23.3.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 91/1

I.

O Regulamento Financeiro (RF) estabelece os princípios e os procedimentos que regem a elaboração e execução do orçamento da União Europeia (UE) e o controlo dos fundos da UE.

II.

O Tribunal considera que a Comissão deverá utilizar a revisão do RF para adaptar o seu sistema de governação em consonância com as melhores práticas internacionais. Em especial, focamos as questões da elaboração de relatórios integrada, a estimativa do nível de erro e o comité de auditoria (pontos 7 a 15).

III.

A Comissão propõe alterar a forma como o Tribunal apresenta os seus relatórios especiais de um modo que se considera suscetível de tornar a sua leitura mais difícil. O Tribunal está preocupado com esta tentativa de regular uma questão que é fundamental para a sua autonomia (pontos 18 a 22).

IV.

Em geral, apoia as propostas de simplificação para os beneficiários dos fundos da UE (pontos 28 a 34) e sugere que a Comissão clarifique as propostas sobre a combinação de métodos ou instrumentos de execução do orçamento (pontos 35 a 41). O Tribunal assinala que as alterações propostas em matéria de instrumentos financeiros são potencialmente positivas, mas requerem clarificação (pontos 42 a 50).

V.

A Comissão propõe alterações pormenorizadas às operações de gestão orçamental sem se interrogar se os mecanismos em vigor continuam a ser adequados ou não. O Tribunal considera que é possível simplificar substancialmente as disposições orçamentais (pontos 51 a 63). Não concorda com as alterações propostas para a utilização das receitas afetadas e considera desnecessário manter a categoria de receitas internas afetadas (pontos 69 a 76).

VI.

A extensão prematura da utilização de fundos fiduciários às políticas internas suscita questões de administração, custos e prestação de contas (pontos 64 a 68).

VII.

O Tribunal apoia a utilização mais ampla de pagamentos com base em condições satisfeitas ou resultados obtidos e solicita mais esclarecimentos sobre o quadro regulamentar proposto (pontos 77 a 89).

VIII.

Embora acolha com agrado a perspetiva de consolidação dos relatórios elaborados pela Comissão, o Tribunal considera que as implicações dessas alterações não foram totalmente avaliadas. O «pacote integrado de relatórios financeiros» apresentado pela Comissão chegaria a milhares de páginas e comportaria uma significativa duplicação (pontos 90 a 99).

IX.

O Tribunal menciona ainda outras alterações propostas, mas não salientadas na exposição de motivos, incluindo as provenientes de alterações a regras setoriais (pontos 109 a 148).

1.

O Regulamento Financeiro (RF) prevê os princípios aplicáveis ao orçamento geral da UE. A sua revisão afetará o processo de elaboração do orçamento e a aplicação dos fundos, proporcionando uma oportunidade para melhorar a gestão financeira da UE.

2.

Algumas das alterações que a Comissão propõe, como a promoção da utilização de formas simplificadas de contribuições e de pagamentos com base em condições ou objetivos em todas as modalidades de gestão, podem conduzir à simplificação da gestão e do recebimento de fundos da UE. Muitas delas refletem recomendações do Tribunal formuladas em relatórios anuais recentes. No entanto, as normas pormenorizadas não são um substituto de uma boa governação e gestão. Para serem bem-sucedidas, essas alterações deverão ser postas em prática por funcionários responsáveis e acompanhadas pelos órgãos de direção.

3.

A Comissão descreve a sua proposta como «revisão ambiciosa das regras financeiras gerais acompanhada das correspondentes alterações às regras financeiras setoriais» (17). Refere ainda que contribui para dois dos principais objetivos da revisão do QFP: simplificação e flexibilidade. É introduzido um grande número de alterações pormenorizadas relativas, nomeadamente a:

4.

A primeira parte do parecer do Tribunal (pontos 7 a 27) aborda questões que se considera deveriam ter sido incluídas na proposta de RF. Os pontos 28 a 148 referem-se a alterações que a Comissão propõe e seguem a estrutura da exposição de motivos.

5.

Em conformidade com o Acordo Interinstitucional «Legislar melhor», a Comissão deve realizar avaliações de impacto das suas iniciativas legislativas e não legislativas, atos delegados e medidas de execução que sejam suscetíveis de ter importantes efeitos económicos, ambientais ou sociais. O Tribunal considera que a Comissão devia ter efetuado uma avaliação de impacto antes da publicação da proposta (18).

6.

A fim de contribuir para a realização dos objetivos do Acordo Interinstitucional, o Tribunal propõe a introdução no RF da obrigação de efetuar avaliações de impacto das iniciativas legislativas e não legislativas, atos delegados e medidas de execução suscetíveis de terem um importante impacto económico, ambiental ou social.

7.

A Comissão não aplica qualquer quadro de governação reconhecido, nem indica, nos seus relatórios anuais, em que medida é seguido um quadro deste tipo (20). Apesar de as contas serem elaboradas de acordo com normas internacionais de contabilidade do setor público (IPSAS), não existe qualquer relatório de acompanhamento com uma visão global da governação da Comissão, do seu desempenho e da estratégia que adota contra os riscos que se colocam à consecução dos seus objetivos. A Comissão fornece uma estimativa do nível de operações ilegais e irregulares (ver igualmente o ponto 12) no relatório anual de gestão e de desempenho (RAGD) (até 2015, no «relatório de síntese»), mas que só é transmitida às partes interessadas, incluindo o Tribunal, após a conclusão da auditoria anual. As informações estão dispersas (e por vezes repetidas) em diferentes documentos da Comissão e das direções-gerais (DG), que são apresentados separadamente ao longo de todo o ano (muitas vezes demasiadamente tarde para serem tidos em conta na auditoria das contas anuais ou tratados no relatório anual do Tribunal).

8.

O Tribunal considera que a Comissão deverá utilizar a revisão do RF como uma oportunidade para atualizar os seus mecanismos de governação. A proposta de RF introduz algumas alterações relativas à governação; no entanto, estas nem sempre estão em conformidade com as melhores práticas internacionais, além de que a proposta não incide em alguns elementos essenciais da governação.

9.

A Comissão deve continuar a racionalizar a apresentação de relatórios, mediante a emissão de um único relatório de prestação de contas (de preferência) ou um conjunto de relatórios (em alternativa). A autoridade de quitação deve ter um único documento claro em que a Comissão preste contas da sua ação, da sua utilização do orçamento e dos resultados obtidos. O Tribunal acolhe favoravelmente a intenção da Comissão de consolidar uma série de relatórios no «pacote integrado de relatórios financeiros» (PIRF). No entanto, para que este pacote se torne num único relatório de prestação de contas (e para representar, na verdade, um autêntico pacote integrado) deve:

10.

Tal como o Tribunal recomenda no Relatório Especial n.o 27/2016, um relatório desse tipo deve comportar:

Uma parte dessas informações já está disponível. No anexo II apresentam-se os relatórios existentes, a proposta da Comissão e a proposta do Tribunal.

11.

A Comissão deve apresentar este relatório único ou grupo único de relatórios de prestação de contas em momento oportuno, para que o auditor controle as contas e verifique que as outras informações aí constantes são coerentes com as informações contabilísticas. Serão analisadas mais adiante as eventuais alterações às propostas da Comissão que iriam conferir à elaboração de relatórios da UE uma melhor estrutura (além de mais integrada).

12.

Quando existe um risco elevado de irregularidade, constitui uma melhor prática (21) examinar o risco e quantificar o nível e o impacto provável. Muitos elementos do pessoal da Comissão trabalham no domínio da auditoria e controlo e a legislação da UE exige também que os organismos que gerem fundos da UE efetuem controlos exaustivos das despesas. Nos relatórios da Comissão sobre esta questão, presta-se uma atenção considerável à «capacidade corretiva» (ou seja, a possibilidade de recusar uma declaração de despesas após a aceitação inicial pela Comissão), em vez de quantificar e analisar a natureza dos erros que identifica. O principal documento nesta matéria («Proteção do orçamento da UE») não contém nenhuma estimativa do nível de irregularidades presente nas declarações iniciais ou aprovadas para reembolso.

13.

O Tribunal recomenda a introdução como requisito na proposta de RF que a Comissão (22) publique, no âmbito das contas anuais ou das informações que as acompanham, uma estimativa do nível de erro com base numa metodologia coerente e apresente essas informações ao Tribunal, juntamente com as contas provisórias (ou seja, no projeto de relatório único de prestação de contas).

14.

É uma melhor prática que os órgãos diretivos do setor público devam criar um comité de auditoria ou um grupo ou função equivalente (23). Com base na avaliação realizada pelo Tribunal, o comité de acompanhamento das auditorias da Comissão difere das melhores práticas no facto de apenas uma pequena minoria dos seus membros ser independente da instituição (24), e de o seu mandato não abranger o relato financeiro, as irregularidades e de gestão dos riscos (25).

15.

A Comissão deve aproveitar a oportunidade que constitui a revisão do RF para introduzir requisitos específicos para a criação e o funcionamento de um comité de auditoria nas instituições da UE com funções importantes a nível das despesas e adaptar a sua composição e o âmbito dos seus trabalhos às melhores práticas internacionais.

16.

É importante que a informação de que o Tribunal necessita para efetuar a sua auditoria seja disponibilizada de forma atempada e eficiente. O Tribunal necessita de ter acesso direto aos dados da Comissão, juntamente com a possibilidade de analisar esses dados nas instalações do Tribunal, com as suas próprias ferramentas de análise de dados, sempre que tal for necessário. Os documentos que o Tribunal deve analisar devem ser disponibilizados cedo (e em forma de projeto), de modo a garantir uma elaboração atempada dos relatórios.

17.

O artigo 249.o da proposta de RF inclui disposições sobre o acesso do Tribunal aos documentos e dados conservados em suporte eletrónico. O Tribunal considera que é necessário fazer uma precisão adicional, em especial no que se refere às disposições relativas ao direito de acesso a sistemas informáticos. Está incluída no anexo I a proposta do Tribunal para alteração do artigo 249.o.

18.

No artigo 250.o, a Comissão propõe reduzir o prazo disponível para o Tribunal transmitir as suas observações suscetíveis de figurar no relatório anual, ao alterar o prazo de 30 de junho para 15 de junho. Contudo, nenhuma mudança correspondente foi proposta para receção da informação da Comissão. A fim de manter o resultado alcançado em 2016, ano em que o relatório anual do Tribunal foi publicado um mês mais cedo do que exigido, os prazos previstos para a Comissão e as outras instituições apresentarem as suas contas anuais e as informações conexas deverão ser ajustados em conformidade. Por exemplo, o prazo para o envio das contas consolidadas definitivas (artigo 238.o, n.o 5) deve ser alterado de 31 de julho para 30 de junho e o prazo para a receção das respostas das instituições às observações do relatório anual de 15 de outubro para 15 de julho (artigo 250.o, n.o 1) (ver também o anexo II ).

19.

A fim de refletir melhor o objetivo e a natureza do «procedimento contraditório», o Tribunal sugere a alteração da primeira frase do artigo 250.o tal como proposto no anexo I.

20.

No que se refere à colocação das respostas das instituições nos relatórios do Tribunal, considera-se que é inerente à autonomia administrativa do TCE ter a prerrogativa de decidir sobre o modo de apresentar os seus relatórios em conformidade com as normas internacionais de auditoria. O Tribunal considera que a publicação das respostas das instituições «ao lado» das suas observações prejudica a fluência e a legibilidade do texto, nomeadamente quando o comprimento das respostas é superior ao do seu próprio texto. Assim sendo, o Tribunal propõe publicar as respostas ao relatório anual no final do texto de cada capítulo, à semelhança da sua prática atual para os relatórios especiais.

21.

O comentário do Tribunal relativo ao «procedimento contraditório» (ver ponto 19) aplica-se igualmente aos relatórios especiais referidos no artigo 251.o. No que diz respeito ao prazo de seis semanas fixado para as instituições auditadas enviarem as suas respostas, o Tribunal considera que não há necessidade de mencionar a suspensão do prazo estabelecido ou fornecer eventuais motivos pata tal neste nível de legislação.

22.

Quanto à alteração proposta no ponto referente ao posicionamento das respostas nos relatórios especiais, o Tribunal reitera a sua posição expressa no ponto 20, segundo a qual esta infringe o princípio de autonomia administrativa do Tribunal. Além disso, na sequência da recente passagem para a publicação sem papel, o Tribunal está a desenvolver novas formas de apresentar as suas conclusões, o que comporta explorar as diversas possibilidades oferecidas pela publicação eletrónica, nomeadamente dar ao leitor flexibilidade no modo como pretende visualizar o texto. Por isso, o Tribunal propõe que se mantenha a atual redação «sejam publicadas conjuntamente com o relatório especial».

23.

O artigo 69.o, n.o 6, da proposta de RF prevê que as contas dos organismos criados ao abrigo do TFUE e do Tratado Euratom que recebem contribuições do orçamento da UE (ou seja, agências) continuem a ser objeto de auditoria por auditores externos independentes antes da consolidação nas contas da UE. O Tribunal continuaria, portanto, a ter em conta os referidos resultados de auditoria na elaboração dos seus próprios relatórios. Constituiria uma melhoria em relação ao sistema anterior se não só as contas mas igualmente a legalidade e regularidade das operações subjacentes fossem auditadas por auditores externos independentes.

24.

O total dos orçamentos das agências representa menos de 2 % do orçamento da UE no seu conjunto. Apesar das suas despesas limitadas, estas desempenham um papel significativo no desenvolvimento e execução das políticas da UE, e a adoção de disposições mais eficientes para os aspetos recorrentes da auditoria anual permitiria que o Tribunal se concentrasse mais sobre o seu desempenho.

25.

Atualmente, o Tribunal publica um relatório anual específico sobre cada agência. Esses relatórios incluem uma declaração de fiabilidade (uma opinião sobre as contas e a legalidade e regularidade das operações) e, se for caso disso, observações sobre questões de particular importância. Em 2016, foram publicados 41 relatórios dessa natureza, com 82 opiniões e cerca de 90 observações específicas. A fim de melhorar a eficiência, propõe-se uma alteração das normas aplicáveis à elaboração de relatórios anuais. Propõe-se que, no futuro, o Tribunal possa considerar a possibilidade de elaborar um relatório de auditoria único consolidado que abranja todas as agências.

26.

Além disso, propõe-se a seguinte disposição para a auditoria destes organismos. Para além das contas, um auditor externo independente deverá igualmente verificar a legalidade e a regularidade das operações subjacentes, embora o Tribunal permaneça responsável pela emissão de declarações finais de fiabilidade para todos os organismos. Este modelo permitiria que o Tribunal se baseasse o mais possível no trabalho realizado por auditores externos independentes, bem como no trabalho do serviço de auditoria interna. A proposta do Tribunal para alteração dos artigos correspondentes é apresentada no anexo I .

27.

A solução adotada deve ser igualmente aplicada aos organismos resultantes das parcerias público-privadas referidos no artigo 70.o.

28.

As medidas introduzidas pela Comissão dizem respeito a subvenções e formas simplificadas de contribuição da UE.

29.

As principais alterações propostas dizem respeito:

30.

A proposta de RF não fornece instruções sobre a conceção de regimes de despesas, o que dificulta a determinação da tipologia de projetos que beneficiarão desta simplificação. Do mesmo modo, não é claro nesta fase de que modo a aspiração da Comissão de dar maior ênfase à qualidade das prestações (realizações) e à qualidade da avaliação do gestor orçamental relativamente às práticas de contabilidade de custos será concretizada na prática.

31.

Atualmente, existem alguns casos em que a Comissão exerce o seu direito a recuperar os lucros. A Comissão observa (27) que a opção por defeito para financiamento de projetos geradores de receitas deve ser a utilização de instrumentos financeiros, em vez das subvenções.

32.

O reconhecimento do trabalho realizado por voluntários como «custos elegíveis» para efeitos de cofinanciamento irá incentivar os beneficiários a utilizar com maior frequência este recurso, com a consequência de que serão integralmente reembolsados por todas as outras despesas; assim, o risco de realização de despesas inadequadas será totalmente suportado pelo orçamento da UE. A proposta viria complicar a verificação do cofinanciamento pela Comissão e o cálculo dos custos indiretos. Tendo em conta o propósito de aumentar o financiamento baseado nos resultados em vez do reembolso dos custos elegíveis, o Tribunal considera que esta proposta constitui uma complicação desnecessária que aumenta o risco de erros.

33.

A proposta pretende simplificar a gestão das subvenções concedidas a pessoas singulares mencionadas no artigo 185.o, autorizando que tipos específicos de beneficiários recebam mais do que uma subvenção e que os mesmos custos sejam financiados mais de uma vez pelo orçamento da UE.

34.

Em consonância com a análise apresentada:

35.

A Comissão propõe a aplicação de um único conjunto de regras:

36.

As alterações aos regulamentos setoriais comportam igualmente a possibilidade de combinar os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) com um instrumento apoiado pelo Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE).

37.

A Comissão introduz os acordos de parceria no quadro financeiro nos regimes de execução direta e indireta. Estes permitirão a possibilidade de celebrar acordos de auditoria com as pessoas e entidades que executam fundos da União ou com os beneficiários de subvenções.

38.

A Comissão criou um novo título «Regras Comuns», que visa agrupar todas as regras aplicáveis a mais de um método de execução orçamental. O Tribunal apoia a ambição subjacente. No entanto, tal como no caso de outros títulos (contratos públicos, subvenções — ver pontos 120 a 123), estas questões são igualmente tratadas noutros pontos da proposta. Em consequência, não é alcançada a simplificação desejada do texto.

39.

As combinações de diferentes instrumentos de financiamento podem comportar riscos como o duplo financiamento ou a exclusão de investimentos privados, que terão de ser geridos. Além disso, a Comissão terá de assegurar que essas combinações respeitam o princípio do cofinanciamento e as regras em matéria de auxílios estatais. O Tribunal considera que a combinação de instrumentos financeiros deve ser adequadamente acompanhada, incluindo em termos de resultados e objetivos alcançados, com a devida contabilização e elaboração de relatórios, para garantir a transparência e a prestação de contas.

40.

O Tribunal entende que, no artigo 126.o, n.o 3, a proposta relativa a acordos de auditoria diz respeito à Comissão. Por razões de clareza, deve ser especificado que os acordos de auditoria ou de verificação não devem restringir o acesso à informação necessária para a auditoria dos fundos da União. Além disso, o Tribunal considera que a referência, no último período do artigo 126.o, n.o 3, ao acordo tripartido celebrado entre o Tribunal de Contas, o Banco Europeu de Investimento (BEI) e a Comissão (previsto no artigo 287.o, n.o 3, do TFUE) é redundante e deve ser suprimida.

41.

O Tribunal recomenda:

42.

As principais alterações introduzidas neste domínio incluem:

43.

O artigo 203.o enquadra o montante máximo do passivo financeiro da UE para os três tipos de operações financeiras. O Tribunal toma nota de que as garantias orçamentais e a assistência financeira podem também gerar passivos contingentes para a UE e que o montante detido em ativos financeiros não será necessariamente suficiente para cobrir os passivos financeiros.

44.

Os riscos financeiros decorrentes de uma garantia orçamental ou assistência financeira são cobertos por uma provisão que representa uma percentagem (taxa de provisionamento) do montante do passivo financeiro autorizado. As provisões para instrumentos financeiros são constituídas para responder aos pagamentos futuros relacionados com uma autorização orçamental desse instrumento. Propõe-se que essas provisões sejam detidas num fundo comum de provisionamento diretamente executado pela Comissão (artigo 205.o). A proposta de RF permite igualmente a transferência de excedentes de provisões para outras garantias orçamentais ou operações de assistência financeira [artigo 206.o, n.o 3, alínea a)].

45.

O Tribunal congratula-se com a proposta da Comissão no sentido de incluir as garantias orçamentais e a assistência financeira ao abrigo do RF e de reunir sob o mesmo título os diferentes tipos de operações financeiras da UE.

46.

A proposta relativa à criação do fundo comum de provisionamento não explica o funcionamento deste fundo, o cálculo da taxa de provisionamento efetiva e as relações entre a taxa de provisionamento estabelecida pelo ato de base e a taxa de provisionamento efetiva.

47.

O Tribunal considera que as comissões baseadas no desempenho [artigo 202.o, n.o 1, alínea g)] constituem uma evolução positiva, mas nota que os acordos e medidas de desempenho terão de ser bem concebidos e executados cuidadosamente. No entanto, a Comissão não deve permitir o cálculo das comissões administrativas como uma percentagem da contribuição acumulada da UE autorizada (incluindo as autorizações orçamentais não mobilizadas).

48.

O Tribunal apoia a exigência de realização de avaliações ex ante para as operações financeiras da UE e considera que devem ser adotadas disposições a fim de permitir avaliações intercalares para ter em conta a evolução das condições de mercado (29).

49.

Atualmente, estão disponíveis informações sobre as operações financeiras da UE em diferentes relatórios (30). O Tribunal congratula-se com a proposta da Comissão no sentido de fundir todos os requisitos de apresentação de relatórios (exceto o requisito de divulgação nas contas anuais e na informação que as acompanha) num único documento anexado ao projeto de orçamento (31). O Tribunal parte do princípio de que irá proporcionar pelo menos o mesmo nível de informação que nos relatórios atuais e que irá cobrir a situação a 30 de junho do ano da publicação.

50.

O Tribunal recomenda:

51.

A Comissão propôs medidas para aumentar a «flexibilidade» orçamental, que se podem resumir do seguinte modo:

52.

A proposta aumenta a complexidade do sistema orçamental através da criação de uma reserva adicional e do aditamento de mais uma exceção ao artigo 12.o, n.o 2, referente à transição de dotações (ver também os pontos 57 a 60).

53.

A «reserva negativa» só foi aplicada em 2011. A proposta não inclui uma forte justificação para o pedido de duplicar a sua capacidade para 400 milhões de euros.

54.

Sem esta nova disposição, os recursos em causa seriam restituídos ao orçamento da UE quando não tenham sido utilizados antes da data devida. As transferências provenientes de instrumentos de execução partilhada para instrumentos de execução direta ou indireta podem efetivamente constituir transferências de dotações não só entre os Estados-Membros (34), mas também entre títulos do orçamento e poderão alterar a afetação de recursos entre rubricas do QFP.

55.

Nenhuma disposição parece prever a participação da autoridade orçamental. Uma vez que esta disposição pode ser encarada como um mecanismo de transferência, deve manter os mesmos procedimentos, requisitos de transparência e oportunidades de controlo público.

56.

A Comissão propõe, no mesmo artigo, aumentar a capacidade de assunção de riscos pelos FEEI. Não é claro como será atingido este objetivo.

57.

A regra geral vigente é que as dotações não utilizadas no final do exercício são anuladas. No entanto, existem algumas exceções a esta regra. São incluídas disposições suplementares relativas a dotações não diferenciadas para projetos imobiliários e a dotações de pagamento para as autorizações existentes ou dotações de autorização transitadas, quando as respetivas rubricas no orçamento do exercício seguinte não permitirem cobrir as necessidades.

58.

A proposta de RF elimina do artigo 12.o, n.o 3, a regra que obriga à utilização das dotações de pagamento do exercício em curso antes de recorrer às dotações transitadas. Assim sendo, o gestor orçamental passaria a decidir quais as dotações de pagamento a utilizar em primeiro lugar. Com base nas informações recebidas da Comissão, se esta disposição tivesse sido aplicada relativamente a 2014 e 2015, os montantes em causa teriam sido insignificantes, pelo que não se vislumbra a necessidade da alteração proposta.

59.

A principal alteração implícita no artigo 12.o, n.o 2, diz respeito às dotações não diferenciadas, que são, na sua maioria, para despesas administrativas. De acordo com o atual RF, apenas podem ser transitadas dotações não diferenciadas para projetos imobiliários por decisão da instituição, em determinadas condições. A proposta destina-se a permitir que as instituições possam transitar, por decisão sua, quaisquer dotações não diferenciadas. Caso seja amplamente aplicada, esta nova disposição prejudicaria consideravelmente a anualidade das despesas administrativas. Na proposta não se clarificam os benefícios específicos que traria esta alteração nem o volume de despesas que seriam muito provavelmente efetuadas. Além disso, o tratamento de dotações diferenciadas e dotações não diferenciadas, bem como do caso específico dos imóveis, no mesmo artigo dificulta o texto.

60.

As regras de transição previstas no artigo 12.o criam um procedimento complicado e moroso que pode conduzir a atrasos no processo orçamental. O Tribunal considera que a proposta de RF deveria ter simplificado este procedimento, por exemplo, através da análise da possibilidade de introduzir um direito geral (mas não cumulativo) de transição de dotações nas rubricas orçamentais não relacionadas com o pessoal (por exemplo, até 5 % da rubrica orçamental em questão). Este procedimento poderia ligar-se a uma redução dos orçamentos para a administração, a fim de ter em conta a maior flexibilidade concedida.

61.

A alteração proposta no artigo 27.o iria colocar os poderes de tomada de decisão orçamental das outras instituições em pé de igualdade com os da Comissão, em relação às transferências entre títulos ou capítulos orçamentais. A alteração ao artigo 28.o permitiria à Comissão movimentar fundos entre rubricas orçamentais sem apresentar um pedido à autoridade orçamental, quando essas rubricas se referem ao mesmo programa ou regime e estão abrangidas pelo mesmo ato de base (ou seja, nos casos em que mais de uma Direção-Geral esteja envolvida na gestão do sistema). O Tribunal considera que as alterações propostas são razoáveis.

62.

A Comissão não quantifica as prováveis consequências orçamentais da sua proposta. Além disso, embora pretenda aumentar a flexibilidade, introduz igualmente riscos para os princípios de anualidade, especificação e transparência do orçamento da UE. A proposta não tem suficientemente em conta estes riscos. Os atuais relatórios sobre a gestão orçamental não refletem adequadamente as existências e os fluxos de fundos reservados, as transições de dotações ou as receitas afetadas, pelo que terão de ser melhorados.

63.

O Tribunal recomenda:

64.

A proposta permitiria que os fundos fiduciários operassem nos instrumentos financiados pela UE através da sua política interna. Este alargamento da utilização dos fundos fiduciários seria alcançado transferindo o artigo relativo aos fundos fiduciários (artigo 227.o) do título exclusivamente dedicado às ações externas para o título XII «Outros instrumentos de execução orçamental», que tem um alcance geral.

65.

O Parecer n.o 6/2010 do Tribunal suscitou questões de administração, custos, auditoria e prestação de contas relacionadas com a criação dos fundos fiduciários para as ações externas. Estas questões continuam a ser válidas. Atualmente, existem apenas três fundos fiduciários, que estão em funcionamento há pouco tempo. Por conseguinte, na opinião do Tribunal, é prematuro considerar que a sua utilização é um êxito.

66.

É necessária a devida diligência para assegurar que existem disposições suficientes em matéria de prestação pública de informações, supervisão e auditoria das suas atividades e desempenho, já que operam fora do orçamento. O Tribunal congratula-se com o requisito de elaboração de um relatório como previsto no artigo 244.o e a nova obrigação nos termos do artigo 39.o, n.o 6, para que sejam prestadas informações sobre as atividades e o desempenho dos fundos fiduciários no âmbito do procedimento de adoção do orçamento. No entanto, uma ampla utilização dos fundos fiduciários poria em causa o conceito da unicidade do orçamento da UE.

67.

Além disso, o artigo 227.o prevê que também podem ser criados fundos fiduciários para as ações temáticas. Não é claro o que se entende por ações temáticas no contexto das políticas internas.

68.

O Tribunal não apoia a proposta de alargar a utilização de fundos fiduciários.

69.

Em conformidade com o princípio da universalidade, as receitas orçamentais não podem ser afetadas para despesas específicas, nem as receitas e despesas podem ser compensadas entre si. Em consequência, as receitas são utilizadas indistintamente para financiar a totalidade das despesas.

70.

A título de exceção, o atual RF permite que certos tipos de receitas sejam afetadas. Dão lugar a novas dotações de pagamento na mesma rubrica orçamental (35) e, de um modo geral, podem transitar apenas por um ano (36). O atual RF estabelece uma distinção entre «receitas afetadas externa» (de Estados-Membros, países terceiros, etc.) e «receitas afetadas internas», resultantes, por exemplo, do produto da venda de veículos ou equipamentos, indemnizações de seguros ou reembolsos a instrumentos financeiros.

71.

Na proposta de RF, a Comissão procura expandir a utilização de tais fluxos de capital e permitir a sua utilização para criar dotações de pagamento em rubricas orçamentais distintas (artigo 30.o).

72.

O produto da venda de imóveis está igualmente incluído nas receitas afetadas internas (artigo 20.o), sendo essas receitas transitadas automaticamente até à sua utilização integral (artigo 12.o, n.o 3).

73.

As receitas e reembolsos provenientes de operações financeiras estão igualmente incluídos nas receitas afetadas internas, e a Comissão propõe que essas receitas sejam utilizadas para o mesmo instrumento financeiro ou garantia orçamental durante todo o período da sua execução e que, no final desse período, qualquer montante não executado proveniente do orçamento da UE seja devolvido ao orçamento (artigo 202.o).

74.

As receitas afetadas constituem uma exceção ao princípio da universalidade. Como o Tribunal concluiu em 2010 (37), as receitas afetadas externas tem um papel útil, mas revela-se desnecessário manter uma categoria de receitas afetadas internas. As receitas geradas internamente poderão ser tratadas através do processo orçamental normal. A atual proposta prevê derrogações muito mais amplas à universalidade, ao permitir a utilização de receitas afetadas internas para outros fins que não os inicialmente atribuídos.

75.

Seria alcançada uma simplificação substancial se as receitas afetadas internas fossem suprimidas e, por conseguinte, todos estes fluxos de capital fossem tratados como receitas gerais. A utilização desses recursos seria então decidida pela autoridade orçamental em conformidade com as prioridades do momento.

76.

O Tribunal recomenda que não se expanda a utilização das receitas afetadas internas e que todas as receitas geradas internamente sejam contabilizadas como receitas gerais.

77.

A Comissão propõe, no artigo 121.o, n.o 1, alínea e), a introdução de uma nova forma de financiamento com base no cumprimento de condições ou na obtenção de resultados sem necessidade de declarações de custos, no caso de programas nos regimes de execução direta, indireta e partilhada, para além do reembolso dos custos e das opções de custos simplificados já disponíveis.

78.

A obtenção de realizações concretas será a condição de base que desencadeia o pagamento de formas simplificadas de subvenções concedidas ao abrigo dos regimes de execução direta [artigo 175.o, n.o 4, alínea f)] e indireta (artigo 150.o, n.o 3), com exceção dos casos em que não é apropriada uma abordagem desse tipo e que requerem uma justificação. Os controlos e verificações dos beneficiários relativos a formas simplificadas de subvenções devem incidir nas realizações (artigo 177.o) e os controlos ex post já não podem pôr em causa o pagamento se o gestor orçamental tiver comprovado a conformidade ex ante e autorizado o recurso às práticas habituais de contabilidade analítica na sua decisão (artigo 179.o).

79.

A Comissão descreve no artigo 176.o o montante fixo único como uma nova opção de financiamento de formas simplificadas de subvenções ao abrigo da execução direta e indireta com base num orçamento previsional, que cobre todos os custos elegíveis cuja conformidade com os princípios de princípios da economia, da eficiência e da eficácia seja verificada ex ante.

80.

O novo artigo 219.o, n.o 1, alínea e), torna igualmente extensível às contribuições para os partidos políticos europeus a possibilidade de utilização de formas de financiamento não ligadas aos custos das operações pertinentes com base no cumprimento de determinadas condições ex ante ou na obtenção de resultados.

81.

Os resultados de auditoria do Tribunal (38) revelam que os regimes de reembolso de despesas, em que a UE reembolsa despesas elegíveis para atividades elegíveis, são afetados por níveis de erro muito superiores aos dos regimes baseados nos direitos, em que o pagamento depende do cumprimento de determinadas condições.

82.

A opção por defeito para financiamento de projetos através de subvenções, desde que cumpram condições ou obtenham resultados previamente estabelecidos e, por conseguinte, dissociando-o dos custos incorridos pelos beneficiários é uma evolução positiva.

83.

O Tribunal apoia esta proposta em conformidade com o ponto 78 e considera que o artigo 121.o deve ser alterado, de forma a refletir a prioridade das contribuições com base nos resultados.

84.

Tendo em consideração as observações anteriores, o Tribunal recomenda que os pagamentos baseados no cumprimento de condições satisfeitas ou obtenção de resultados se tornem a opção preferencial em todo o orçamento da UE.

85.

A Comissão propõe nomeadamente as seguintes alterações aos artigos relativos à boa gestão financeira:

86.

A proposta introduz o conceito de desempenho, mas não o define e há ambiguidade quanto a dever ou não ser considerado o mesmo que boa gestão financeira.

87.

A terminologia utilizada em matéria de avaliação não é plenamente conforme ao Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» de 2016 ou às Orientações para legislar melhor.

88.

O artigo 32.o introduz uma maior flexibilidade para efetuar as avaliações, que oferece à Comissão a possibilidade de efetuar escolhas mais acertadas sobre o alcance e o calendário das avaliações. No entanto, em alguns aspetos, não contribui para o objetivo declarado de alcançar um orçamento orientado para os resultados:

89.

O Tribunal recomenda:

90.

O projeto de orçamento é acompanhado por declarações sobre os programas, que contêm informações sobre o desempenho para justificar as despesas operacionais. O artigo 39.o, n.o 3, alínea h), apresenta atualizações formais (substituição das «fichas de atividade» por «declarações sobre os programas»), bem como alterações no teor dessas declarações: devem fornecer informações sobre o contributo do programa para as políticas e objetivos da União, bem como atualizações sobre a consecução dos objetivos do programa. Foi suprimida a exigência de incluir um resumo dos resultados da avaliação.

91.

A proposta da Comissão de alterar o artigo 73.o, n.o 9, segue a abordagem que já começou a aplicar através da introdução de planos estratégicos de cada Direção-Geral e da atualização do papel do Relatório Anual de Atividades (40) (RAA) de modo a incluir informações sobre as operações efetuadas.

92.

O artigo 239.o, n.o 1, alínea b), introduz o relatório anual de gestão e desempenho na proposta de RF no contexto da «Apresentação integrada de relatórios financeiros e de prestação de contas» ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O relatório anual de gestão e desempenho contém:

93.

Em princípio, não é necessário incluir o RAA no RF. O RAA é essencialmente um documento interno, e, como tal, pode ser elaborado e alterado como pretendido pela Comissão, em conformidade com o princípio da autonomia administrativa. Não é desejável para a elaboração deste documento que se abrande o ritmo da produção de relatórios da Comissão.

94.

A proposta de RF elimina do artigo 73.o, n.o 9, a obrigação de indicar no RAA «os resultados das operações, tomando como referência os objetivos definidos» e «informações sobre o desempenho global dessas operações», como exigido pelo artigo 66.o, n.o 9, do atual RF. Em vez disso, refere as «informações sobre as operações realizadas», o que é menos específico e pode ser entendido no sentido de permitir uma prestação de informações sobre o desempenho mais limitada nos RAA.

95.

Apesar de rever o papel do RAA e declarar que «o controlo [do trabalho dos seus serviços] é efetuado […] pela prestação de informações claras à Comissão, por parte dos gestores orçamentais delegados (GOD), através dos relatórios anuais de atividades (RAA) e das declarações de fiabilidade pelos GOD» (41), o artigo 73.o, n.o 1, do RF revisto não torna extensível a responsabilidade dos gestores orçamentais à fiabilidade, exaustividade e exatidão das informações comunicadas sobre o desempenho.

96.

Na forma proposta, as obrigações destinadas a incluir informações sobre o desempenho nas declarações sobre os programas não são suficientemente específicas pois:

97.

Ao publicar o «pacote integrado de relatórios financeiros» até 31 de julho do ano seguinte (artigo 239.o), a Comissão irá adiar a publicação:

O Tribunal considera que os requisitos relativos à informação não são adequados. O «pacote integrado de relatórios financeiros» poderá chegar a ter milhares de páginas e constituir uma significativa duplicação.

98.

O Tribunal recomenda que o RF deve exigir:

99.

Se estas alterações forem introduzidas, constituem um pacote completo de informações e incluem as informações dos RAA que sejam importantes para as partes interessadas externas. Deste modo, seria alcançada uma simplificação substancial na elaboração de relatórios.

100.

O artigo 123.o propõe que a Comissão se deve basear em auditorias anteriores caso estas:

101.

O principal argumento apresentado pela Comissão para introduzir esta alteração é evitar múltiplas auditorias das entidades que recebem as contribuições da UE, em especial as organizações internacionais que sejam fiscalizadas por auditores externos independentes. O Tribunal concorda que a Comissão deve simplificar as suas relações com organizações internacionais, recorrendo aos sistemas de auditoria aí existentes, sempre que possível. Pode assim evitar-se uma multiplicação de exames de auditoria dos mesmos projetos e permitir uma melhor utilização dos recursos financeiros e humanos.

102.

Deverá ser dada prioridade a uma relação baseada no desempenho com as organizações internacionais e convenções que relacionem a contribuição financeira da Comissão com o desempenho de uma atividade concluída. O Tribunal apoia o objetivo de simplificar as verificações na medida do possível e a utilização, por parte da Comissão, dos mecanismos de controlo interno do outro organismo. Poderá igualmente ser necessário que a Comissão adapte as condições de elegibilidade às condições gerais da organização internacional em causa.

103.

O Tribunal considera que as disposições do artigo 123.o não são suficientemente claras. Estas podem ser interpretadas no sentido de que, caso se encontrem preenchidas as quatro condições, a confiança mútua é obrigatória («essa auditoria deve formar a base da garantia global»), ficando excluída a possibilidade de realizar auditorias suplementares ao projeto, independentemente do resultado da auditoria inicial.

104.

É de referir, no entanto, que o artigo não garante o acesso aos documentos de trabalho dos auditores, de modo a permitir avaliar em que medida os requisitos foram cumpridos e se o trabalho de auditoria foi suficiente para cobrir todos os aspetos geralmente cobertos.

105.

O Tribunal recomenda:

106.

Uma nova frase introduzida no fim do artigo 247.o, n.o 1, dispõe que a fiscalização, pelo Tribunal de Contas, da legalidade e regularidade das receitas e das despesas «tem em conta o caráter plurianual dos programas e os sistemas de supervisão e de controlo conexos».

107.

O método de auditoria e as provas de auditoria utilizadas para atingir um nível de garantia razoável são elementos a serem decididos pelo auditor independente. A sugestão formulada pela Comissão prende-se com a metodologia de auditoria do Tribunal que, em conformidade com as normas internacionais de auditoria, é da competência exclusiva desta instituição. Atualmente, a Comissão apresenta informações sobre correções financeiras e recuperações em cinco relatórios: o relatório sobre as ações preventivas e corretivas que cobrem o orçamento da UE, a análise e debate das demonstrações financeiras, os RAA, as notas às demonstrações financeiras e o relatório anual de gestão e desempenho, que são disponibilizados em datas diferentes (42).

108.

O possível impacto do caráter plurianual dos programas e respetivos sistemas de supervisão e de controlo na auditoria do Tribunal tem de ser avaliado por esta instituição na sua função de auditor externo independente e não deve ser incluído no RF. O Tribunal recomenda que a Comissão consolide todas as informações relativas a recuperações e correções num documento que lhe seja apresentado juntamente com as contas provisórias (artigo 237.o).

109.

A Comissão propõe a alteração do artigo 234.o, que passa a definir que as contas anuais incluem as demonstrações financeiras, as contas orçamentais e as contas anuais consolidadas. Além disso, introduz uma referência ao princípio da materialidade em relação ao processo de consolidação.

110.

O Tribunal considera que a nova estrutura não é clara.

111.

Como já mencionado nos relatórios anuais do Tribunal (43), uma estimativa de tesouraria de longo alcance permitiria que as partes interessadas avaliassem as necessidades futuras em matéria de pagamentos e as prioridades orçamentais. Ajudaria igualmente a Comissão a tomar as decisões necessárias para garantir que os pagamentos fundamentais podem ser efetuados a partir de orçamentos anuais aprovados. Além disso, poderia ser introduzida uma demonstração consolidada específica das agências, com a dupla perspetiva de aumentar a transparência e racionalizar o esforço de auditoria. Acrescente-se que podem ser utilizadas demonstrações específicas semelhantes para as empresas comuns e os fundos fiduciários.

112.

O Tribunal recomenda:

113.

A Comissão introduziu no capítulo relativo ao princípio orçamental da universalidade o novo artigo 24.o, que prevê um novo tipo de acordo que pode ser celebrado entre uma pessoa coletiva e as instituições, mediante o qual essa pessoa coletiva apoia em espécie um acontecimento ou uma atividade para fins promocionais ou de responsabilidade social das empresas.

114.

O Tribunal considera que o quadro jurídico que rege o patrocínio de empresas deve ser reforçado e proporcionar mais salvaguardas. Nesta matéria não são suficientes orientações éticas. Eventuais medidas de salvaguarda poderão incluir:

115.

Importa, além disso, prever que o acordo de patrocínio não pode ter qualquer impacto financeiro negativo atual ou futuro na instituição ou nos organismos que beneficiam de patrocínio. Embora essas contribuições em espécie não sejam consideradas receitas para fins orçamentais, a Comissão deve ter em conta:

116.

O Tribunal considera que é pouco provável que o mecanismo do patrocínio de empresas tenha uma boa relação custo-eficácia e não apoia as propostas apresentadas.

117.

O artigo 57.o introduz a base jurídica para a celebração de acordos de nível de serviço entre as instituições da UE ou outros organismos e estabelece que devem permitir a recuperação dos custos incorridos em resultado da respetiva execução.

118.

Os acordos de nível de serviço estão relacionados com o funcionamento interno das instituições e organismos da UE. Por conseguinte, é questionável se devem constar do RF. Poderá ser estudada a possibilidade de os considerar separadamente e fornecer orientações adicionais sobre os aspetos técnicos da sua execução. Além disso, o Tribunal entende que o seu principal objetivo deverá ser o de promover a boa gestão financeira, gerando economias de escala, e não só possibilitar a recuperação dos custos.

119.

O Tribunal recomenda que se aceite a proposta da Comissão tendo em conta as observações anteriores.

120.

A proposta de RF não alcança os objetivos anunciados de clarificação e simplificação. As principais disposições não são consolidadas no título VII «Contratação pública e contratos de concessão», mas estão dispersas por diferentes títulos, na primeira parte da proposta e no anexo I. Certas matérias são tratadas em vários pontos do texto sem qualquer referência cruzada entre si.

121.

A divisão entre a proposta de RF e o anexo I complica ainda mais a apresentação das regras de contratação pública.

122.

No seu Relatório Especial n.o 17/2016, o Tribunal observou que a atual divisão das regras de contratação pública entre o RF e as respetivas normas de execução torna ainda mais difícil a compreensão de regras já de si complicadas. Como o Tribunal salientou no seu Parecer n.o 1/2010 (45), nos termos do artigo 290.o do TFUE, apenas os elementos não essenciais das disposições financeiras poderem ser objeto de um ato delegado. Por conseguinte, certos termos e conceitos fundamentais do anexo I (um ato delegado) devem ser introduzidos no RF. O Tribunal considera igualmente que todas as regras resultantes de uma adaptação às diretivas relativas aos contratos públicos são elementos essenciais da regulamentação financeira (46).

123.

O Tribunal reitera as recomendações do Relatório Especial n.o 17/2016, em especial a recomendação 2, na qual se solicita:

124.

A proposta visa fundir a instância dedicada ao sistema de deteção precoce e de exclusão (artigo 108.o do atual RF) com a instância que trata das irregularidades financeiras (artigo 73.o, n.o 6, do atual RF), ou seja, qualquer violação de uma disposição do RF ou de qualquer outra disposição relativa à gestão financeira ou ao controlo das operações resultante de um ato ou omissão por parte de um funcionário ou agente. A motivação exposta na proposta prende-se com a melhoria da eficiência.

125.

Embora se justifique dispor de uma abordagem comum entre as instituições da UE para o sistema de suspensão e de exclusão, bem como para a avaliação de irregularidades financeiras, o Tribunal não vislumbra qualquer razão para a fusão das duas instâncias, que têm objetivos diferentes.

126.

O Tribunal recomenda a criação de uma instância comum específica em separado, tal como já previsto no artigo 73.o, n.o 6, do atual RF. Uma vez que a questão das irregularidades financeiras está ligada aos poderes disciplinares da instituição e, por conseguinte, intrinsecamente relacionada com a autonomia administrativa da instituição, o caráter interinstitucional da instância deverá ser reforçado, através da sua composição.

127.

Refira-se que, em caso de fusão das duas instâncias, o processo de tratamento proposto no artigo 90.o da proposta de RF não está em conformidade com as disposições em matéria de processo disciplinar previstas no anexo IX do Estatuto. Nenhum processo disciplinar pode ser instaurado sem ter sido elaborado um relatório do OLAF ou realizado um inquérito administrativo. No entanto, no processo de tratamento proposto, a instituição decide da eventual instauração de um processo para apurar a responsabilidade disciplinar com base no parecer da instância. Com este sistema, o conselho disciplinar deve ser consultado em todos os casos de irregularidades, ao passo que, em conformidade com os artigos 11.o e 12.o do anexo IX, consoante a natureza da sanção, a autoridade investida do poder de nomeação pode decidir consultar ou não o conselho disciplinar.

128.

O Tribunal não apoia a proposta de fusão das duas instâncias.

129.

O novo artigo 43.o-A do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 (artigo 265.o da proposta) introduz o conceito de tratamento diferenciado dos investidores, o que permite, sob condições específicas, que os FEEI possam assumir uma posição subordinada a um investidor privado e aos produtos financeiros do BEI no âmbito da garantia da UE ao abrigo do FEIE (47).

130.

Esta situação pode ser entendida como um incentivo para os investidores privados e o BEI, ao permitir que os FEEI suportem perdas antes de os investidores privados e o BEI serem afetados.

131.

O Tribunal considera que a proposta deve incluir uma definição clara do tratamento diferenciado e assegurar que existe um equilíbrio entre o incentivo ao investimento e o risco de sobrecompensação dos investidores.

132.

Em abril de 2015, a Comissão decidiu prorrogar o período de elegibilidade dos pagamentos a favor dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada por meio de uma decisão sua, em vez de solicitar ao Parlamento e ao Conselho que alterassem o regulamento aplicável (48).

133.

As alterações ao Regulamento (UE) n.o 1303/2013 introduzidas na presente proposta não contemplam a questão da alteração do período de elegibilidade.

134.

Ao abrigo das atuais disposições do Regulamento (UE) n.o 1306/2013, se a recuperação de pagamentos indevidos não tiver lugar nos prazos específicos, estes montantes serão igualmente repartidos entre o orçamento da União e o Estado-Membro em causa (a chamada «regra 50/50»). Na alteração ao artigo 54.o, n.o 2 [artigo 268.o do COM (2016) 605], a Comissão reitera a sua proposta (49) de que as consequências financeiras da ausência de recuperação sejam assumidas exclusivamente pelo Estado-Membro em causa.

135.

Conforme mencionado no Parecer n.o 1/2012 do Tribunal (50), essa alteração acarreta o risco de que os Estados-Membros possam gerir o processo de comunicação e de anulação de forma a evitar a imputação financeira ao orçamento nacional.

136.

A fim de minimizar os encargos administrativos, a Comissão pode definir um limiar «de minimis», para evitar a necessidade de acompanhar uma grande quantidade de pequenas dívidas.

137.

As alterações ao artigo 9.o do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 [artigo 269.o do COM (2016) 605] permitem que os Estados-Membros:

138.

No seu Parecer n.o 1/2012, o Tribunal constatou que as medidas propostas pela Comissão para a determinação do estatuto de «agricultor ativo» corriam o risco de impor encargos administrativos excessivos às autoridades de gestão e aos agricultores. A redução dos critérios para demonstrar a qualidade de «agricultor ativo» dá resposta, em certa medida, às preocupações do Tribunal. No entanto, a proposta de autorizar os Estados-Membros a não aplicarem as disposições que obrigam os beneficiários a serem «agricultores ativos» não está em consonância com a recomendação formulada no Relatório Especial n.o 5/2011 (51).

139.

O Tribunal considera razoável a proposta de simplificar a aplicação dos critérios para demonstrar o estatuto de «agricultor ativo», mas não apoia que se deixem de aplicar completamente as disposições que obrigam os beneficiários a serem «agricultores ativos».

140.

A Comissão propõe suprimir do artigo 50.o do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 [artigo 269.o do COM (2016) 605] o limite de 90 hectares ou de direitos de pagamento para o pagamento aos jovens agricultores. Os limites máximos específicos em termos de hectares e de direitos ao pagamento devem ser estabelecidos e aplicados apenas pelos Estados-Membros em que os fundos disponíveis não permitem satisfazer todos os pedidos de ajuda.

141.

Estes pagamentos destinam-se a facilitar a instalação inicial dos jovens agricultores e a adaptação estrutural das suas explorações após a sua criação. O Tribunal considera que, em geral, uma exploração agrícola com mais de 90 hectares já não está em processo de instalação ou de ajustamento estrutural. Essas explorações agrícolas devem ser suficientemente viáveis do ponto de vista financeiro para suportar o custo de eventuais ajustamentos estruturais ainda por realizar.

142.

O Tribunal recomenda a manutenção de um limite máximo de hectares ou de direitos ao pagamento.

143.

Na proposta de RF, a Comissão introduz algumas definições novas e altera algumas das já existentes.

144.

Algumas destas definições estão incompletas ou são incompatíveis com outros documentos da Comissão ou com as melhores práticas geralmente aceites.

145.

Por exemplo, a definição da «garantia orçamental» (artigo 2.o, n.o 9) não parece refletir o facto de que uma eventual obrigação financeira decorrerá até ao vencimento do último contrato celebrado com o destinatário final da garantia da União.

146.

Como já referido no Relatório Especial n.o 19/2016 do Tribunal (52), «a definição do “efeito de alavancagem” não é clara e não segue as orientações aceites internacionalment». O artigo 2.o, n.o 33, da proposta de RF não prevê essa clarificação. Além disso, é introduzida uma nova definição de «efeito multiplicador», que se aproxima da definição de alavancagem. [No artigo 202.o, n.o 1, alínea d), ambos os termos são utilizados de forma indistinta, o que torna o conceito ainda menos claro.]

147.

Tanto o RF como os regulamentos setoriais propõem uma série de medidas destinadas a colocar uma forte tónica nos resultados e nas realizações. Os resultados de auditorias recentes (53) salientaram, contudo, que existem diferenças significativas na utilização dos referidos termos consoante as atividades da Comissão.

148.

O Tribunal recomenda: