PIB atingiu o valor de pré-crise em 2008. O CESE considera ser necessária uma iniciativa pragmática e ambiciosa no sentido de reformar a União Económica e Monetária para a tornar mais resiliente e amiga dos cidadãos. Tal reforma implica a melhoria da coordenação da política económica e uma reforma que combine de forma inteligente ambos, a Europa do Norte e Centro mais baseada nas regras competitivas de mercado e a Europa do Sul baseada em mais solidariedade, partilha de risco e integração, acrescendo também o facto de a União Europeia não poder desistir de uma solidariedade comum, especialmente em situações extremas, tais como o empobrecimento e a desigualdade de rendimentos e gestão de migrações, nem persistir na ideia de que cada Estado-Membro faça a sua coisa por si só.

1.12.

As agências de notação financeira tiveram uma influência decisiva no despoletar da violência da crise das dívidas soberanas. Podemos colocar em causa a sua credibilidade quando no início da crise financeira nos EUA, o banco Lehman Brothers declarou bancarrota em 2008, mantendo até ao momento do colapso, a notação máxima das agências de notação. O CESE sugere à Comissão que desenvolva esforços no sentido de propor a criação de um órgão independente internacional que tenha por função a avaliação da credibilidade e isenção da adequação das avaliações realizadas. Deve também promover a criação de uma Agência Europeia de Notação Financeira.

1.13.

O CESE recomenda que a gestão de futuras crises na União Europeia deve atingir um melhor equilíbrio entre os objetivos fiscais e sociais e começar a olhar para além de uma abordagem puramente macroeconómica dos desequilíbrios, mas também olhar para outras questões, tais como: desigualdades no rendimento e riqueza, redução da pobreza, um setor empresarial forte e competitivo, crescimento e emprego inclusivos, alterações climáticas, a participação das mulheres na força de trabalho e a corrupção. Pensar e agir tendo presente que «existem cidadãos e vida para além dos défices».

2.   Introdução geral

2.1.

O desencadear da crise financeira na Grécia, na Irlanda e em Portugal foi a continuação da crise financeira que se iniciou nos EUA e foi exacerbada pelo acesso destes países à área do euro, conduzindo a um «boom» económico descontrolado devido ao relaxamento das condições de controlo das despesas públicas e do controlo bancário, incluindo também o facto de as empresas públicas continuarem a contrair empréstimos com a garantia do Estado, o que culminou num aumento muito significativo das despesas públicas. Os resultados foram desde o rápido e descontrolado crescimento dos défices orçamentais até ao efeito negativo nas balanças comerciais e de pagamentos.

2.2.

A liberalização financeira e o crescimento descontrolado do crédito bancário impulsionado por práticas de vendas agressivas dos bancos levaram ao sobre-endividamento das famílias e PME, conduzindo à sua incapacidade de pagamento das dívidas, e do setor bancário, aumentando as imparidades de crédito devido às práticas especulativas, que colocaram em risco o normal funcionamento bancário. Os governos continuaram uma política fiscal pró-cíclica, levando à deterioração perigosa do défice orçamental e da dívida soberana, ficando os três Estados-Membros muito vulneráveis às especulações dos empréstimos dos investidores internacionais. Aquelas más práticas levaram a que os impostos pagos pelos cidadãos fossem utilizados para evitar que os grandes bancos declarassem falência e, por esta via, aumentaram ainda mais as dívidas soberanas.

2.3.

A crise global iniciada em 2007-2008 expôs a fraqueza de uma moeda ainda jovem e atingiu de forma severa a área do euro (entre o 3.o trimestre de 2011 e o 1.o trimestre de 2013). Embora os primeiros Estados-Membros afetados não fizessem parte da área do euro, a verdade é que, quando foram percecionadas vulnerabilidades em alguns países da área do euro, as perturbações foram significativas. Os Estados-Membros afetados tiveram de tomar decisões difíceis e utilizar o dinheiro dos contribuintes para suportar financeiramente os bancos e evitar o seu colapso, tendo os bancos entrado em dificuldades após o rebentamento das bolhas imobiliárias e financeiras que se tinham acumulado e crescido em tamanho nos anos anteriores. Combinando com receitas reduzidas e despesas elevadas em resultado da «grande recessão», os níveis de dívida pública na UE aumentaram significativamente, passando de um valor de 70 % para 92 % do PIB, em média, em 2014 (1).

2.4.

Entretanto, as agências de notação financeira colocaram a Grécia, Irlanda e Portugal numa avaliação de «lixo», levando os investidores internacionais a elevarem as taxas de juro para valores incomportáveis para esses Estados-Membros financiarem os seus défices orçamentais nos mercados financeiros. Para evitarem uma situação de bancarrota, estes Estados-Membros recorreram à Comissão Europeia, solicitando empréstimos para financiamento da sua atividade para cobrirem no mínimo os salários da função pública e as prestações sociais a taxas de juro mais acessíveis. A Comissão solicitou ajuda ao FMI, dada a sua larga experiência neste campo, para a constituição de um consórcio (troica), envolvendo a Comissão, o BCE e o FMI, que emprestou àqueles Estados-Membros os valores necessários para evitar o incumprimento, o que, por sua vez, implicou a aceitação de «programas de ajustamento económico, financeiro e fiscal», os quais tinham os seguintes objetivos gerais: — reformas estruturais para impulsionar o crescimento potencial, a criação de emprego, a melhoria da competitividade e do défice estrutural (deve notar-se que durante este período e em resultado disso, o desemprego cresceu exponencialmente em consonância com o colapso e insolvência de milhares de empresas, o diálogo social foi suspenso e leis laborais revistas, prejudicando a força de trabalho), a consolidação fiscal através de medidas estruturais e de um melhor e mais efetivo controlo orçamental; — desalavancagem do setor financeiro e recapitalização dos bancos; — a recapitalização dos bancos foi feita com a garantia e responsabilidade dos Estados-Membros envolvidos, contribuindo assim para o aumento exponencial da dívida soberana.

2.5.

Estas medidas, conhecidas como «medidas de austeridade», tiveram um impacto devastador nas pessoas que já estavam lutando contra o aumento do desemprego e níveis elevados de endividamento e também nas empresas, principalmente as PME, que estavam a ser afetadas negativamente pela carência de crédito bancário e a redução muito significativa da atividade económica. A troica demonstrou uma total indiferença pelas dramáticas consequências das suas políticas na dimensão social e na estrutura empresarial, afetando mais intensamente os pequenos e médios empresários.

2.6.

O CESE reconhece que a dimensão da crise pôs efetivamente à prova a resistência económica, social e também política da União Europeia em geral, e da União Económica e Monetária (UEM) em particular. Para prevenir a crise, tornou-se evidente que não basta ter em conta a dimensão quantitativa do crescimento económico de um Estado-Membro, é igualmente indispensável avaliar a qualidade do seu crescimento, identificando os fatores macroeconómicos que estão ou não na base da sustentabilidade de uma tal dinâmica (2). Se este tipo de controlo fosse feito de forma eficaz, certamente a crise não atingiria a dimensão catastrófica naqueles Estados-Membros.

3.   Breve descrição dos acontecimentos que conduziram à intervenção da troica em Portugal

3.1.

Ainda com elevadas tarifas e direitos alfandegários e a própria moeda em funcionamento, que permitiam desvalorizações, o défice da balança comercial entre 1974 e 1995 foi em média de 9,1 % do PIB e durante o período de 1996 a 2010, já com a adoção da moeda euro, o défice médio da balança comercial foi de 8,5 % do PIB. Perante estes dados, não podemos atribuir ao euro a responsabilidade pela perda de competitividade.

3.2.

Assim, a razão principal por que Portugal enfrenta uma crise de dívida pública não é porque o setor exportador perdeu competitividade, mas sim porque a adoção do euro implicou remover os estabilizadores automáticos, os quais ajudavam a manter níveis aceitáveis de dívida externa líquida e o equilíbrio do défice orçamental controlados. A explicação das causas da crise portuguesa conduziu a uma diferente prescrição de como melhor responder a esta crise e muito diferente daquela adotada pela troica (3).

3.3.

O pacote financeiro de 78 mil milhões de euros (cerca de 45 % do PIB) cobria o período de 2011 a 2014 e a promessa da salvaguarda da estabilidade financeira de Portugal, da área do euro e da União Europeia. Do programa constavam 222 medidas, incidindo em vários setores, e durante a sua vigência foram realizadas várias revisões que continham medidas de austeridade ainda mais severas. Estas medidas eram vistas como um plano de alcance abrangente para reformular completamente o país (4).

4.   Breve descrição dos acontecimentos que conduziram à intervenção da troica na Irlanda

4.1.

Quando a Irlanda aderiu à UE, o rendimento médio era de 63 % da média da UE e conseguiu, após alguns anos, atingir os 125 %, portanto acima da média europeia, situação acima da média que ainda hoje mantém, apesar da profundidade da crise. O período áureo do crescimento económico ocorreu entre 1994-2000, no qual o PIB cresceu a uma média de 9,1 % por ano. No entanto, durante o período entre 2008 e 2010 o PIB colapsou cerca de 13 % por ano. A procura interna entrou em queda livre desde o início de 2008. A política de austeridade no seguimento do programa de ajustamento financeiro conduziu a uma década perdida (5).

4.2.

Nos primeiros anos de vigência do euro e até 2007/2008, a Irlanda passou por uma expansão imobiliária e os preços dos imóveis aumentaram substancialmente. A expansão do crédito foi muito concentrada no crédito especulativo imobiliário. Quando a crise financeira estalou e os preços do imobiliário chegaram ao fim, as receitas fiscais colapsaram dramaticamente, dado que estavam muito ligadas à expansão do imobiliário. O resultado foi um aumento acentuado do défice, ao mesmo tempo afetando muito negativamente o sistema financeiro, e as cotações dos maiores bancos irlandeses colapsaram (6).

4.3.

Em 21 de novembro de 2010, a Irlanda tornou-se no segundo país da área do euro a pedir assistência financeira. O programa consistiu no empréstimo de 85 mil milhões de euros, dos quais 35 mil milhões de euros estavam previstos para o sistema financeiro (7). Em 14 de novembro de 2013, o Eurogrupo concluiu que o programa de ajustamento económico tinha sido um sucesso e que, por isso, a Irlanda estaria em condições de sair do programa no fim do ano.

5.   Breve descrição dos acontecimentos que conduziram à intervenção da troica na Grécia

5.1.

Entre 2001 e 2007, a economia grega, a seguir à irlandesa, era a economia com mais elevado crescimento na área do euro, com uma média de crescimento de 3,6 % do PIB entre 1994-2008. Todavia, ao longo deste período de crescimento consecutivo, os desequilíbrios macroeconómicos endémicos e as falhas estruturais foram exacerbados pela fraqueza do sistema político ao nível nacional e europeu.

5.2.

A taxa de poupança nacional declinou durante o período de 1974-2009 cerca de 32 pontos percentuais, abastecendo o défice das contas correntes e a intensificação de uma crónica dívida externa. Despesas públicas descontroladas, combinadas com o falhanço em assegurar um adequado rendimento dos impostos, resultou no acumular da dívida pública (8).

5.3.

Em agosto de 2015, foi acordado um Terceiro Programa de Estabilidade através de um suplemento ao Memorando de Entendimento que especificava em detalhe as condições de política, o qual incluía uma avaliação do impacto social, como uma forma de alimentar o processo negocial do lado da Comissão e também como um manual de acompanhamento e monitorização da sua implementação. Esta intenção veio na sequência da insistência e das orientações do presidente Jean-Claude Juncker de 2014, segundo as quais «no futuro qualquer programa de apoio e reformas deve seguir não só mediante a avaliação da sustentabilidade fiscal mas também a avaliação do impacto social», visando também assegurar que «os efeitos sociais das reformas estruturais sejam discutidos em público». A Comissão está plenamente consciente das condições sociais na Grécia e vê a sua melhoria essencial para atingir um crescimento sustentável e inclusivo (9).

5.4.

Por deliberação do Conselho Europeu, em 15 de junho de 2017, foi concedido um empréstimo adicional à Grécia para ajudar na recuperação económica, financeira e social.

6.   Os resultados macroeconómicos, sociais e financeiros alcançados resultantes do programa de ajustamento

6.1.

Em geral, pode afirmar-se que o único fator de sucesso que podemos atribuir aos «programas de ajustamento» foi a possibilidade de os Estados-Membros (Irlanda e Portugal) terem saído do Procedimento por Défice Excessivo e ganharem de novo acesso aos mercados financeiros em condições de financiamento aceitáveis. A redução do défice orçamental e a melhoria das exportações contribuíram para a melhoria do saldo da conta corrente externa (bens, serviços e capital); o crescimento económico e o emprego registam também melhorias desde 2014. Todos os restantes indicadores continuam a ter efeitos dramáticos no bem-estar da sociedade e na desvalorização dos fatores macroeconómicos, que perdurarão a muito longo prazo. Alguns danos causados serão permanentes, como sejam a emigração de pessoas com elevadas qualificações, com efeitos negativos no crescimento potencial na inovação e desenvolvimento nos países de origem; o brutal aumento da pobreza e da desigualdade de rendimentos e acesso aos cuidados básicos de saúde e bem-estar geral das populações (10).

7.   Lições aprendidas que devem conduzir à mudança e inovação nas políticas europeias

7.1.

A União Europeia — e a área do euro — demonstrou que estava completamente impreparada para enfrentar uma crise financeira nos seus Estados-Membros, levando-a a adotar completamente as propostas do FMI, em vez de as adaptar aos valores e padrões de solidariedade comuns europeus. No caso da Grécia, a União Europeia perdeu tempo precioso antes de reagir ao problema e as suas sugestões no início não foram claras nem definitivas — por exemplo, o valor total necessário do empréstimo foi alterado várias vezes devido a hesitações da Comissão, permitindo assim a especulação dos mercados e conduzindo ao agravamento da situação já de si má.

7.2.

Os programas de ajustamento económico, financeiro e fiscal aplicados na Grécia, Irlanda e Portugal foram elaborados pelo FMI e espelharam em parte a mesma lógica seguida pelo FMI nos períodos das crises de 1980 em África e dos anos 1990 em alguns países asiáticos, nos quais o papel da desvalorização da moeda através do mecanismo da taxa de câmbio era eficaz para preservar o crescimento e aliviar a balança de pagamentos, para atingir a estabilização macroeconómica, particularmente a consolidação fiscal e estabilização da inflação, e fomentar as exportações (1). A novidade nos casos da Grécia, Irlanda e Portugal era que os programas eram implementados, pela primeira vez, numa zona de moeda única (sem recurso à desvalorização cambial) e a países que integram a União Europeia e a área do euro. No caso dos Estados-Membros, tendo como objetivos em causa a correção dos desequilíbrios fiscais e externos e restaurar a confiança, o FMI entendeu que era «necessária uma reorientação significativa na economia em que o crescimento do PIB é esperado ser baixo» (2). Assim, os programas de ajustamento procuravam atingir a consolidação fiscal através de políticas de austeridade, incidindo em cortes radicais nas despesas públicas e medidas estruturais de longo prazo, tais como a reforma nos impostos e das leis laborais e de rendimentos para reduzir défices e aumentar as receitas do Estado. Esta política de austeridade foi implementada através de uma «desvalorização interna das componentes do modelo económico e social».

7.3.

A avaliação geral dos programas do FMI realizados pelo seu organismo «Independente Evaluation Office» (julho de 2016) indica que, embora a vigilância pré-crise tenha identificado corretamente os problemas nos três países, falhou na previsão e calibração da dimensão dos riscos que mais tarde se revelaram fundamentais nos efeitos negativos, contribuindo para um desempenho desequilibrado dos programas de ajustamento, sendo também referidas inconsistências na coordenação entre os parceiros da troica na atuação e conformidade com os instrumentos da área do euro (União Económica e Monetária, Pacto de Estabilidade e Crescimento, Procedimento por Défice Excessivo e Semestre Europeu), acrescentando ainda que a formação entre as equipas de negociação e as responsabilidades entre os seus membros não foram claramente definidas e as próprias lições das crises passadas nem sempre foram aplicadas.

7.3.1.

As medidas de austeridade conduziram a um «círculo vicioso» em que a austeridade gerou recessão, sendo seguida de mais austeridade, o que levou a uma situação catastrófica com o declínio do PIB, que recuou para níveis de 10 e 20 anos antes, a redução das despesas de investimento público e privado, o colapso do sistema bancário, que conduziu à falência do sistema produtivo (PME e empresas familiares e trabalhadores independentes), e uma severidade catastrófica a todos os níveis da proteção social.

7.4.

As falhas e inconsistências na elaboração dos programas de assistência foram, em geral, as seguintes: — a dimensão estrutural da crise foi negligenciada; — o nível de endividamento de empresas e famílias foi subestimado; — o peso da procura interna no crescimento e na criação de emprego foi subestimado; — a reforma do Estado não tocou em aspetos estruturais fundamentais; — a reforma estrutural da economia foi reduzida à desvalorização dos fatores de competitividade interna (salários, mais tempo de trabalho, reforma laboral restritiva, aumento brutal dos impostos, etc.); — o horizonte temporal para a implementação dos programas foi escasso; — é extremamente difícil atingir simultaneamente o equilíbrio interno e externo quando ambos apresentam défices muito elevados; — as medidas de consolidação orçamental, aplicadas sobretudo do lado da despesa numa situação de recessão severa, no contexto em que o país não dispõe do mecanismo da desvalorização cambial e quando os nossos parceiros estão a fazer exatamente o mesmo, não resultaram em nenhum país do mundo, em nenhum período da história. Os seus efeitos são hoje consensualmente considerados recessivos no curto prazo e as cicatrizes que deixam na economia são muitas vezes permanentes; — os multiplicadores fiscais inadequados conduziram a erros grosseiros.

7.5.

Um «programa de ajustamento» deve refletir todos os aspetos e diálogos políticos que sejam importantes para o sucesso do programa, mas deve incluir sempre os «indicadores do impacto distributivo» das medidas de ajustamento, com especial incidência na identificação dos efeitos na dimensão social e nas empresas, aos mais diversos níveis, e deve identificar as medidas de compensação para que esses efeitos negativos (por exemplo, falência de empresas, aumento da taxa de desemprego, redução de salários, aumento da pobreza, aumento da emigração) sejam enfrentados com êxito, através de programas de recuperação, e para evitar situações sociais dramáticas, incluindo a emigração. Todos os setores devem ganhar e não devem existir setores ganhadores e perdedores, como aconteceu com os programas aplicados na Grécia, Irlanda e Portugal.

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(1)  Easterly 2002; FMI (2010), «Greece Request for Stand By Arrangement» [Pedido de assistência financeira por parte da Grécia]; Relatório por país n.o 10/110, maio; Documento de reflexão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária, Comissão Europeia, 31 de maio de 2017.

(2)  Ver o Parecer do CESE — Desequilíbrios macroeconómicos (JO C 218 de 23.7.2011, p. 53).

(3)  ZBW — Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(4)  ZBW — Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(5)  ZBW — Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(6)  Estudo do CESE sobre «The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Ireland» [O impacto das medidas de combate à crise e a situação social e de emprego: Irlanda] (2013).

(7)  ZBW — Leibniz Information Centre for Economics (Intereconomics 2013).

(8)  Estudo do CESE sobre «The impact of anti-crisis measures and the social and employment situation: Greece» [O impacto das medidas de combate à crise e a situação social e de emprego: Grécia] (2013).

(9)  Estudo da Unidade de Apoio à Governação Económica do Parlamento Europeu sobre «The Troika and financial assistance in the euro area: successes and failures» [A troica e a assistência financeira na área do euro: sucessos e fracassos] (fevereiro de 2014).

(10)  Ver anexo I com os principais indicadores estatísticos.

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28.6.2018

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 227/11

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Mutações industriais no setor da saúde»

(parecer de iniciativa)

(2018/C 227/02)

Relator:	Joost VAN IERSEL
Correlator:	Enrico GIBELLIERI

Decisão da Plenária	01/06/2017
Base jurídica	Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento
	Parecer de iniciativa
Competência	Comissão Consultiva das Mutações Industriais (CCMI)
Adoção pela CCMI	23/01/2018
Adoção em plenária	14/02/2018
Reunião plenária n.o	532
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	Por unanimidade (163 votos a favor)

1.   Conclusões

1.1.

O setor da tecnologia médica — objeto do presente parecer — desempenha um papel fundamental na atual transformação do setor da saúde em benefício dos pacientes e dos cuidados de saúde baseados em valor na Europa.

1.2.

Um aspeto fundamental é a prestação de cuidados altamente personalizados que garantem a melhoria e a equidade do acesso à saúde, bem como a sua qualidade. A tecnologia e as grandes fontes de dados anónimos facilitarão consideravelmente o desenvolvimento de novos tratamentos e intervenções cirúrgicas e terão um impacto positivo em todas as fases da prevenção e da recuperação. A recuperação tem lugar cada vez mais fora dos hospitais, recorrendo às tecnologias de saúde em linha.

1.3.

A subsidiariedade é um princípio zelosamente defendido nos sistemas de saúde, dado que prestam serviços de interesse geral. O setor médico e a sua organização encontram-se muito descentralizados e fragmentados. Importa diminuir os obstáculos nacionais e regionais, a fim de otimizar os resultados das novas tecnologias e de obter uma melhor eficácia e eficiência, em linha com os objetivos publicamente definidos para os sistemas de saúde.

1.4.

A atual interação entre a grande variedade de partes interessadas (ministérios nacionais, organizações de pacientes, corpo médico e demais profissionais da saúde, hospitais, companhias de seguros e autoridades de supervisão) cria um ambiente complexo para os intervenientes industriais, nomeadamente as PME.

1.5.

Considera se, além disso, que o processo de transformação industrial tem em devida conta os valores e princípios comuns em que se baseiam os sistemas de saúde europeus, tal como estabelecido pelo Conselho em 2006 (1) e confirmado nos compromissos recentemente assumidos tanto no âmbito do Pilar Social da UE como no dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (2) já acordados.

1.6.

A indústria precisa da dimensão europeia como premissa para um mercado interno fiável, bem como para desenvolver uma capacidade de resistência suficiente a nível internacional. A UE é fundamental para a criação de condições de concorrência mais equitativas, bem como para orientar e acompanhar os processos de transformação.

1.7.

As principais partes interessadas e os Estados-Membros devem desenvolver abordagens otimizadas no que se refere ao acesso e à qualidade da saúde e dos cuidados, à acessibilidade dos preços e à prevenção. No mesmo contexto, são necessárias abordagens especiais, inclusivamente no âmbito dos cuidados de enfermagem, para satisfazer as necessidades das pessoas vulneráveis, nomeadamente os idosos. Igualmente importante é a otimização das abordagens no que se refere às novas tecnologias e à inovação, aos modelos de cuidados integrados e às alianças, bem como às redes (transfronteiras) e às parcerias público-privadas (PPP) (de grande escala). Cumpre assegurar a correta aplicação das regras e orientações da UE. Cada uma destas questões exige um papel ativo e estimulante por parte dos serviços da Comissão.

Recomendações

1.8.

As instituições europeias devem promover o bom desempenho económico, a inovação, a digitalização e uma contratação pública eficaz, facilitando, ao mesmo tempo, o comércio transfronteiras de dispositivos e produtos industriais médicos.

1.9.

A política industrial da UE deve basear-se nas competências partilhadas a nível nacional e da UE, no âmbito do artigo 168.o do TFUE. Da mesma forma, as políticas de inovação da UE devem ter um papel de apoio. O financiamento pela UE — Programa Horizonte 2020 e outros — deve ser devidamente coordenado e coadunado com os programas nacionais.

1.10.

O setor beneficiará muito com a Estratégia para o Mercado Único Digital. Cabe promover a livre circulação de (mega)dados em toda a União, no respeito da privacidade e segurança dos pacientes.

1.11.

Os contratos públicos têm um papel importante no lançamento de projetos com tecnologias avançadas. A Comissão deve assegurar uma contratação pública eficaz em toda a União, em consonância com a Diretiva 2014/12.

1.12.

Dentro do contexto mais alargado das abordagens nacionais existem muitas iniciativas de caráter regional. A Comissão deve promover a divulgação das experiências bem-sucedidas. Importa incentivar os contactos bilaterais entre as autoridades de saúde públicas e privadas.

1.13.

O Semestre Europeu e as REP (1) também devem examinar os efeitos das mudanças tecnológicas na transformação dos sistemas de saúde.

1.14.

A Comissão deve pugnar por uma coordenação interna eficaz. Deve ainda promover o diálogo e plataformas entre as universidades, os órgãos de poder local, os parceiros sociais e a indústria das tecnologias da saúde. Estes mecanismos poderiam servir de exemplo para uma cooperação estreita entre os intervenientes do setor público, como os ministérios nacionais da Saúde, das Finanças e da Indústria, e o setor privado.

1.15.

O fator humano é crucial. A transição para um novo sistema de saúde e de cuidados exige abertura de espírito e novas formas de profissionalismo no setor a todos os níveis, bem como uma nova conceção do trabalho relacionado com a saúde e com os cuidados. Há que continuar a reforçar o diálogo europeu sobre os serviços de saúde e sociais — que decorre desde 2006 — para assegurar programas de ensino e formação adequados, bem como para melhorar as condições e os locais de trabalho.

2.   Panorama atual

2.1.

O CESE abordou, em diversos pareceres, a evolução recente no setor da saúde (3). O presente parecer centra-se especificamente na profunda transformação em curso no setor da tecnologia médica.

2.2.

O setor europeu da tecnologia médica emprega, por si só, mais de 575 000 pessoas, em aproximadamente 26 000 empresas. A indústria é dominada pela interação entre PME e grandes empresas.

2.3.

O setor está avaliado grosso modo em 100 mil milhões de euros. A balança comercial apresentou, em 2015, um saldo positivo de 14,1 mil milhões de euros, o dobro do da de 2006, o que é muito superior ao excedente comercial norte-americano, de 5 mil milhões de euros. O setor tem excelentes perspetivas de futuro.

2.4.

A investigação é impulsionada tanto por uma inovação gradual contínua, como por uma inovação revolucionária e disruptiva, e, amiúde, também por empresas derivadas de estruturas existentes, como hospitais universitários. O número de patentes revela o valor acrescentado que resulta da inovação. Em 2015, foram apresentados 12 474 pedidos de patentes no domínio da tecnologia médica. Este número é cerca de 17 % superior ao das comunicações digital e informática e quase 55 % superior ao da indústria farmacêutica e da biotecnologia (4).

2.5.

Em 2015, a saúde e os cuidados de longa duração foram responsáveis por 8,7 % do PIB da UE e por 15 % do total da despesa pública. Este valor poderá aumentar para 12,6 % do PIB até 2060, devido a tratamentos mais dispendiosos, ao envelhecimento da população e ao aumento acentuado das doenças crónicas e da comorbilidade (5). Em razão de restrições financeiras, os cuidados de saúde têm de fazer face a uma pressão orçamental crescente. Esta mudança pode levar a cortes orçamentais a curto prazo que têm um impacto negativo nas despesas com investigação e desenvolvimento (I&D).

2.6.

A cocriação e a cooperação entre as grandes empresas e as PME são a norma. As grandes empresas centram-se no desenvolvimento de plataformas de hardware e software intensivas em capital, ao passo que as PME se concentram em plataformas específicas para fins específicos.

2.7.

Há grandes discrepâncias entre os Estados-Membros. Os sistemas de saúde e as estruturas financeiras, bem como o nível de evolução tecnológica, incluindo a absorção de soluções inovadoras e as práticas médicas prevalecentes, também variam amplamente de país para país.

2.8.

Para além das oportunidades, o setor da tecnologia médica enfrenta grandes desafios. Trata-se de um setor industrial de pleno direito devido à predominância de intervenientes públicos, à existência de um amplo leque de partes interessadas, ao impacto dos valores europeus (6) e à necessidade de finanças públicas sustentáveis, bem como ao facto de o princípio da subsidiariedade ser zelosamente protegido e de os ecossistemas serem frequentemente descentralizados e, geralmente, de base regional.

2.9.

As regiões são uma base fértil para a cooperação. No entanto, a falta de iniciativas de agregação e a fragmentação regional constituem, frequentemente, um obstáculo para as PME inovadoras, uma vez que a sua capacidade de atrair investimento em capitais próprios está diretamente relacionada com a sua capacidade de desenvolver maiores mercados de soluções de saúde digitais.

2.10.

Ao contrário dos Estados Unidos, onde uma grande parte dos cuidados de saúde é organizada através de seguros de saúde privados, os cuidados de saúde na Europa são sobretudo financiados pelo Estado.

2.11.

Os progressos na tecnologia médica são fruto de uma interação estreita entre todas as partes interessadas. O ecossistema está a mudar drasticamente, com novos intervenientes a impulsionarem a transformação digital. O setor tem de encontrar um equilíbrio delicado entre as forças do mercado e o interesse público, que exige cuidados de saúde acessíveis para todos.

2.12.

Tem de operar num ambiente composto pela indústria, o corpo médico, os hospitais, os pacientes capacitados e as organizações de pacientes, e as companhias de seguros (incluindo os sistemas de segurança social nacionais legais/obrigatórios), ou seja, muitas partes interessadas que interagem num sistema complexo.

2.13.

A tecnologia e a inovação estão integradas neste ecossistema específico. A inovação já não é impulsionada sobretudo pelo lado da oferta. As atuais práticas revelam uma mudança para o lado da procura, que, em geral, não demonstra grande apetite por novas soluções. O resultado final é normalmente fruto de uma coordenação intensa entre todas as partes interessadas a nível nacional e, muitas vezes, a nível regional.

2.14.

O setor centra-se em soluções específicas e na renovação de qualquer elemento da cadeia de valor industrial. Cada especialidade médica tem as suas próprias características. Paralelamente, existem cada vez mais soluções de cuidados integrados.

2.15.

O sistema, da forma como funciona atualmente, é continuamente testado. Não é nada fácil para o setor cumprir todos os requisitos, quando, por vezes, existem sobreposições das obrigações regulamentares.

3.   Política industrial da UE

3.1.

O CESE congratula-se com a tónica colocada recentemente pela UE na procura de melhores resultados na saúde mediante o reforço da inovação, da eficiência (em termos de custos), da acessibilidade e das competências digitais (7). A Estratégia para o Mercado Único Digital oferece novas oportunidades, mas coloca também desafios.

3.2.

A política industrial da UE pode basear-se nas competências partilhadas a nível nacional e da UE, no âmbito do artigo 168.o do TFUE (8). O reforço da cooperação com a Organização Mundial da Saúde (OMS) e com a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) decorre em paralelo. A UE e as autoridades nacionais devem combater ativamente a fragmentação contraproducente. Importa dispor de indicadores de medição objetivos.

3.3.

Importa estimular o desempenho industrial, bem como a interação entre a indústria e as partes interessadas a nível nacional e regional. Os mecanismos de financiamento da UE e o financiamento nacional devem ser complementares entre si e os objetivos europeus, nacionais e regionais devem ser agrupados sob um denominador comum.

3.4.

Há uma série de diretivas e de orientações no setor da saúde— em matéria de saúde e segurança (9), de direitos dos pacientes (10), de privacidade e de direitos de propriedade intelectual — que também dizem respeito à indústria. Por exemplo, os fundos do Sétimo Programa-Quadro/Horizonte 2020 e da política de coesão cofinanciam projetos relacionados com dispositivos médicos. No que diz respeito às tecnologias médicas e de âmbito académico, o Horizonte 2020 beneficiou especialmente a indústria farmacêutica. Desde 2015, o Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia (EIT) tem estado muito ativo no financiamento de iniciativas regionais (11).

3.5.

É essencial que a UE disponha de uma política industrial, dado o apoio financeiro e os avanços tecnológicos nos países concorrentes. Na China, a estratégia China 2025 favorece as marcas nacionais, incentiva os hospitais a privilegiarem a indústria chinesa e desencoraja o investimento estrangeiro. Esta estratégia pode afetar severamente as empresas europeias. Face ao protecionismo atual e crescente dos Estados Unidos, não é possível falar de condições de concorrência equitativas entre as duas margens do Atlântico. Nos Estados Unidos, a revolução digital está igualmente em curso (12). As empresas deste país têm fácil acesso ao mercado europeu. A Google é um novo concorrente de peso. As negociações comerciais da UE têm de assegurar uma produção europeia de acordo com as últimas tendências no que respeita à cobertura universal dos cuidados de saúde.

3.6.

A otimização dos dados oferece mais oportunidades a todas as empresas sedeadas na Europa (13). Os sistemas de registo de saúde eletrónico são muito dispendiosos. Os obstáculos transfronteiras aos dados sobre saúde e a sua fragmentação prejudicam os esforços de interoperabilidade e as PME europeias. As soluções médicas personalizadas do futuro — melhor prevenção, diagnósticos mais precisos, melhores tratamentos — beneficiarão amplamente da agregação de dados e de recursos, que, na UE é relativamente modesta em comparação com os Estados Unidos e a China.

3.7.

As parcerias público-privadas (PPP) com intervenientes dos setores público e privado devem ser avaliadas e seguidas com rigor, a fim de averiguar a sua capacidade de gerar soluções inovadoras e sustentáveis, concretizar os objetivos do setor e desenvolver uma interação e intercâmbios com efeitos benéficos.

4.   A inovação e a necessidade de soluções sustentáveis a longo prazo

4.1.

Atualmente, o investimento tecnológico no sistema de saúde está limitado a entre 2 % e 3 % dos custos totais dos cuidados de saúde. O leque de inovações interessa, de forma particular, a cada uma das especialidades médicas (14), afetando profundamente o futuro da profissão médica, bem como a organização dos hospitais e o setor da saúde em geral. Estão a ser implantados novos modelos de negócios em toda a União.

4.2.

A pressão financeira pode conduzir a soluções de curto prazo menos dispendiosas e, assim, a menos inovação. Além disso, em vários Estados-Membros os incentivos não contribuem adequadamente para a inovação, podendo, pelo contrário, levar a que haja necessidades médicas sem resposta, a uma menor utilidade para os pacientes e, em última instância, a tratamentos mais dispendiosos. Conviria prever intercâmbios bilaterais e a partilha de iniciativas à escala europeia.

4.3.

Cabe fomentar a cooperação regional produtiva e os laboratórios vivos no setor. O EIT estimula a cooperação favorecendo os desenvolvimentos catalisadores e as sinergias, nomeadamente através de polos, bem como promovendo diálogos, plataformas e interligações entre os diferentes projetos.

4.4.

A inovação digital, nomeadamente no que diz respeito às aplicações móveis de saúde, pode ajudar a combater fatores de risco associados às doenças crónicas. A saúde móvel e o acompanhamento à distância contribuem para a prevenção e também podem reduzir a necessidade de tratamentos onerosos no futuro.

4.5.

A I&D e a inovação não são forças que se alimentam a si mesmas. Do lado da procura — que se limita quase exclusivamente ao setor público — existe frequentemente uma aversão aos riscos e uma tendência para optar pelas soluções mais baratas.

4.6.

Por vezes, é necessário superar a desconfiança por parte dos poderes públicos. Os profissionais de saúde podem atrasar a introdução de inovações suscetíveis de levar a uma mudança nos métodos de trabalho, por exemplo, na cirurgia, ou a tratamentos completamente novos, por exemplo, os que incluem a robótica. Também as disposições financeiras que se aplicam aos médicos especialistas podem entravar a propensão para inovar. As companhias de seguros também nem sempre cooperam. Em suma, uma abertura natural à inovação requer, muitas vezes, uma mudança cultural que permita aproveitar todas as suas vantagens.

4.7.

Seria útil dispor de uma síntese das várias inovações benéficas que favorecem a qualidade de vida, a prevenção de doenças, o aumento da esperança de vida, bem como uma melhor relação custo-preço.

4.8.

Este tipo de abordagem estaria em consonância com o conceito de «relação qualidade-preço». A saúde e os cuidados foram, e possivelmente serão ainda, o setor em mais rápido crescimento nos orçamentos nacionais. Os ministérios das Finanças e da Saúde e as partes interessadas devem desenvolver uma consciência comum da necessidade de inovar e de encontrar soluções a longo prazo para os pacientes.

4.9.

Na mesma perspetiva, os fundos europeus, em conjugação, se for caso disso, com os fundos nacionais, são um elemento indispensável.

5.   Contratos públicos

5.1.

Estima-se que 70 % das vendas de tecnologia médica a nível mundial passam por um processo de contratação pública e que 70 % das decisões nesse processo são determinadas com base no preço, verificando-se atualmente um aumento destes dois valores. Habitualmente, tal leva a uma menor competitividade e inovação e a menos inovação e novas tecnologias, resultando num aumento dos custos e numa diminuição do valor acrescentado para os pacientes (15).

5.2.

O aumento dos custos deveria incentivar os hospitais e os sistemas de saúde a abandonarem a aquisição de produtos médicos com base nos custos iniciais de compra (16). Aspetos importantes a ter em conta são: — poupanças significativas se forem privilegiados benefícios bem ponderados a longo prazo, em detrimento de ganhos a curto prazo na aquisição, — soluções inovadoras que promovam a qualidade associada aos custos de todo o ciclo de vida, — um conhecimento especializado suficiente por parte dos adquirentes que, muitas vezes, não existe, — negociações transparentes e não discriminatórias entre a oferta e a procura.

5.3.

Um adquirente competente e que concentra a sua atenção nas inovações mais recentes de comprovada eficácia deve ser considerado essencial para a obtenção de bons resultados. Em certa medida, o adquirente pode ser entendido como a ligação entre os interesses do paciente e os do fornecedor, reduzindo os custos e promovendo bons resultados.

5.4.

Os concursos devem ser analisados de um ponto de vista holístico, que tenha em consideração a qualidade e os custos dos produtos e serviços ao longo de todo o seu ciclo de vida. Deste modo, vai-se ao encontro da necessidade de cuidados integrados, apoiada pela Integrated Care Alliance (17).

5.5.

A responsabilidade pela identificação das necessidades dos utilizadores e dos parceiros é partilhada por todas as partes interessadas no processo de concurso. Devido aos múltiplos desafios associados ao cálculo dos custos e à avaliação da qualidade no amplo leque de áreas do setor médico, trata-se de um processo difícil, que exige que todas a partes interessadas tenham a atitude certa. A partilha de boas práticas na Europa e os debates e intercâmbios transnacionais abertos a nível da UE serão muito úteis para este efeito.

6.   Digitalização

6.1.

As mudanças tecnológicas e os efeitos disruptivos e transversais da digitalização exigem um forte empenho e a participação de todas as partes interessadas do setor da saúde.

6.2.

A saúde em linha permitirá aos profissionais interagir à distância com os pacientes e com outros colegas. Ajuda a divulgar os conhecimentos especializados e facilita a investigação. Cria uma ampla variedade de novas soluções e é, sem dúvida, um fator de crescimento. Também aliviará a pressão sobre os orçamentos da saúde. A saúde móvel está a melhorar os cuidados de saúde no domicílio. Desempenha um papel fundamental na promoção da mobilidade dos pacientes, mas importa assegurar a proteção dos dados, bem como a privacidade e a segurança dos pacientes.

6.3.

A Comissão considera que continua a existir um enorme fosso entre o potencial da transformação digital e a realidade atual dos sistemas de saúde e de cuidados (18). Os obstáculos são múltiplos: as legislações nacionais, os sistemas de financiamento e pagamento, as abordagens tradicionais dos setores médico e público, a fragmentação do mercado e a falta de empresas em expansão. É também do interesse do setor procurar implementar adequadamente a transformação a fim de evitar resultados insatisfatórios e, possivelmente, um maior volume de trabalho.

6.4.

Por outro lado, dado que a saúde é um setor preponderante (cerca de 10 % do PIB da UE), as perspetivas de digitalização maciça abrem grandes oportunidades de expansão (19). A consciência do impacto da digitalização, incluindo a inteligência artificial, está a aumentar rapidamente (20). A Comissão adotou recentemente uma comunicação que examina três prioridades da Estratégia para o Mercado Único Digital para o setor da saúde e dos cuidados: — o acesso seguro dos cidadãos aos registos de saúde eletrónicos e à possibilidade de os partilhar além-fronteiras, bem como ao uso de receitas eletrónicas, — o apoio a infraestruturas de dados para a investigação avançada, a prevenção de doenças e os cuidados de saúde personalizados em domínios essenciais, — a facilitação do retorno de informação e da interação entre pacientes e prestadores de cuidados de saúde, a fim de apoiar a prevenção e uma maior participação dos cidadãos, bem como a qualidade dos cuidados centrados no paciente, incidindo nas doenças crónicas e em melhores resultados dos sistemas de cuidados de saúde.

6.5.

O modelo da transformação digital da saúde e dos cuidados acima mencionado refere que, a menos que a UE alinhe as políticas de inovação, económicas e industriais eficazes com as políticas de cuidados de saúde e sociais, bem como com as necessidades dos utilizadores e dos pacientes, os nossos modelos sociais e económicos estarão comprometidos, da mesma forma que a qualidade de vida da nossa população. Trata-se de um aspeto crucial que é necessário abordar (21). A OCDE conclui que os governos desempenham um papel fundamental de liderança, ao permitirem a utilização eficaz das tecnologias da informação e comunicação (TIC) na mudança e na nova conceção dos sistemas de saúde (22). A OCDE observa, contudo, que a fragmentação e a rápida evolução das soluções tecnológicas, aliadas à falta de normas para todo o setor e ao incumprimento das regras que regem os sistemas de TIC, podem conduzir a um elevado risco de fracasso e a fracos retornos (23).

6.6.

Já existe um amplo espetro de iniciativas de saúde em linha bem-sucedidas. No entanto, há diferenças substanciais entre países e regiões. Foi lançada recentemente, no âmbito do projeto «Digitalização da Indústria Europeia», uma estratégia global para a interação e a sinergia, bem como um novo modelo para interligar as diferentes iniciativas da UE, com compromissos inequívocos por parte da indústria e o apoio das estratégias nacionais e regionais (24).

6.7.

Seguindo o exemplo da Indústria 4.0, a Comissão lançou agora a Saúde 4.0. Estão em curso vários programas da UE. É necessário que todas as direções-gerais implicadas estejam em sintonia para gerar sinergias. Importa incentivar a criação de plataformas tecnológicas que funcionem em paralelo com as iniciativas nacionais e regionais, bem como o estabelecimento de contactos (a nível transfronteiriço). O grupo de missão recentemente criado deve promover uma evolução neste sentido (25).

6.8.

Vários projetos-piloto e iniciativas da UE ainda não estão completamente concluídos, e entretanto foram lançadas novas iniciativas. Um método mais sustentável seria instaurar mecanismos permanentes para apoiar a indústria e a inovação, incluindo na fase da execução.

6.9.

Os megadados têm um grande potencial para promover mudanças radicais nos tratamentos médicos. É importante que os registos de saúde eletrónicos sejam geridos e protegidos de forma segura, em conformidade com protocolos de gestão dos dados de saúde que respeitem a regulamentação nacional (26). É importante dispor de estratégias eficazes em matéria de CPD (27), sobretudo no domínio da gestão dos dados e das normas de privacidade dos pacientes, dos ambientes em nuvem e dos investimentos ligados à segurança do armazenamento de megadados.

6.10.

As estatísticas demonstram que o setor dos cuidados de saúde é particularmente vulnerável aos ciberataques. Por conseguinte, a cibersegurança também deve ser uma prioridade em novas aplicações industriais.

6.11.

Os megadados contribuem para a personalização, nomeadamente na relação entre produtores e pacientes, e promovem: — a transição dos cuidados de saúde para os cuidados no domicílio, — a transição das soluções genéricas para os tratamentos personalizados, — a transição da cura para a prevenção, — eliminação de restrições no caso de doença ou incapacidade.

6.12.

A digitalização e os megadados, além de favorecerem a proliferação crescente de sensores e dispositivos individuais, também desempenham um papel fundamental nos novos diagnósticos, na investigação e na prevenção, bem como no apoio à capacitação dos pacientes e à autogestão, criando soluções ideais para os cuidados integrados. O intercâmbio de dados dos pacientes será fundamental para a interoperabilidade.

6.13.

As boas práticas europeias e a pressão dos pares revelar-se-ão úteis, tal como as avaliações objetivas e os projetos-piloto, desde que estes últimos sejam realizados na íntegra.

7.   Impacto social e competências

7.1.

A transformação do setor da tecnologia médica tem um impacto social, tanto no próprio setor como no setor da saúde em geral. Tal como noutros setores industriais, a alteração dos modelos de negócios devido à digitalização exige uma adaptação das condições de trabalho e dos mecanismos do mercado de trabalho, bem como a participação dos parceiros sociais a vários níveis.

7.2.

A tecnologia e a inovação têm, em geral, repercussões importantes para a situação dos trabalhadores do setor da saúde. A par da ligação mais estreita entre as partes interessadas, tais como hospitais e clínicas, o setor pode ajudar a preparar a mão-de-obra para ambientes e tratamentos em mutação.

7.3.

São necessárias abordagens e instrumentos especiais para responder às necessidades dos grupos vulneráveis, designadamente as pessoas idosas (lares), que devem beneficiar de tipos específicos de apoio e assistência personalizados. Uma prestação profissional de cuidados de enfermagem requer formação centrada na aplicação das novas tecnologias a esta categoria de pacientes.

7.4.

O setor da saúde e dos cuidados está entre os principais empregadores da UE. A previsão de uma escassez de 2 milhões de profissionais de saúde e de 20 milhões de prestadores de cuidados na UE em 2025 constitui um desafio no que diz respeito ao futuro desenvolvimento sustentável do setor no seu conjunto (28).

7.5.

Um sistema de saúde e de cuidados otimizado beneficiará significativamente do contributo e do empenho de um sistema de cuidados altamente especializado e motivado. Os empregos no setor da saúde e dos cuidados são frequentemente precários, mal pagos e bastante exigentes. A inadequação entre as necessidades e o trabalho (qualidade) exigido requer uma nova conceção do trabalho e da organização no domínio da saúde e dos cuidados.

7.6.

As TIC e as organizações inteligentes podem ajudar a criar condições de trabalho mais atrativas e produtivas, bem como locais de trabalho de melhor qualidade. Para dar resposta à perceção de riscos e problemas, bem como a todo o tipo de questões levantadas pelas novas tecnologias, cumpre prever campanhas de informação e de consulta abrangentes, em linha com os direitos dos profissionais de saúde a vários níveis.

7.7.

As novas competências, a adequação dos métodos de trabalho e a capacitação dos pacientes têm um grande impacto. Estes processos só poderão ter êxito com o empenho de todas as partes implicadas, devendo resultar de acordos alcançados a nível nacional, setorial ou empresarial e/ou soluções que preparem corretamente os trabalhadores e as organizações de saúde para as futuras mudanças. Há um comité de diálogo social setorial da UE para o setor hospitalar/dos cuidados de saúde a funcionar desde 2006.

7.8.

A educação e a prática, bem como a formação contínua, são fundamentais. Conviria criar módulos de educação e de formação europeus comuns. Importa promover intercâmbios entre as partes envolvidas com vista à sensibilização e partilha de boas práticas na Europa neste domínio. A educação e a formação foram objeto de uma declaração conjunta dos parceiros sociais em 2016 (29).

7.9.

As boas práticas a nível da UE no domínio da saúde e dos cuidados no que diz respeito ao desenvolvimento do sistema e à avaliação das organizações inteligentes também podem ser úteis para promover métodos promissores de participação do trabalhador.

7.10.

A necessidade de manter o espírito aberto a novas soluções informáticas exige que todos os profissionais de saúde e de cuidados sejam digitalmente competentes e estejam a par das tecnologias mais recentes. Para além das competências de todos os profissionais, a capacitação dos pacientes também requer a mentalidade certa e as competências necessárias.

7.11.

Paralelamente aos profissionais de saúde, é necessário desenvolver conhecimentos médicos no setor da informática, com vista a otimizar a utilização das ferramentas informáticas na saúde e nos cuidados.

7.12.

O emprego no setor dos cuidados informais e sociais também deve estar atualizado. Os cuidados informais e a capacitação dos pacientes estão a crescer de forma desproporcionada. Ambos podem melhorar muito a mobilidade da geração mais velha, tanto das pessoas idosas incapacitadas como das saudáveis. O termo «economia da terceira idade» dispensa explicação.

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(1)  Ver conclusões do Conselho EPSCO (JO C 146 de 22.6.2006, p. 1) e o seu anexo sobre o impacto dos valores europeus.

(2)  Ver, nomeadamente, os objetivos 3, 5, 9 e 10.

(1)  Recomendações específicas por país.

(3)  JO C 181 de 21.6.2012, p. 160, JO C 242 de 23.7.2015, p. 48, SOC/560 — Sistemas de segurança social e de proteção social sustentáveis na era digital (ainda não publicado no Jornal Oficial), JO C 133 de 9.5.2013, p. 52, JO C 434 de 15.12.2017, p. 1.

(4)  «The European Medical Technology Industry in Figures» [O setor da tecnologia médica europeia em números], 2015.

(5)  Comissão Europeia, 2017.

(6)  Ver nota de rodapé 1.

(7)  Ver conclusões do Conselho EPSCO (JO C 146 de 22.6.2006, p. 1) e o seu anexo sobre o impacto dos valores europeus.

(8)  Artigo 168.o do título XIV do TFUE: A saúde pública.

(9)  Recentemente, o Conselho voltou a adotar dois regulamentos com um forte impacto no setor: um sobre novos dispositivos e outros sobre diagnóstico in vitro.

(10)  Ver, a este respeito, o artigo 35.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, doc. 2012/C 326/02, e a Carta Europeia dos Direitos do Paciente, de 2002.

(11)  A Comunidade de Conhecimento e Inovação (CCI) «Saúde» do EIT foi criada em 9 de dezembro de 2014.

(12)  Ver estudo da Goldman Sachs, 1917: «A digital healthcare revolution is coming — and it could save America $300 billion» [A revolução digital nos cuidados de saúde está para breve — e poderá poupar 300 mil milhões de dólares aos Estados Unidos].

(13)  Ver a comunicação da Comissão «Construir uma economia europeia dos dados», de março de 2011, e a reação do CESE no parecer TEN/630.

(14)  Ver, nomeadamente, o documento «Strategic Research Agenda under Horizon 2020» [Agenda de investigação estratégica no âmbito do Horizonte 2020], COCIR, setembro de 2016.

(15)  «Procurement, The Unexpected Driver of Value Based Health Care» [Contratos públicos, o motor inesperado dos cuidados de saúde baseados em valor], Boston Consulting Group — MedTech Europe, 2015.

(16)  O setor da saúde não é, de modo algum, o único setor que sofre com este tipo de práticas. A síndrome do preço mais baixo prevalece na maior parte dos contratos públicos na Europa. Esta é, aliás, uma das principais razões para a legislação europeia: veja-se nomeadamente a Diretiva relativa aos contratos públicos de 2014.

(17)  Ver, nomeadamente, o «European Blueprint» [Modelo europeu], DG CNECT (capítulo 6, abaixo) e www.integratedcarealliance.org.

(18)  Ver Indústria Europeia: Grupo de Trabalho 2 — Plataformas industriais digitais, capítulo 5, «Overview of the Strategy» [Síntese da estratégia] em «Digital Transformation of Health and Care» [Transformação digital da saúde e dos cuidados].

(19)  Ver Grupo de Trabalho 2, p. 31.

(20)  Ver, nomeadamente, «Blueprint on Digital Transformation of Health and Care for the Ageing Society, a Strategic Vision developed by Stakeholders» [Modelo da transformação digital da saúde e dos cuidados para uma sociedade em envelhecimento — Uma visão estratégica desenvolvida pelas partes interessadas], Bruxelas, 5 a 8 de dezembro de 2016.

(21)  «Blueprint», p. 6.

(22)  «Improving Health Sector Efficiency, the role of Information and Communication technologies» [Melhorar a eficiência do setor da saúde — O papel das tecnologias da informação e comunicação], OCDE 2010.

(23)  Ibidem. p. 16.

(24)  Grupo de Trabalho 2, p. 35.

(25)  Grupo de missão para levar avante as políticas de saúde e digitais, 27 de fevereiro de 2017.

(26)  Ver o quadro adotado em 2012 para a proteção de dados.

(27)  Desenvolvimento profissional contínuo.

(28)  «Blueprint», p. 19.

(29)  Ver declaração conjunta da HOSPEM e EPSU (parceiros sociais) sobre o desenvolvimento profissional contínuo e a aprendizagem ao longo da vida para todos os profissionais de saúde na UE, novembro de 2016. Para mais informações sobre a necessidade de investimento em mão de obra do setor da saúde, ver relatório conjunto ONU/OIT/OMS/OCDE «Working for health and growth: investing in the health workforce» [Trabalhar em prol da saúde e o crescimento: investir nos profissionais de saúde].

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28.6.2018

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 227/20

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «O papel da Turquia na crise dos refugiados»

(parecer de iniciativa)

(2018/C 227/03)

Relator:

Dimitris DIMITRIADIS

Decisão da Plenária	22.9.2016
Base jurídica	Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento
	Parecer de iniciativa
Competência	Secção Especializada de Relações Externas
Adoção em secção	7.11.2017
Adoção em plenária	14.2.2018
Reunião plenária n.o	532
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	227/6/12

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE reconhece que a Turquia está a desempenhar um papel crucial e decisivo na gestão da chamada crise dos refugiados na região do Médio Oriente e do Mediterrâneo e que envidou esforços para ultrapassar esta crise pelos seus próprios meios, embora com a ajuda adicional da União Europeia e da comunidade internacional.

1.2.

O CESE considera que até à data, apesar da situação explosiva da chamada «crise dos refugiados», a UE ainda não conseguiu — dada a recusa injustificável de alguns Estados-Membros de cumprirem as suas obrigações legais estabelecidas em convenções internacionais ou nos Tratados e acordadas em decisões tomadas por unanimidade em cimeiras ou reuniões do Conselho — estabelecer uma política europeia comum de imigração credível e eficaz ou um sistema europeu comum de asilo. Assim, exorta o Conselho e a Comissão a trabalharem de forma mais determinada neste domínio e a obrigarem os Estados-Membros que não respeitem os seus compromissos europeus a agir imediatamente.

1.3.

O CESE condena categoricamente a atitude xenófoba de determinados Estados-Membros face à crise dos refugiados e considera essa atitude contrária aos valores fundamentais da UE.

1.4.

O CESE reafirma a sua disponibilidade para fazer tudo o que for possível para resolver a crise dos refugiados, em colaboração com as instituições europeias e as organizações da sociedade civil (empregadores, trabalhadores e ONG), como demonstra o importante trabalho que já realizou, quer através de vários pareceres quer de missões aos países afetados por esta catástrofe humana.

1.5.

Desde a assinatura da Declaração UE-Turquia, tem sido significativa e constante a redução do número de pessoas que atravessam ilegalmente as fronteiras europeias ou que perdem a vida no mar Egeu. Ao mesmo tempo, porém, tem-se assistido a um rápido aumento dos fluxos para outros países do Sul, um facto que o CESE considera particularmente preocupante. Desde então, o desempenho dos Estados-Membros no que diz respeito tanto à reinstalação como à recolocação continua a ser dececionante. Embora as bases indispensáveis para a execução destes programas já tenham sido lançadas, o atual ritmo de execução ainda é inferior ao necessário para cumprir os objetivos fixados para assegurar a recolocação e a reinstalação de todas as pessoas elegíveis.

1.6.

O CESE reputa necessário que a Turquia elabore um estatuto único de proteção internacional para os requerentes de asilo, em conformidade com as normas internacionais e europeias (1), que não discrimine os requerentes de proteção internacional com base no seu país de origem, conferindo proteção uniforme a todos. Recomenda, entre outras coisas, a supressão do condicionalismo geográfico para os requerentes de asilo não europeus, bem como a distinção entre requerentes de asilo sírios e não sírios (2). O princípio da não repulsão também deve ser assegurado.

1.7.

O CESE considera indispensável melhorar as condições de acolhimento na Turquia, bem como as políticas em matéria de inclusão social e económica das pessoas às quais tenha sido reconhecido o estatuto de refugiados, especialmente no que se refere ao acesso ao emprego, aos cuidados de saúde, à educação e à habitação. Há que prestar especial atenção à proteção das crianças e dos menores não acompanhados, especialmente no que se refere ao acesso à educação e à proteção contra o trabalho forçado e o casamento forçado (3).

1.8.

O CESE solicita a criação de um mecanismo independente e rigoroso de controlo e vigilância no âmbito da Declaração UE-Turquia sobre os refugiados, a fim de — em cooperação com as autoridades turcas, ONG internacionais e organizações humanitárias especializadas — verificar a aplicação e o cumprimento dos termos acordados, por ambas as partes, em conformidade com o direito internacional e da União (4).

1.9.

O CESE considera indispensável reforçar o papel da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira a fim de desmantelar as redes de tráfico de seres humanos e combater a introdução clandestina de migrantes, em conformidade com o direito internacional (5).

1.10.

O CESE exorta todos os Estados-Membros que ainda não tenham participado nos processos de recolocação e reinstalação a respeitarem as suas obrigações na íntegra e recomenda que a execução dos programas correspondentes seja acelerada. Os acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia, assim como os esforços da Comissão no sentido de assegurar uma melhor coordenação entre as instituições europeias e os Estados-Membros, representam uma evolução positiva neste sentido. Nos seus acórdãos, o TJUE condenou diretamente a atitude de determinados países quanto à não aceitação de refugiados no seu território, o que, como o Tribunal salienta, viola a obrigação de solidariedade e da justa repartição dos encargos assumida pelos Estados-Membros no âmbito da política de asilo.

1.11.

O CESE manifesta extrema preocupação relativamente à situação global dos direitos humanos na Turquia, em particular após a tentativa falhada de golpe de estado. O CESE acredita que os princípios e valores da UE consagrados no artigo 2.o do Tratado da UE possam estar a ser alvo de ataques por parte do atual Governo da Turquia (6). Essa preocupação diz particularmente respeito ao facto de as organizações da sociedade civil na Turquia não funcionarem livremente, especialmente desde a declaração do estado de emergência no país, já que considera que estas desempenham um papel determinante na situação humanitária dos refugiados, tanto a nível do planeamento como da execução de programas de integração dos refugiados nas comunidades locais.

1.12.

O CESE considera que os parceiros sociais podem e devem desempenhar um papel de destaque na Turquia para a resolução da crise dos refugiados.

1.13.

O CESE expressa a sua inquietude quanto à tensão que tem marcado as relações entre a UE e a Turquia recentemente e ao eventual impacto de um agravamento dessa tensão quer na aplicação do acordo entre a Europa e a Turquia quer nas relações entre as suas partes em geral. O CESE continua a considerar que as relações UE-Turquia devem manter as perspetivas de adesão da Turquia, no pleno respeito do acervo da UE.

2.   Observações introdutórias: da Agenda Europeia da Migração ao acordo de 18 de março de 2016

2.1.

Na sequência do início da guerra na Síria, que desencadeou uma enorme crise humana, e da situação explosiva criada no Iraque devido à instabilidade política permanente, milhares de refugiados começaram a atravessar a fronteira da Turquia, em condições desumanas, tendo como destino final os países da UE, principalmente da Europa Central. A Turquia viu-se a braços com cerca de três milhões de pessoas que, arriscando a própria vida, atravessaram zonas de conflito e, mais uma vez arriscando a própria vida, tentaram e continuam a tentar passar ilegalmente a fronteira europeia pela Grécia.

2.2.

Enquanto primeiro país de acolhimento, a Turquia desempenhou e continua a desempenhar um papel particularmente crucial na chamada «crise dos refugiados», que se tornou um dos maiores problemas por resolver da UE.

2.3.

A Agenda Europeia da Migração, que surgiu na sequência de difíceis e longas negociações entre os Estados-Membros em maio de 2015, constituiu a primeira tentativa da UE de resolver o drama de milhares de refugiados que arriscam a vida atravessando zonas de conflito e tentam atravessar o Mediterrâneo, introduzindo pela primeira vez conceitos como recolocação interna e reinstalação. A Agenda prevê medidas imediatas e também a longo prazo para lidar com os graves fluxos migratórios que a UE enfrenta, especialmente os países do Mediterrâneo, e com os problemas suscitados pela gestão deste tipo de crise. Prevê, nomeadamente, triplicar os recursos financeiros destinados à Frontex, recolocar refugiados e migrantes em países da UE de acordo com critérios específicos e quotas, ativar, pela primeira vez, o mecanismo de resposta a situações de emergência para ajudar os Estados-Membros que enfrentam um súbito fluxo de refugiados de acordo com o artigo 78.o, n.o 3, do TFUE, bem como dar início, no contexto da política comum de segurança e defesa, a uma operação no Mediterrâneo para desmantelar as redes de tráfico de seres humanos e combater a introdução clandestina de migrantes, em conformidade com o direito internacional.

2.4.

Neste contexto insere-se também a Declaração UE-Turquia, de 18 de março de 2016, que visa limitar a crise dos refugiados e que, por motivos processuais, foi denominada de acordo informal sobre a migração irregular da Turquia para a UE, a fim de substituir a migração irregular pela reinstalação de refugiados por vias legais na União Europeia (7). Prevê, nomeadamente, que: i) todos os «migrantes irregulares» que cheguem às ilhas gregas provenientes da Turquia a partir de 20 de março de 2016 serão devolvidos a este último país, com base no acordo bilateral celebrado entre a Grécia e a Turquia; ii) os migrantes que não pedirem asilo ou cujos pedidos tenham sido considerados infundados ou não admissíveis serão devolvidos à Turquia; iii) a Turquia e a Grécia, apoiadas pelas instituições e agências da UE, chegarão a acordo sobre as disposições bilaterais necessárias, incluindo a presença permanente, a partir de 20 de março, de funcionários turcos nas ilhas gregas e de funcionários gregos na Turquia, tendo em vista a aplicação destes acordos; iv) por cada sírio devolvido à Turquia a partir das ilhas gregas, outro sírio proveniente da Turquia será reinstalado na UE; v) será criado um mecanismo para assegurar a implementação deste princípio de «um por um» a partir do mesmo dia em que se der início aos regressos — com o apoio da Comissão, das agências da UE, dos outros Estados-Membros e também do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados; vi) será dada prioridade de reinstalação na UE aos sírios que se encontrem na Turquia, e não na Grécia, e, de entre estes, aos migrantes que não tenham anteriormente entrado ou tentado entrar na UE.

2.5.

Na sua ficha informativa adicional sobre a Declaração UE-Turquia de 18 de março de 2016 (8), a Comissão destaca a possibilidade de classificar a Turquia como um «país terceiro seguro» (9). Esta conclusão é partilhada igualmente pela comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação de execução das ações prioritárias da Agenda Europeia da Migração, que afirma que, em seu entender, o conceito de país terceiro seguro — tal como definido na Diretiva Procedimentos de Asilo — não pressupõe ausência de reservas ou de condicionalismos geográficos na aplicação da Convenção de Genebra, mas que, em princípio, a proteção pode ser obtida nos termos da Convenção (10).

2.6.

Por seu turno, o CESE expressou a sua opinião de que em caso algum se deve aplicar o conceito de país de origem seguro em casos de não respeito da liberdade de imprensa ou de violação do pluralismo político, ou ainda a países onde haja perseguição em razão do género, da orientação sexual ou da pertença a uma minoria nacional, étnica, cultural ou religiosa. Em qualquer dos casos, importa avaliar os elementos seguintes para incluir um país na lista dos países terceiros seguros: entre outras coisas, informações atualizadas de fontes como o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, o Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO), o Conselho da Europa e outras organizações no domínio dos direitos humanos (11).

2.7.

Desde a assinatura da Declaração UE-Turquia, tem sido significativa e constante a redução do número de pessoas que atravessam ilegalmente as fronteiras europeias ou que perdem a vida no mar Egeu (12). Ao mesmo tempo, porém, tem-se assistido a um rápido aumento dos fluxos para outros países do Sul, um facto que o CESE considera particularmente preocupante. Desde então, o desempenho dos Estados-Membros no que diz respeito tanto à reinstalação como à recolocação continua a ser dececionante. Embora as bases indispensáveis para a execução destes programas já tenham sido lançadas, o atual ritmo de execução ainda é inferior ao necessário para cumprir os objetivos fixados para assegurar a recolocação e a reinstalação de todas as pessoas elegíveis (13).

3.   O mecanismo dos países seguros: país terceiro seguro e primeiro país de asilo

3.1.

Os conceitos de «país de origem seguro», «país terceiro seguro» e «primeiro país de asilo» são definidos na Diretiva 2013/32/UE relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, que estabelece normas processuais comuns e garantias para as pessoas que solicitem proteção internacional nos Estados-Membros da UE. Concretamente, a diretiva prevê quatro categorias de países seguros: primeiro país de asilo (artigo 35.o), país terceiro seguro (artigo 38.o), país de origem seguro (artigo 37.o) e país terceiro seguro europeu (artigo 39.o) (14).

3.2.

A leitura combinada dos artigos 39.o, relativo ao país terceiro europeu seguro, e 35.o, relativo ao primeiro país de asilo, da Diretiva 2013/32/UE revela um estatuto de proteção internacional maior e outro menor, no meio dos quais se encontra o estatuto previsto no artigo 38.o relativo ao país terceiro seguro. O artigo 39.o prevê o nível de proteção mais elevado, uma vez que se refere a países que ratificaram a Convenção de Genebra sem qualquer limitação geográfica, proporcionam o máximo de proteção prevista na convenção, aplicam a totalidade do artigo 36.o da Convenção de Genebra, e o país em causa está sujeito aos mecanismos de controlo da Convenção. No outro extremo encontra-se o artigo 35.o da diretiva, que se limita à atribuição da proteção a refugiados ou outra forma de proteção suficiente, tendo como elemento central a aplicação do princípio da não repulsão.

3.3.

Em conformidade com o artigo 38.o da Diretiva 2013/32/UE, um país é considerado como país terceiro seguro para um determinado requerente quando estiverem preenchidos cumulativamente os seguintes critérios: a) não existe ameaça à vida e liberdade em virtude da raça, religião, nacionalidade, pertença a determinado grupo social ou opinião política; b) o país respeita o princípio da não repulsão nos termos da Convenção de Genebra; c) não existe o risco de danos graves para o requerente; d) o país proíbe o afastamento de alguém para um país onde corre o risco de ser objeto de tortura ou tratamentos cruéis, degradantes ou desumanos, em conformidade com o direito internacional; e) concessão da possibilidade de pedir o estatuto de refugiado e de, se a pessoa for considerada refugiada, receber proteção em conformidade com a Convenção de Genebra; f) o requerente tem uma ligação com o país terceiro em causa que permita, em princípio, que essa pessoa se dirija para esse país. Consequentemente, caso as entidades competentes considerem que um país, como a Turquia, constitui um primeiro país de asilo ou país terceiro seguro para um requerente, emitem uma decisão de rejeição do pedido de proteção internacional considerando-o não admissível, sem o examinarem a fundo (15).

3.4.

O princípio da não repulsão constitui a pedra angular do sistema de proteção internacional dos refugiados e está consagrado no artigo 33.o, n.o 1, da Convenção de Genebra de 1951 (16). O Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados sublinhou que o artigo em causa introduz um princípio central à Convenção, que já se encontra consagrado no direito internacional consuetudinário, o que significa que é vinculativo para todos os Estados da comunidade internacional, independentemente de terem ou não ratificado a Convenção de Genebra (17).

3.5.

Por conseguinte, qualquer pessoa que seja um refugiado ao abrigo da Convenção de 1951, ou que cumpra os critérios de definição de refugiado previstos no artigo 1.o, ponto A, n.o 2, da Convenção de Genebra de 1951, mesmo que não lhe tenha sido reconhecido oficialmente o estatuto de refugiado, está abrangida pela proteção conferida de acordo com o artigo 33.o, n.o 1 (18). Esta disposição é especialmente importante para os requerentes de asilo, pois existe a possibilidade de serem refugiados e, portanto, não devem ser afastados nem expulsos do país de asilo até ser tomada uma decisão definitiva sobre o seu estatuto (19).

4.   A Turquia como «país terceiro seguro»

4.1.

Desde 2011 que a Turquia tem acolhido o maior número de refugiados da Síria (mais de 3 milhões, mais exatamente 3 222 000). Ao mesmo tempo, o Líbano, um país com uma população de cerca de 4,8 milhões, acolhe mais de um milhão de refugiados. A Jordânia acolhe o terceiro maior número de refugiados da Síria (654 582), enquanto o Iraque e o Egito acolhem 244 235 e 124 534 refugiados registados, respetivamente (20).

4.2.

A Turquia ratificou a Convenção de Genebra relativa aos Estatuto dos Refugiados e o Protocolo de 1967; no entanto, mantém um condicionalismo geográfico para os requerentes de asilo não europeus. Concretamente, reconhece apenas os refugiados originários da Europa e de países que sejam membros do Conselho da Europa (21). Em abril de 2014, a Turquia aprovou uma nova lei relativa aos estrangeiros e à proteção internacional, que prevê quatro tipos de estatuto de proteção na Turquia: a) «estatuto de refugiado» para refugiados reconhecidos ao abrigo da Convenção de Genebra que sejam cidadãos de um dos 47 países membros do Conselho da Europa; b) «estatuto de refugiado sob condições» para refugiados reconhecidos não europeus; c) «estatuto de proteção subsidiária», que pode ser atribuído a cidadãos europeus e a cidadãos não europeus que não satisfaçam as condições da Convenção de Genebra para o seu reconhecimento como refugiados, mas que, caso regressem ao seu país de origem, correm o risco de serem condenados à morte, de serem objeto de tortura ou outros tratamentos desumanos ou degradantes, ou de sofrerem as consequências de um conflito armado no seu país; e d) «estatuto de proteção temporária», que é concedido no caso de afluxos maciços (22).

4.3.

Os sírios que chegaram de forma maciça receberam inicialmente o estatuto de «visitante» (misâfir) e em seguida o estatuto de proteção temporária, sem contudo terem o direito de requerer o estatuto de refugiado. O objetivo desta disposição é que permaneçam na Turquia apenas enquanto dure a guerra na Síria e que regressem quando a situação melhorar.

4.3.1.

Os cidadãos de outros países (não sírios) podem apresentar um pedido de asilo individual, que a seguir é tratado através de um processo paralelo em conformidade com a nova lei relativa aos estrangeiros e à proteção internacional que se encontra em vigor desde abril de 2014. No âmbito desse processo, os requerentes são encaminhados para a Direção-Geral de Gestão dos Fluxos Migratórios, que leva a cabo o processo de definição do estatuto, e para o ACNUR, que efetua um processo paralelo de definição do estatuto e apresenta recomendações de recolocação; as suas decisões não têm força jurídica, mas são, no entanto, tidas em conta na avaliação da Direção-Geral de Gestão dos Fluxos Migratórios. É portanto evidente que a legislação da Turquia neste domínio prevê normas de proteção e exigências processuais distintas para os sírios e os nacionais de outros países terceiros, o que introduz desigualdades no que diz respeito ao acesso e aos termos da proteção.

4.4.

A legislação também apresenta uma série de restrições, problemas e deficiências graves no que diz respeito ao acesso ao trabalho, bem como a serviços básicos como cuidados de saúde e apoio social, educação e, de uma forma geral, a processos de integração na sociedade (23). Embora a Turquia tenha reconhecido o direito dos sírios ao trabalho desde janeiro de 2016, na prática muito poucos receberam autorização de trabalho, o que leva a maioria a recorrer ao trabalho não declarado (24). Acresce ainda a exclusão expressa e inequívoca dos beneficiários de proteção internacional da possibilidade de integração de longa duração na Turquia (artigo 25.o da lei relativa aos estrangeiros e à proteção internacional) e as restrições à livre circulação dos refugiados em conformidade com o artigo 26.o da mesma lei. É, portanto, evidente que a proteção concedida aos requerentes de proteção internacional na Turquia não cumpre as garantias jurídicas e os direitos reconhecidos aos refugiados pela Convenção de Genebra, como o direito de livre circulação no território do país signatário (artigo 26.o da Convenção de 1951), o direito de naturalização (artigo 34.o da Convenção de 1951) e o direito ao trabalho (artigos 17.o, 18.o e 19.o da Convenção de 1951).

4.5.

Além disso, surgem interrogações sobre a classificação da Turquia como «país terceiro seguro», no que se refere ao respeito do princípio da não repulsão, consagrado no artigo 33.o n.o 1, da Convenção de Genebra, no artigo 3.o da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) e no artigo 3.o, n.o 2, da Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes (25). Além de a Turquia ter antecedentes de repulsão de requerentes de asilo não europeus, relatos recentes de organizações internacionais de direitos humanos referem casos de recusa de entrada e de repulsão maciça para território sírio (26). É significativo que, apenas um dia após a assinatura do acordo, a Amnistia Internacional tenha divulgado mais um caso de repatriação maciça de refugiados afegãos para Cabul (27). No mesmo contexto, a resolução aprovada em 20 de abril de 2016 pela Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa menciona, entre outras coisas, que o regresso tanto de sírios como de cidadãos de outros países à Turquia é contrária ao direito internacional e da UE (28). É evidente, portanto, que não existem as garantias necessárias de que o princípio da não repulsão é efetivamente respeitado (29).

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(1)  Comissão Europeia, «Turkey 2016 Report» [Relatório de 2016 sobre a Turquia], Bruxelas, 9.11.2016, SWD (2016) 366 final, p. 77-78, disponível em: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2016/20161109_report_turkey.pdf

(2)  Missões de averiguação do CESE sobre a situação dos refugiados na perspetiva das organizações da sociedade civil, relatório da missão à Turquia, 9-11 de março de 2016, p. 2, disponível em: http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/eesc-fact-finding-missions-refugees_turkey_en.pdf

(3)  Ver nota de rodapé 2.

(4)  Amnistia Internacional, «Europe’s gatekeeper: unlawful detention and deportation of refugees from Turkey» [«Porteiro da Europa: detenção e deportação ilegais de refugiados pela Turquia»], p. 14, disponível em: https://www.amnesty.org/en/documents/document/?indexNumber=eur44%2f3022%2f2015&language=en

(5)  Ver nota de rodapé 2.

(6)  O artigo 2.o do TUE estabelece o seguinte: «A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres».

(7)  Conselho Europeu, Negócios estrangeiros e relações internacionais, 18.3.2016, http://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/

(8)  Comissão Europeia, «Factsheet on the EU-Turkey Agreement» [Ficha informativa sobre o Acordo UE-Turquia], 19.3.2016, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-963_en.htm

(9)  Qual é a base jurídica para o regresso dos requerentes de asilo das ilhas gregas para a Turquia? Os pedidos de asilo na Grécia serão avaliados caso a caso, em conformidade com os requisitos legais da União Europeia e do direito internacional e com o princípio da não repulsão. Serão realizadas entrevistas e avaliações individuais e haverá direito de recurso. Não se verificará um regresso generalizado e automático dos requerentes de asilo. As regras da UE em matéria de asilo permitem aos Estados-Membros, sob determinadas circunstâncias claramente definidas, decidir que um pedido é «não admissível», ou seja, podem indeferir o pedido sem uma avaliação aprofundada. Existem duas possibilidades jurídicas que podem ser utilizadas para que os pedidos sejam considerados não admissíveis em relação à Turquia: 1) primeiro país de acolhimento (artigo 35.o da Diretiva Procedimentos de Asilo): quando a pessoa tenha sido reconhecida como refugiado naquele país ou aí goze de outro tipo de proteção suficiente; 2) país terceiro seguro (artigo 38.o da Diretiva Procedimentos de Asilo): quando a pessoa ainda não recebeu proteção no país terceiro, mas este possa garantir à pessoa readmitida um acesso efetivo a proteção.

(10)  «Neste contexto, a Comissão sublinha que o conceito de país terceiro seguro, tal como definido na Diretiva Procedimentos de Asilo, obriga a que exista a possibilidade de receber proteção em conformidade com a Convenção de Genebra, mas não exige que o país terceiro seguro tenha ratificado a referida convenção sem reserva geográfica. Além disso, no que diz respeito à questão de saber se existe uma ligação com o país terceiro em causa e se é, portanto, razoável para o requerente ir para esse país, também pode ter-se em conta o facto de o requerente ter transitado através desse país terceiro seguro, ou se esse país terceiro seguro está geograficamente próximo do país de origem do requerente.» Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação de execução das ações prioritárias da Agenda Europeia da Migração, 10.2.2016, COM(2016) 85 final.

(11)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu — Criação de uma lista comum da UE de países de origem seguros (JO C 71 de 24.2.2016, p. 82), pontos 2.4 e 2.11.

(12)  O número de travessias diárias da Turquia para as ilhas gregas tem permanecido baixo desde o último relatório da Comissão, com uma média de 75 chegadas por dia. Comissão Europeia, Bruxelas, 6.9.2017, COM(2017) 470 final — Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho — Sétimo relatório sobre os progressos realizados na aplicação da Declaração UE-Turquia. Disponível em http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52017DC0470&qid=1508852084787&from=EN

(13)  De acordo com os dados mais recentes, o número total de recolocações ascende a 27 695 (19 244 da Grécia e 8 451 da Itália), ao passo que 8 834 sírios provenientes da Turquia foram reinstalados na UE no quadro da Declaração UE-Turquia. No que diz respeito ao apoio financeiro no âmbito do Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia, dos três mil milhões de euros previstos para 2016-2017, foram já assinados contratos no valor de mais de 1 660 milhões de euros e os montantes efetivamente desembolsados elevam-se a 838 milhões de euros. O número de refugiados vulneráveis que recebem apoio da Rede de Segurança Social de Emergência aumentou de 600 000 para 860 000 e deverá aumentar para 1,3 milhões de pessoas até ao final de 2017. Comissão Europeia, Bruxelas, 6.9.2017, COM(2017) 465 final — Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho — Décimo quinto relatório sobre a recolocação e a reinstalação. Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52017DC0465&qid=1508853110684&from=EN

(14)  É alegado que o mecanismo de país seguro viola o artigo 31.o, n.o 1, da Convenção de Genebra, uma vez que o direito internacional não prevê a obrigação de apresentar o pedido no primeiro país que poderia conceder estatuto de proteção internacional. Ver a este respeito M. Symes e P. Jorro, «Asylum Law and Practice» [Legislação e prática de asilo], LexisNexis UK, 2003, p. 448; G. Goodwin e J. McAdam, «The Refugee in International Law» [O refugiado à luz do direito internacional], Oxford University Press, 2007, p. 392. Para o ponto de vista contrário ver K. Hailbronner, «The Concept of “Safe Country” and Expeditious Asylum Procedures: A Western European Perspective» [O conceito de «país seguro» e procedimentos de asilo céleres: uma perspetiva da Europa Ocidental], International Journal of Refugee Law, 1993, 5(1), p. 31-65.

(15)  Segundo a Liga Helénica dos Direitos Humanos, após os primeiros dias de aplicação do acordo UE-Turquia para os refugiados, o perito do Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo definiu a Turquia como um país terceiro seguro em relação aos primeiros pedidos de asilo examinados. Este parecer, um texto normalizado reproduzido como base para todos os indeferimentos de pedidos, essencialmente nega aos requerentes de asilo a necessária avaliação individualizada e, pior ainda, coloca sobre estes o ónus da prova de que a Turquia não é um país terceiro seguro, o que é contrário ao espírito da diretiva. Nestas primeiras situações, as decisões sumárias de indeferimento são injustificadas. Liga Helénica dos Direitos Humanos, «Σχόλια — κριτικές παρατηρήσεις επί των διατάξεων και της εφαρμογής του Ν. 4375/2016» [Comentários — observações críticas sobre as disposições e aplicação da Lei n.o 4375/2016], 21 de abril de 2016, p. 6, disponível em: http://www.hlhr.gr/?MDL=pages&SiteID=1215. No entanto, em 10 de maio de 2016, foi publicada a primeira decisão grega que identifica a Turquia como um país terceiro não seguro. Nomeadamente, após o recurso interposto por um cidadão sírio em Lesbos ao qual inicialmente não tinha sido concedido asilo e que, por conseguinte, teria de regressar à Turquia, a instância de recurso para os refugiados considerou que a Turquia não era um país terceiro seguro, pelo que o pedido de asilo teve de ser reexaminado em mais pormenor e com mais dados. A jurisprudência estabelecida pela primeira decisão que considera a Turquia um país terceiro não seguro tem sido seguida por um grande número de instâncias de recurso para os refugiados.

(16)  Sobre o princípio da não repulsão consultar, nomeadamente, E. Lauterpacht e D. Bethlehem, «The scope and content of the principle of non refoulement: Opinion» [O âmbito e o teor do princípio da não repulsão: parecer], em E. Feller, V. Tuerk e F. Nicholson (eds.), «Refugee Protection in International Law, UNHCR’s Global Consultations on International Protection» [A proteção dos refugiados no direito internacional, consultas mundiais do ACNUR sobre proteção internacional], Cambridge University Press, Cambridge, 2003, p. 87-177. Ver também o parecer do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados intitulado «Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol» [Parecer consultivo sobre a aplicação extraterritorial do princípio da não repulsão ao abrigo da Convenção de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados e do respetivo Protocolo de 1967] em: http://www.unhcr.org/refworld/docid/45f17a1a4.html

(17)  Observação sobre proteção internacional, de 13 de setembro de 2001, (A/AC. 96/951, n.o 16). Ver também ACNUR «The Principle of Non Refoulement as a Norm of Customary International Law, Response to the Questions Posed to UNHCR by the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany in cases 2 BvR 1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93» [O princípio da não repulsão enquanto norma do direito internacional consuetudinário, resposta às perguntas colocadas ao ACNUR pelo Tribunal Constitucional Federal da República Federal da Alemanha nos processos 2 BvR 1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93]. Ver ainda ACNUR, «Note on the Principle of Non Refoulement» [Observação sobre o princípio da não repulsão] (Seminário da UE sobre a aplicação da Resolução de 1995 da UE relativa às garantias mínimas dos processos de asilo), 1.11.1997. Ver também o n.o 4 do preâmbulo da Declaração dos Estados Partes na Convenção de 1951 e/ou o Protocolo de 1967 relativo ao Estatuto dos Refugiados, adotado durante a Conferência Ministerial de 12 e 13 de dezembro de 2001, HCR/MMSP/2011/09, bem como a decisão do Tribunal de Segunda Instância da Nova Zelândia relativo ao Processo Zaoui contra Advogado-Geral (n.o 2) (2005) 1 NZLR 690 de 20.9.2004, n.os 34 e 136.

(18)  Conclusão n.o 6 (XXVIII) de 1977 sobre o princípio da não repulsão, alínea c); Conclusão n.o 79 (XLVIII) de 1996 sobre a proteção internacional, alínea j); Conclusão n.o 81 (XLVIII) de 1997 sobre a proteção internacional, alínea i).

(19)  ACNUR, «Global Consultations on International Protection/Third Track: Asylum Processes (Fair and Efficient Asylum Procedures)» [Consultas mundiais sobre proteção internacional/terceira via: processos de asilo (procedimentos de asilo justos e eficientes)], EC/GC/01/12, 13.5.2001, n.os 4, 8, 13 e 50, alínea c), e E. Leuterpacht e D. Bethlehem, nota de rodapé 16 supra, n.os 87 a 99.

(20)  Para mais informações, consultar: http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php

(21)  Ver nota de rodapé 2.

(22)  O texto da lei está disponível em inglês em: http://www.goc.gov.tr/files/files/eng_minikanun_5_son.pdf

(23)  Ver nota de rodapé 2.

(24)  Meltem Ineli-Ciger, «Implications of the New Turkish Law on Foreigners and International Protection and Regulation no. 29153 on Temporary Protection for Syrians Seeking Protection in Turkey» [Implicações da nova lei turca relativa aos estrangeiros e à proteção internacional e do Regulamento n.o 29153 relativo à proteção temporária de sírios que procuram proteção na Turquia], Oxford Monitor of Forced Migration, 2014, 4(2), p. 28-36.

(25)  Ver nota de rodapé 2.

(26)  Ver, nomeadamente, a comunicação da organização Human Rights Watch, de 23 de novembro de 2015, disponível em: https://www.hrw.org/news/2015/11/23/turkey-syrians-pushed-back-border

(27)  Amnistia Internacional, «Η ψευδαίσθηση της “ασφαλούς χώρας” για την Τουρκία καταρρέει» [A ilusão da Turquia como «país seguro» cai por terra], 23 de março de 2016, disponível apenas em grego em: https://www.amnesty.gr/news/press/article/20243/i-pseydaisthisi-tis-asfaloys-horas-gia-tin-toyrkia-katarreei. Para mais informações, consultar Ο. Ulusoy, «Turkey as a Safe Third Country?» [A Turquia como país terceiro seguro?], 29 de março de 2016, disponível em: https://www.law.ox.ac.uk/research-subject-groups/centre-criminology/centreborder-criminologies/blog/2016/03/turkey-safe-third. E. Roman, Th. Baird, e T. Radcliffe, «Why Turkey is Not a “Safe Country”» [Porque é que a Turquia não é um país seguro], fevereiro de 2016, Statewatch, http://www.statewatch.org/analyses/no-283-why-turkey-is-not-a-safe-country.pdf

(28)  Resolução 2109 (2016), versão temporária — The situation of refugees and migrants under the EU-Turkey Agreement of 18 March 2016 [A situação dos refugiados e migrantes no âmbito da Declaração UE-Turquia de 18 de março de 2016], autor(es): Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, fonte: debate da Assembleia realizado em 20 de abril de 2016 (15.a sessão) (ver Documento 14028, relatório da Comissão da Migração, Refugiados e Pessoas Deslocadas da Assembleia Parlamentar, relatora: Tineke Strik). O texto foi aprovado pela Assembleia em 20 de abril de 2016 (15.a sessão).

(29)  L. Reppeli (2015), “Turkey”s track record with the European Court of Human Rights» [O historial da Turquia junto do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos], Turkish Review, 1 de janeiro de 2015 (disponível em linha em: http://archive.is/XmdO5).

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28.6.2018

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 227/27

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre os «Capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável nos acordos de comércio livre (ACL) da UE»

(parecer de iniciativa)

(2018/C 227/04)

Relatora:

Tanja BUZEK

Decisão da Plenária	19.10.2017
Base jurídica	Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento
	Parecer de iniciativa
Competência	Secção Especializada de Relações Externas
Adoção em secção	26.1.2018
Adoção em plenária	14.2.2018
Reunião plenária n.o	532
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	133/1/9

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com a iniciativa da Comissão de fazer o balanço da aplicação dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável nos acordos comerciais da UE, através de um documento informal (1), e de consultar a sociedade civil sobre esta matéria.

1.2.

O CESE tem desempenhado um papel importante na sensibilização da sociedade civil para a política comercial da UE, quer na UE, quer em países terceiros. Os membros do CESE estão e permanecerão empenhados em reforçar a cooperação com a sociedade civil de países terceiros no acompanhamento da negociação e aplicação dos acordos comerciais da UE.

1.3.

O CESE insta a Comissão a reforçar o diálogo com a sociedade civil para aperfeiçoar o funcionamento dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável nos atuais e futuros acordos comerciais e, em particular, a ter em conta este aspeto quando da revisão do capítulo sobre comércio e desenvolvimento sustentável no Acordo Económico e Comercial Global (CETA) entre a UE e o Canadá.

1.4.

Contudo, o CESE exorta a Comissão a ser mais ambiciosa na sua abordagem, em particular no que respeita ao reforço do cumprimento efetivo dos compromissos definidos nos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável, que se reveste de importância crucial para o CESE. Aos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável deve ser dada a mesma importância que aos capítulos sobre aspetos comerciais, técnicos ou aduaneiros.

1.4.1.

O Comité recomenda incumbir os grupos consultivos internos de acompanhar o impacto de todas as partes dos acordos comerciais sobre os direitos humanos, laborais e ambientais e entende que o âmbito de aplicação deve abranger os interesses dos consumidores.

1.4.2.

O CESE lamenta a abordagem restrita adotada nos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável no que respeita aos interesses dos consumidores e acolheria com agrado a inclusão, neste contexto, de um capítulo especificamente dedicado aos consumidores, integrando as normas internacionais pertinentes em matéria de defesa do consumidor e reforçando a cooperação na aplicação dos direitos dos consumidores.

1.5.

O CESE considera que os capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável desempenham um papel fundamental na consecução dos objetivos da Comissão, definidos na sua estratégia Comércio para Todos (2) e Controlo da Globalização (3), e assinala que a criação de grupos consultivos internos é um aspeto fundamental dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável para capacitar a sociedade civil em países terceiros, incentivar estes países a defender ativamente valores semelhantes aos reconhecidos como «valores da UE», incluindo as normas sociais, ambientais e de defesa do consumidor, bem como a diversidade cultural, e dar visibilidade à imagem pública da UE nesses países, proporcionando ainda uma plataforma importante de acompanhamento do cumprimento dos compromissos assumidos nos acordos comerciais em matéria de direitos humanos, laborais e ambientais.

1.6.

O CESE congratula-se com o mandato que lhe foi conferido para integrar os grupos consultivos internos e o secretariado dos mesmos. Contudo, sublinha que o financiamento e os recursos continuarão a ser decisivos para o funcionamento dos atuais e futuros grupos consultivos internos, e solicita à Comissão, ao Conselho e ao Parlamento que apliquem sem demora, em cooperação com o CESE, soluções sistémicas nesta matéria.

1.7.

O CESE considera que a Comissão deve tomar medidas para melhorar a eficácia dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável e dos grupos consultivos internos em particular, enquanto órgãos responsáveis pelo acompanhamento do cumprimento destes compromissos. Muitas das recomendações, devido ao seu caráter prático, poderiam ser implementadas sem ser necessário alterar o texto dos atuais capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável e, por conseguinte, tal deverá ser efetuado sem demora.

1.7.1.

Entre as deficiências identificadas, destacam-se: a composição desequilibrada dos grupos consultivos internos e os atrasos na sua criação, a necessidade de reuniões conjuntas entre os grupos consultivos internos da UE e os dos países parceiros, prevendo a participação dos presidentes desses grupos nas reuniões dos comités de comércio e desenvolvimento sustentável e concedendo-lhes o direito de apresentarem as respetivas posições, e o financiamento insuficiente dos grupos consultivos internos, tanto da parte da UE como dos países parceiros.

1.7.2.

Para o efeito, o CESE propõe incluir no texto do acordo a menção às reuniões conjuntas entre os grupos consultivos internos da UE e os dos países parceiros, de forma a poderem trocar experiências sobre projetos conjuntos e elaborar recomendações conjuntas.

1.7.3.

O CESE insta veementemente ao reforço de capacidades da sociedade civil na UE e, em particular, nos países parceiros antes da entrada em vigor do acordo, bem como ao incentivo da rápida criação de grupos consultivos internos, com o necessário apoio político, financeiro e logístico, assegurando-se simultaneamente uma composição equilibrada dos mesmos.

1.7.4.

Chama-se igualmente a atenção da Comissão para questões pendentes passíveis de gerar confusão junto da sociedade civil local, devido à transversalidade entre os acordos de associação da UE e os acordos de comércio livre abrangentes e aprofundados (ACLAA) com a Geórgia, a Moldávia e a Ucrânia, bem como para o papel mais alargado concedido aos fóruns da sociedade civil, nomeadamente na América Latina, que enfraquece as principais mensagens dos grupos consultivos internos de cada uma das partes.

1.7.5.

Além disso, o CESE avalia criticamente a falta de resposta da Comissão a queixas apresentadas pelos grupos consultivos internos. Neste contexto, os mecanismos de acompanhamento devem poder dar início, de forma independente, a inquéritos sobre o incumprimento dos compromissos claramente assumidos em matéria de comércio e desenvolvimento sustentável.

1.8.

O CESE insta a Comissão a estabelecer um mecanismo de apresentação de reclamações mais transparente e simplificado e recomenda ainda que os presidentes dos grupos consultivos internos participem nas reuniões do Comité de Comércio e Desenvolvimento Sustentável, ao qual deve ser imposta a obrigação de responder dentro de um prazo razoável às questões e recomendações formuladas pelos grupos consultivos internos. O CESE recomenda ainda um diálogo regular entre os grupos consultivos internos da UE, a Comissão, o SEAE, o Parlamento Europeu e os Estados-Membros da UE.

1.9.

No que respeita aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), o CESE recomenda a inclusão de uma cláusula específica para promover estes objetivos em todos os futuros mandatos de capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável.

1.10.

No que respeita ao forte compromisso assumido pela Comissão Europeia de reforçar as disposições laborais, os países parceiros devem demonstrar a plena observância das convenções relativas às oito normas laborais fundamentais da OIT antes da conclusão de um acordo comercial. Se um país parceiro não tiver ratificado ou aplicado corretamente estas convenções nem tiver demonstrado um nível de proteção equivalente, o CESE recomenda que se procure incluir um roteiro de compromissos sólidos no capítulo sobre comércio e desenvolvimento, a fim de garantir que tal será efetuado em tempo útil.

1.11.

O CESE assinala que o documento informal levanta a questão das sanções, e incentiva a Comissão a investigar melhor os atuais mecanismos sancionatórios previstos nos acordos comerciais e a sua utilização até agora, retirando ensinamentos das suas limitações potenciais, no intuito de avaliar e melhorar a eficácia de um mecanismo de verificação do cumprimento a ser eventualmente estabelecido nos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável. Nesse processo, a Comissão deve ter devidamente em conta que os grupos da sociedade civil manifestaram apoio, mas também sérias preocupações, quanto à sua utilização.

1.12.

O CESE está disposto a colaborar na conceção de novas ideias para ajudar a Comissão a aumentar a eficácia dos mecanismos de execução independentes nos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável, nomeadamente através do exercício do direito de resposta, quando as suas preocupações não são tidas em conta. O eventual recurso a sanções quando necessário é, contudo, uma questão que deve ser levantada com cautela, para que os potenciais parceiros comerciais estejam abertos a uma tal abordagem: contrariamente ao que acontece com o SPG+, não é possível proceder à retirada unilateral de disposições em caso de litígio.

2.   Contexto

2.1.

Desde a introdução, pela primeira vez, de disposições em matéria de desenvolvimento sustentável no Acordo de Parceria Económica CARIFORUM-UE e no Acordo de Comércio Livre UE-Coreia, que entraram em vigor em 2011, todos os acordos comerciais da UE passaram a incluir um capítulo sobre comércio e desenvolvimento sustentável. A UE já celebrou acordos que contêm capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável com a América Central, a Colômbia e o Peru, a Geórgia, a Moldávia e a Ucrânia, e adotará a mesma abordagem nos acordos a celebrar no futuro.

2.2.

Nos últimos anos, tem vindo a verificar-se um interesse crescente na introdução de disposições laborais, ambientais e de defesa do consumidor nos acordos comerciais. Atualmente, estão a decorrer debates no Parlamento Europeu e no Conselho, nos Estados-Membros e entre as partes interessadas da sociedade civil, incluindo o CESE.

2.3.

O CESE emitiu diversos pareceres nos últimos anos, nos quais formulou recomendações sobre diversos aspetos do comércio e desenvolvimento sustentável na política comercial da UE, em particular os pareceres sobre a estratégia Comércio para Todos (4), sobre o papel do comércio e do investimento no que respeita aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) (5) e, mais concretamente, sobre o capítulo relativo ao comércio e desenvolvimento sustentável do ACL UE-Coreia (6). Em julho de 2017, o CESE organizou uma conferência sobre a forma de gerar um verdadeiro impacto através dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável dos acordos de comércio livre, na qual participaram membros de vários grupos consultivos internos (7).

2.4.

Existem diversas avaliações do impacto e da eficácia dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável. Apesar de na UE se defender com empenho a inclusão, nos atuais e futuros acordos de comércio livre, de compromissos ambiciosos em matéria de direitos laborais, ambientais e de defesa do consumidor, bem como um papel ativo para a sociedade civil, importa igualmente demonstrar que os capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável podem contribuir para as ambições estabelecidas na Comunicação — Comércio para Todos (8) e no recente documento de reflexão da Comissão sobre o controlo da globalização (9).

2.5.

No contexto da aprovação do CETA pelo Parlamento Europeu, a comissária responsável pelo Comércio, Cecilia Malmström, prometeu que lançaria uma ampla consulta pública relativa aos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável, com a participação de deputados ao Parlamento Europeu (10) e de representantes da sociedade civil, incluindo o CESE. Esta reflexão sobre a execução dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável é necessária não só no contexto das negociações comerciais em curso com o México e o Mercosul, mas também para definir a posição da UE no que respeita à eventual revisão do capítulo do CETA (11), tal como acordado por ambas as partes no Instrumento Comum Interpretativo sobre o CETA (12).

2.6.

O documento informal da Comissão, publicado em 11 de julho de 2017 (13), tinha como objetivo lançar o debate com o Parlamento Europeu, o Conselho e outras partes interessadas da sociedade civil nos meses subsequentes. O documento, que contém uma descrição e uma avaliação da prática corrente, apresenta duas opções para melhorar a aplicação dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável, colocando várias questões às partes interessadas. O CESE pretende com o presente parecer contribuir para este processo e para a reflexão sobre as questões levantadas.

2.7.

Os Estados-Membros receberam o documento informal e estão a apresentar comentários e propostas. O Parlamento Europeu realizou um debate na sua reunião plenária de janeiro de 2018.

3.   Observações na generalidade

3.1.

O CESE congratula-se com a iniciativa da Comissão de fazer o balanço da aplicação dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável nos acordos comerciais da UE (14) e com o facto de o documento informal da DG Comércio lançar o debate e consultar a sociedade civil sobre formas de a melhorar.

3.2.

O CESE considera que os capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável são fundamentais para alcançar a meta da Comissão de promover os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas na sua estratégia Comércio para Todos e no documento de reflexão sobre o controlo da globalização. São igualmente importantes para o cumprimento de compromissos internacionais, como os assumidos no Acordo de Paris sobre Alterações Climáticas e os relativos à comercialização de combustíveis fósseis.

3.3.

No contexto dos ODS, o CESE gostaria de chamar a atenção para as suas conclusões e as recomendações formuladas no seu parecer (15), em particular as que visam a inclusão, em todos os futuros mandatos de capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável, de «uma cláusula específica na qual se prevê que ambas as partes de cada mecanismo de acompanhamento pela sociedade civil colaborem para promover os ODS», e a atribuição aos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável «[d]a mesma importância que aos capítulos sobre questões comerciais, técnicas ou aduaneiras».

3.3.1.

O CESE já assinalou (16) que o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável n.o 17 refere especificamente o papel da sociedade civil, afirmando que uma agenda de desenvolvimento sustentável bem-sucedida exige parcerias entre governos, o setor privado e a sociedade civil. Além disso, pela primeira vez na história das Nações Unidas, os ODS especificam que os governos respondem perante a população.

3.4.

Contudo, o CESE lamenta a abordagem restrita adotada no atual debate sobre os capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável e o seu âmbito geral no que respeita aos interesses dos consumidores. Embora a estratégia Comércio para Todos incida especificamente na confiança dos consumidores em produtos seguros, as Orientações das Nações Unidas em matéria de Proteção do Consumidor (17) permitem uma compreensão mais abrangente, incluindo a proteção da privacidade dos consumidores e dos seus direitos nas transações de comércio eletrónico, bem como o direito à aplicação efetiva dos direitos dos consumidores. Dado o impacto da liberalização do comércio nos consumidores, o CESE acolheria com satisfação a inclusão de um capítulo específico sobre «o comércio e os consumidores» no quadro das disposições relativas ao comércio e desenvolvimento sustentável, integrando as normas internacionais pertinentes em matéria de defesa do consumidor e reforçando a cooperação no que respeita à aplicação dos direitos dos consumidores.

3.5.

O CESE também acolheria com satisfação o compromisso de incluir a dimensão de género na sua política comercial e, mais especificamente, nos respetivos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável. Em muitos países que mantêm relações comerciais com a UE, as mulheres constituem a maioria da força de trabalho em setores específicos como a indústria têxtil. Por conseguinte, os acordos comerciais da UE não devem agravar as disparidades de género. A Comissão deve assegurar o pleno respeito das normas laborais internacionais em matéria de igualdade de género e de direitos das mulheres trabalhadoras. Em particular, o CESE apela para o cumprimento da Convenção da OIT n.o 100 sobre a Igualdade de Remuneração, da Convenção n.o 111 sobre a Discriminação (Emprego e Profissão), que promove a não discriminação no local de trabalho, e da Convenção n.o 183 sobre a Proteção da Maternidade.

3.6.

O CESE insta a Comissão a intensificar o diálogo com a sociedade civil para aperfeiçoar o funcionamento dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável nos atuais e futuros acordos comerciais. Este aspeto deve refletir-se, em particular, na revisão do capítulo sobre comércio e desenvolvimento sustentável do CETA (18). O CESE congratula-se com a revisão antecipada das disposições do acordo em matéria de comércio e trabalho e de comércio e ambiente, como prometido pela comissária Cecilia Malmström, e manifesta o seu desejo de participar nesse exercício.

3.7.

O CESE tem desempenhado um papel importante na sensibilização da sociedade civil para a política comercial da UE, quer na UE, quer em países terceiros. Os membros do CESE estão e permanecerão empenhados em reforçar a cooperação com a sociedade civil de países terceiros no acompanhamento da negociação e aplicação dos acordos comerciais da UE. Esta ação proativa do CESE tem sido fulcral para capacitar as organizações da sociedade civil de países terceiros e continuar a democratizar os processos decisórios em matéria de comércio.

3.8.

Apesar do período relativamente curto de aplicação das disposições sobre comércio e desenvolvimento sustentável (seis anos após a entrada em vigor do primeiro acordo de comércio livre de «nova geração», o Acordo de Comércio Livre UE-Coreia), o CESE identificou um conjunto de realizações e insuficiências que devem ser analisadas e utilizadas como fundamento da futura revisão do capítulo sobre comércio e desenvolvimento sustentável do CETA e de outros acordos comerciais.

3.9.

Uma das principais realizações dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável é o facto de preverem a criação de grupos consultivos internos, tendo em vista proporcionar à sociedade civil uma plataforma importante para acompanhar o cumprimento dos compromissos assumidos nos acordos comerciais em matéria de direitos humanos, laborais e ambientais. Contudo, o CESE considera importante alargar o âmbito de aplicação igualmente aos interesses dos consumidores.

3.9.1.

No quadro das suas competências, a UE também deve procurar reforçar as sinergias entre a redação dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável e as 27 convenções em matéria ambiental e no âmbito da OIT que são vinculativas e pertinentes para o seu regime especial de incentivo ao desenvolvimento sustentável e à boa governação (GSP+) (bem como os requisitos para o programa «Tudo Menos Armas» destinado aos países menos avançados).

3.10.

O CESE congratula-se com o mandato que lhe foi conferido para integrar os seis grupos consultivos internos e respetivos secretariados criados até à data pelos seguintes acordos: ACL UE-Coreia, ACL UE-Colômbia/Peru, Acordo de Associação UE-América Central, ACLAA UE-Geórgia, ACLAA UE-Moldávia, ACLAA UE-Ucrânia, bem como o Comité Consultivo do Acordo de Parceria Económica CARIFORUM-UE. Além disso, o CESE espera continuar a trabalhar com futuros grupos consultivos internos, como o do CETA e do APE UE-Japão.

3.10.1.

Chama-se igualmente a atenção da Comissão para questões pendentes passíveis de gerar confusão: a primeira deve-se à transversalidade entre os acordos de associação da UE e os acordos de comércio livre abrangentes e aprofundados (ACLAA) com a Geórgia, a Moldávia e a Ucrânia, que a sociedade civil local tem dificuldade em diferenciar, e a segunda prende-se com o papel mais alargado concedido aos fóruns da sociedade civil, nomeadamente na América Latina, que conduziu a uma dispersão e ao enfraquecimento das mensagens principais dos grupos consultivos internos de cada uma das partes.

3.11.

Contudo, o financiamento e a mobilização de recursos continuam a ser cruciais. Com os sete mecanismos de acompanhamento implementados (seis ACL e o Acordo de Parceria Económica CARIFORUM-UE) e outros já previstos, incluindo nos importantes acordos com o Canadá e o Japão, será um desafio para o CESE gerir eficazmente os atuais e futuros grupos consultivos internos sem recursos adicionais. A Comissão deve encontrar soluções sistémicas sem demora, em cooperação com o CESE, o Parlamento e o Conselho, a fim de disponibilizar os recursos necessários ao funcionamento destes mecanismos de acompanhamento e de assegurar a plena participação dos grupos representativos da sociedade civil.

3.12.

A eficácia dos mecanismos de execução dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável reveste-se de crucial importância para o CESE, tal como referido em vários dos seus pareceres (19). Os grupos consultivos internos, enquanto órgãos de supervisão, têm um importante papel a desempenhar para assegurar que o incumprimento do disposto nos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável é detetado e efetivamente corrigido. O CESE, como membro ativo dos grupos consultivos internos da UE, tem contribuído de forma significativa para os seus trabalhos e, portanto, insta a Comissão a ser mais ambiciosa no que diz respeito a um mecanismo de execução eficaz. No caso da Coreia do Sul, o CESE observa que o Grupo Consultivo Interno da UE solicitou à Comissão (20) que iniciasse processos de litígio, mas a Comissão, não obstante as tentativas para resolver a questão, ainda não o fez. Neste contexto, o CESE reiterou que «a aplicação dos aspetos do ACL relativos ao desenvolvimento sustentável, em particular no que diz respeito às questões laborais, continua a ser insatisfatória» (21).

3.13.

O CESE considera que as empresas têm um papel importante a desempenhar para assegurar o respeito dos direitos laborais e sociais, apoiando e aplicando leis que protejam os direitos dos trabalhadores e estabelecendo o diálogo social com os sindicatos para acordar normas condignas, quer nas suas operações diretas, quer ao longo das suas cadeias de abastecimento. O CESE insta a Comissão a assegurar que os acordos comerciais promovem a boa conduta empresarial e impedem as práticas de dumping social e o enfraquecimento das normas sociais, através da previsão de cláusulas em matéria de responsabilidade social das empresas, que contenham compromissos sólidos, em consonância com as orientações da OCDE sobre empresas e direitos humanos e incluindo os pontos de contacto nacionais (PCN) (22), os quais devem ser independentes e estruturados de forma a envolver os parceiros sociais enquanto membros dos PCN ou do comité de supervisão dos PCN. Estes devem dispor de pessoal, formação e financiamento adequados.

3.14.

O CESE está disposto a colaborar na conceção de novas ideias para ajudar a Comissão a aumentar a eficácia dos mecanismos de execução independentes nos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável, nomeadamente através do exercício do direito de resposta, quando as suas preocupações não são tidas em conta. O eventual recurso a sanções, quando necessário, terá de se caracterizar por uma abordagem flexível.

4.   Observações na especialidade

4.1.

O CESE considera que a Comissão deve tomar medidas para melhorar a eficácia dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável, de forma a assegurar o respeito dos direitos sociais, ambientais, laborais e dos consumidores. Uma questão fundamental está ligada à melhoria da eficácia dos grupos consultivos internos enquanto órgãos responsáveis pelo acompanhamento do cumprimento destes compromissos.

4.1.1.

O CESE observa que diversas partes interessadas apresentaram propostas para aumentar a independência e a eficácia dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável nos acordos comerciais, e partilha a opinião de que é necessário reforçar o incentivo ao cumprimento dos compromissos em matéria de comércio e desenvolvimento sustentável. No que respeita às disposições laborais, estas incluem a proposta de criação de um secretariado do trabalho independente (23) e de um mecanismo de apresentação de reclamações coletivas, contida no modelo de capítulo relativo ao trabalho (24).

4.2.

O CESE avaliou a experiência destes grupos no que diz respeito aos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável. Foram observadas as seguintes insuficiências, e o CESE insta a Comissão a colmatá-las: — composição desequilibrada dos grupos consultivos internos da UE e dos grupos consultivos internos dos países parceiros; — falta de vontade política em alguns países parceiros para criarem oportunamente os respetivos grupos consultivos internos; — falta de financiamento adequado para os grupos consultivos internos, tanto na UE como nos países parceiros; — necessidade de incluir no texto do acordo a menção às reuniões conjuntas entre os grupos consultivos internos da UE e os grupos consultivos internos dos países parceiros, de forma a poderem trocar experiências sobre projetos conjuntos e elaborar recomendações conjuntas; — necessidade de participação dos presidentes dos grupos consultivos internos nas reuniões dos comités de comércio e desenvolvimento sustentável, tendo o direito de apresentar as respetivas posições, a fim de transmitir as mensagens da sociedade civil aos governos; — falta de resposta da Comissão a reclamações apresentadas pelos grupos consultivos internos no que respeita ao desrespeito dos compromissos em matéria de comércio e desenvolvimento sustentável.

4.3.

Os membros do CESE que integram os grupos consultivos internos, bem como outras organizações representantes do setor empresarial, laboral e do voluntariado, transmitiram uma série de recomendações à Comissão para colmatar as insuficiências dos acordos comerciais e aumentar a eficácia dos grupos consultivos internos, assegurando o cumprimento dos compromissos em matéria de defesa dos direitos sociais e laborais e das disposições ambientais. A Comissão deveria examinar aprofundadamente estas recomendações. São elas: — apoiar o reforço das capacidades e melhorar a promoção e apresentação do conteúdo dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável à sociedade civil da UE e dos países parceiros antes da entrada em vigor do acordo; — criar um secretariado do trabalho independente e um mecanismo de apresentação de reclamações coletivas; — assegurar que os grupos consultivos internos da UE e os grupos consultivos internos dos países parceiros dispõem de financiamento e recursos adequados, de forma que os representantes da sociedade civil possam participar plenamente e financiar atividades consideradas necessárias, como trabalhos analíticos ou seminários paralelos às reuniões conjuntas anuais; — incentivar os governos dos países parceiros a criarem atempadamente grupos consultivos internos, disponibilizando-lhes o necessário apoio político e logístico e assegurando simultaneamente a sua composição equilibrada; — criar um mecanismo de apresentação de reclamações mais transparente e simplificado; — estabelecer um diálogo regular entre os grupos consultivos internos da UE, a Comissão, o SEAE, o Parlamento Europeu e os Estados-Membros da UE; — exigir que o Comité de Comércio e Desenvolvimento Sustentável dê resposta às questões e recomendações formuladas pelos grupos consultivos internos, dentro de um prazo razoável; — incumbir os grupos consultivos internos de acompanhar o impacto de todas as partes dos acordos comerciais nos direitos humanos, laborais, ambientais e dos consumidores, e não apenas do capítulo sobre comércio e desenvolvimento sustentável (o CESE constata, com satisfação, que esta proposta foi tida em consideração no relatório da Comissão sobre a implementação da estratégia Comércio para Todos); — exigir aos países parceiros que demonstrem a plena observância das convenções relativas às oito normas laborais fundamentais da OIT antes da conclusão de um acordo comercial. Se um país parceiro não tiver ratificado ou aplicado corretamente estas convenções nem tiver demonstrado um nível de proteção equivalente, deve prever-se um roteiro de compromissos sólidos no capítulo sobre comércio e desenvolvimento, a fim de garantir que tal será efetuado em tempo útil; — exigir que os governos e as empresas que operam nos seus territórios comprovem o respeito pelas normas incluídas na Agenda do Trabalho Digno (25) da OIT, que vai para além das normas laborais fundamentais, exigindo compromissos no que respeita a outros direitos, como os relativos à igualdade de género, à saúde e à segurança.

4.4.

O CESE considera que as recomendações acima referidas, devido ao seu caráter prático, podem ser implementadas sem ser necessário alterar o texto dos atuais capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável, e que, por conseguinte, tal deverá ser efetuado sem demora.

4.5.

Num intuito de eficácia, o CESE considera crucial que os mecanismos de acompanhamento possam dar início aos seus próprios inquéritos sobre o desrespeito dos compromissos em matéria de comércio e desenvolvimento sustentável. Caso sejam detetados abusos, deve dar-se imediatamente início a um procedimento de resolução de litígios, com o mandato de assegurar o cumprimento. O CESE observa que existem vários modelos diferentes nos acordos comerciais concluídos por diversos países, incluindo os EUA e o Canadá, que contemplam a possibilidade de aplicação de sanções materiais caso os compromissos não sejam respeitados.

4.6.

O CESE lamenta que o documento informal pareça sugerir que o valor das penalizações ou sanções nos acordos comerciais pode ser avaliado unicamente com base no único processo judicial contra a Guatemala, instaurado pelos Estados Unidos da América através do Acordo CAFTA (26). Contudo, a razão pela qual a posição dos EUA não prevaleceu neste caso não se deveu à possibilidade (ou não) de recorrer a sanções, mas sim à forma como as obrigações foram formuladas no capítulo relativo ao domínio laboral do Acordo CAFTA. O capítulo inclui o requisito legal de que a aplicação de sanções só se justifica se as violações dos direitos laborais prejudicarem o comércio. Neste caso, o painel considerou que, não obstante terem ocorrido violações claras das normas laborais da OIT, não havia provas suficientes de que tivessem prejudicado o comércio. A Comissão deve investigar melhor os atuais mecanismos sancionatórios previstos nos acordos comerciais, a sua utilização até agora e as suas limitações potenciais, sem deixar de ter devidamente em conta que os grupos da sociedade civil manifestaram apoio, mas também sérias preocupações, quanto à sua utilização.

4.7.

A abordagem dos EUA relativamente às sanções apresenta outras limitações, no que respeita à admissibilidade, âmbito de aplicação e duração do procedimento, o que resultou em que apenas um número muito reduzido de casos tenha sido resolvido através da aplicação de sanções. A Comissão deve retirar ensinamentos das limitações dos mecanismos sancionatórios dos acordos comerciais celebrados pelos EUA, bem como por outros países como o Canadá, de forma a avaliar e melhorar a eficácia de um mecanismo de verificação do cumprimento a ser eventualmente estabelecido nos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável. Uma limitação potencial consiste no risco de a UE desincentivar os parceiros comerciais de participarem nas negociações ou diminuir a sua influência nessas negociações.

4.8.

O CESE manifesta a sua disponibilidade para ajudar a Comissão a desenvolver um mecanismo eficaz que melhore a aplicação e o acompanhamento dos capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável nos acordos de comércio livre da UE e garanta a plena observância, com base nas experiências de outros países e nas propostas elaboradas por grupos empresariais, ambientais, laborais e outros grupos da sociedade civil.

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(1)  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/july/tradoc_155686.pdf

(2)  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153846.pdf

(3)  https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-globalisation_en.pdf

(4)  Parecer do CESE — Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Comércio para Todos — Rumo a uma política mais responsável em matéria de comércio e de investimento; relator: Jonathan Peel (UK-I) (JO C 264 de 20.7.2016, p. 123).

(5)  REX/486 — Parecer do CESE — O papel fundamental do comércio e do investimento no cumprimento e na implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), relator: Jonathan Peel (UK-I), correlator: Christophe Quarez (FR-II) (ainda não publicado no Jornal Oficial).

(6)  Parecer do CESE — Acordo de Comércio Livre UE-Coreia — Capítulo relativo ao comércio e desenvolvimento sustentável; relator: Dumitru Fornea (RO-II) (JO C 81 de 2.3.2018, p. 201).

(7)  Conferência dedicada ao tema «Os capítulos sobre comércio e desenvolvimento sustentável nos acordos comerciais da UE — Como gerar um verdadeiro impacto?». Síntese das mensagens principais: http://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/summary_conference_on_tsd_chapters_in_eu_trade_agreements.pdf

(8)  Obra citada.

(9)  Obra citada.

(10)  Carta da comissária Cecilia Malmström dirigida ao presidente da Comissão INTA, Bernd Lange, janeiro de 2017, https://ec.europa.eu/carol/index-iframe.cfm?fuseaction=download&documentId=090166e5af9d7b2e&title=letter.pdf.

(11)  Carta da comissária Cecilia Malmström dirigida ao ministro do Comércio Internacional do Canadá, François-Philippe Champagne, outubro de 2017, https://ec.europa.eu/carol/index-iframe.cfm?fuseaction=download&documentId=090166e5b568bc60&title=SIGNED_LETT.

(12)  Instrumento Comum Interpretativo sobre o Acordo Económico e Comercial Global (CETA) entre o Canadá e a União Europeia e os seus Estados-Membros (JO L 11 de 14.1.2017, p. 3).

(13)  http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1689

(14)  Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a Aplicação dos Acordos de Comércio Livre, publicado em 9 de novembro de 2017.

(15)  REX/486 — Parecer do CESE — O papel fundamental do comércio e do investimento no cumprimento e na implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), relator: Jonathan Peel (UK-I), correlator: Christophe Quarez (FR-II) (ainda não publicado no Jornal Oficial).

(16)  REX/486 — Parecer do CESE — O papel fundamental do comércio e do investimento no cumprimento e na implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), relator: Jonathan Peel (UK-I), correlator: Christophe Quarez (FR-II) (ainda não publicado no Jornal Oficial).

(17)  http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ditccplpmisc2016d1_en.pdf

(18)  Carta da comissária Cecilia Malmström dirigida ao ministro do Comércio Internacional do Canadá, François-Philippe Champagne, outubro de 2017, obra citada.

(19)  Parecer do CESE — Comércio para Todos — Rumo a uma política mais responsável em matéria de comércio e de investimento; relator: Jonathan Peel (UK-I) (JO C 264 de 20.7.2016, p. 123). Parecer do CESE — Posição do CESE sobre questões-chave específicas das negociações relativas à Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (PTCI); relator: Philippe De Buck, correlatora: Tanja Buzek (JO C 487 de 28.12.2016, p. 30). Parecer do CESE — Acordo de Comércio Livre UE-Coreia — Capítulo relativo ao comércio e desenvolvimento sustentável; relator: Dumitru Fornea (RO-II) (JO C 81 de 2.3.2018, p. 201).

(20)  Carta dirigida à comissária Cecilia Malmström sobre as consultas a nível do governo nos termos do ACL UE-Coreia do Sul, de dezembro de 2016, http://ec.europa.eu/carol/?fuseaction=download&documentId=090166e5af1bf802&title=EU_DAG%20letter%20to%20Commissioner%20Malmstrom_signed%20by%20the%20Chair%20and%20Vice-Chairs.pdf.

(21)  Parecer do CESE — Acordo de Comércio Livre UE-Coreia — Capítulo relativo ao comércio e desenvolvimento sustentável; relator: Dumitru Fornea (RO-II) (JO C 81 de 2.3.2018, p. 201).

(22)  Os governos que adotem as orientações devem criar um ponto de contacto nacional (PCN) cujo papel principal é tornar as orientações mais eficazes, realizando atividades promocionais, analisando inquéritos e contribuindo para a resolução de problemas que possam resultar do alegado incumprimento das orientações em situações específicas. Os PCN ajudam as empresas e respetivas partes interessadas a tomarem as medidas adequadas para reforçar o nível de cumprimento das orientações. Proporcionam uma plataforma de mediação e conciliação para resolver eventuais problemas de ordem prática relacionados com a implementação das orientações.

(23)  Documento informal elaborado com base numa proposta conjunta apresentada pela Confederação Europeia de Sindicatos (CES) e pela Federação Americana do Trabalho — Congresso de Organizações Industriais (AFL-CIO), setembro de 2016, https://www.etuc.org/en/page/non-paper-introducing-independent-labour-secretariat-ceta

(24)  Projeto de modelo de capítulo relativo ao trabalho para os acordos comerciais da UE, desenvolvido pela Fundação Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), em cooperação com o presidente da Comissão INTA, Bernd Lange, junho de 2017, http://www.fes-asia.org/news/model-labour-chapter-for-eu-trade-agreements/.

(25)  http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---integration/documents/publication/wcms_229374.pdf

(26)  Ver https://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/trade-dispute-panel-issues-ruling-in-us-guatemala-labour-law-case

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28.6.2018

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 227/35

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Promover ações climáticas por intervenientes não estatais»

(parecer exploratório a pedido da Comissão Europeia)

(2018/C 227/05)

Relator:	Mindaugas MACIULEVIČIUS
Correlator:	Josep PUXEU ROCAMORA

Consulta	Comissão Europeia, 28.11.2017
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Data da decisão da Mesa	4.7.2017
Competência	Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente
Adoção em secção	6.2.2018
Adoção em plenária	15.2.2018
Reunião plenária n.o	532
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	192/1/2

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

A transição para uma economia hipocarbónica e resiliente às alterações climáticas tem sido impulsionada, em grande medida, por iniciativas da base para o topo, levadas a cabo por cidadãos, empresas inovadoras, e diversas partes interessadas da sociedade civil, coletivamente designados intervenientes não estatais e infranacionais.

1.2.

Estes intervenientes podem contribuir de forma decisiva para acelerar tanto o desenvolvimento hipocarbónico como o desenvolvimento sustentável. A ação imediata a nível não estatal reduz o custo da transição hipocarbónica, além de atenuar o impacto direto das alterações climáticas que já existem.

1.3.

Nos últimos anos, o número, o alcance e a escala das ações climáticas de intervenientes não estatais aumentaram rapidamente (1). No entanto, estes intervenientes continuam a deparar-se com enormes obstáculos que dificultam o lançamento e a execução bem-sucedidos das suas ações climáticas.

1.4.

Além disso, a diversidade dos intervenientes não estatais e das suas ações climáticas tem vindo a aumentar, dado que operam em ambientes diversos, ou múltiplos, com necessidades e recursos específicos. Para acelerar a ação climática, é indispensável analisar e compreender adequadamente esta diversidade.

1.5.

Reconhecendo o grande potencial dos intervenientes não estatais para impulsionar os esforços mundiais de atenuação das alterações climáticas e de adaptação às suas consequências, o CESE preconiza o estabelecimento de um «diálogo europeu sobre a ação climática não estatal» com vista a reforçar e aumentar o alcance e a escala da ação climática não estatal a nível europeu.

1.6.

O diálogo europeu proposto pelo CESE deve oferecer uma panorâmica das ações climáticas realizadas na UE e ajudar a acompanhar os progressos destas ações a nível mundial.

1.7.

O CESE sublinha que o reconhecimento e destaque de ações climáticas eficazes, inovadoras e criativas pode ser um meio economicamente eficiente de incentivar novas ações e promover as ações em curso. O reconhecimento das ações climáticas pode ser feito através de uma plataforma em linha, de eventos de alto nível e/ou da atribuição de prémios.

1.8.

No âmbito do diálogo europeu sobre a ação climática, deve proceder-se, regularmente, à recolha de opiniões e abordar os desafios em matéria de regulação com os poderes públicos, a fim de criar progressivamente um ambiente de governação favorável à ação climática da base para o topo. Este diálogo deveria basear-se em iniciativas semelhantes, como o Diálogo Europeu sobre a Energia recomendado pelo CESE e estabelecido para coordenar a execução da transição energética.

1.9.

O objetivo último do diálogo proposto consiste em acelerar as ações climáticas, tornando a sua realização atrativa para múltiplos intervenientes não estatais, bem como transformar a ação climática no novo statu quo.

1.10.

O CESE salienta que, no âmbito dos esforços para reduzir as emissões, proteger o clima e promover a justiça social e económica, importa estabelecer um diálogo social para uma transição justa e rápida para um mundo sem emissões de carbono e sem pobreza.

1.11.

O Comité propõe que o diálogo tenha como objetivo, não só destacar e divulgar as ações, como também responder às necessidades dos intervenientes não estatais, fomentando a criação de novas parcerias entre intervenientes estatais e não estatais, facilitando a aprendizagem entre pares, a formação e a partilha de conselhos entre intervenientes não estatais e agilizando o acesso ao financiamento.

1.12.

O diálogo europeu proposto inscreve-se num ecossistema mais vasto de governação em matéria de clima pós-Acordo de Paris. Na organização do diálogo deve adotar-se uma abordagem simples que privilegie a articulação estratégica dos programas, iniciativas e instituições já existentes em vez da criação de novas instituições. Neste contexto, o CESE apoia a proposta do Parlamento Europeu de criar plataformas nacionais de diálogo para o clima e a energia a vários níveis.

1.13.

O CESE desempenhará um papel de liderança no lançamento do diálogo e insta as demais instituições da UE, em particular a Comissão Europeia, a associarem-se a este esforço de criação de um ambiente favorável à ação climática não estatal, ajudando a tornar o diálogo operacional.

1.14.

O primeiro passo previsto para o diálogo europeu sobre a ação climática não estatal será um evento a realizar no primeiro semestre de 2018, reunindo todas as redes de intervenientes interessadas, bem como representantes de outras instituições da UE e dos Estados-Membros. Este evento será organizado no espírito do diálogo Talanoa (2) e servirá para definir um plano de ação claro para o diálogo.

1.15.

Através deste diálogo, o CESE espera capacitar significativamente todos os intervenientes não estatais — empresas, incluindo as PME, empresas sociais e cooperativas, grupos da sociedade civil e comunidades, assim como os órgãos de poder local e regional e outras partes interessadas pertinentes –, para que possam contribuir de forma efetiva e concreta para a luta contra as alterações climáticas.

2.   Contexto do presente parecer

2.1.

O presente parecer exploratório foi solicitado pela Comissão Europeia.

2.2.

Baseia-se no Parecer — Coligação para cumprir os compromissos assumidos no Acordo de Paris, adotado em julho de 2016, e nos trabalhos da conferência subsequente, intitulada «Definir o quadro para uma ação climática da base para o topo», que permitiu o intercâmbio de boas práticas e a identificação dos desafios que entravam os esforços dos intervenientes não estatais para atenuar as alterações climáticas.

2.3.

A transição para uma economia hipocarbónica e resiliente às alterações climáticas tem sido impulsionada por iniciativas da base para o topo, lideradas por cidadãos, órgãos de poder local, consumidores e empresas inovadoras. No entanto, a prossecução destas iniciativas é frequentemente entravada por obstáculos administrativos e regulamentares, pela falta de mecanismos de consulta adequados e por procedimentos financeiros inadequados.

3.   Urgência da ação climática não estatal

3.1.

O termo «intervenientes não estatais» refere-se aos intervenientes que não são partes na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (CQNUAC). Esta interpretação alargada do termo inclui vários tipos de atividades, nomeadamente as pequenas e médias empresas e microempresas, os investidores, as cooperativas, os municípios e regiões, os sindicatos, as comunidades e os grupos de cidadãos, as organizações confessionais, os grupos de jovens e outras organizações não governamentais. O presente parecer chama a atenção, em particular, para os novos contributos, da base para o topo, de intervenientes no domínio do clima que ainda não são plenamente reconhecidos pelas instituições da UE e pelos Estados-Membros.

3.2.

A ação climática pelos intervenientes não estatais está a tornar-se cada vez mais urgente por, pelo menos, quatro razões: — as concentrações de gases com efeito de estufa na atmosfera continuam a aumentar; mesmo se todos os compromissos assumidos pelos governos forem concretizados, continuará a existir um desfasamento de 11 a 13 gigatoneladas (Gt) de equivalente-CO2 (3). A ação climática a curto prazo por intervenientes estatais e não estatais pode ajudar a colmatar este desfasamento e é fundamental para evitar medidas mais radicais e onerosas; — os impactos das alterações climáticas já em curso sentem-se em todo o mundo. Estes impactos incluem um número crescente de fenómenos meteorológicos extremos, um aumento dos prejuízos e danos e alterações nos padrões meteorológicos; além disso, provocam a deslocação e a migração das comunidades vulneráveis (4); — a atual turbulência política — por exemplo, nos Estados Unidos — e a escassez de recursos públicos colocam em risco o pleno cumprimento dos compromissos assumidos pelos governos. Mesmo alguns países europeus plenamente empenhados no Acordo de Paris permanecem aquém do nível de ambição necessário para limitar o aquecimento global a um valor bem abaixo dos 2oC; — os governos estabelecem o quadro político, mas as ações são executadas no terreno por intervenientes não estatais e infranacionais, muitos dos quais são os verdadeiros precursores de ações inovadoras e eficazes, nomeadamente os novos intervenientes de dimensão mais reduzida que operam da base para o topo.

3.3.

Os intervenientes não estatais que operam no domínio do clima podem contribuir de forma decisiva para acelerar tanto o desenvolvimento hipocarbónico como o desenvolvimento sustentável. A ação imediata a nível não estatal reduz o custo da transição hipocarbónica, além de atenuar o impacto direto das alterações climáticas já em curso. No entanto, há uma falta de reconhecimento generalizada de que as iniciativas da base para o topo podem ajudar a superar os problemas sociais associados à descarbonização e à transição ecológica.

3.4.

Segundo o projeto TESS, financiado pela UE, sobre o impacto das aldeias ecológicas na Europa, a participação de 5 % dos cidadãos da UE em iniciativas eficazes de base comunitária destinadas a atenuar as alterações climáticas conduziria a poupanças de carbono suficientes para que os países da UE-28 atingissem quase 85 % dos objetivos de redução das emissões até 2020 por eles acordados (5).

3.5.

A ação climática não estatal pode também reforçar a governação global em matéria de clima. Por exemplo: — as ações realizadas por intervenientes não estatais podem inspirar políticas mais ambiciosas em matéria de clima, demonstrando aos governos que os objetivos mais ambiciosos nesta matéria são plausíveis; — as ações realizadas por intervenientes não estatais podem ajudar os governos a aplicar as políticas nacionais e contribuem para o cumprimento dos requisitos nacionais no âmbito do contributo determinado a nível nacional (CDN) da UE; — os intervenientes não estatais podem ajudar a identificar oportunidades para o reforço do quadro regulamentar (6).

3.6.

A ação de intervenientes não estatais pode igualmente servir para demonstrar que a transição para uma economia circular hipocarbónica e resiliente às alterações climáticas é uma oportunidade para a UE aumentar a sua competitividade, beneficiando as empresas da União. Além disso, oferece uma oportunidade para atender não só aos desafios climáticos, como também ao desenvolvimento sustentável, em especial à realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

3.7.

Nos últimos anos, o número, o alcance e a escala das ações climáticas não estatais registaram um rápido aumento (7). No entanto, estes intervenientes continuam a enfrentar enormes obstáculos que dificultam o lançamento e a execução bem-sucedidos das suas ações climáticas (ver o Parecer do CESE — Coligação para cumprir os compromissos assumidos no Acordo de Paris (8)).

3.8.

Além disso, a diversidade dos intervenientes não estatais e das suas ações climáticas tem vindo a aumentar, dado que operam em ambientes diversos, ou múltiplos, com necessidades e recursos específicos. É indispensável analisar e compreender de forma adequada esta diversidade para acelerar a ação climática.

4.   A UE precisa de uma abordagem estratégica para facilitar a ação climática não estatal

4.1.

A UE tem sido uma defensora da ação não estatal a nível internacional: — a UE tem preconizado iniciativas de cooperação internacional com múltiplos intervenientes, em prol da atenuação no contexto da CQNUAC; — a UE contribuiu para iniciativas de grande envergadura no domínio do clima com múltiplos intervenientes (9); — alguns Estados-Membros apoiaram a agenda internacional de ação climática a título individual. Por exemplo, a França envidou esforços de mobilização em grande escala no período que antecedeu o Acordo de Paris. Os países nórdicos e os Países Baixos contribuíram para o desenvolvimento da Climate Initiatives Platform [Plataforma de Iniciativas Climáticas] (atualmente administrada pelo PNUA); — estima-se que 54 % das iniciativas de cooperação para a ação climática registadas no âmbito da CQNUAC sejam dirigidas por intervenientes estabelecidos na UE (10).

4.2.

Em flagrante contraste com a sua forte liderança a nível internacional, a UE não dispõe atualmente de um quadro que crie um ambiente favorável para acelerar as ações climáticas não estatais na Europa. Sem tal quadro, a UE corre o risco de perder contributos concretos de intervenientes não estatais e infranacionais pioneiros. O atual apoio da UE a algumas ações em larga escala realizadas por múltiplos intervenientes não é suficiente para o tipo de transformação que se comprometeu a fazer ao abrigo do Acordo de Paris.

4.3.

Há que dar muito mais atenção aos novos intervenientes que operam da base para o topo, ainda não reconhecidos, que estão atualmente sub-representados nas iniciativas apoiadas pela UE. Os seus potenciais contributos não podem ser sobrestimados A criação de um ambiente favorável a este tipo de ações climáticas é uma forma eficaz e económica de mobilizar o seu enorme potencial social.

4.4.

Além disso, o estabelecimento de um ambiente favorável permitirá fazer face aos desequilíbrios existentes entre as ações climáticas não estatais. Por exemplo: — as microempresas, as pequenas e médias empresas e as empresas sociais (incluindo cooperativas) estão atualmente sub-representadas nas iniciativas apoiadas pela UE, bem como no âmbito da CQNUAC (11); — as ações climáticas de comunidades rurais e municípios de pequena e média dimensão estão sub-representadas em comparação com as grandes cidades metropolitanas (12).

4.5.

Uma vez que os esforços de mobilização atuais são envidados principalmente a nível das políticas internacionais em matéria de clima, centrando-se em exemplos apelativos e/ou de grande envergadura, é urgente uma ação a nível da UE para complementar os esforços internacionais, estimulando e apoiando um maior número e diferentes tipos de intervenientes.

4.6.

Reconhecendo o grande potencial dos intervenientes não estatais para impulsionar os esforços mundiais de atenuação das alterações climáticas e de adaptação às suas consequências, o presente parecer preconiza o estabelecimento de um «diálogo europeu sobre a ação climática não estatal» destinado a reforçar e aumentar o alcance e a escala da ação climática não estatal a nível europeu.

5.   Domínios prioritários para a ação climática: exemplos e necessidades dos intervenientes no terreno

5.1.

Os domínios temáticos prioritários devem ser determinados em consulta com a sociedade civil.

5.2.

Uma correspondência estreita com os domínios temáticos no âmbito da CQNUAC, em particular a Parceria de Marraquexe para a Ação Climática Mundial, poderá assegurar uma articulação sólida com os objetivos do Acordo de Paris.

5.3.

Os domínios prioritários podem incluir, nomeadamente: agricultura e alimentação; silvicultura, uso do solo e bioeconomia sustentável; proteção e desenvolvimento das zonas costeiras; água; municípios e regiões; transportes; energia; economia circular e indústria.

5.4.

Os temas transversais que podem ser abordados no âmbito do diálogo proposto incluem: compromissos e sinergias no domínio do clima e do desenvolvimento sustentável; papel da digitalização; abordagens participativas; uma transição justa.

5.5.

O empreendedorismo social, as iniciativas de cidadania e o trabalho comunitário são apenas alguns exemplos do modo como a ação climática pode ser concretizada através de abordagens da base para o topo. Há já muitas iniciativas bem-sucedidas, mas foram lançadas muitas outras que falharam ou foram abandonadas por diversas razões. Ambas as categorias de projetos podem ser utilizadas para transmitir conhecimentos valiosos, tanto aos intervenientes não estatais como aos responsáveis políticos.

5.5.1.

A produção descentralizada de energia renovável é um excelente exemplo. Deve ser realizada através de estruturas locais ou regionais, o que significa que a criação de valor decorrente da utilização de energia eólica, solar e biomássica tem lugar a nível local. No entanto, a UE não explora suficientemente o potencial da sociedade civil neste domínio e, com demasiada frequência, existem entraves regulamentares, financeiros e estruturais à participação dos intervenientes locais. Em 2015, o CESE apelou com êxito para o lançamento de um Diálogo Europeu sobre a Energia liderado pela sociedade civil para coordenar a execução da transição energética (13) — nada menos que a ação de maior alcance em matéria de estabilização do clima que a UE irá realizar.

5.5.2.

Mais de 1 000 governos locais e regionais de 86 países, que representam 804 milhões de pessoas, comunicaram os seus objetivos de redução das emissões na plataforma carbonn Climate Registry, os quais, uma vez alcançados, resultarão numa redução de 5,6 gigatoneladas de equivalente-CO2 (Gt equivalente-CO2) até 2020 e de 26,8 Gt equivalente-CO2 até 2050, em relação aos níveis de 1990. O impacto agregado dos 7 494 municípios e governos locais empenhados no Pacto Global de Autarcas para o Clima e Energia, que representam mais de 680 milhões de pessoas, poderá reduzir coletivamente as emissões em 1,3 Gt equivalente-CO2 por ano em relação ao cenário de statu quo em 2030, atingindo um total cumulativo de 15,64 Gt equivalente-CO2 entre 2010 e 2030 (14).

5.5.3.

A agricultura apoiada pela comunidade tem vindo a crescer nos últimos anos na Europa. Em 2016, mais de 6 000 iniciativas da sociedade civil, definidas em sentido lato, realizadas em 22 países europeus, produziam alimentos para 1 milhão de pessoas (15), desde parcerias entre consumidores e agricultores à criação de jardins e quintas comunitários. Estabelecem ligações mais estreitas entre os produtores e os consumidores, criam oportunidades para as empresas locais e novos empregos e restabelecem os laços entre as comunidades e os seus alimentos, alterando assim os mecanismos de produção e consumo de alimentos e capacitando os cidadãos para alcançar formas de governação mais participativas.

5.5.4.

O conceito de «transição justa» reúne os trabalhadores, as comunidades, os empregadores e os governos no contexto do diálogo social com o objetivo de estabelecer projetos concretos, elaborar políticas e criar os investimentos necessários para assegurar que a transformação é rápida e equitativa. Centra-se no emprego e nos meios de subsistência e visa garantir que ninguém fica para trás no âmbito dos esforços para reduzir as emissões, proteger o clima e promover a justiça social e económica. A fim de garantir e consolidar o diálogo social para uma transição justa, a Confederação Sindical Internacional e os seus parceiros criaram o Just Transition Centre [Centro para uma transição justa]. Este centro reunirá e apoiará sindicatos, empresas, sociedades, comunidades e investidores no contexto do diálogo social com vista a desenvolver planos, acordos, investimentos e políticas para uma transição rápida e justa para um mundo sem emissões de carbono e sem pobreza.

5.5.5.

A aplicação de práticas de economia de energia, de emissões e de água está integrada em programas voluntários e em iniciativas de redução do consumo realizadas pela indústria. Estes resultados empresariais são auditados e muitas vezes divulgados. Este tipo de boas práticas permite igualmente realizar uma avaliação comparativa entre as empresas e os países.

5.6.

A fim de compreender a grande diversidade existente entre os intervenientes não estatais, bem como as suas diferentes necessidades e recursos, o CESE realizou um inquérito (16) que revelou, entre as necessidades mais prementes destacadas pelos intervenientes não estatais: — o enquadramento político e legislativo favorável; — as necessidades financeiras: acesso a fundos públicos e incentivos fiscais; — o apoio técnico: para facilitar a aprendizagem mútua, o reforço das capacidades, o intercâmbio de conhecimentos e boas práticas e aumentar a sensibilização; — maior credibilidade, visibilidade, compreensão e reconhecimento dos seus contributos; — melhor colaboração entre os diversos intervenientes do setor privado e público.

6.   Funções do diálogo europeu proposto sobre a ação climática não estatal

6.1.

A fim de criar um ambiente favorável à ação climática não estatal e reforçar e alargar o alcance e a escala da ação europeia, o diálogo europeu deve responder às necessidades políticas e operacionais dos intervenientes não estatais e, se possível, cumprir as seguintes funções interligadas: 1) avaliar as ações; 2) reconhecer as ações; 3) melhorar a governação; 4) acelerar as ações; e 5) apoiar as ações (ARIAS na sigla em inglês).

6.2.

Avaliação e acompanhamento das ações — A UE e os seus Estados-Membros beneficiam de uma melhor compreensão do contributo das ações climáticas não estatais. O diálogo proposto pode fornecer uma visão global das ações climáticas na Europa, e ajudar a acompanhar os progressos destas ações a nível mundial no âmbito da CQNUAC. Uma melhor compreensão dos contributos em matéria de atenuação e noutros domínios é útil em vários aspetos: — pode ser um primeiro passo para a inclusão das ações não estatais na execução das políticas nacionais e da UE em matéria de clima; — pode ajudar, através da realização de estudos aprofundados sobre determinadas ações climáticas, a elaborar políticas públicas e a identificar entraves regulamentares, soluções escaláveis e as condições necessárias para que determinadas medidas sejam eficazes; — pode gerar conhecimentos práticos que permitam aos intervenientes não estatais participar de forma eficaz em ações climáticas.

6.2.1.

O quadro proposto deve permitir o acompanhamento dos progressos de, pelo menos, algumas ações realizadas por intervenientes não estatais e infranacionais, especialmente quando estes se comprometam a reduzir as emissões de forma quantificável. Tal pode assumir a forma de avaliações agregadas das ações climáticas com base na Europa, bem como de mecanismos voluntários de prestação de informações. Há que prever medidas de salvaguarda contra o «ecobranqueamento» (que apresenta o statu quo como não poluente e compatível com os objetivos do Acordo de Paris). No entanto, importa, pelo menos, comprovar que as iniciativas não se limitam a compromissos que só existem no papel, sem que tal imponha obrigações onerosas de monitorização e de prestação de informações. No âmbito das práticas de monitorização e avaliação, uma abordagem mais qualitativa, de índole narrativa, pode eventualmente complementar a abordagem quantitativa, a fim de demonstrar o que é possível alcançar.

6.3.

Atualmente, a maior parte das ações climáticas na UE têm um reconhecimento escasso ou nulo. No entanto, a possibilidade de reconhecer e destacar ações climáticas particularmente eficazes, inovadoras e criativas pode ser um meio economicamente eficiente de incentivar novas ações e encorajar as ações em curso. O reconhecimento das ações climáticas pode assumir várias formas, nomeadamente: — o amplo reconhecimento dos compromissos novos e existentes através de uma plataforma em linha; — a abertura da possibilidade de os novos intervenientes no domínio do clima participarem em eventos (de alto nível), tanto a nível europeu como no quadro de negociações internacionais; — a atribuição de prémios a ações climáticas particularmente bem-sucedidas, por exemplo em domínios temáticos específicos.

6.4.

Melhoria e reforço da governação — É provável que os precursores de entre os grupos de intervenientes não estatais identifiquem obstáculos e oportunidades para melhorar a governação. Os seus pontos de vista podem contribuir para identificar os obstáculos regulamentares a nível europeu, nacional, regional ou local e para os eliminar, bem como para criar um quadro regulamentar adaptado e propício à ação climática. O diálogo europeu sobre a ação climática não estatal deve recolher opiniões regularmente e abordar os desafios com os poderes públicos, a fim de criar progressivamente um ambiente de governação favorável à ação climática da base para o topo. Tal não será possível se não for colmatado o vazio político existente entre os intervenientes não estatais e os responsáveis políticos.

6.5.

Aceleração da ação climática — O objetivo último do diálogo proposto é acelerar as ações climáticas, tornando-as atrativas para múltiplos intervenientes não estatais, bem como transformar a ação climática o novo statu quo. Em termos práticos, tal deve significar: — um número crescente de novos compromissos em matéria de clima assumidos por intervenientes não estatais. Para ajudar a acelerar as iniciativas, os novos compromissos devem ser divulgados no âmbito do diálogo — possivelmente em cooperação com a CQNUAC e outros parceiros; — uma rápida assimilação das soluções e dos ensinamentos retirados das ações climáticas não estatais a nível europeu. A fim de favorecer esta aceleração, o diálogo pode incluir a organização de reuniões regionais de peritos técnicos, adotando o modelo das reuniões deste tipo realizadas nas sessões da CQNUAC, e para elas contribuindo; — os parceiros responsáveis pela organização podem também, ocasionalmente, negociar novas parcerias e ações climáticas em domínios particularmente promissores ou urgentes, recorrendo ao processo de diálogo e ao seu próprio poder de mobilização; — as iniciativas setoriais ou territoriais podem, por vezes, competir entre si caso não se identifique e fomente a abordagem adequada para promover a colaboração. É necessária uma «visão panorâmica» para identificar lacunas e oportunidades de colaboração, e negociar novas parcerias.

6.6.

Apoio das ações climáticas — O diálogo proposto deve não só destacar e divulgar as ações, como também responder às necessidades dos intervenientes não estatais. Podem prever-se diferentes tipos de apoio, nomeadamente: — a criação de um ambiente de rede propício à negociação de novas parcerias entre intervenientes estatais e não estatais; — a facilitação da aprendizagem entre pares e da partilha de conselhos entre intervenientes não estatais, ajudando-os a superar os entraves regulamentares; — a oferta de educação e aprendizagem, bem como o estímulo à inovação, por exemplo através de cursos em linha abertos a todos (MOOC), seminários em linha e ateliês sobre questões específicas (17); — a facilitação do acesso ao financiamento, por exemplo, através do inventário dos canais existentes, da exploração de instrumentos financeiros inovadores (incluindo o financiamento entre pares, o financiamento colaborativo e o microfinanciamento), da proposta de simplificação das regras fiscais e da criação de novas oportunidades de financiamento, nomeadamente para facilitar o acesso a fundos privados, internacionais e multilaterais.

7.   Aplicação do diálogo europeu proposto sobre a ação climática não estatal

7.1.

O diálogo europeu proposto inscreve-se num ecossistema mais vasto de governação em matéria de clima pós-Acordo de Paris. Estão a surgir outros programas e quadros de ação regionais e nacionais (por exemplo, na América Latina e nos EUA). O diálogo europeu poderia beneficiar da colaboração com estas plataformas, e delas retirar ensinamentos.

7.2.

Na organização do diálogo deve adotar-se uma abordagem simples, privilegiando a articulação estratégica dos programas, iniciativas e instituições já existentes em vez da criação de novas instituições. O CESE desempenhará um papel claro no lançamento do diálogo e na procura do apoio e da parceria da Comissão Europeia e das outras instituições da UE. Este quadro institucional conferir-lhe-ia credibilidade na abordagem da ação climática a nível europeu. Neste contexto, o CESE apoia a proposta do Parlamento Europeu de criar plataformas nacionais de diálogo para o clima e a energia a vários níveis, a fim de permitir um debate mais alargado em cada Estado-Membro sobre o futuro das políticas nacionais em matéria de clima e energia.

7.3.

Uma plataforma em linha no âmbito do diálogo europeu pode funcionar como centro de intercâmbio de informações, registando as ações climáticas com base na Europa e fornecendo uma panorâmica das mesmas, e proporcionar um repositório exaustivo de dados suscetíveis de apoiar uma análise estratégica e contribuir para as políticas locais, nacionais e europeias. Para otimizar a funcionalidade deste centro de intercâmbio de informações, o sítio Web deve ser acessível e pesquisável. Este sítio Web pode estar ligado a plataformas já existentes no contexto da CQNUAC, nomeadamente a plataforma NAZCA (18).

7.4.

O diálogo europeu proposto deve promover eventos que favoreçam o reconhecimento das ações, o retorno da informação, a aprendizagem e a integração em rede dos intervenientes não estatais. Alguns destes eventos já existem, mas adquiririam uma nova relevância. Por exemplo: — as reuniões de peritos realizadas atualmente pelo Observatório do Desenvolvimento Sustentável do CESE poderiam assumir maior relevância se se associarem ao processo da CQNUAC enquanto «reuniões de peritos técnicos» ou diálogos temáticos e regionais destinados a fazer o balanço das ações climáticas em curso; — o Dia Europeu das Comunidades Sustentáveis, organizado pela ECOLISE em cooperação com o CESE, poderia chamar a atenção para as comunidades locais e reconhecer os seus contributos para a ação climática; — alguns eventos anuais apoiados pelas instituições da UE (Semana Verde, Semana Europeia da Energia Sustentável, Semana Europeia do Desenvolvimento Sustentável, etc.) poderiam incluir sessões dedicadas à ação climática não estatal.

7.5.

O diálogo proposto poderia beneficiar da nomeação de «embaixadores da ação climática» setoriais ou temáticos. Estes embaixadores poderiam ser incumbidos de negociar a cooperação entre várias partes interessadas, definir prioridades estratégicas e temáticas, organizar eventos e promover novas ações climáticas. Podem igualmente servir de pontos de contacto para as ações climáticas não estatais, por exemplo junto da Comissão Europeia, dos Estados-Membros e da CQNUAC.

7.6.

O processo proposto deve apoiar o acesso ao financiamento para as ações climáticas não estatais. Tal pode incluir: — o mapeamento das oportunidades de financiamento; — o aconselhamento sobre projetos passíveis de financiamento; — a análise dos atuais procedimentos de diálogo e consulta com os intervenientes não estatais, tendo em vista criar novas técnicas e boas práticas para aumentar a utilização dos fundos europeus e internacionais existentes; — a defesa de que o próximo quadro financeiro plurianual da UE sirva as ambições mais elevadas para a ação climática da UE e incentive ações por intervenientes não estatais; — a exploração de formas de financiamento inovadoras (financiamento entre pares, financiamento colaborativo, microfinanciamento, obrigações verdes, etc.).

7.7.

A fim de assegurar a credibilidade e estabelecer um quadro institucional simples, importa convidar os seguintes contribuintes potenciais a participar como parceiros organizacionais: — para apoiar a função «avaliação», os promotores do diálogo devem colaborar com os grupos de investigação, as iniciativas de acompanhamento da ação climática e as plataformas de dados existentes; — para apoiar a função «reconhecimento», deve procurar-se cooperar com iniciativas de atribuição de prémios já existentes, como, por exemplo, os prémios Momentum for Change [Impulso para a mudança] da CQNUAC, os prémios SEED (19), o Prémio CESE para a Sociedade Civil, etc.; — para apoiar as funções «melhoria da governação» e «aceleração das ações», devem ser estabelecidos canais de comunicação, por exemplo, com diálogos facilitadores e peritos técnicos no quadro da CQNUAC, bem como com dispositivos pertinentes a nível da UE e dos Estados-Membros, como os conselhos consultivos europeus para o ambiente e o desenvolvimento sustentável; — para a função «apoio», devem ser estabelecidas ligações com os programas existentes. Por exemplo, o acesso ao financiamento e as boas práticas podem ser coordenados com o Programa LIFE da UE — um instrumento de financiamento para o ambiente e a ação climática –, as ajudas não reembolsáveis ou empréstimos do BEI e/ou com outros programas europeus, enquanto a compilação dos resultados da investigação levada a cabo no âmbito do programa Horizonte 2020 que sejam pertinentes para os intervenientes não estatais pode ser amplamente divulgada entre os participantes no diálogo.

7.8.

O primeiro passo para o diálogo europeu sobre a ação climática não estatal deve ser um evento a realizar no primeiro semestre de 2018, lançado pelo CESE em parceria com a Comissão Europeia, reunindo todas as redes de intervenientes interessadas, bem como os representantes de outras instituições da UE e dos Estados-Membros.

7.8.1.

Este evento deve contribuir para o diálogo Talanoa, na perspetiva da COP 24, no âmbito do qual as partes signatárias e as partes interessadas não signatárias são convidadas a cooperar na organização de eventos a nível local, regional, nacional ou mundial, para preparar e divulgar contributos relevantes sobre a situação atual, os objetivos que se pretendem atingir e o modo de os realizar.

7.8.2.

O evento deve servir igualmente para estabelecer um plano de ação para o diálogo europeu sobre a ação climática não estatal para o período de 2018-2020 a fim de o tornar operacional, incluindo um plano pormenorizado para o cumprimento da função ARIAS do diálogo.

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(1)  Yearbook of Global Climate Action 2017 [Anuário da Ação Climática a Nível Mundial 2017], parceria de Marraquexe, CQNUAC, 2017.

(2)  Talanoa é um termo tradicionalmente utilizado em Fiji e no Pacífico para designar um processo de diálogo inclusivo, participativo e transparente. O objetivo do Talanoa é partilhar histórias, criar empatia e adotar decisões sensatas para o bem comum. O diálogo Talanoa destinado a fazer o balanço dos progressos coletivos realizados pelas partes para atingir o objetivo a longo prazo a que se refere o artigo 4.o do Acordo de Paris terá início em 2018. Será disponibilizada uma plataforma em linha para recolher os contributos para o efeito.

(3)  The Emissions Gap Report 2017: A UN Environment Synthesis Report [Relatório de 2017 sobre o Desfasamento em Termos de Emissões: Um Relatório de Síntese sobre o Ambiente da ONU], PNUA, 2017.

(4)  Conclusões do Conselho — Diplomacia climática europeia após a COP21: Elementos para a prossecução da diplomacia climática em 2016.

(5)  Towards European Societal Sustainability [Rumo à Sustentabilidade Social Europeia], http://www.tess-transition.eu/about/.

(6)  Por exemplo, mediante a supressão de entraves regulamentares e/ou da elaboração de políticas inteligentes em matéria de clima.

(7)  Yearbook of Global Climate Action 2017 [Anuário da Ação Climática a Nível Mundial 2017], parceria de Marraquexe, CQNUAC, 2017.

(8)  JO C 389 de 21.10.2016, p. 20.

(9)  Exemplos notáveis são o Pacto Global de Autarcas para o Clima e Energia, o Pacto Regional de Autarcas, a iniciativa Missão Inovação, a Coligação do Clima e do Ar Limpo para Reduzir os Poluentes Climáticos de Vida Curta, a Iniciativa Africana para as Energias Renováveis, a iniciativa InsuResilience e a Parceria CDN.

(10)  Yearbook of Global Climate Action 2017 [Anuário da Ação Climática a Nível Mundial 2017], parceria de Marraquexe, CQNUAC, 2017.

(11)  Apesar de representarem mais de 99 % de todas as empresas na UE e cerca de 58 % do produto económico, medido pelo valor acrescentado bruto (https://ec.europa.eu/growth/smes_pt).

(12)  Na UE, cerca de 35 % da população vive em zonas urbanas-rurais intermédias e mais de 22 % vive em zonas predominantemente rurais (Eurostat (2014), Eurostat Regional Yearbook 2014 [Anuário Regional do Eurostat de 2014]. Disponível em: http://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-statistical-books/-/KS-HA-14-001, consultado em 16 de janeiro de 2018).

(13)  Parecer do CESE — Desenvolvimento do sistema de governação proposto no contexto do quadro para o clima e a energia em 2030 (JO C 291 de 4.9.2015, p. 8).

(14)  https://www.cities-and-regions.org/lgma-at-the-apa-resumption/

(15)  https://urgenci.net/new-report-european-csa-overview-released-by-the-european-csa-research-group/

(16)  Inquérito do CESE — Boosting non-state climate actors [Promover os intervenientes não estatais que operam no domínio do clima].

(17)  Por exemplo, «Como elaborar um plano de ação?», «Como angariar apoio?», «Como motivar as comunidades para passar à ação?», etc.

(18)  http://climateaction.unfccc.int/

(19)  Awards for Entrepreneurship in Sustainable Development [Prémios para o empreendedorismo no domínio do desenvolvimento sustentável].

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28.6.2018

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 227/45

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre:

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa

[COM(2017) 572 final]

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Facilitar o investimento através da criação de um mecanismo ex ante voluntário de avaliação dos aspetos relativos à contratação pública em grandes projetos de infraestruturas

[COM(2017) 573 final]

Recomendação da Comissão de 3 de outubro de 2017 sobre a profissionalização da contratação pública — Criar uma estrutura para a profissionalização da contratação pública

[C(2017) 6654 final — SWD(2017) 327 final]

(2018/C 227/06)

Relator:

Antonello PEZZINI

Consulta	Comissão Europeia, 17.11.2017
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	24.1.2018
Adoção em plenária	14.2.2018
Reunião plenária n.o	532
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	107/1/1

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) está convicto de que só um sistema de contratação pública transparente, aberto e competitivo no mercado único poderá não só assegurar uma despesa pública eficiente, mas também fornecer bens e serviços de elevada qualidade para os cidadãos, desenvolvendo uma verdadeira cultura europeia de contratos inovadores inteligentes, sustentáveis e socialmente responsáveis.

1.1.1.

A este respeito, o CESE recomenda que se promova a utilização da «proposta economicamente mais vantajosa» como critério de seleção das propostas, em especial no caso dos serviços de natureza intelectual.

1.2.

O Comité congratula-se com o novo pacote em matéria de contratos públicos e sublinha a necessidade de: — promover a qualidade e a inovação nos contratos públicos; — incluir aspetos ambientais e sociais; — tornar a contratação pública mais inteligente e eficiente.

1.3.

O Comité sublinha a importância de uma utilização inteligente da contratação pública para responder aos desafios globais, como as alterações climáticas, a escassez de recursos, as desigualdades e o envelhecimento da sociedade, apoiando as políticas sociais, acelerando a transição para cadeias de abastecimento e modelos empresariais mais sustentáveis e competitivos e melhorando o acesso das PME e das empresas da economia social aos contratos públicos.

1.3.1.

O CESE considera importante que os Estados-Membros se mostrem cada vez mais abertos a mecanismos voluntários de avaliação prévia para os grandes projetos de infraestruturas.

1.3.2.

O Comité sublinha a necessidade de tornar atrativo o recurso voluntário ao novo mecanismo de avaliação ex ante, através da atribuição à entidade adjudicante de um rótulo de certificação da conformidade. O CESE defende uma maior profissionalização de todas as partes interessadas e uma maior participação das empresas sociais, tendo em vista o combate à fraude e à corrupção e reforçando a transformação digital da contratação pública.

1.4.

O Comité saúda, em particular, os esforços no sentido de aumentar o acesso das PME e das empresas da economia social aos mercados de contratos públicos e sublinha que subsistem ainda muitos obstáculos à sua plena participação, pelo que recomenda a intervenção das câmaras do comércio e/ou das associações empresariais, como medida de proteção e apoio.

1.4.1.

Os aspetos sociais e ambientais ganharam uma importância crucial na classificação dos contratos públicos; o CESE destaca a sua importância e utilidade e recomenda a inclusão de conteúdos específicos de caráter social e ambiental em todos os programas de formação nacionais e da UE.

1.4.2.

É necessário lançar uma campanha para a utilização das normas técnico-regulamentares em matéria ambiental (ISO 14000), social (ISO 26000, SA 8000:2014 e convenções pertinentes da OIT (1)) e de qualidade de gestão/produção (UNI 11648:2016 sobre o gestor de projeto e ISO 9000), ou requisitos técnicos de qualidade análogos exigidos pela legislação nacional, nas especificações dos contratos, ajudando as pequenas empresas a obter essas normas através do Fundo Social Europeu.

1.5.

Para o Comité, é fundamental proceder com determinação a uma verdadeira profissionalização das entidades adjudicantes, reconhecendo claramente as novas qualificações adquiridas e dotando-as de um quadro comum europeu de competências técnicas e informáticas que permita uma abordagem comum em todo o mercado interno europeu.

1.6.

O CESE é de entendimento que teria sido preferível que, em vez de uma recomendação, a Comissão tivesse adotado uma diretiva para o efeito de garantir uma efetiva e consistente estrutura para a profissionalização da contratação pública.

1.7.

O Comité reputa necessário criar um registo digital público dos contratos, nomeadamente para permitir ampliar o potencial leque de empresas interessadas, bem como avaliar melhor a eficiência e a integridade do processo de contratação.

1.8.

Para o Comité, é essencial uma ação enérgica da UE para promover o acesso aos mercados de contratos públicos de países terceiros numa base de reciprocidade, nomeadamente países candidatos à adesão e parceiros da política de vizinhança da UE, em pé de igualdade com as empresas nacionais.

1.9.

Segundo o CESE, as recomendações da Comissão Europeia dirigidas a cada um dos Estados-Membros deverão ser acompanhadas por um forte impulso em matéria de formação, orientado para as possibilidades de acesso a programas e fundos estruturais e as normas técnico-regulamentares de digitalização, com a adoção, a nível europeu, de um código de ética no domínio da contratação pública.

1.10.

O CESE recomenda o fomento da inclusão e da utilização de medidas de caráter social, como instrumentos estratégicos para promover políticas avançadas neste domínio.

1.11.

O CESE recomenda que se estude a possibilidade de adotar um regime regulamentar comum, que seria o 28.o regime, para os contratos públicos transnacionais, ao qual poderiam aderir voluntariamente as entidades adjudicantes, com a garantia de procedimentos iguais em todo o Espaço Económico Europeu.

2.   Contexto e ponto da situação

2.1.

Os contratos públicos oferecem um enorme mercado potencial para os produtos e serviços inovadores, se utilizados de forma estratégica para estimular a economia e desbloquear o investimento, em particular através do plano de investimento para a Europa, melhorar a produtividade e a inclusão e dar resposta às mudanças estruturais e infraestruturais necessárias para promover a inovação e o crescimento.

2.2.

Uma parte substancial das aquisições e do investimento público na economia europeia é efetuada através de contratos públicos: as autoridades públicas gastam, anualmente, cerca de 19 % do PIB da UE em serviços, obras e produtos.

2.2.1.

Infelizmente, 55 % dos procedimentos de contratação pública efetuam-se com base no critério de adjudicação do preço mais baixo, não prestando particular atenção à qualidade, sustentabilidade, inovação e inclusão social.

2.3.

Nove em cada dez projetos de infraestruturas de grande escala não se realizam em conformidade com o planeamento indicado nas fases de execução contratual do projeto, nem com os montantes orçamentados ou o calendário de prazos previstos, sendo frequentes derrapagens dos custos até 50 % (2).

2.4.

O quadro regulamentar em matéria de contratos públicos apresenta tradicionalmente uma fisionomia bastante articulada e complexa, ao que acresce uma profunda fragmentação do quadro institucional, dado ser gerido por um vasto leque de partes interessadas, a nível central, regional e setorial, com competências e funções nem sempre claramente identificadas.

2.5.

A gestão dos procedimentos de aquisição e de investimento em infraestruturas exige das autoridades públicas, aos vários níveis, competências particularmente desenvolvidas, que, no entanto, apresentam diversos problemas críticos, como a disparidade de capacidades para programar e identificar, atempadamente, os instrumentos e meios adequados, a escassa profissionalização das entidades adjudicantes, a multiplicidade de autoridades públicas para as rubricas de despesa geridas, bem como a escassez de recolhas abrangentes de informações de apoio, com bases de dados heterogéneas, geridas por várias entidades e, muitas vezes, com níveis insuficientes de qualidade e fiabilidade.

2.6.

Esta complexidade não foi totalmente resolvida pelo pacote relativo aos contratos públicos de 2014.

2.7.

Na UE, a utilização de instrumentos digitais para apoiar a gestão dos contratos públicos é lenta: em 2016 apenas quatro países aderiram a eles (3). Esta situação evidencia a necessidade de uma maior utilização das novas tecnologias para simplificar e acelerar os processos de adjudicação.

3.   Propostas da Comissão

3.1.

O pacote apresentado prevê quatro âmbitos principais:

3.1.1.

Definição de setores prioritários a melhorar — para desenvolver uma abordagem estratégica em matéria de contratos públicos, centrada em seis prioridades.

3.1.2.

Avaliação voluntária ex ante dos grandes projetos de infraestruturas com a criação de um serviço de assistência — acompanhado por mecanismos de notificação e de intercâmbio de informações — capaz de apoiar as fases iniciais dos projetos com um valor estimado superior a 250 milhões de euros, bem como para os de grande utilidade para um Estado-Membro, cujo valor estimado seja superior a 500 milhões de euros.

3.1.3.

Recomendações sobre a profissionalização das autoridades e dos adquirentes públicos para garantir que dispõem das competências profissionais e conhecimentos técnicos e processuais necessários ao cumprimento da legislação e assegurar elevados níveis de qualidade em matéria de inovação e sustentabilidade e a melhor relação custo-benefício do investimento, nomeadamente em termos de responsabilidade social.

3.1.4.

Orientações para uma maior inovação através da contratação pública de bens ou serviços.

4.   Observações na generalidade

4.1.

O Comité congratula-se com o novo pacote em matéria de contratos públicos e salienta a posição já expressa preconizando «o fomento da qualidade e da inovação nos contratos públicos, a redução da burocracia desnecessária, a inclusão de aspetos ambientais e sociais (a favor da proteção do emprego e das condições de trabalho, bem como das pessoas com deficiência e de outros grupos desfavorecidos)», e a promoção, a par da proposta economicamente mais vantajosa, da possibilidade de uma única proposta, no caso dos serviços de natureza intelectual, considerada melhor, ainda que não menos dispendiosa.

4.2.

A utilização de critérios ambientais e sociais permitirá «favorecer uma contratação pública mais inteligente e eficiente, a necessidade de uma maior profissionalização, o aumento da participação das PME, incluindo as empresas [da economia social] […], o combate ao favorecimento, à fraude e à corrupção e o fomento dos contratos públicos europeus de caráter transfronteiriço (4).»

4.3.

O Comité sublinha, em particular, a importância de uma utilização inteligente da contratação pública para responder cabalmente aos desafios globais, como as alterações climáticas e a escassez de recursos ou o envelhecimento da sociedade, apoiando as políticas sociais, acelerando a transição para cadeias de abastecimento e modelos empresariais mais sustentáveis e competitivos e melhorando o acesso das PME às oportunidades de contratação pública.

4.4.

O CESE considera importante que os Estados-Membros promovam, a título voluntário, uma abertura crescente, com vista a: — garantir uma adoção mais generalizada da contratação pública estratégica com mecanismos voluntários de avaliação ex ante para os grandes projetos de infraestruturas; — desenvolver o intercâmbio sistemático de boas práticas em matéria de contratação pública estratégica; — promover fórmulas atualizadas para os contratos públicos ecológicos, sociais e inovadores.

4.5.

Para o Comité, é fundamental proceder com determinação a uma verdadeira profissionalização das entidades adjudicantes, certificando os requisitos mínimos obrigatórios e dotando-as de um quadro comum europeu de competências técnicas e informáticas que permita uma abordagem comum em todo o mercado interno europeu, com base num centro único de competências e numa base de dados interativa.

4.5.1.

Dada a enorme relevância que os aspetos sociais e ambientais adquiriram nos contratos públicos, bem como a importância e a garantia que a conformidade com esses aspetos pode representar para a prossecução dos objetivos de inclusão social e de sustentabilidade social e ambiental, o CESE propõe e recomenda que todos os programas de formação que visem uma maior profissionalização do pessoal envolvido na contratação pública incluam conteúdos específicos sobre a legislação em matéria social e ambiental e, em particular, sobre os aspetos sociais e ambientais previstos na legislação relativa aos contratos públicos.

4.5.2.

A inclusão desses aspetos dá resposta aos novos desafios no sentido de explorar plenamente as potencialidades para dar um contributo estratégico aos objetivos de política horizontal e aos valores sociais, como a inovação, a inclusão social e a sustentabilidade económica e ambiental.

4.5.3.

Segundo o CESE, é necessário garantir a estrita conformidade com essas medidas, caso sejam vinculativas, e reforçar a sua aplicação, caso se trate de medidas que as autoridades adjudicantes possam aplicar a título voluntário. O CESE apela de forma veemente a que se leve a cabo uma campanha em prol da utilização das normas técnico-regulamentares em matéria ambiental (ISO 14000), social (ISO 26000, SA 8000:2014, as oito convenções fundamentais da OIT e as Convenções OIT n.o 155 — higiene e segurança no local de trabalho — 131, 1 e 102) e de gestão/produção (UNI 11648:2016 sobre o gestor de projeto e ISO 9000 sobre a qualidade de produção). Importa assegurar um apoio considerável às PME e às empresas da economia social na aplicação destas normas e das especificações técnicas das novas gerações de contratos públicos, a fim de evitar a sua exclusão e reduzir os custos que terão de suportar.

4.5.4.

A integração de critérios inovadores requer, especialmente nos grandes projetos de infraestruturas, uma visão estratégica comum para selecionar as aquisições, quer com base em critérios qualitativos de custo-eficácia, quer para as propostas economicamente vantajosas com base numa abordagem que pode incluir critérios sociais e ambientais, e outros critérios, como os ligados à economia circular.

4.5.5.

De igual modo, dado os Estados-Membros estarem a subutilizar as possibilidades que os contratos públicos oferecem de definir critérios e medidas sociais como instrumentos estratégicos para promover objetivos sustentáveis de política social, propõe-se e recomenda-se que se promova de forma resoluta a inclusão e a utilização desses critérios e medidas de caráter social apoiados pela legislação da UE em matéria de contratos públicos.

4.5.6.

O Comité saúda, em particular, os esforços no sentido de aumentar o acesso das PME e das empresas da economia social aos mercados de contratos públicos e sublinha que subsistem ainda muitos obstáculos à sua participação.

4.5.7.

Segundo o CESE, caberá prestar mais atenção à supressão desses obstáculos, nomeadamente através do reforço do sistema de recursos. A este respeito, reputa necessário incentivar e habilitar as câmaras do comércio e/ou associações empresariais a resolver de forma coletiva litígios que envolvam as empresas de menor dimensão.

4.5.8.

Cumpre criar um registo digital público dos contratos, nomeadamente para permitir ampliar o potencial leque de empresas interessadas e avaliar melhor a eficiência e a integridade do processo de contratação.

4.5.9.

Seria também importante o lançamento de projetos-piloto, para estimular a participação das PME através de intermediários comerciais e mediadores de inovação, bem como de iniciativas europeias de projetos-piloto de formação para a profissionalização das PME europeias, a fim de proporcionar conhecimentos linguísticos e processuais às pequenas empresas nas centrais de compras.

4.6.

O CESE apoia com convicção a promoção da contratação pública conjunta transfronteiras, especialmente para projetos inovadores e redes de infraestruturas transnacionais, promovendo a participação das empresas de menor dimensão através de intermediários comerciais e agentes de inovação e exigindo elevados níveis de qualidade na subcontratação, à qual se deve, contudo, recorrer de forma limitada.

4.7.

O Comité sublinha a importância de uma ação enérgica da UE que vise promover o acesso aos mercados de contratos públicos de países terceiros numa base de reciprocidade, nomeadamente países candidatos a adesão e parceiros da política de vizinhança da UE, em pé de igualdade com as empresas nacionais, criando cláusulas específicas, nomeadamente no âmbito de acordos de comércio livre bilaterais e multilaterais.

4.8.

O CESE é a favor da criação de um registo da UE de contratos acessível ao público, inteiramente interoperável com os registos nacionais, que garanta uma maior transparência dos contratos adjudicados e das suas alterações mas salvaguarde plenamente os dados sensíveis e a proteção dos dados pessoais, tirando partido da transformação digital, com a introdução, até 2018, da obrigatoriedade da contratação pública eletrónica.

4.9.

O Comité reitera a importância de um diálogo estruturado com a sociedade civil com base na disponibilidade de dados abertos e transparentes, para criar melhores instrumentos de análise tendo em vista a elaboração de políticas orientadas para as necessidades e sistemas de alerta e de combate da corrupção, nomeadamente graças a uma melhor utilização do financiamento de projetos.

4.10.

É necessário desenvolver um mecanismo de fácil utilização para o intercâmbio de informações enquanto instrumento de gestão de conhecimentos, que as autoridades nacionais e autoridades adjudicantes possam utilizar para a partilha de boas práticas, a aprendizagem mútua de experiências e a criação de uma plataforma da UE dedicada a diferentes aspetos relacionados com os projetos.

4.10.1.

Importa reforçar significativamente a formação ministrada aos membros do pessoal das entidades adjudicantes.

5.   A parceria entre a Comissão Europeia, os órgãos de poder regional, as autoridades nacionais, e as empresas: o mecanismo ex ante

5.1.

Segundo o Comité, o novo mecanismo ex ante proposto pela Comissão Europeia pode constituir um instrumento válido, se se mantiver flexível e voluntário e se incluir a possibilidade de utilização separada dos três elementos que o compõem: — um serviço de assistência, — um mecanismo de notificação para projetos de infraestruturas de valor superior a 500 milhões de euros, — um mecanismo de intercâmbio de informações. Estes elementos devem poder ser utilizados de forma fácil e independente em cada projeto e respeitando plenamente as salvaguardas em matéria de confidencialidade.

5.2.

Para o CESE, é importante que o formulário-tipo de notificação permaneça simples e sucinto e que o procedimento eletrónico garanta a privacidade das informações sensíveis.

5.3.

Segundo o CESE, o serviço de assistência deve estar estruturado sob a forma de rede de subserviços de assistência a nível nacional/regional, para garantir uma assistência de proximidade, apoiando-se em redes como a BC-Net e a Solvit.

5.4.

O mecanismo de intercâmbio de informações deve garantir uma base de dados interativa, de fácil utilização e construída com base nas necessidades dos utilizadores, com um comité adequado de direção e fiscalização de representantes das entidades adjudicantes e das empresas dos Estados-Membros.

5.5.

A propósito do mecanismo de avaliação ex ante, o Comité sublinha a necessidade de o tornar atrativo, através da atribuição de um rótulo de certificação da conformidade, como resultado da avaliação da Comissão Europeia.

6.   Uma estrutura para a profissionalização da contratação pública

6.1.

Subscreve-se em pleno a recomendação da Comissão Europeia aos Estados-Membros. No entanto, para assegurar uma efetiva e consistente estrutura para a profissionalização da contratação pública, o CESE teria preferido que a Comissão tivesse adotado uma diretiva em vez de uma mera recomendação sem força vinculativa.

6.2.

Para assegurar o devido seguimento de tais recomendações, o Comité entende ser necessário:

6.2.1.

realizar uma iniciativa-piloto de formação conjunta dos profissionais dos diversos intervenientes públicos e privados envolvidos no processo de contratação, começando pelos de caráter transfronteiras, nomeadamente para definir a capacidade e as competências que cada profissional da contratação pública deve possuir;

6.2.2.

atribuir um mandato aos organismos de normalização europeus (CEN-CENELEC-ETSI) para a elaboração de normas técnico-regulamentares de digitalização dos contratos, de forma a garantir a sua transparência, acessibilidade e plena interoperabilidade;

6.2.3.

lançar rapidamente projetos-piloto para estimular a participação das PME e das empresas da economia social através de intermediários comerciais e mediadores da inovação;

6.2.4.

garantir o acesso dos diversos intervenientes do processo de contratação ao programa Justiça 2014-2020 para a parte relativa à formação judicial, incluindo formação linguística sobre a terminologia jurídica, a fim de promover uma cultura jurídica e judicial comum em matéria de contratação pública e de aprendizagem mútua;

6.2.5.

incluir nos eixos de programação dos fundos estruturais, em particular do Fundo Social Europeu, as ações de profissionalização conjunta dos intervenientes dos processos de contratação a nível nacional, regional e local;

6.2.6.

criar 300 bolsas de estudo da UE para a participação em cursos pertinentes do Instituto Europeu de Administração Pública de Maastricht e da Academia de Direito Europeu de Trier;

6.2.7.

adotar um código de ética no domínio da contratação pública por parte dos intervenientes dos processos de contratação a nível europeu, no âmbito de um diálogo com a sociedade civil, com o escopo de assegurar, nomeadamente, o respeito de normas sociais e ambientais exigentes.

6.3.

O CESE gostaria que se estudasse a possibilidade de criar um regime jurídico único suplementar para os grandes contratos transeuropeus, que constituiria o vigésimo oitavo regime, com condições e procedimentos iguais para todo o mercado único, que as entidades adjudicantes poderiam adotar voluntariamente.

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(1)  Convenções fundamentais da OIT, Convenções n.o 155 (higiene e segurança no local de trabalho), 131, 1 e 102.

(2)  http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2017_grow_046_ex_ante_voluntary_assesment_en.pdf

(3)  COM(2017) 572 final, cap. 2.

(4)  JO C 191 de 29.6.2012, p. 84.

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28.6.2018

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 227/52

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que define normas de desempenho em matéria de emissões dos automóveis novos de passageiros e dos veículos comerciais ligeiros novos como parte da abordagem integrada da União para reduzir as emissões de CO2 dos veículos ligeiros e que altera o Regulamento (CE) n.o 715/2007»

[COM(2017) 676 final — 2017/0293 (COD)]

(2018/C 227/07)

Relator:

Dirk BERGRATH

Consulta	Parlamento Europeu, 5.2.2018 Conselho, 9.2.2018
Base jurídica	Artigo 192.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	24.1.2018
Data da adoção em plenária	14.2.2018
Reunião plenária n.o	532
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	124/1/3

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se, em termos gerais, com as propostas da Comissão, que refletem um compromisso equilibrado entre os objetivos de uma mobilidade sem repercussões no clima, a capacidade de inovação da indústria automóvel europeia e a preservação de empregos de qualidade.

1.2.

O CESE considera, em especial, que o objetivo intermédio, previsto para 2025, de reduzir 15 % das emissões em relação aos níveis de 2021 é muito ambicioso, dado que as alterações a introduzir nos motores de combustão se situam nos limites da tecnologia. O CESE espera que a Comissão assegure a supervisão permanente da homologação de novos veículos, a fim de evitar que continuem a ser utilizados componentes de motores não autorizados. O objetivo de reduzir as emissões até 2025 será muito difícil de realizar no que toca aos veículos comerciais ligeiros, que têm ciclos de produção e de desenvolvimento mais longos. Não obstante, o CESE vê uma oportunidade no facto de o mercado estar a evoluir para veículos com zero emissões e veículos com emissões reduzidas ou veículos híbridos.

1.3.

O CESE acolhe com satisfação a melhoria da supervisão do mercado através da medição e do controlo do consumo real de combustível, com base na obrigação imposta aos fabricantes de instalarem aparelhos normalizados nos veículos novos.

1.4.

A mudança estrutural para sistemas alternativos de propulsão, a par da digitalização, da condução autónoma e de outras inovações, implicará alterações fundamentais na cadeia de valor do setor automóvel. O Comité saúda a intenção da Comissão de promover o estabelecimento da cadeia de valor da indústria de veículos elétricos na Europa (EU Battery Alliance [Aliança europeia para o fabrico de baterias]), mas solicita uma atuação mais enérgica.

1.5.

O ritmo de implementação desta mudança estrutural pode pôr em risco postos de trabalho e a situação do emprego. O CESE insta a Comissão a acompanhar esta mudança estrutural no contexto da política industrial, uma vez que não se procedeu a uma avaliação plena do impacto social e económico. O CESE é contra despedimentos coletivos.

1.6.

O CESE considera que, na avaliação intercalar prevista para 2024, a Comissão deve verificar em que medida se alcançaram os objetivos das políticas em matéria de clima, inovação e emprego. Tal dependerá fundamentalmente da evolução do mercado de energias alternativas até 2024, do número de postos de carregamento instalados e do grau de adaptação e de modernização da rede elétrica para responder à procura adicional de energia elétrica.

1.7.

O CESE solicita que, no âmbito da avaliação intercalar, se analise a situação da qualificação, reciclagem profissional e formação dos trabalhadores, e que se identifique em que domínios se impõe uma intervenção (adicional), com vista a promover o desenvolvimento das competências e das qualificações dos trabalhadores da indústria automóvel para fazer face à mudança estrutural.

1.8.

O CESE é a favor do recurso a sanções pecuniárias obrigatórias — aplicáveis por força quer do regulamento vigente quer da sua reformulação — para apoiar o setor e os respetivos trabalhadores na transição para produtos hipocarbónicos. Há que disponibilizar recursos financeiros adicionais para assegurar aos trabalhadores o acesso ao mercado de trabalho.

2.   Introdução

2.1.

Em outubro de 2014, os chefes de Estado e de governo da União (1) definiram uma meta vinculativa de reduzir pelo menos 40 % (face aos valores de 1990) das emissões de gases com efeito de estufa até 2030 no conjunto da economia europeia. Esta meta baseia-se em projeções mundiais consentâneas com o calendário a médio prazo do Acordo de Paris sobre as alterações climáticas (COP 21) (2). Muitos países estão atualmente a aplicar medidas com vista a promover a utilização de transportes com níveis de emissões reduzidos, nomeadamente através da imposição de normas para os veículos, amiúde conjugadas com medidas destinadas a melhorar a qualidade do ar.

2.2.

Na Estratégia Europeia de Mobilidade Hipocarbónica (3), publicada em junho de 2016, definiu-se o objetivo de, até 2050, obter uma redução de pelo menos 60 % (em relação a valores de 1990) das emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos transportes e de prosseguir resolutamente rumo a emissões nulas. Nesse mesmo documento, o aumento da utilização de veículos com nível baixo ou nulo de emissões é considerado fundamental para se atingir uma quota de mercado significativa até 2030 e, a longo prazo, ter uma mobilidade com taxas nulas de emissões na Europa.

2.3.

Inicialmente, a estratégia integrava um pacote legislativo (4) apresentado em maio de 2017 e foi introduzida com a comunicação da Comissão — A Europa em movimento — Uma agenda para uma transição socialmente justa para uma mobilidade ecológica, competitiva e conectada para todos (5), publicada no mesmo mês.

2.3.1.

Na comunicação é salientada a necessidade de melhorar a segurança rodoviária, criar um sistema de tarifação rodoviária mais justa, diminuir as emissões de CO2, a poluição atmosférica, o congestionamento do tráfego e os encargos administrativos para as empresas, assim como combater o trabalho clandestino e assegurar condições e períodos de descanso adequados para os profissionais do setor.

2.3.2.

No documento é expressa a intenção da UE de desenvolver, propor e fabricar as melhores soluções, equipamentos e veículos de mobilidade hipocarbónica, conectada e automatizada, e de dispor das infraestruturas mais modernas para os apoiar. Além disso, é sublinhada a necessidade de a UE assumir a liderança a nível mundial no processo de transformação contínua da indústria automóvel e de ir mais além com base nos progressos consideráveis já alcançados.

2.4.

A proposta de regulamento integra um pacote legislativo mais vasto no domínio da mobilidade (6), que inclui também medidas do lado da procura que complementam as medidas do lado da oferta contidas na proposta. A Diretiva 2009/33/CE, relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes, tem por objetivo estimular o mercado de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes. A alteração proposta (7) assegura que a diretiva abrange todas as práticas de contratação pública pertinentes e envia ao mercado sinais claros e estáveis; além disso, a alteração facilita a aplicação das disposições da diretiva e assegura uma execução eficaz da mesma. A alteração promove também uma maior contribuição do setor dos transportes para a redução das emissões de CO2 e de poluentes atmosféricos, bem como a competitividade e o crescimento do setor.

3.   Proposta de regulamento (8)

3.1.

A Comissão pretende, com a proposta em apreço, alcançar os objetivos formulados no Acordo de Paris sobre as alterações climáticas, reduzir o custo dos combustíveis para os consumidores, reforçar a competitividade da indústria automóvel e criar mais emprego. O processo de descarbonização, nomeadamente através da utilização de sistemas de propulsão alternativos, é definido como irreversível.

3.2.

A Comissão espera que a proposta conduza a uma redução das emissões de CO2 em cerca de 170 milhões de toneladas no período de 2020 a 2030 e, portanto, a uma melhoria da qualidade do ar. O produto interno bruto deverá atingir 6,8 mil milhões de euros até 2030 e deverão ser criados mais 70 000 postos de trabalho.

3.3.

A Comissão prevê uma redução, em média, dos custos a suportar pelos consumidores na aquisição de um veículo novo de 600 euros em 2025 e de 1 500 euros em 2030 (calculada com base no ciclo de vida do veículo). Em toda a União, a poupança realizada na compra de combustíveis deverá ascender a 18 mil milhões de euros por ano, correspondendo a uma redução do consumo de petróleo, em termos globais, de 380 milhões de toneladas no período de 2020 a 2040.

3.4.

Os pontos-chave da proposta da Comissão para a redução das emissões de CO2 pelos veículos de passageiros e veículos comerciais ligeiros são os seguintes:

3.4.1.

Redução dos valores-alvo para as emissões de CO2 em 30 % até 2030 em relação aos valores fixados para 2021, de 95 g/km para os veículos ligeiros de passageiros e de 147 g/km para os veículos comerciais ligeiros até 2021 (ciclo de ensaios NEDC — novo ciclo de condução europeu). É estabelecido como objetivo intermédio uma redução dos valores-alvo para as emissões de CO2 de 15 %, por forma a atingir o mais rapidamente possível o objetivo global (contribuindo também para a segurança do investimento na indústria).

3.4.2.

A partir de 2021, os valores das emissões basear-se-ão no ciclo de ensaios WLTP (procedimento de ensaio harmonizado a nível mundial para veículos ligeiros), em vigor desde 1 de setembro de 2017. Com a mudança do ciclo de ensaios utilizado, as metas para 2025 e 2030 passarão a ser definidas em percentagem.

3.4.3.

Trata-se, em princípio, de uma medida aberta à tecnologia. Os veículos que não produzem quaisquer emissões (veículos de emissões zero) serão diferenciados dos veículos que emitem menos de 50 g de CO2/km (veículos de emissões reduzidas) — nomeadamente aqueles que combinam o motor de combustão com um sistema de propulsão elétrico (veículos híbridos elétricos recarregáveis). Para ambos os tipos de veículos é fixado um valor de referência de 15 % até 2015 e de 30 % até 2030. Os fabricantes que reduzam as suas emissões para além deste valor recebem um bónus sobre o respetivo valor-alvo de, no máximo, 5 g/km. O cálculo desta proporção tem em consideração o desempenho em termos de emissões dos veículos, dando origem a que os veículos de emissões zero paguem mais do que os veículos de emissões reduzidas. Não está previsto um sistema de bónus/málus.

3.5.

A proposta tem também em conta as chamadas ecoinovações, que não se refletem nas rotinas de testes oficiais, para as quais podem ser deduzidos até 7 g CO2/km. Este regime especial deverá ser revisto em 2025. A partir de 2025, os sistemas de ar condicionado mais eficientes em termos energéticos deverão ser considerados como ecoinovações.

3.6.

Os fabricantes que excedam os valores-alvo (intermédios) aplicáveis ficarão sujeitos ao pagamento de uma multa de 95 euros por grama de CO2/km e por veículo. O controlo das emissões de CO2 de veículos novos é realizado pela Agência Europeia do Ambiente. Os fabricantes que coloquem no mercado até 1 000 veículos novos por ano são excluídos do âmbito de aplicação do regulamento.

3.7.

A proposta de regulamento é complementada por numerosas referências a atividades, iniciativas e prioridades programáticas suplementares. Destaca se a ficha informativa «Driving Clean Mobility: Europe that defends its industry and workers» [Impulsionar a mobilidade limpa: a Europa em defesa da sua indústria e dos seus trabalhadores]. Neste documento, a Comissão salienta o investimento de 375 milhões de euros na investigação de tecnologias de baterias realizado entre 2007 e 2015 e o investimento previsto de mais 200 milhões de euros para o período de 2018 a 2020 no âmbito do programa Horizonte 2020. Refere também que este investimento visa promover, em especial, o desenvolvimento da próxima geração de baterias e que, no início de 2018, deverá ser apresentado um roteiro para a criação de uma «EU Battery Alliance» [Aliança europeia para o fabrico de baterias]. O objetivo desta aliança é fixar na Europa toda a cadeia de valor do fabrico de baterias (9).

4.   Observações gerais

4.1.

Em termos gerais, o CESE acolhe favoravelmente as propostas da Comissão, que considera conciliarem de forma equilibrada os diferentes objetivos. A proposta constitui um passo importante rumo a uma mobilidade com impacto neutro no clima, promovendo simultaneamente a capacidade de inovação da indústria automóvel europeia e a criação de emprego de qualidade, bem como uma transição gradual em termos sociais para novas estruturas de produção. O objetivo de redução das emissões de CO2 em 30 % corresponde ao objetivo para o setor não abrangido pelo regime de comércio de licenças de emissão (RCLE) do plano de proteção do clima da UE para 2030.

4.2.

Com esta proposta, a União Europeia abre um novo capítulo da mobilidade, ao qual os cidadãos parecem estar cada vez mais recetivos. Esta mudança de mentalidade dos cidadãos deve-se sobretudo ao cenário de crise do petróleo. Na origem desta mudança estiveram também a alteração de comportamentos em relação aos transportes, o reforço dos transportes públicos e, finalmente, o objetivo de desenvolvimento e de aplicação de abordagens de transporte holísticas e integradas.

4.3.

O CESE considera que o objetivo intermédio para 2025, de redução das emissões em 15 % em relação aos níveis de 2021, é muito ambicioso. O cumprimento deste objetivo exige alterações nos motores de combustão que são de âmbito técnico. Esta situação aplica-se em especial aos veículos comerciais ligeiros, que têm ciclos de produção e de desenvolvimento mais longos. Posto isto, em 2024 dever-se-ia fazer o ponto da situação e decidir se as metas para 2030 devem ser mantidas ou se poderiam ser redefinidas. Face à atual evolução da introdução no mercado de veículos de emissões zero, de veículos de emissões reduzidas e de veículos híbridos elétricos recarregáveis, o objetivo intermédio, embora constitua um desafio, afigura-se realizável.

4.4.

O CESE congratula-se com as disposições suplementares que reforçam a supervisão do mercado através da medição e do controlo do consumo real de combustível, com base na obrigação imposta aos fabricantes de instalarem aparelhos normalizados nos veículos novos. Os dados recolhidos serão disponibilizados não só aos fabricantes, mas também a uma entidade terceira, independente, para avaliação. A medição em causa poderá equivaler, na prática, a uma medição das emissões em situações de condução reais, a qual não é viável, em virtude da comparabilidade dos resultados dos testes.

4.5.

O CESE observa que a abordagem baseada nas emissões do tubo de escape traseiro, referida na proposta de regulamento, não obstante as suas vantagens, é pouco elucidativa. Na produção de veículos, baterias e eletricidade são geradas emissões de CO2 que também são influenciadas pelo desempenho e o comportamento da condução. O CESE sublinha igualmente que os esforços da indústria automóvel poderão ser frustrados pelo impacto de outros meios de transporte — designadamente pelo aumento previsto do tráfego aéreo.

4.6.

O CESE remete para os seus trabalhos sobre as mudanças estruturais na indústria automóvel no sentido da utilização de sistemas de propulsão alternativos (verdes), da digitalização, da interconectividade e da condução autónoma com potenciais riscos para o emprego, que podem servir de base à determinação de tendências para novas qualificações. Recomenda, por conseguinte, à Comissão que estabeleça, por exemplo, um quadro jurídico e regulamentar que permita recorrer rapidamente a regimes de apoio no processo de reestruturação (10). Pense-se, principalmente, nos fundos estruturais da UE, como o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização (FEG) e o Fundo Social Europeu (FSE), mas também na possibilidade de projetos do tipo do Airbus.

4.7.

A indústria automóvel europeia emprega atualmente cerca de 2,3 milhões de trabalhadores diretamente na produção de veículos, representando 8 % do valor acrescentado total. O setor emprega indiretamente 10 milhões de trabalhadores e é altamente inovador, uma vez que é responsável por 20 % do financiamento destinado à investigação industrial na Europa.

4.8.

A UE encontra-se entre os maiores produtores mundiais de veículos automóveis, sendo a indústria automóvel o maior investidor privado em investigação e desenvolvimento (I&D). Este setor é também líder mundial em termos de inovação dos produtos, tecnologias de produção, conceção de elevada qualidade (premium) e sistemas de propulsão alternativos, entre outros. Por este motivo, em 2016, um em cada quatro veículos ligeiros de passageiros no mundo foi produzido em fábricas de montagem europeias, representando o setor automóvel 4 % do PIB europeu (11).

4.9.

O CESE congratula-se com a proposta da Comissão de promover uma transformação socialmente responsável do setor automóvel. A mudança estrutural para sistemas alternativos de propulsão, a par da digitalização, da condução autónoma e de outras inovações, implicará alterações fundamentais na cadeia de valor do setor automóvel. Uma questão importante será determinar que componentes serão produzidos pelos próprios fabricantes e que componentes serão adquiridos a terceiros. Até aqui, a criação de valor no setor dos componentes elétricos tem sido essencialmente um negócio para os fornecedores, sendo que os fabricantes asiáticos continuam a ser dominantes na produção de células para baterias. Por conseguinte, o CESE saúda a intenção da Comissão de promover o estabelecimento da cadeia de valor da indústria de veículos elétricos na Europa (ver ponto 3.7 «EU Battery Alliance»). Continua a não haver uma ideia precisa sobre a tecnologia da próxima geração de células para baterias e a evolução ao longo do tempo da relação preço/desempenho. A este respeito, o CESE recomenda à Comissão um acompanhamento constante da evolução.

4.9.1.

A transição dos sistemas de propulsão clássicos baseados no motor de combustão para sistemas alternativos implica uma rutura estrutural. As produções tradicionais terão de ser substituídas por produções com grandes modificações ou completamente novas. É o caso dos motores de combustão, do complexo sistema de transmissão, dos dispositivos de escape e de outros elementos na produção de veículos exclusivamente movidos a eletricidade. Acresce ainda a produção do motor elétrico e da bateria, incluindo as células para a bateria. No entanto, os diversos componentes contribuem de forma claramente diferente para a criação de valor na produção automóvel, o que tem repercussões no emprego e nas exigências em matéria de qualificações.

4.9.2.

Um estudo do «Forschungsgesellschaft für Energietechnik und Verbrennungsmotoren» [Instituto de investigação para a tecnologia da energia e os motores de combustão] (12) conclui que os veículos elétricos a bateria — concebidos como veículos de gama média — representam custos de produção na ordem dos 16 500 euros. Os principais componentes são os motores elétricos (800 euros), a eletrónica de potência (1 400 euros) e a bateria (6 600 euros). Só na produção da bateria, que representa 40 % dos custos, 70 % destes dizem respeito à produção de células. Os veículos elétricos são claramente menos complexos e exigem para a sua produção em grande escala qualificações profissionais diferentes no domínio da eletrotécnica/eletrónica, eletroquímica, tecnologia de revestimento, gestão térmica, técnicas de controlo e de regulação no domínio da engenharia, além de experiência em tecnologias de alta tensão e bons conhecimentos sobre os princípios de atuação elétricos e o comportamento dos materiais, bem como sobre outros aspetos relacionados com a montagem e a reparação.

4.9.3.

Embora a Comissão espere efeitos positivos sobre o emprego, há riscos. Num estudo recente (13) realizado pelo Instituto Fraunhofer de Engenharia Industrial foram perspetivados os efeitos quantitativos sobre o emprego com base num cenário para 2030, em que a percentagem de veículos elétricos e de veículos híbridos elétricos recarregáveis seria de 25 % e 15 %, respetivamente, o que, por conseguinte, corresponde mais ou menos à proposta da Comissão. Os primeiros resultados indicam que, até 2030, no caso mais favorável, se registará uma perda de 10-12 % dos postos de trabalho ligados à instalação do sistema motopropulsor no contexto da transição para uma nova tecnologia, o que, só na Alemanha, equivaleria a 25 000 e 30 000 postos de trabalho. Quanto menor for a percentagem efetiva de veículos híbridos elétricos recarregáveis, tanto maior será esse efeito negativo (com uma percentagem de 5 % de veículos híbridos elétricos recarregáveis, a perda situar-se-ia entre 15 % e 18 %). O mesmo é válido para uma abolição rápida da tecnologia a gasóleo que, devido à maior complexidade precisamente no que respeita ao fornecimento de peças, proporciona uma estabilidade de emprego 30 % a 40 % superior à dos componentes para motores a gasolina. Além disso, o impacto da digitalização e do aumento considerável da localização da produção nas grandes regiões do mundo cria, paralelamente, riscos para o emprego.

4.9.4.

Em geral, é de esperar que estes efeitos negativos sejam assimétricos tanto no tempo como no espaço. Os produtores finais e os grandes fornecedores, através de inovações e de novos modelos empresariais, estão numa posição mais favorável para fazer face a esta situação do que os pequenos fornecedores de componentes, altamente especializados. Além disso, no contexto das novas tecnologias e serviços, verifica-se que a criação de emprego é maior nos grandes centros urbanos do que nas regiões periféricas. Este aspeto tem de ser tido em conta quando da elaboração dos respetivos programas-quadro.

4.9.5.

O ritmo de implementação desta mudança estrutural pode pôr em risco postos de trabalho e a situação do emprego. O CESE saúda, por conseguinte, a proposta da Comissão que garante de imediato a segurança do investimento para a indústria e lhe permite lançar e preparar, desde já, o processo de mudança estrutural. O CESE insta a Comissão a acompanhar esta mudança estrutural no contexto da política industrial, a fim de evitar incidências negativas nos trabalhadores. Neste contexto, os diálogos tripartido e bipartido são cruciais.

4.9.6.

O CESE observa que se começaram a dar os primeiros passos, ainda que timidamente, com o anúncio por alguns fabricantes do lançamento de novos modelos de carros elétricos até 2025 e das previsões da percentagem destes veículos nas novas frotas.

4.10.

Para promover uma descarbonização sustentável e equilibrada do ponto de vista regional, do setor dos transportes, a Comissão prevê disponibilizar 800 milhões de euros no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa para a introdução de postos de carga interoperáveis. Esta medida deverá incentivar investimentos adicionais significativos por parte de entidades públicas e privadas (atualmente estão em funcionamento na UE 200 000 pontos de carregamento, quando são necessários 800 000). Uma verba adicional de 200 milhões de euros será disponibilizada para a criação de uma parceria público-privada para o desenvolvimento das baterias da próxima geração. Por último, a Comissão, no intuito de fomentar a introdução de sistemas de propulsão alternativos, pretende estabelecer objetivos para as entidades públicas, a fim de que os veículos de emissões zero e os veículos de emissões reduzidas passem a ter maior peso nas suas aquisições.

4.11.

O CESE é a favor do recurso a sanções pecuniárias obrigatórias — aplicáveis por força quer do regulamento vigente quer da sua reformulação — para apoiar o setor e os respetivos trabalhadores na transição para produtos hipocarbónicos. Atualmente, apenas uma minoria dos fabricantes de automóveis se encontra no bom caminho para atingir os objetivos de redução fixados para 2021.

4.12.

Embora o CESE se possa congratular com a reduzida dependência em relação às importações de petróleo, poderão surgir novas dependências, nomeadamente no que respeita ao acesso a matérias-primas (lítio, cobalto e níquel de zonas remotas). Do mesmo modo, o CESE espera que seja assegurado um suficiente abastecimento de energia elétrica a partir de fontes de energia renováveis.

4.13.   Avaliação intercalar do regulamento

4.13.1.

Em 2024, a Comissão procederá a uma avaliação do regulamento, a fim de verificar se a trajetória definida está a ser efetivamente seguida.

4.13.2.

Dada a impossibilidade de uma avaliação quantitativa, à luz da situação atual, da implementação da mudança estrutural do motor a combustão para sistemas de propulsão alternativos, importaria acima de tudo observar a evolução do mercado de sistemas de propulsão alternativos até 2024, os números de postos de carregamento instalados (como condição de restrição) e o grau de desenvolvimento e de adaptação das redes elétricas para responder à procura adicional de eletricidade.

4.13.3.

O CESE espera que, no âmbito deste exame intercalar, se elabore um estudo sobre a ação desenvolvida no domínio da qualificação, reciclagem profissional e formação dos trabalhadores. Em que domínios se impõem intervenções (adicionais) com vista a promover o desenvolvimento das competências e as qualificações dos trabalhadores da indústria automóvel no contexto da mudança estrutural? Em que medida é que as medidas previstas (ver Conselho Europeu para as competências no setor automóvel) estão aptas a garantir a aplicação das alterações em matéria de qualificações? Neste contexto, o CESE considera que cabe principalmente aos sindicatos do setor a responsabilidade de continuar a promover o diálogo tripartido no domínio da política industrial. Acresce a necessidade de disponibilizar os recursos necessários para que os trabalhadores possam permanecer no mercado de trabalho.

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(1)  Conclusões do Conselho Europeu, 24 de outubro de 2014.

(2)  http://unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php

(3)  COM(2016) 501 final.

(4)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 95, JO C 81 de 2.3.2018, p. 181, JO C 81 de 2.3.2018, p. 188, JO C 81 de 2.3.2018, p. 195.

(5)  COM(2017) 283 final.

(6)  COM(2017) 675 final, COM(2017) 647 final, COM(2017) 648 final, COM(2017) 652 final e COM(2017) 653 final.

(7)  COM(2017) 653 final.

(8)  Este capítulo baseia-se nos documentos COM(2017) 676 final e na proposta relativa a metas pós-2020 de redução de CO2 para automóveis de passageiros e veículos comerciais ligeiros (https://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/proposal_en).

(9)  Comissão Europeia: «Driving Clean Mobility: Europe that defends its industry and workers» [Impulsionar a mobilidade limpa: a Europa em defesa da sua indústria e dos seus trabalhadores].

(10)  CCMI/148, ponto 1.5.

(11)  CCMI/148, ponto 2.1.

(12)  Ver o diário alemão Frankfurter Allgemeine Zeitung de 16 de dezembro de 2016.

(13)  Instituto Fraunhofer de Engenharia Industrial, 2017: «ELAB 2.0 — Wirkungen der Fahrzeugelektrifizierung auf die Beschäftigung» [Efeitos sobre o emprego da eletrificação dos veículos], Estugarda (resultados preliminares).

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28.6.2018

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 227/58

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta alterada de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a certos aspetos que dizem respeito a contratos de vendas de bens, que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2009/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 1999/44/CE do Parlamento Europeu e do Conselho»

[COM(2017) 637 final]

(2018/C 227/08)

Relatores:

Christophe LEFÈVRE Jorge PEGADO LIZ Lech PILAWSKI

Consulta	Conselho Europeu, 17.11.2017 Parlamento Europeu 13.11.2017
Base jurídica	Artigos 114.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Comissão competente	Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em plenária	15.2.2018
Reunião plenária n.o	532
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	160/5/13

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

As diferenças entre o direito dos contratos dos vários Estados-Membros não incentivam os consumidores a comprarem noutros países da UE.

1.2.

Por outro lado, a confiança dos empresários nas vendas transfronteiras ainda não registou uma melhoria. De acordo com o mais recente inquérito realizado à escala da UE, 58 % dos retalhistas de toda a UE declaram ter confiança em vender em linha; contudo, apenas 28 % se sentem confiantes em vender em linha para outros países da UE (1).

1.3.

As posições adotadas tanto pelo Parlamento Europeu como pelo Conselho sobre as propostas apresentadas pela Comissão em 2015 (2) no que diz respeito à venda de bens em linha e presenciais demonstram, como salientado pelo CESE no seu parecer sobre essas propostas (3), que as regras aplicáveis à venda de bens devem ser as mesmas independentemente do canal de venda.

1.4.

Assim, apraz ao CESE que a proposta alterada de diretiva em apreço alargue o âmbito da proposta de diretiva relativa a certos aspetos que dizem respeito a contratos de vendas em linha de bens, a fim de abranger também as vendas presenciais.

1.5.

Contudo, o CESE convida a Comissão a ter em conta, na sua proposta, uma série de recomendações, a saber: a) a proposta não deve conduzir a uma redução da duração da garantia em determinados Estados-Membros ou à introdução de uma hierarquia de direitos; b) a possibilidade de derrogação ao caráter imperativo da diretiva, por simples acordo entre as partes contratantes, deve ser efetiva apenas se tal acordo garantir a autonomia e a proteção efetiva dos consumidores; c) a proposta deve permitir aos consumidores intentar uma ação judicial diretamente contra o produtor; d) o critério da durabilidade (estoque de peças para reparação) deve ser integrado nas disposições da diretiva; e) a proposta deve incluir regras quanto ao prolongamento da garantia em função do período de indisponibilidade de um produto em reparação ou durante a indisponibilidade de um serviço; f) a proposta deveria incluir mais pormenores sobre a forma de tornar mais seguras as plataformas de pagamento ou à corresponsabilidade das plataformas de compra (Marketplace) em caso de engano ou de ativação da garantia; g) o fabricante e o vendedor deveriam ser corresponsáveis caso o consumidor decida reparar ou substituir os bens, sem prejuízo do direito de recurso já previsto no artigo 16.o e da interpelação prévia do vendedor; h) é necessário clarificar a articulação das disposições relativas ao prazo de 14 dias para a devolução e o reembolso.

1.6.

Por último, o CESE exorta a Comissão a ter em conta as observações expendidas no presente parecer.

2.   Objetivo e antecedentes da proposta alterada de diretiva

2.1.   Objetivo da proposta alterada de diretiva

2.1.1.

A proposta alterada de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho (4) visa alargar às vendas presenciais o âmbito de aplicação da proposta de diretiva relativa a certos aspetos que dizem respeito a contratos de vendas em linha de bens e outras vendas à distância de bens.

2.1.2.

Dessa forma, deverá facilitar a realização de rápidos progressos num domínio que se encontra no cerne das estratégias do mercado único, de acordo com as conclusões do Conselho Europeu de junho de 2016.

2.1.3.

A presente proposta alterada, que se aplica a todas as vendas, prossegue este mesmo objetivo e contribui ainda mais para ele do que as propostas anteriores (5), uma vez que combate as incertezas e o impacto negativo resultantes das diferenças nacionais em matéria de direito dos contratos.

2.1.4.

A proposta complementa e é compatível com uma série de atos legislativos já em vigor na UE, de caráter horizontal ou setorial (6), bem como com as propostas legislativas que estão atualmente a ser examinadas.

2.2.   Breve resumo das propostas de diretiva precedentes (7)

2.2.1.

Nas suas anteriores propostas, a Comissão justificara a sua decisão de adotar dois instrumentos legislativos, alegando que a especificidade do conteúdo digital imporia regras diferentes das aplicáveis aos outros produtos.

2.2.2.

Com as duas propostas, a Comissão pretendia alcançar cinco objetivos: a) reduzir os custos decorrentes das diferenças de contrato; b) melhorar a segurança jurídica para as empresas; c) encorajar as compras em linha transfronteiras na UE; d) reduzir os danos sofridos pelo conteúdo digital defeituoso adquirido; e) conseguir um equilíbrio entre os interesses dos consumidores e os das empresas e melhorar a sua vida quotidiana.

2.2.3.

De acordo com a Comissão, as suas propostas criariam um equilíbrio adequado entre um nível elevado de defesa do consumidor na UE e oportunidades comerciais claramente acrescidas.

2.3.   Parecer do CESE sobre as propostas iniciais (8)

2.3.1.

No seu parecer de 27 de abril de 2016, o CESE criticou a opção por duas diretivas em vez de uma, que implica que a Comissão previa um tratamento diferente para a venda de bens em linha e fora de linha e dificultava a compreensão da regulamentação pelas consumidores e pelas empresas na transposição para a legislação nacional.

2.3.2.

Por outro lado, o CESE chamou a atenção para uma série de problemáticas que em seu entender era imperativo harmonizar: a capacidade dos menores de celebrarem contratos no meio digital, a definição de categorias de cláusulas abusivas específicas para os contratos em linha, não previstas na Diretiva 93/13/CEE, a prática recente do botão «pague agora» (pay now) e a inclusão de uma cláusula-tipo sobre corregulação.

2.3.3.

Por último, o CESE recordou que os seus pareceres relativos aos direitos dos consumidores no meio digital têm sido constantes na sua posição de base de que os direitos reconhecidos num quadro de venda presencial devem ser coerentes com o quadro da venda em linha ou à distância, qualquer que seja a forma de transação digital, e sempre com o objetivo de reforçar esses direitos, e não de os enfraquecer.

2.3.4.

As posições do Parlamento Europeu e do Conselho quando dos debates sobre as propostas confirmaram a posição do CESE no que toca à necessidade de evitar a fragmentação jurídica.

3.   Observações na generalidade

3.1.

A proposta alterada da Comissão apresenta um conjunto de propostas e de opções que são compatíveis com as posições anteriores do CESE, como a opção acima referida por um regime única de venda de bens em linha e fora de linha.

3.2.

Outras alterações introduzidas pela nova proposta merecem igualmente o acordo do CESE, nomeadamente: a) o artigo 2.o — a introdução da noção de «produtor» e a clarificação quanto à substituição de bens «gratuita»; b) o artigo 8.o — a introdução de um prazo de presunção de falta de conformidade igual ao da garantia, já que o contrário reduziria, na prática, a duração da garantia legal, uma vez que o consumidor não tem, na maioria dos casos, a possibilidade de provar a falta de conformidade dos bens; c) diversas melhorias e clarificações relacionadas com a terminologia jurídica utilizada.

3.3.

Inversamente, o CESE entende que a possibilidade, prevista no artigo 18.o da proposta, de derrogar do caráter imperativo da diretiva por simples acordo entre as partes contratantes só deveria ser efetiva se o acordo em causa proporcionar uma proteção eficaz e a liberdade de decisão do consumidor.

3.4.

Por outro lado, o CESE considera que a proposta alterada deve: a) prever regras que permitam ao consumidor intentar uma ação judicial diretamente contra o produtor em caso de falta de conformidade entre os bens e o contrato, como exigido por várias legislações nacionais; b) incluir nas suas disposições o critério da durabilidade, como amiúde solicitado pelo CESE nos seus pareceres (9); c) prever um prazo máximo para a reparação (10), segundo as boas práticas do ofício; d) obrigar os produtores a manter um estoque suficiente de peças de substituição para a duração média de vida dos bens, como é o caso em várias legislações nacionais (11); e) incluir outras garantias propostas pelo vendedor (marca, produtor, seguro do equipamento, etc.) para os bens e serviços; f) incluir no conteúdo obrigatório da declaração de garantia informações pormenorizadas sobre o caráter gratuito ou oneroso, os encargos e a forma de pagamento; g) estipular que, em caso de transferência de propriedade do bem ou do serviço, e em condições normais de utilização, os direitos decorrentes da garantia são igualmente transferidos na íntegra; h) prever a responsabilidade direta e solidária do produtor e do vendedor perante o consumidor, no caso de este último optar por reparar ou substituir os bens, sem prejuízo do direito de recurso já previsto no artigo 16.o e da interpelação prévia do vendedor; i) prever a responsabilidade solidária das plataformas em linha, excluindo meros intermediários, caso o consumidor tenha adquirido os bens através de uma plataforma de compra (Marketplace), sem prejuízo do direito de recurso.

4.   Observações na especialidade

4.1.   Artigo 1.o

4.1.1.

O CESE questiona-se quanto às razões para a exclusão, no n.o 4, dos contratos de venda de bens de segunda mão adquiridos em leilão quando os consumidores tenham oportunidade de assistir pessoalmente à venda.

4.2.   Artigo 9.o

4.2.1.

O CESE recorda as observações expendidas no seu parecer precedente (12), tendo em mente que, com esta proposta, e limitando os direitos dos consumidores inicialmente apenas ao direito de reparação ou de substituição, os direitos dos consumidores ficarão menos protegidos do que pelos regimes atualmente em vigor em alguns Estados-Membros.

4.2.2.

O regime previsto no n.o 3, alíneas b) e d), também torna a aplicação desse regime dependente de conceitos imprecisos. Com efeito, a expressão «impossível» é deixada ao critério do vendedor, e deveria ser substituída pela expressão «tecnologicamente impossível».

4.3.   Artigo 10.o

4.3.1.

O CESE defende que a exceção prevista no n.o 1 fique sujeita às mesmas condições já referidas no ponto 3.3 supra.

4.4.   Artigo 11.o

4.4.1.

O CESE recorda mais uma vez que o direito à reparação ou à substituição é limitado pela possibilidade deixada ao vendedor de determinar se, numa situação individual e concreta, o exercício desses direitos lhe imporia custos desproporcionados, tendo em conta todas as circunstâncias.

4.5.   Artigo 13.o

4.5.1.

O CESE considera que é necessário clarificar a articulação das disposições relativas ao prazo de 14 dias para a devolução e o reembolso.

4.5.2.

O CESE pergunta-se se a disposição da alínea d) deste artigo se aplica unicamente, como parece dever ser o caso, às situações de perda e destruição dos bens.

4.6.   Artigo 14.o

4.6.1.

O CESE solicita que seja mantido o período de garantia mais longo em vigor em certos Estados-Membros, já que o contrário equivaleria a um recuo dos direitos dos consumidores nesses Estados-Membros.

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(1)  A análise efetuada no contexto do balanço de qualidade da legislação da UE em matéria de proteção dos consumidores e de comercialização mostra que 46 % dos retalhistas que utilizam canais de venda à distância consideram os custos de adaptação aos diferentes níveis de proteção dos consumidores e ao direito dos contratos obstáculos importantes para as vendas transfronteiras. Para 72 % dos consumidores, as diferenças em matéria de direitos dos consumidores no caso de produtos defeituosos constituem um fator muito importante, a considerar quando efetuam compras presenciais noutro país da UE.

(2)  COM(2015) 634 final e COM(2015) 635 final.

(3)  JO C 264 de 20.7.2016, p. 57.

(4)  COM(2015) 635 final.

(5)  COM(2015) 634 final e COM(2015) 635 final. Parecer do CESE (JO C 264 de 20.7.2016, p. 57).

(6)  Nomeadamente a Diretiva 2011/83/CE e os Regulamentos (UE) n.o 1215/2012 e (CE) n.o 593/2008.

(7)  COM(2015) 634 final e COM(2015) 635 final.

(8)  JO C 264 de 20.7.2016, p. 57.

(9)  JO C 264 de 20.7.2016, p. 57 (ponto 4.2.5.4).

(10)  JO C 264 de 20.7.2016, p. 57 (ponto 4.2.5.7).

(11)  JO C 264 de 20.7.2016, p. 57 (ponto 4.2.5.7).

(12)  JO C 264 de 20.7.2017, p. 57.

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