Tribunal de Contas Europeu

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

1.1.

No presente capítulo do Relatório Anual, o Tribunal:

1.2.

O Tribunal de Contas envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração (DAS) (5) sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e a legalidade das operações a que elas se referem. O Tribunal pode completar esta declaração por meio de apreciações específicas relativas a cada domínio principal da actividade da UE (6).

1.3.

Os trabalhos relativos à fiabilidade das contas da União Europeia têm como objectivo determinar em que medida as receitas, as despesas, os activos e os passivos foram contabilizados correctamente e se as contas anuais reflectem fielmente a situação financeira em 31 de Dezembro de 2010, bem como os resultados das suas operações e fluxos de caixa no final do exercício (ver pontos 1.6-1.8).

1.4.

Os trabalhos relativos à regularidade das operações subjacentes às contas de 2010 têm como objectivo determinar se as operações estão em conformidade com a regulamentação ou as disposições contratuais em vigor e foram calculadas correctamente (ver pontos 1.9-1.14 para uma síntese dos resultados e capítulos 2 a 7 para informações pormenorizadas).

1.5.

O Tribunal analisou a fiabilidade das tomadas de posição da Comissão, designadamente as declarações dos Directores-Gerais e os relatórios anuais de actividades dos seus serviços e respectivo relatório de síntese, com o objectivo de verificar em que medida efectuam uma avaliação correcta da qualidade da gestão financeira e contribuem para a garantia global do Tribunal (ver pontos 1.17-1.20 e 1.23-1.25, bem como a parte «Fiabilidade das tomadas de posição da Comissão» dos capítulos 2 a 7). Os trabalhos incluíram igualmente um exame do parecer global do auditor interno da Comissão, que foi formulado pela primeira vez, sobre a gestão financeira desta instituição no exercício orçamental de 2010 (ver pontos 1.21-1.22).

1.6.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas anuais da União Europeia (em seguida designadas por «contas») relativas ao exercício de 2010, elaboradas pelo contabilista da Comissão e aprovadas por esta em conformidade com o disposto no artigo 129.o do Regulamento Financeiro de 25 de Junho de 2002 (7) e recebidas pelo Tribunal em 27 de Julho de 2011. As contas incluem:

1.7.

O contabilista da Comissão apresentou ao Tribunal uma declaração confirmando que, com determinadas limitações não materiais (8), as contas são completas e fiáveis.

1.8.

A auditoria do Tribunal às contas relativas ao exercício de 2010 permitiu constatar que estavam isentas de distorções materiais (ver no entanto os pontos 1.26-1.37 e as informações sobre o seguimento das observações formuladas em exercícios anteriores quanto à fiabilidade das contas no anexo 1.2 ).

1.9.

O Tribunal apresenta apreciações específicas relativas às receitas no capítulo 2 e aos grupos correspondentes aos domínios de intervenção da orçamentação por actividades (OPA) nos capítulos 3 a 7 (ver quadro 1.1 ). Cada apreciação específica é composta por uma introdução, pelas constatações e conclusões sobre a regularidade das operações, a eficácia dos sistemas e a fiabilidade das tomadas de posição da Comissão, bem como por um seguimento da resposta da Comissão às recomendações anteriores do Tribunal.

1.10.

Relativamente a 2010, o grupo de políticas Investigação e outras políticas internas, apresentado no capítulo 6, é constituído por grupos de políticas/domínios de intervenção que, no Relatório Anual relativo ao exercício de 2009, estavam integrados em outras apreciações específicas (9).

1.11.

O Tribunal conclui que as receitas (127 795 milhões de euros) (10) e os pagamentos do grupo de políticas Despesas Administrativas e outras (9 264 milhões de euros) estavam isentos de erros materiais e que os sistemas de supervisão e de controlo foram eficazes (ver quadro 1.2 e pontos 2.41-2.42 e 7.33-7.34). As autorizações em todos os grupos de políticas estavam igualmente isentas de erros materiais.

1.12.

O Tribunal conclui que o grupo de políticas Investigação e outras Políticas Internas (8 953 milhões de euros) estava isento de erros materiais e que os sistemas de supervisão e de controlo foram parcialmente eficazes para garantir a regularidade dos pagamentos. No entanto, os pagamentos intermédios e finais no âmbito dos programas-quadro de investigação (PQ) estavam afectados por erros materiais (ver quadro 1.2 e pontos 6.48-6.49). O Tribunal conclui igualmente que o grupo de políticas Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento (6 543 milhões de euros) estava isento de erros materiais e que os sistemas de supervisão e de controlo foram parcialmente eficazes para garantir a regularidade dos pagamentos. Contudo, os pagamentos intermédios e finais estavam afectados por erros materiais (ver quadro 1.2 e pontos 5.35-5.36).

1.13.

O Tribunal conclui que os grupos de políticas Agricultura e Recursos Naturais (55 990 milhões de euros de despesas reembolsadas) e Coesão, Energia e Transportes (37 556 milhões de euros de despesas reembolsadas) estavam afectados por erros materiais. Porém, os pagamentos directos aos agricultores abrangidos pelo SIGC (11) estavam isentos de erros materiais. O Tribunal conclui igualmente que os sistemas de supervisão e de controlo do grupo de políticas Agricultura e Recursos Naturais foram parcialmente eficazes. Além disso, o Tribunal conclui que, no seu conjunto, as autoridades de auditoria do grupo de políticas Coesão, Energia e Transportes foram parcialmente eficazes para garantir a regularidade das operações (ver quadro 1.2 e pontos 3.55-3.56 e 4.47-4.48).

1.13.

No entender da Comissão, o SIGC é, de modo geral, um sistema de controlo eficaz para limitar o risco de erro ou de despesas irregulares. Quanto ao desenvolvimento rural, a Comissão considera que os sistemas de supervisão e controlo são objecto de melhorias constantes.

Em relação à Coesão, a Comissão assinala que, pelo segundo ano consecutivo, o nível de erro se mantém bem abaixo dos níveis declarados pelo Tribunal no período de 2006-2008. Para a Comissão, trata-se de uma evolução positiva que decorre do reforço das disposições de controlo do período de programação de 2007-2013 e do plano de acção de 2008 (consultar também a resposta ao ponto 4.24).

1.14.

O Tribunal conclui que, de forma global, os pagamentos estavam materialmente afectados por erros e que os sistemas de supervisão e de controlo dos pagamentos foram, em geral, parcialmente eficazes (ver quadro 1.2 ).

1.15.

Os resultados da auditoria do Tribunal relativa a 2010 revelam um aumento da sua estimativa do erro mais provável no que respeita aos pagamentos do grupo de políticas Coesão, Energia e Transportes (12) em comparação com o grupo de políticas da Coesão de 2009 (13). A estimativa do erro mais provável calculada pelo Tribunal para os pagamentos dos outros grupos de políticas permaneceu relativamente estável.

1.15.-1.16.

No que diz respeito à Coesão, a Comissão assinala que a taxa de erro mais provável para 2010 se situa bem abaixo dos níveis declarados nos exercícios de 2006 a 2008. O limite inferior de erro em 2010, correspondente a 4,7 %, é positivo quando comparado com os 11 % de 2008.

1.16.

Assim sendo, na globalidade, resulta um aumento do erro mais provável estimado pelo Tribunal para os pagamentos no seu conjunto, que passa de 3,3 % em 2009 para 3,7 % em 2010 (ver gráfico 1.1 ) (14). O Tribunal constatou que cerca de um terço das operações testadas estava afectado por erros (2009: um quarto do número total de operações).

1.17.

Cada Director-Geral comunica anualmente informações sobre o desempenho das suas funções num relatório de actividades, acompanhado de uma declaração sobre designadamente o grau de utilização dos recursos para os fins previstos e os procedimentos de controlo destinados a garantir a legalidade e a regularidade das operações.

1.18.

Todos os Directores-Gerais declararam que os requisitos acima mencionados foram respeitados. Treze Direcções-Gerais ou serviços emitiram uma ou mais reservas (15), a maioria das quais se refere a insuficiências sobre a regularidade das operações subjacentes (ver anexos x.3 dos capítulos 2 a 7).

1.19.

Os Directores-Gerais formulam reservas nas suas declarações de fiabilidade com base na sua avaliação da materialidade das insuficiências e/ou observações relativas às componentes fundamentais dos seus relatórios anuais de actividades. Um dos elementos dessa avaliação, que se revestiu de particular importância em 2010, é o cálculo do risco residual ou da taxa de erro residual – geralmente uma estimativa do impacto dos mecanismos de controlo na taxa de erro numa base plurianual – que é comparado com o limiar de materialidade de 2 % para determinar se é necessária uma reserva.

1.19.-1.20.

Como os sistemas de gestão e de controlo variam consideravelmente entre domínios políticos, os serviços da Comissão recorrem a diferentes abordagens para ter em conta e calcular as taxas de erros residuais. A Comissão reconhece que as orientações actuais poderão carecer do nível de pormenor que assegure uma utilização coerente da terminologia e dos critérios por todos os serviços. Instituiu, por conseguinte, um procedimento de revisão interpares, a fim de garantir a coerência quando diversas direcções-gerais aplicam programas semelhantes.

As orientações têm de dar ao gestor orçamental delegado uma margem de apreciação para cada caso específico.

Se bem que a quantificação dos riscos nos relatórios anuais de actividades tenha por objectivo dar uma indicação dos montantes expostos ao risco e calcular as eventuais correcções financeiras para os pagamentos no ano de referência, o director-geral tem ao seu dispor outros instrumentos para proteger os fundos da UE, tais como mecanismos de interrupção e de suspensão dos pagamentos, bem como correcções financeiras. A quantificação do risco no relatório anual de actividade não tem a mesma função que a taxa de erro instituída pelo Tribunal de Contas, pelo que a Comissão entende que não podem nem devem ser comparadas. O director-geral pode determinar se existem «medidas de atenuação» que possam limitar o risco. Na área da Coesão, as disposições jurídicas em vigor constituem efectivamente medidas de atenuação e a determinação da exposição ao risco em 2010 deve ter em conta esses mecanismos de controlo complementares, que poderão ultrapassar em muito o ano de referência das auditorias do Tribunal (auditorias anuais pelas autoridades nacionais de auditoria, auditorias complementares pelas Direcções-Gerais da Política Regional (DG REGIO) e do Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão (DG EMPL) e auditorias de encerramento no final dos programas).

1.20.

As instruções existentes para a elaboração dos relatórios anuais de actividades publicadas pelo Secretariado-Geral e pela Direcção-Geral do Orçamento não contêm orientações sobre a estimativa deste risco residual ou taxa de erro residual. Por isso, este conceito é aplicado de formas diferentes pelas Direcções-Gerais em questão (por exemplo, antecipando as recuperações previstas sem estabelecer uma ligação com os montantes efectivos; não quantificando, para determinados programas, os riscos de erro até 5 % tendo em conta a taxa de retenção prevista na regulamentação (16) ou excluindo os resultados de auditoria negativos relativamente aos novos programas de auditoria cuja cobertura de auditoria é limitada).

1.21.

O auditor interno da Comissão apresentou o seu primeiro parecer global (17) sobre o estado do controlo na Comissão. Este parecer baseia-se, em especial, nas garantias dadas nos relatórios anuais de actividades, bem como no trabalho realizado pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão (SAI) e pelas estruturas de auditoria interna das diferentes Direcções-Gerais no período de 2008 a 2010.

1.22.

O âmbito do parecer global limitou-se ao quadro de controlo interno da própria Comissão. Contudo, mais de 90 % dos erros são detectados fora da Comissão, ao nível dos beneficiários. O auditor interno da Comissão avalia este quadro como sendo, no seu conjunto, adequado. No entanto, o Tribunal observa que os sistemas de supervisão e de controlo existentes não evitam nem detectam ou corrigem os erros de tal forma que as operações subjacentes ao orçamento sejam, no seu conjunto, legais e regulares.

1.22.

Ao examinar os sistemas de controlo da Comissão, o auditor interno desta instituição procura assegurar-se de que cada serviço instituiu uma estratégia de controlo cujos custos dos controlos são proporcionais aos riscos de erro das operações subjacentes e é eficaz para evitar os erros nos pedidos apresentados pelos beneficiários e recuperar os montantes indevidamente pagos em caso de erro.

1.23.

Na introdução do relatório de síntese (18) declara-se que, através da sua adopção, a Comissão assume uma responsabilidade política geral (19) pela execução do orçamento da UE pelos seus Directores-Gerais e chefes de serviço. A Comissão constata que os Directores-Gerais conseguiram corrigir as deficiências em 25 % das reservas formuladas em 2009. Na sua opinião, estas melhorias dizem nomeadamente respeito ao cumprimento das regras de elegibilidade para as despesas declaradas pelos beneficiários.

1.24.

A Comissão reconhece, porém, que é necessário introduzir novas melhorias, especialmente em certos domínios da gestão partilhada, e propõe medidas destinadas a resolver esses problemas, tais como:

—

rever o Regulamento Financeiro e os regulamentos sectoriais para o período que se segue a 2013 tendo em vista melhorar a concepção dos sistemas de financiamento e reduzir o risco de erro, a carga administrativa para os beneficiários e outras partes interessadas e ainda os custos operacionais dos controlos,

—

—

exercer com todo o rigor a sua função de supervisão e aplicar de forma sistemática e atempada os mecanismos de interrupção e de suspensão dos pagamentos, bem como as correcções financeiras, sempre que sejam detectadas deficiências graves dos sistemas de controlo,

—

—

intensificar os esforços do domínio da Coesão no seu conjunto para dar resposta ao agravamento significativo, em comparação com 2009, da taxa de erro e do volume dos pagamentos incorrectos devido ao aumento do número de operações e dos montantes de despesas declaradas,

—

modernizar as regras da UE relativas à adjudicação de contratos públicos, que constituem uma causa importante dos erros identificados, particularmente no domínio da Coesão (20),

—

continuar a melhorar a legibilidade e a comparabilidade dos relatórios anuais de actividades.

1.25.

No seu relatório de síntese, a Comissão tomou nota destes relatórios dos gestores, declarando que «dão ao Colégio segurança no que diz respeito ao desempenho da governação e do controlo interno nos seus serviços e lhe conferem uma garantia razoável no que se refere à sua capacidade para realizar os seus objectivos» (21). No entanto, o Tribunal salienta que assinalou anteriormente questões (22) que continuam sem solução:

—

em diversos domínios, deverá ser alargado o âmbito ou a amplitude das reservas (ver pontos 1.20; 3.52-3.54; 4.45-4.46; 5.31-5.34; 6.46-6.47 e os anexos x.3 dos capítulos 2 a 7),

—

—

as informações fornecidas pelos Estados-Membros sobre as recuperações e as retiradas continuam a estar incompletas ou ainda não foram auditadas e/ou validadas pela Comissão (ver anexo 1.2 , ponto 3),

—

No que diz respeito à Coesão, para o período de programação de 2000-2006, a Comissão verifica que a informação apresentada para o encerramento dos programas é completa e fiável. Quanto ao período de programação de 2007-2013, a Comissão está a realizar um inquérito de auditoria específico sobre os sistemas dos Estados-Membros em matéria de recuperações, a fim de se assegurar da qualidade dos dados apresentados nas declarações anuais sobre recuperações e retiradas. Prevê-se que os primeiros resultados desta auditoria sejam tidos em consideração nos relatórios anuais de actividades de 2011.

—

a diferença entre os mecanismos de correcção financeira e as recuperações (as correcções financeiras são uma consequência das insuficiências detectadas nos sistemas de supervisão e de controlo, ao passo que as recuperações se referem aos pagamentos irregulares) e o seu impacto (as correcções financeiras são suportadas pelos contribuintes, ao passo que as recuperações são pagas pelos beneficiários individuais) ainda não é devidamente tomada em consideração (ver anexo 1.2 , ponto 3).

—

1.26.

Uma parte significativa dos pagamentos efectuados pela Comissão é constituída pela concessão de adiantamentos para custos que serão incorridos por organismos externos numa data posterior. Quando estes pagamentos são correctamente identificados como pré-financiamentos, não são tratados nas contas da União como despesas definitivas na data em que são efectuados. Ao invés, são registados como activos no balanço até se receber uma justificação dos custos incorridos (ou, com menor frequência, até ao encerramento da actividade prevista). Nessa base, a Comissão contabiliza a despesa correspondente na conta de resultados económicos e procede ao apuramento do montante inscrito no balanço.

1.27.

Se os adiantamentos forem inscritos nas contas como despesas definitivas, não existe um registo contabilístico da necessidade de apresentar provas da utilização final dos fundos. É assim maior o risco de que a utilização dos fundos não seja justificada e que as irregularidades não sejam detectadas ou o sejam apenas com um atraso considerável, tornando ainda mais difícil recuperar os montantes pagos irregularmente.

1.27.

Não obstante a validade do princípio enunciado na segunda parte do parecer do Tribunal, convém notar que, por exemplo, no caso dos instrumentos de engenharia financeira (IEF), a base jurídica prevê que a verificação da elegibilidade das despesas efectuadas se faça apenas uma vez aquando do encerramento do programa, ou no final do período de programação (consoante o que ocorrer primeiro). Por conseguinte, seja qual for o tratamento contabilístico aplicado aos pagamentos efectuados pela Comissão aos Estados-Membros, só nessa altura serão detectadas eventuais irregularidades.

1.28.

O valor bruto registado de pré-financiamentos acumulados mais do que duplicou nos últimos seis anos (passando de 39 mil milhões para 84 mil milhões de euros, ver primeira linha do quadro 1.3 ). Quando do corte de operações (23), a Comissão estima igualmente as despesas incorridas no final do exercício pelos beneficiários cujos pedidos de pagamento ainda não foram recebidos. Estes custos a pagar (ver segunda linha do quadro 1.3 ) são deduzidos do valor bruto dos pré-financiamentos por liquidar correspondentes. O valor líquido dos pré-financiamentos daí resultante no balanço (ver terceira linha do quadro 1.3 ) aumentou também significativamente, mas a um ritmo mais lento (de 29 mil milhões para 49 mil milhões de euros).

1.28.

1.29.

Embora possa sempre ser necessário recorrer a estimativas para apurar os pré-financiamentos, várias Direcções-Gerais dos domínios das políticas internas e das acções externas continuam a registar estimativas nas contas, mesmo quando aceitaram declarações de despesas como base adequada para proceder a novos pagamentos ao beneficiário (24). O recurso a estimativas para os custos a pagar aumentou significativamente ao longo do tempo, tendo passado de menos de um quarto do montante adiantado em 2005 para quase metade em 2010 (ver segunda linha do quadro 1.3 ). O Tribunal manifestou a sua preocupação com o incremento desta prática (25).

1.29.

Em virtude do risco de erro nas declarações de despesas não certificadas e/ou não auditadas, vários gestores orçamentais delegados mostram-se relutantes em fazer pagamentos com base nessas declarações. Por esse motivo, utilizam as declarações de despesas não certificadas e/ou não auditadas como um indicador do andamento da acção subvencionada e procedem ao pagamento de pré-financiamentos suplementares, a fim de garantir um fundo de tesouraria contínuo para pagamentos aos projectos subvencionados. O apuramento é, assim, adiado para o final do projecto.

É de assinalar que tanto a Comissão como os beneficiários/contratantes (sobretudo a nível das políticas internas e da ajuda externa) terão de enfrentar um desafio em termos de carga de trabalho administrativo a partir do momento em que os apuramentos regulares dos pré-financiamentos ganharem eficácia.

1.30.

Desde 2009, regista-se um aumento significativo dos pagamentos, sobretudo relativos a instrumentos de engenharia financeira (IEF), cuja justificação de custos e/ou actividade apenas se espera numa data posterior. A auditoria revelou um número considerável de casos em que, no início, a Comissão não registou devidamente os pagamentos como dando origem a um activo. Assim, em contradição com o princípio da substância sobre a forma (26), as contas davam a impressão de que os destinatários justificaram integralmente a utilização dos fundos quando, na prática, esse não era o caso.

1.30.

1.31.

As contribuições para os IEF constituem o elemento principal deste problema. Os regulamentos aplicáveis nos domínios da Coesão e do Desenvolvimento Rural (27) prevêem a inclusão nas declarações de despesas dos pagamentos efectuados a partir dos programas operacionais para a constituição de fundos que apliquem os IEF ou contribuição para os mesmos. A Comissão adoptou a prática de contabilizar a integralidade dos montantes declarados pelos Estados-Membros como despesas na conta de resultados económicos, como se fossem o pagamento definitivo de um pedido.

1.31.

Com base na informação que exigiu e obteve dos Estados-Membros em Junho de 2011, a Comissão tratou os pagamentos aos IEF como activos nas contas de 2010, incluindo os dados comparativos relativos a 2009. Ver as notas 2.5, 2.9, 2.10 e 3.4 às contas consolidadas, onde se facultam todas as informações pormenorizadas. Consultar também a resposta ao ponto 1.32.

1.32.

No entanto, em conformidade com os regulamentos sectoriais, as autoridades dos Estados-Membros apenas devem apresentar posteriormente (geralmente no final do período de programação) uma declaração final sobre a utilização destes adiantamentos sob a forma de empréstimos, garantias ou participações no capital concedidos aos destinatários finais. Por este motivo, em 2010, a Comissão não dispunha de dados exaustivos sobre os montantes efectivamente utilizados pelos IEF e só depois de este problema surgir no início de 2011 pôde reunir as informações necessárias junto dos Estados-Membros. Em consequência, cerca de 4,8 mil milhões de euros não foram contabilizados como pré-financiamentos no balanço das contas provisórias de 2010 (28).

1.32.

Os activos, que ascendem a 4,8 mil milhões de EUR, estarão integralmente depreciados no final de 2015, em virtude da aplicação da actual base jurídica.

Consultar também a resposta ao ponto 4.32.

1.33.

Além disso, um determinado número de outros regimes de ajuda permite que se efectuem adiantamentos de tesouraria aos beneficiários antes da apresentação das declarações de custos definitivas. Na prática, estes adiantamentos são também tratados como despesas definitivas. Por esse motivo, não são contabilizados nem inscritos no balanço. A Comissão tem dificuldade em quantificar o valor em causa.

1.33.

Consultar também a resposta ao ponto 1.36.

1.34.

A Comissão procurou obter informações suficientes para as contas definitivas. Segundo as informações recebidas dos Estados-Membros no final de Junho de 2011, a contribuição da UE para os IEF elevava-se a 6,4 mil milhões de euros. Com base na estimativa dos montantes não utilizados pelos IEF à data de 31 de Dezembro de 2010, os ajustamentos mais significativos a efectuar consistiram numa reclassificação das despesas em activos nas contas de 2009 e 2010 (ver notas 2.5, 2.9, 2.10 e 3.4 às contas de 2010, que explicam os ajustamentos efectuados).

1.35.

A Comissão corrigiu problemas materiais referentes à exaustividade dos pré-financiamentos através de ajustamentos e registos contabilísticos efectuados no corte de operações (ver ponto 1.34). Ainda assim, a falta de informação actual sobre os fundos da UE efectivamente utilizados pelos Estados-Membros reduz significativamente a utilidade das informações contabilísticas para a gestão, designadamente para a Comissão no âmbito das suas atribuições de execução do orçamento.

1.35.

1.36.

A Comissão necessita de tomar medidas suplementares para garantir que as informações necessárias estão disponíveis, que as operações são tratadas de forma coerente nas contas e que todas as Direcções-Gerais têm uma contabilidade completa, exacta e actualizada.

1.36.

Há que ter em conta a eficiência de custos, uma vez que a Comissão deve evitar que a elaboração dos relatórios sobre adiantamentos exigida aos beneficiários se torne demasiado complexa e consuma os recursos de todas as partes envolvidas.

Neste sentido, a Comissão já propôs uma alteração da actual base jurídica sectorial no regulamento relativo aos fundos estruturais. Pretende ainda introduzir disposições adequadas nas propostas de futuras bases jurídicas.

1.37.

Devido ao maior recurso aos pré-financiamentos no orçamento da UE e aos novos tipos de instrumentos financeiros, a Comissão deve rever sem demora a regra contabilística aplicável para fornecer orientações adequadas sobre a contabilização e o apuramento dos pré-financiamentos. Essa revisão deve ser acompanhada de um reforço da supervisão (29).

1.37.

A Comissão salienta igualmente que tratar do apuramento dos pré-financiamentos antes dos pagamentos finais não é uma mera questão de orientação contabilística. Na prática, implica o reembolso dos mapas de custos intercalares em relação aos quais é necessário verificar, em primeiro lugar, o grau de cumprimento das regras de elegibilidade complexas. Isto não é viável sem um aumento considerável da carga de trabalho administrativa, tanto para os beneficiários como para os serviços da Comissão.

Além disso, implicaria alterações ao Regulamento Financeiro e à legislação sectorial que, actualmente, permitem a concessão de pré-financiamentos sucessivos com base no andamento das acções subvencionadas. No contexto da revisão do artigo aplicável do Regulamento Financeiro, a Comissão propôs já que o apuramento periódico dos pré-financiamentos passe a ter carácter obrigatório.

Por último, a Comissão assinala que os seus serviços de contabilidade facultaram orientações e formação e organizaram seminários sobre pré-financiamento no decurso de 2010 e 2011, acções estas que serão prosseguidas.

1.38.

Esta secção apresenta uma síntese da execução do orçamento geral da UE em 2010.

1.39.

O total das dotações disponíveis em 2010, tendo em conta as dotações transitadas (30), as receitas afectadas (31) e os orçamentos rectificativos (32), eleva-se a 147,3 mil milhões de euros para as autorizações e a 130,5 mil milhões de euros para os pagamentos, o que representa um aumento de 0,9 % e de 4,8 % respectivamente face ao total de dotações disponíveis em 2009 (ver gráficos III e IV do anexo ao presente relatório anual).

1.40.

As dotações de autorização orçamentais do exercício superaram em 0,6 mil milhões de euros o limite previsto no quadro financeiro, devido à utilização de fundos para os quais essa superação era permitida (33). O total das dotações de pagamento permaneceu inferior ao limite em 11,4 mil milhões de euros.

1.41.

A Comissão elabora uma série de documentos que apresentam nomeadamente as seguintes informações sobre a execução do orçamento da União Europeia (34):

—

o excedente orçamental no final de 2010 elevava-se a 4,5 mil milhões de euros (2,3 mil milhões de euros em 2009),

—

as taxas de utilização das autorizações e dos pagamentos foram de 99 % e 97 % respectivamente em 2010,

—

autorizações pendentes acumuladas no valor de 3,3 mil milhões de euros foram anuladas em 2010 (1,9 mil milhões de euros em 2009). O aumento destas anulações regista-se principalmente no título 04 – Emprego e Assuntos Sociais (1,4 mil milhões de euros),

—

—

dotações de pagamento por utilizar no montante de 1,5 mil milhões de euros (excluindo as receitas afectadas (35)) foram transitadas de 2010 para 2011,

—

nos domínios de intervenção Agricultura e Desenvolvimento Rural (título 05), Coesão (títulos 04 e 13) e Assuntos Marítimos e Pescas (título 11), a taxa global de utilização das dotações de pagamento foi de 98 %,

—

no domínio de intervenção Política Regional, as dotações de pagamento foram superiores ao previsto (106 % do orçamento inicial). Esta diferença foi financiada por transferências no montante de 1,8 mil milhões de euros sobretudo a partir dos títulos 04 (Emprego e Assuntos Sociais) e 05 (Agricultura e Desenvolvimento Rural), nos quais os pagamentos foram inferiores ao esperado devido à interrupção e suspensão de pagamentos no âmbito do Fundo Social Europeu (taxa de execução de 88 %), a pedidos de montantes menos elevados no domínio do Desenvolvimento Rural (taxa de execução de 94 %) ou à lentidão do encerramento dos programas (36).

—

1.42.

Durante o exercício de 2010, foram alterados os regulamentos aplicáveis (37) para permitir o pagamento de pré-financiamentos suplementares às acções estruturais no período 2007-2013. Com base nos regulamentos assim alterados, foram pagos adiantamentos suplementares no montante de 371 milhões de euros a título do Fundo Social Europeu, 404 milhões de euros a título do Fundo de Coesão e 0,8 milhões de euros a título do Fundo Europeu das Pescas aos Estados-Membros particularmente afectados pela crise económica. No caso da Agricultura e Desenvolvimento Rural, foram pagos aos Estados-Membros pré-financiamentos suplementares no montante de 401 milhões de euros durante o exercício de 2010 sem uma base jurídica adequada. O montante em questão é mencionado no capítulo 3 como um erro de legalidade e regularidade (38).

1.42.

1.43.

O volume das autorizações orçamentais por liquidar, que representam autorizações em aberto que ainda não deram origem a pagamentos nem foram anuladas (39), aumentou 17 mil milhões de euros (9,7 %), passando a perfazer 194 mil milhões de euros, principalmente nos domínios de intervenção financiados através de dotações diferenciadas (40). Representam o equivalente a 2,2 anos de autorizações diferenciadas ou 2,8 anos de pagamentos diferenciados à taxa de execução de 2010 nos respectivos domínios de intervenção.

1.43.-1.44.

1.44.

A maioria das autorizações por liquidar regista-se no grupo de políticas Coesão (ver gráfico 1.2 ). Neste domínio, as autorizações por liquidar ascenderam a 128 mil milhões de euros (41) (cerca de 66 % do montante total), o que representa 2,6 anos de autorizações ou 3,4 anos de pagamentos à taxa de execução de 2010. A grande maioria destas autorizações por liquidar (113,2 mil milhões de euros, ou seja 88 % do montante total) corresponde ao período 2007-2013 em curso, o que mostra o impacto dos esforços empreendidos para efectuar pagamentos antes de as autorizações por liquidar correspondentes ficarem sujeitas à regra de anulação automática (regra n+ 2/regra n+ 3 (42)).

2.1.

Este capítulo apresenta a apreciação específica efectuada pelo Tribunal relativamente às receitas, que incluem os recursos próprios e as receitas diversas. O quadro 2.1 dá as principais informações financeiras sobre as receitas em 2010. Os recursos próprios constituem, de longe, a fonte de financiamento mais importante das despesas orçamentais (93,8 %). O capítulo inclui igualmente uma síntese das medidas tomadas pela Comissão em resposta às constatações do Relatório Especial n.o 2/2008 do Tribunal sobre as Informações Pautais Vinculativas.

2.2.

Os recursos próprios dividem-se em três categorias (1): recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros cobrados às importações e encargos de produção sobre o açúcar), recursos próprios calculados com base no imposto sobre o valor acrescentado (IVA) cobrado pelos Estados-Membros e recursos próprios derivados do rendimento nacional bruto (RNB) dos Estados-Membros.

2.3.

Os recursos próprios tradicionais são apurados e cobrados pelos Estados-Membros. Três quartos desses montantes são pagos à União, sendo os 25 % restantes retidos para cobrir as despesas de cobrança. Cada Estado-Membro envia à Comissão uma declaração mensal dos direitos apurados (contabilidade «A») e uma declaração trimestral dos direitos apurados que não estão incluídos nesta (contabilidade «B») (2).

2.4.

Os recursos próprios baseados no IVA e no RNB são contribuições que resultam da aplicação de taxas uniformes à matéria colectável harmonizada do IVA ou ao RNB dos Estados-Membros, respectivamente.

2.5.

Determinados Estados-Membros beneficiam de uma redução das taxas de mobilização do IVA (3) e de reduções brutas das suas contribuições anuais baseadas no RNB (4) durante o período 2007-2013. Além disso, é concedida ao Reino Unido uma correcção dos desequilíbrios orçamentais («correcção a favor do Reino Unido») que implica uma redução da sua contribuição para o recurso próprio baseado no RNB.

2.6.

Após ser tido em conta o total dos recursos próprios tradicionais, dos recursos próprios baseados no IVA e de outras receitas, os recursos próprios baseados no RNB são utilizados para equilibrar o orçamento. Qualquer subdeclaração (ou sobredeclaração) do RNB por parte de um determinado Estado-Membro – embora não afecte o recurso próprio global baseado no RNB – provoca um aumento (ou diminuição) das contribuições dos outros Estados-Membros até o problema ser identificado e corrigido.

2.7.

A abordagem e a metodologia globais de auditoria do Tribunal são descritas na parte 2 do anexo 1.1 . Na auditoria do domínio das receitas, são de salientar os seguintes aspectos específicos:

2.8.

A auditoria realizada pelo Tribunal às operações subjacentes às contas não consegue abranger as importações não declaradas nem aquelas que tenham iludido a fiscalização aduaneira.

2.9.

O Tribunal efectuou uma avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo em Itália, nos Países Baixos e no Reino Unido, que contribuem com cerca de 38 % para o total dos recursos próprios tradicionais. Analisou os seus sistemas contabilísticos e os fluxos de recursos próprios tradicionais, desde o apuramento dos direitos até à declaração à Comissão, a fim de obter uma garantia razoável da exactidão e integralidade dos montantes registados. Os auditores realizaram testes dos principais controlos relativos à aplicação das taxas de direitos preferenciais, à atribuição da «supersimplificação» aos utilizadores do procedimento de domiciliação (isenção de notificação) (6), bem como ao tratamento dos custos relativos aos fretes e aos seguros nestes Estados-Membros.

2.10.

Além disso, relativamente às seis ordens de cobrança de recursos próprios tradicionais incluídas na amostra referida no ponto 2.7, o Tribunal efectuou uma reconciliação entre a declaração mensal seleccionada e os registos contabilísticos subjacentes dos Estados-Membros em questão (7).

2.11.

O Tribunal avaliou igualmente os sistemas de supervisão e de controlo da Comissão, incluindo os controlos que esta efectuou nos Estados-Membros.

2.12.

Os recursos próprios baseados no IVA e no RNB assentam em dados estatísticos cujas operações subjacentes não se podem controlar directamente. Por essa razão, a auditoria partiu dos agregados macroeconómicos elaborados pelos Estados-Membros e enviados à Comissão, tendo posteriormente avaliado os sistemas que a Comissão utiliza para processar esses dados, de forma a determinar os montantes a integrar nas contas orçamentais definitivas. O Tribunal examinou assim a elaboração do orçamento e a correcção das contribuições dos Estados-Membros.

2.13.

O Tribunal avaliou os sistemas de supervisão e de controlo da Comissão destinados a garantir que estes recursos são correctamente calculados e cobrados. A auditoria incidiu igualmente sobre a gestão das reservas relativas ao IVA e ao RNB efectuada pela Comissão, sobre a sua verificação dos inventários do RNB nos Estados-Membros e o seu acompanhamento da aplicação das directivas respeitantes ao IVA. A auditoria do Tribunal não efectua um juízo sobre a qualidade dos dados relativos ao IVA e ao RNB que a Comissão recebeu dos Estados-Membros.

2.14.

Os resultados dos testes das operações são resumidos no anexo 2.1 . Os testes efectuados pelo Tribunal à sua amostra de operações permitiram constatar que estas estavam isentas de erros materiais (8). O Tribunal estima a taxa de erro mais provável em 0 %. No entanto, verificaram-se algumas insuficiências nos sistemas relativas aos testes das operações, que são em seguida indicadas.

2.15.

O Tribunal constatou que, de uma maneira geral, as declarações da contabilidade A dos Estados-Membros enviadas à Comissão estavam isentas de erros materiais. Porém, relativamente a uma (9) das seis operações auditadas, não foi possível reconciliar o montante dos recursos próprios tradicionais declarados com os registos contabilísticos subjacentes.

2.15.

2.16.

A auditoria do Tribunal considerou que o cálculo das contribuições dos Estados-Membros, bem como o seu pagamento, estavam isentos de erros materiais. No entanto, o Tribunal detectou um erro no cálculo efectuado pela Comissão do montante definitivo (10) de 2006 da correcção a favor do Reino Unido inscrita no orçamento de 2010, que resultou numa correcção excessiva atribuída ao Reino Unido no valor de 189 milhões de euros (3,5 % da correcção a favor do Reino Unido em 2006) (ver anexo 2.5 , em particular os pontos 6 e 7). A fim de corrigir o erro, a Comissão propôs excepcionalmente rectificar o orçamento de 2011, em acordo com todos os Estados-Membros.

2.16.

2.17.

O Tribunal constatou que, em geral, as operações testadas relativas a receitas diversas estavam isentas de erros materiais.

2.18.

Os resultados do exame dos sistemas são resumidos no anexo 2.2 . O Tribunal constatou que, de uma maneira geral, os sistemas foram eficazes para garantir a regularidade das operações.

2.19.

Como em anos anteriores (11), o Tribunal detectou problemas nos procedimentos e nos sistemas que afectam os montantes incluídos na contabilidade «B». Estes dizem respeito, nomeadamente a:

2.19.

2.20.

As autoridades nacionais de Itália, dos Países Baixos e do Reino Unido não foram capazes de justificar totalmente os montantes inscritos na contabilidade B, uma vez que estes não correspondiam aos documentos comprovativos.

2.20.

2.21.

Nos Estados-Membros visitados, a auditoria do Tribunal revelou igualmente insuficiências nos controlos realizados antes da autorização de saída das mercadorias, em especial no que diz respeito à aplicação de taxas de direitos preferenciais, à atribuição de «supersimplificações» aos utilizadores de procedimentos de domiciliação e ao tratamento dos custos relativos ao frete e aos seguros. Uma supervisão parcialmente eficaz por parte das autoridades aduaneiras nacionais aumenta o risco de cobrança de montantes incorrectos de recursos próprios tradicionais.

2.21.

2.22.

As reservas constituem um meio para manter determinados elementos duvidosos das declarações de IVA apresentadas pelos Estados-Membros abertos a eventuais correcções para além do prazo regulamentar de quatro anos. Em 2010, foram emitidas 52 reservas e levantadas 67. No final do exercício, existia um total de 152 (ver quadro 2.2 ). O efeito líquido do levantamento das 67 reservas foi o aumento dos recursos próprios baseados no IVA em cerca de 90 milhões de euros (15).

2.23.

O Tribunal constatou bons progressos no levantamento de reservas de IVA há muito pendentes. No final de 2010, continuavam a existir oito reservas que abrangiam exercícios anteriores a 2000, em comparação com 20 no final de 2009. O Tribunal considera que por reservas há muito pendentes se devem entender as reservas que dizem respeito a um exercício que remonte a pelo menos dez anos. Por conseguinte, existem oito reservas adicionais relativas a 2001.

2.23.

2.24.

A Comissão é responsável pela correcta aplicação das directivas referentes ao IVA e deverá controlar a sua transposição para a legislação nacional e a conformidade das medidas de execução nacionais aplicadas pelos Estados-Membros. Uma transposição incorrecta ou incompleta poderá afectar o montante do IVA recebido e, por conseguinte, o montante dos recursos próprios baseados no IVA a pagar. Em 2010, entraram em vigor três directivas referentes ao IVA: duas relativas ao «pacote IVA» (16) e outra sobre o sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado a fim de lutar contra a fraude fiscal ligada às operações intracomunitárias (17).

2.25.

Relativamente a sete Estados-Membros, a avaliação efectuada pela Comissão das medidas nacionais de execução do «pacote IVA» continuava em curso no final de 2010, 12 meses depois de as directivas terem entrado em vigor. Na mesma data, o procedimento de avaliação da Comissão relativo à aplicação da directiva IVA sobre a luta contra a fraude fiscal apenas se tinha iniciado em relação a dois Estados-Membros.

2.25.

Em relação à Directiva IVA sobre a luta contra a evasão fiscal, a Comissão lançou em Março de 2010 processos por infracção contra nove Estados-Membros, a fim de poder efectuar uma avaliação adequada.

No decurso de 2009 e 2010, a Comissão identificou e debateu o problema de outros dois Estados-Membros no quadro do ATFS (Grupo de Peritos para a Estratégia Anti-Fraude Fiscal) e do SCAC (Comité Permanente de Cooperação Administrativa), devendo, por conseguinte, estar disponível uma avaliação completa até ao final de 2011.

2.26.

No final de 2010, existiam reservas gerais (18) relativas aos dados RNB dos Estados-Membros da UE-15 para o período 2002-2006 e dos Estados-Membros da UE-10 para o período 2004-2006, que aguardam a conclusão da análise dos inventários do RNB actualizados ou novos (19).

2.27.

No início de 2010, havia quatro (20) reservas específicas pendentes (21) relativas ao PNB para o período 1995-2001. Em 2010, a Comissão não levantou nenhuma delas. Uma vez que não foram impostas reservas específicas adicionais, o número das reservas específicas pendentes no final do exercício não sofreu alteração.

2.27.

2.28.

Em 2010, a Comissão visitou seis Estados-Membros com o objectivo de verificar os inventários do RNB, tendo efectuado uma verificação directa em quatro deles, embora restrita a um número muito reduzido de componentes do RNB. Como definido nas orientações do Eurostat, não se espera normalmente que o método de verificação directa permita tirar conclusões sobre todas as partes das estimativas do RNB.

2.28.

2.29.

No final de 2010, o Eurostat não tinha elaborado quaisquer relatórios de avaliação sobre os dados relativos ao RNB dos Estados-Membros para o período a partir de 2002 e, por conseguinte, não podia substituir quaisquer reservas gerais (ver ponto 2.26) por reservas específicas relativamente a esses anos.

2.29.

2.30.

Os sistemas de supervisão e de controlo ao nível dos Institutos Nacionais de Estatística (INE) dos Estados-Membros deviam assegurar a comparabilidade, fiabilidade e exaustividade dos dados RNB (22). Contudo, o Eurostat ainda não terminou a sua avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo dos INE, nem adoptou orientações sobre a aplicação desses sistemas na elaboração das contas nacionais nos Estados-Membros.

2.30.

2.31.

No seu cálculo da correcção a favor do Reino Unido para os anos de referência de 2007 a 2009, a Comissão não incluiu cerca de 2 % dos pagamentos totais de fundos da UE no valor relativo ao total das despesas repartidas, que constitui um elemento de base do cálculo da correcção. A Comissão excluiu esses montantes por não dispor de informações sobre o local onde as despesas foram efectuadas. Além disso, não verificou se essa despesa poderia ter sido repartida para efeitos de cálculo (ver anexo 2.5 , em particular os pontos 3 a 5, 10 e 11).

2.31.

2.32.

O Tribunal verificou igualmente que na sua definição de «pagamentos efectivos» utilizados para calcular as despesas totais repartidas, a Comissão:

a)

Não inclui as despesas financiadas por receitas afectadas (despesas específicas) que aumentaram significativamente entre 2007 e 2009, passando de 1 % para 5 % do total dos pagamentos a cargo do orçamento;

a)

b)

Não deduz das despesas repartidas os montantes relativos a ordens de cobrança recebidas, nomeadamente os que se referem ao Título 6 do orçamento «Contribuições e restituições no âmbito dos acordos e programas da UE»: as receitas provenientes desta fonte variaram entre 3 % e 5 % dos pagamentos durante o período correspondente.

b)

2.33.

As omissões assinaladas nos dois pontos anteriores reduzem a precisão do cálculo da correcção a favor do Reino Unido. Não é possível afirmar em que sentido afectam o resultado do cálculo.

2.34.

De acordo com as normas de execução do Regulamento Financeiro (23), é possível renunciar à cobrança nos casos em que o custo previsível da cobrança exceda o montante a cobrar, nos casos em que seja impossível recuperar o crédito dada a sua a antiguidade ou a insolvência do devedor e quando a cobrança for incompatível com o princípio da proporcionalidade. A decisão de renúncia deve ser fundamentada.

2.35.

A auditoria efectuada aos sistemas de renúncia revelou que, em geral, a Comissão aplicava os procedimentos definidos para renúncia às ordens de cobrança e fundamentava as decisões tomadas. No entanto, o Tribunal constatou insuficiências na gestão da Comissão durante o período 1995-2008 que aumentaram o risco de os créditos não serem cobrados. Em cada um dos casos de renúncia à cobrança a seguir apresentados, foram assinaladas uma ou mais insuficiências (exemplos 2.1, 2.2 e 2.3).

2.35.

2.36.

Os resultados do exame das tomadas de posição da Comissão são resumidos no anexo 2.3 . Especificam-se em seguida as observações relevantes do Tribunal.

2.37.

As insuficiências graves dos sistemas reveladas pela auditoria do Tribunal relativamente à fiabilidade das contas dos recursos próprios tradicionais num Estado-Membro (ver ponto 2.15) foram igualmente detectadas pelos trabalhos de verificação da Comissão. O Tribunal considera que estas insuficiências deveriam ter sido mencionadas no relatório anual de actividades da DG BUDG.

2.37.

2.38.

O erro que o Tribunal detectou no cálculo, por parte da Comissão, do montante definitivo de 2006 da correcção a favor do Reino Unido (ver ponto 2.16) está descrito no relatório anual de actividades da DG BUDG, que refere as medidas de controlo adicionais introduzidas posteriormente. Porém, tendo em conta os próprios critérios de materialidade da Comissão, o Tribunal considera que deveria ter sido formulada uma reserva na declaração de fiabilidade do Director-Geral da DG BUDG.

2.38.

2.39.

Com base nos seus trabalhos de auditoria (24), o Tribunal conclui que:

relativos ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2010 estavam isentos de erros materiais.

2.40.

Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo foram eficazes para garantir a regularidade das receitas. No entanto, o Tribunal chama a atenção para as insuficiências a seguir descritas:

a)

As auditorias do Tribunal continuam a revelar problemas ao nível da utilização da contabilidade B (ponto 2.19) e da fiabilidade dos montantes das contabilidades A e B (pontos 2.15 e 2.20). Foram igualmente detectadas insuficiências na supervisão aduaneira nacional (ponto 2.21). O Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo dos Estados-Membros são apenas parcialmente eficazes para garantir que os recursos próprios tradicionais registados são completos e correctos;

a)

b)

Continuam a existir reservas pendentes há bastante tempo (ponto 2.23). O Tribunal também constatou insuficiências ao nível do acompanhamento, efectuado pela Comissão, da aplicação pelos Estados-Membros das directivas IVA examinadas (ponto 2.25);

b)

Relativamente ao pacote IVA, a avaliação dos cinco restantes Estados-Membros ainda está em curso e a Comissão espera finalizá-la até Setembro de 2011. Relativamente à Directiva IVA sobre a luta contra a evasão fiscal, a Comissão, pelo facto de ter recebido tardiamente as notificações dos Estados-Membros, só agora está em condições de concluir o controlo exaustivo da execução até ao final de 2011, através de um relatório da Comissão ao Conselho (ver o ponto 2.25);

c)

A Comissão ainda não concluiu a sua verificação dos inventários do RNB, que incluem os dados relativos ao RNB dos Estados-Membros para o período a partir de 2002 (ponto 2.29), e ainda não levantou as quatro reservas específicas pendentes relativas ao PNB para o período 1995-2001 (ponto 2.27);

c)

d)

Constatou-se um erro no cálculo definitivo da correcção a favor do Reino Unido (25) de 2006 (ver ponto 2.16). Registaram-se insuficiências no cálculo da correcção para os anos seguintes (ver pontos 2.31 a 2.33). O Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo da Comissão são parcialmente eficazes para garantir que a correcção a favor do Reino Unido é calculada correctamente;

d)

A Comissão considera a metodologia de cálculo das despesas afectadas suficientemente sólida para calcular a parte do Reino Unido. A existência destas «insuficiências» identificadas pelo Tribunal resulta do facto de se ter considerado que o custo marginal de uma tentativa de aperfeiçoamento do cálculo não seria economicamente eficiente;

e)

as perdas para o orçamento referentes à renúncia à cobrança de créditos poderiam ter sido evitadas, ou pelo menos reduzidas, se a Comissão tivesse sido mais pró-activa (ponto 2.35).

e)

2.41.

O anexo 2.4 apresenta o resultado do exame do Tribunal relativo aos progressos realizados na aplicação das recomendações efectuadas nos relatórios anuais anteriores. Devem ser tidos em consideração os seguintes pontos:

—

no domínio dos recursos próprios tradicionais, a Comissão procedeu a uma avaliação das insuficiências respeitantes aos procedimentos aduaneiros simplificados aplicáveis às importações. O Tribunal mantém a sua opinião relativamente ao lançamento na contabilidade B das dívidas aduaneiras constituídas sobre mercadorias apreendidas,

—

A posição da Comissão relativa ao lançamento na contabilidade B das dívidas aduaneiras constituídas em relação com as mercadorias apreendidas difere da do Tribunal de Contas. A Comissão examinou os acórdãos do TJE proferidos nos processos Elshani (processo C-459/07) e Dansk Logistik (processo C-230/08) e concluiu que a sua posição actual pode ser mantida.

Consultar as respostas da Comissão no anexo 2.4.

—

no que se refere aos recursos próprios baseados no RNB, as orientações vigentes sobre a comunicação de grandes revisões estatísticas nem sempre são seguidas pelos Estados-Membros e não se registaram progressos ao nível da aplicação de uma política de revisão comum na UE,

—

—

prossiga os seus esforços para garantir que a contabilidade B é correctamente utilizada, que os sistemas contabilísticos permitem garantir que as declarações das contabilidades A e B são comprovadamente completas e correctas e que a supervisão aduaneira a nível nacional continua a ser reforçada (recursos próprios tradicionais),

—

—

apresente ao Comité RNB os relatórios da avaliação sobre os dados do RNB dos Estados-Membros, para que em 2011 se possam substituir todas as reservas gerais em vigor por reservas específicas para o período a partir de 2002. Na sua avaliação do RNB dos Estados-Membros deverá ter em conta a avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo dos INE relativamente à elaboração das contas nacionais e indicar claramente o âmbito de aplicação da sua opinião (recursos próprios baseados no RNB).

—

2.42.

Em 2008, o Tribunal publicou o seu Relatório Especial n.o 2/2008 sobre as Informações Pautais Vinculativas (IPV) (26), que são decisões de classificação pautal de mercadorias, comunicadas por escrito pelas autoridades aduaneiras de um Estado-Membro a pedido dos operadores económicos. Vinculam juridicamente todas as autoridades aduaneiras da União Europeia perante o seu titular durante um período máximo de seis anos a partir da data de emissão.

2.43.

Globalmente, considerou-se que o sistema de IPV funcionava bem, embora fossem necessárias algumas melhorias.

2.44.

Na sua decisão de quitação de 2007 (27), o Parlamento instou a Comissão a procurar resolver as insuficiências restantes e as disputas acerca da classificação pautal. O Conselho solicitou à Comissão que continuasse a melhorar o sistema de IPV e que controlasse a sua instalação e aplicação nos Estados-Membros, salientando que a possível responsabilidade financeira dos Estados-Membros, se for caso disso, deverá ser avaliada com a maior cautela (28).

a)

Recomendação: a Comissão deverá reduzir os atrasos na resolução de classificações pautais incoerentes (pontos 43 e 44 do Relatório Especial n.o 2/2008).

b)

Recomendação: a Comissão deverá avaliar o impacto financeiro total da emissão de IPV incorrectas e actualizar a base de dados European Binding Tariff Information (EBTI-3) (pontos 45 e 46 do Relatório Especial n.o 2/2008).

c)

Recomendação: a legislação, complementada pelas directivas administrativas da Comissão, deverá ser reforçada (ponto 47 do Relatório Especial n.o 2/2008).

d)

Recomendação: a Comissão deverá encorajar os Estados-Membros a corrigirem as deficiências detectadas (ponto 48 do Relatório Especial n.o 2/2008).

d)

2.45.

A Comissão melhorou o sistema de IPV e controlou a sua instalação e aplicação nos Estados-Membros. Porém, as principais medidas correctivas só serão eficazes quando as IPMCC entrarem em vigor e a Comissão deverá prosseguir os seus esforços para reduzir o tempo necessário à resolução dos problemas de classificação.

2.45.

3.1.

Este capítulo apresenta a apreciação específica do Tribunal relativamente à Agricultura e Recursos Naturais, que abrange os domínios de intervenção 05 — Agricultura e Desenvolvimento Rural, 07 — Ambiente, 11 — Assuntos Marítimos e Pescas e 17 — Saúde e Defesa do Consumidor. O quadro 3.1 indica as informações principais sobre as actividades abrangidas e as despesas em 2010.

3.2.

A política agrícola comum tem, em conformidade com o Tratado, os seguintes objectivos (1): incrementar a produtividade da agricultura, assegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, estabilizar os mercados, garantir a segurança dos abastecimentos e assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.

3.3.

O orçamento da UE financia as despesas da política agrícola comum essencialmente através de dois fundos (2): o Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), que financia integralmente as ajudas directas da UE e as medidas de mercado (3), e o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), que co-financia a taxas variáveis os programas de desenvolvimento rural.

3.4.

As principais medidas financiadas pelo FEAGA (43 990 milhões de euros) são:

3.5.

O Feader co-financia as despesas de Desenvolvimento Rural, que abrangem um grande número de medidas, como regimes agro-ambientais, montantes compensatórios pela exploração agrícola de terras em zonas desfavorecidas, investimentos em explorações agrícolas e infra-estruturas em zonas rurais (11 497 milhões de euros) (6).

3.6.

No âmbito de todos os regimes de ajudas directas do FEAGA (7) e de determinados regimes de ajudas do Feader, os beneficiários de ajudas da UE têm a obrigação jurídica de cumprir requisitos de «condicionalidade», relacionados com a protecção do ambiente, a saúde pública, a saúde animal e a fitossanidade, o bem-estar animal (requisitos legais de gestão) e a manutenção das terras agrícolas em boas condições agrícolas e ambientais (BCAA) (8). A legislação da UE prevê que, em caso de incumprimento desses requisitos, se aplique uma redução ou exclusão (9) ao montante global dos pagamentos directos efectuados na sequência dos pedidos apresentados no decurso do ano civil da verificação.

3.6.

3.7.

Apenas os agricultores são elegíveis para a ajuda por superfície da UE. Por agricultor entende-se uma pessoa, singular ou colectiva, que exerce uma actividade agrícola, que se define como a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, ordenha, criação ou detenção de animais para fins de produção, ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais (BCAA) (10). A manutenção das terras em BCAA constitui a actividade agrícola mínima exigida para que o candidato seja elegível.

3.8.

As despesas ao abrigo de ambos os fundos são canalizadas através de cerca de 80 (11) organismos pagadores nacionais ou regionais nos 27 Estados-Membros. Estes organismos são responsáveis por efectuar pagamentos aos beneficiários, devendo, antes disso, assegurar-se, directamente ou através de organismos delegados, da elegibilidade dos pedidos de ajudas. As contas e os registos de pagamentos dos organismos pagadores são examinados por organismos de auditoria independentes (organismos de certificação), que apresentam um relatório à Comissão em Fevereiro do ano seguinte.

3.8.

3.9.

A política da União em matéria de Ambiente deve contribuir para a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente e da saúde humana e para uma utilização racional dos recursos naturais, nomeadamente a nível internacional. O instrumento financeiro para o ambiente (LIFE) (12) é, em termos de financiamento (205 milhões de euros de despesas em 2010), o instrumento mais importante e assegura a contribuição da UE para projectos nos Estados-Membros em prol da natureza e da biodiversidade, assim como nos domínios da política ambiental, da governação, da informação e da comunicação.

3.10.

O Fundo Europeu das Pescas (13) (FEP) é o principal instrumento (395 milhões de euros de despesas (14) em 2010) do domínio de intervenção Assuntos Marítimos e Pescas. A política comum das pescas tem, no domínio respectivo, os mesmos objectivos da política agrícola comum (ver ponto 3.2).

3.11.

No que respeita à Saúde e Defesa do Consumidor, a UE contribui, por um lado, para a protecção da saúde humana, da saúde animal e da fitossanidade e, por outro, para o bem-estar dos consumidores (478 milhões de euros de despesas em 2010).

3.12.

No caso do FEAGA, as despesas são constituídas sobretudo por reembolsos (pagamentos intermédios/finais) pela UE de subsídios pagos pelos Estados-Membros a agricultores e outros beneficiários.

3.13.

Relativamente ao Feader, em 2010, todos os pagamentos imputados corresponderam a adiantamentos e pagamentos intermédios. No caso do FEP só foram efectuados pagamentos intermédios.

3.14.

Os pagamentos relativos à Saúde e Defesa do Consumidor não incluem adiantamentos, pois os Estados-Membros são reembolsados com base nas despesas declaradas. No domínio do Ambiente, está previsto um pré-financiamento no montante máximo de 40 % da contribuição da UE para um projecto LIFE, conforme está definido na convenção de subvenção.

3.15.

No domínio do Feader, as dotações de pagamento registaram uma diminuição no valor de 1 650 milhões de euros (cerca de 9 % das dotações de pagamento iniciais) no final de 2010 (15), em virtude, principalmente, do abrandamento das despesas dos Estados-Membros, motivado por dificuldades na disponibilização da comparticipação nacional na actual situação económica.

3.16.

A abordagem e a metodologia globais de auditoria do Tribunal são descritas na parte 2 do anexo 1.1 . No que se refere à auditoria do grupo de políticas Agricultura e Recursos Naturais, são de salientar os seguintes pontos específicos:

3.17.

Os resultados dos testes das operações são resumidos no anexo 3.1 . Nos testes efectuados à sua amostra de operações, o Tribunal verificou que 37 % eram afectadas por erros. O Tribunal estima que a taxa de erro mais provável resultante dos testes das operações se situe em 2,3 % (17). O Tribunal identificou igualmente adiantamentos irregulares aos Estados-Membros no valor de 401 milhões de euros (o equivalente a 0,7 % do total de pagamentos do exercício) pagos pela Comissão (ver ponto 3.22) (18).

3.17.

Por outro lado, o risco para o orçamento da UE é coberto de forma adequada pelo procedimento de apuramento da conformidade.

Os 401 milhões de EUR de adiantamentos não constituem pagamentos irregulares aos beneficiários finais. Além disso, a recuperação dos montantes em causa está a decorrer e estará concluída até ao fim de 2011.

3.18.

A auditoria do Tribunal confirmou os resultados dos exercícios anteriores, segundo os quais a frequência e o impacto dos erros nos pagamentos não apresentavam uma distribuição uniforme por todos os domínios de intervenção. O Tribunal constata que as despesas no domínio do Desenvolvimento Rural são particularmente propensas a erros. Verificou-se que, inversamente, os pagamentos directos abrangidos pelo SIGC não apresentavam erros materiais.

3.18.

3.19.

No FEAGA, das 146 operações da amostra, 39 (27 %) estavam afectadas por erros e em 29 dessas operações (74 %) os erros eram quantificáveis. No que respeita às despesas de Desenvolvimento Rural, das 80 operações da amostra, 40 (50 %) estavam afectadas por erros e em 21 delas (52 %) os erros eram quantificáveis. Em relação ao Ambiente, Assuntos Marítimos e Pescas e Saúde e Defesa do Consumidor, das 12 operações da amostra, oito (67 %) estavam afectadas por erros, e em quatro (50 %) destas operações os erros eram quantificáveis.

3.19.

3.20.

Em 2010, das operações afectadas por erros, 54 (62 %) apresentavam erros quantificáveis relacionados com a elegibilidade e, sobretudo, com a exactidão (97 % no FEAGA e 52 % no Feader), devidos, nomeadamente, a sobredeclarações de terras elegíveis.

3.21.

Seguem-se exemplos de erros detectados pelo Tribunal (ver exemplo 3.1):

3.22.

Entre 2007 e 2009, o Conselho tomou várias decisões no sentido de aumentar o orçamento do Desenvolvimento Rural em 5,43 mil milhões de euros, a fim de, nomeadamente, responder a «novos desafios» (alterações climáticas, protecção da biodiversidade, etc.). Deste montante, três mil milhões de euros corresponderam a uma transferência de fundos das medidas de ajuda directa para as medidas de desenvolvimento rural («modulação»). Consequentemente, os Estados-Membros reajustaram os seus programas de desenvolvimento rural e, em 2010, a Comissão pagou adiantamentos para estes programas adicionais num montante de 401 milhões de euros. Porém, a legislação não prevê tais adiantamentos adicionais (o pré-financiamento só é autorizado quando os programas de desenvolvimento rural são adoptados no início do período de programação, ou seja, 2007-2008, e não quando estes são revistos). Além disso, a legislação proíbe explicitamente o pré-financiamento de fundos da modulação. Não existia, portanto, base jurídica para o referido pagamento de 401 milhões de euros.

3.22.

3.23.

Os resultados do exame do Sistema Integrado de Gestão e Controlo (SIGC), o principal sistema de controlo que garante a regularidade das operações do FEAGA e do Feader (25), são resumidos no anexo 3.2 .

3.24.

Na auditoria realizada em 2010 a seis organismos pagadores, o Tribunal verificou que, em quatro organismos, os sistemas SIGC eram eficazes para garantir a regularidade dos pagamentos e parcialmente eficazes nos outros dois. Além disso, o Tribunal levou a cabo auditorias de acompanhamento em três organismos pagadores e constatou que existiam ainda insuficiências no SIPA e na qualidade dos controlos no local.

3.24.

No que respeita às três auditorias de acompanhamento levadas a cabo pelo Tribunal, os Estados-Membros em causa (BG, RO e GR) concluíram, ou estão prestes a fazê-lo, os planos de acção destinados a obviar às insuficiências dos seus SIGC. Consequentemente, a situação desses Estados-Membros melhorou consideravelmente.

No que respeita à avaliação do SIGC em geral, ver também a resposta ao ponto 3.29.

3.25.

No que respeita aos nove sistemas de supervisão e controlo auditados no domínio do Desenvolvimento Rural, o Tribunal verificou que dois dos sistemas de controlo aplicados eram ineficazes, seis eram parcialmente eficazes e um era eficaz para garantir a regularidade dos pagamentos.

3.25.

3.26.

O SIGC é constituído, em cada Estado-Membro, por uma base de dados de explorações e pedidos, por sistemas de identificação de parcelas agrícolas e de registo de animais, bem como por um registo de direitos nos Estados-Membros que adoptaram o RPU. O sistema prevê vários controlos de elegibilidade: um controlo administrativo de todos os pedidos, controlos cruzados entre bases de dados para evitar a duplicação de pedidos para as mesmas terras e/ou animais e uma taxa mínima de 5 % de inspecções das explorações no local a realizar pelos organismos pagadores.

3.27.

O SIGC abrange os principais regimes financiados pelo FEAGA, nomeadamente, o RPU, o RPUS e todos os regimes de ajudas associadas por superfície, bem como regimes de prémios por animais. No caso do Feader, em especial para as medidas agro-ambientais e as zonas desfavorecidas, a verificação de determinados elementos essenciais, como a superfície elegível e o número de animais, é efectuada através do SIGC, ao passo que outros requisitos se regem por controlos concebidos especificamente para esse efeito (26).

3.28.

A auditoria do Tribunal ao SIGC visou a conformidade com as disposições dos regulamentos aplicáveis e uma avaliação da eficácia dos sistemas para garantir a regularidade das operações. Mais especificamente, foram examinados os seguintes elementos:

I)

procedimentos e controlos administrativos para assegurar a correcção dos pagamentos, incluindo a qualidade das bases de dados,

II)

sistemas de controlo baseados em controlos no local,

III)

sistemas para garantir a aplicação e o controlo da condicionalidade.

III)

3.29.

Nos últimos anos, as auditorias anuais de sistemas SIGC realizadas pelo Tribunal revelaram que a eficácia destes sistemas é afectada de forma negativa pela existência de dados incorrectos nas bases de dados, por controlos cruzados incompletos ou por um acompanhamento incorrecto ou incompleto das anomalias. O Tribunal constatou essas insuficiências em determinados organismos pagadores. Mais especificamente, em vários dos organismos pagadores auditados, o Tribunal constatou insuficiências em dois tipos de controlos principais, o controlo cruzado de parcelas declaradas no SIPA e os controlos no local dessas parcelas.

3.29.

A eficácia geral e o melhoramento constante do SIGC estão confirmados pelos resultados das auditorias de apuramento da conformidade que a Comissão efectuou nos últimos anos em todos os Estados-Membros, pela baixa taxa de erro indicada nas estatísticas de controlo que recebe dos Estados-Membros e que são verificadas e validadas pelos organismos de certificação, bem como pelas próprias conclusões da DAS para 2010 do Tribunal, que para os pagamentos directos indicam uma taxa de erro de 1 %.

As restantes insuficiências são, em geral, de carácter menor e não impedem que o SIGC seja eficaz, embora seja susceptível de ser melhorado. Todas essas insuficiências são controladas através de procedimentos de apuramento da conformidade, que garantem que o risco para o orçamento da UE seja coberto adequadamente.

Ver também a resposta da Comissão ao ponto 3.24.

3.30.

Os organismos pagadores têm de efectuar controlos administrativos para verificar se os pedidos cumpriram os requisitos do regime em causa (27). Sempre que possível e adequado, os controlos administrativos têm de incluir controlos cruzados, nomeadamente com as bases de dados do SIGC. O Tribunal verificou se as bases de dados estavam completas e eram fiáveis, se os controlos identificaram anomalias e se foram tomadas medidas para corrigir os erros. Descrevem-se em seguida as insuficiências mais importantes detectadas nos sistemas.

3.31.

O Sistema de Identificação das Parcelas Agrícolas (SIPA) é uma base de dados que regista a totalidade da superfície agrícola (parcelas de referência) do Estado-Membro, incluindo a utilização opcional de ortofotos (28). Em três Estados-Membros (Grécia, Roménia e Espanha), o Tribunal identificou casos em que foram registadas no SIPA parcelas de referência de «pastagens permanentes» (29) com uma elegibilidade de 100 %, apesar de estarem parcialmente cobertas com floresta densa ou outros elementos não elegíveis, sendo portanto apenas parcialmente elegíveis (ver exemplo 3.2).

3.31.

3.32.

Em cinco Estados-Membros (Bulgária, Países Baixos (30), Grécia, Roménia e Espanha), o Tribunal identificou insuficiências na actualização do SIPA.

3.32.

3.33.

Quanto ao sistema de controlo não integrado no SIGC relativo à medida de «reestruturação da indústria açucareira», em França, o Tribunal constatou que o sistema era apenas parcialmente eficaz (ver exemplo 3.3).

3.34.

Os controlos administrativos visam verificar a correcção das declarações apresentadas pelo requerente e o cumprimento dos requisitos de elegibilidade para a concessão e o pagamento da ajuda (31). Nesses controlos incluem-se os controlos cruzados com dados já ao dispor da administração, por exemplo, nas bases de dados do SIGC.

3.35.

Um dos principais controlos administrativos das medidas (32) destinadas a melhorar a competitividade do sector agrícola, tais como a modernização das explorações e a melhoria e o desenvolvimento das infra-estruturas rurais, visa avaliar a razoabilidade dos custos declarados. Assim, os Estados-Membros são obrigados a aplicar sistemas adequados para avaliar os montantes declarados pelos beneficiários. O Tribunal considerou que este requisito regulamentar não foi eficazmente aplicado por quatro das sete autoridades nacionais auditadas.

3.35.

3.36.

No caso de certos projectos do Feader, os controlos administrativos incluem uma verificação da conformidade da operação com as normas nacionais e da UE, incluindo em matéria de contratos públicos. O Tribunal constatou que, em Portugal, os custos relacionados com a construção de uma barragem foram repartidos por diversos contratos que, deste modo, puderam ser adjudicados por ajuste directo, em vez de serem objecto de concurso público. Este procedimento não foi detectado pelos controlos administrativos.

3.36.

3.37.

Os Estados-Membros têm de efectuar anualmente controlos no local abrangendo, na maioria dos regimes de ajuda, pelo menos 5 % do número total de beneficiários (33). A auditoria do Tribunal incidiu sobre a adequação dos procedimentos de análise de risco para seleccionar os beneficiários sujeitos a esses controlos, a qualidade dos controlos e a adequação das correcções efectuadas.

3.38.

Ao repetir controlos no local efectuados pelos organismos pagadores, o Tribunal constatou, com frequência, que os controlos não tinham sido devidamente executados (ver exemplo 3.4).

3.39.

No âmbito do Feader, o Tribunal detectou insuficiências no planeamento dos controlos no local e na análise dos resultados. Em Portugal, por exemplo, praticamente todos os controlos (97,5 %) foram efectuados com atrasos consideráveis, de um ou mesmo dois anos após o exercício em que foi pedido o pagamento, o que dificulta a detecção de casos de incumprimento.

3.39.

3.40.

Os requisitos de condicionalidade são constituídos por requisitos legais de gestão e normas de BCAA (ver ponto 3.6). Os requisitos legais de gestão são especificados em diversas directivas e regulamentos da UE, ao passo que as normas de BCAA devem ser definidas a nível nacional. Relativamente à condicionalidade, os organismos pagadores têm de controlar pelo menos 1 % dos pedidos de pagamentos directos.

3.41.

Durante as suas visitas no local, o Tribunal observou, com base na auditoria limitada (ver ponto 3.16, quinto travessão), infracções em matéria de condicionalidade em cerca de 12 % dos pagamentos sujeitos a obrigações de condicionalidade. Os casos de incumprimento observados prendem-se quer com os requisitos legais de gestão (identificação e registo de animais), quer com as BCAA (invasão das terras agrícolas por vegetação indesejável).

3.41.