I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

Tribunal de Contas Europeu

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

1.1.

Nos termos do artigo 248.o do Tratado CE, o Tribunal de Contas envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e a legalidade das operações a que elas se referem (DAS). O Tratado proporciona também ao Tribunal a faculdade de completar esta declaração por meio de apreciações específicas relativas a cada domínio principal da actividade da UE.

1.2.

Os trabalhos relativos à fiabilidade das contas das Comunidades Europeias têm como objectivo obter elementos suficientes e adequados que permitam concluir em que medida as receitas, as despesas, os activos e os passivos foram contabilizados correctamente e que as contas anuais reflectem fielmente a situação financeira em 31 de Dezembro de 2008, bem como os resultados das suas operações e fluxos de caixa no final do exercício (ver pontos 1.4-1.18).

1.3.

Os trabalhos do Tribunal relativos à regularidade (7)das operações subjacentes às contas de 2008 têm como objectivo obter elementos suficientes e adequados que permitam emitir uma opinião sobre a conformidade das operações com a regulamentação ou as disposições contratuais aplicáveis e a correcção dos respectivos cálculos. Ver pontos 1.20 a 1.49 do presente capítulo para questões de ordem geral e uma síntese dos resultados, bem como os capítulos 2 e 4 a 11 para informações pormenorizadas sob a forma de apreciações específicas.

1.4.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas anuais relativas ao exercício de 2008, elaboradas pelo contabilista da Comissão e aprovadas por esta em conformidade com o disposto no artigo 129.o do Regulamento Financeiro de 25 de Junho de 2002 (8)e recebidas pelo Tribunal em 29 de Julho de 2009. As contas incluem as «demonstrações financeiras consolidadas», que abrangem, em especial, o balanço onde é exposto o activo e o passivo no final do exercício e a conta dos resultados económicos, bem como os «mapas consolidados sobre a execução do orçamento», que abrangem as receitas e despesas do exercício.

1.5.

O contabilista da Comissão apresentou ao Tribunal uma declaração confirmando que as contas consolidadas são completas e fiáveis (ver, no entanto, o ponto 1.9) e que a maioria dos sistemas locais da Comissão foi validada (ver, no entanto, o ponto 1.10).

1.6.

Na sua auditoria das contas de 2008, o Tribunal concentrou-se nos seguintes elementos:

1.7.

As medidas introduzidas pelo contabilista da Comissão em 2007 (12)com o objectivo de melhorar o ambiente de controlo contabilístico nas diferentes Direcções-Gerais tiveram igualmente um impacto em 2008 e contribuíram para reforçar o quadro de comunicação de informações financeiras e os sistemas contabilísticos. Persistem, contudo, determinadas insuficiências que devem ser corrigidas para garantir a qualidade dos dados contabilísticos (ver pontos 1.10-1.11).

1.7.

1.8.

No quadro 1.1 figura uma síntese da resposta da Comissão às observações do Tribunal sobre a fiabilidade das contas relativas ao exercício de 2007, bem como alguns comentários nessa matéria, indicando-se ainda outras questões levantadas pelo Tribunal.

1.9.

Na sua declaração, o contabilista da Comissão salientou que menos de metade das instituições e agências tinha facultado, nas suas próprias declarações, informações sobre a validação dos seus sistemas contabilísticos.

1.10.

Muitas Direcções-Gerais utilizam os seus próprios sistemas informáticos locais para a gestão financeira e a criação de operações que são enviadas ao sistema contabilístico central (ABAC) por meio de uma interface. O contabilista da Comissão validou a maioria destes sistemas (13), mencionando contudo nas suas recomendações a existência de uma série de questões transversais pendentes (14)que continuam a representar um risco para a fiabilidade das contas (15)devido à sua natureza e importância.

1.10.

1.11.

O termo «corte de operações» refere-se aos procedimentos aplicados para determinar a que exercício deve ser atribuída uma operação. Os serviços da Comissão devem aplicá-los ao conjunto dos encargos a pagar (superiores a 100 mil milhões de euros). Nos últimos três anos, o Tribunal tem observado melhorias constantes nas dez Direcções-Gerais que examinou (16)e que representam mais de 90 % dos encargos a pagar. É, no entanto, de notar que alguns serviços aplicam o corte das operações durante o procedimento de encerramento para proceder ao ajustamento de contas incorrectas, em vez de corrigir individualmente os registos contabilísticos correspondentes expostos aos erros (por exemplo, lançamento de montantes errados, lançamento em duplicado ou falta de lançamento). Esta prática pode dar origem a inexactidões dos dados contabilísticos durante o exercício (ver pontos 1.13-1.15).

1.11.

1.12.

A auditoria do Tribunal às demonstrações financeiras consolidadas permitiu considerar que estavam isentas de distorções materiais. No entanto, foi detectada uma série de questões relativas a elementos específicos que requerem uma atenção suplementar e que se apresentam em seguida.

1.13.

A auditoria de uma amostra estatística representativa de 80 pré-financiamentos constantes do sistema contabilístico revelou que, em termos de impacto financeiro, o nível de erros era reduzido para esta rubrica do balanço. No entanto, a frequência destas constatações sublinha a necessidade de melhorar ainda a exactidão dos dados contabilísticos de base ao nível das Direcções-Gerais operacionais. Os tipos de erro mais frequentes são os seguintes:

1.13.

1.14.

Além disso, trabalhos de auditoria complementares relativos ao inventário e à validação dos pré-financiamentos revelaram os seguintes problemas em matéria de exaustividade/exactidão do balanço:

1.15.

A auditoria de uma amostra estatística representativa de 80 facturas/declarações de custos da população de credores constante do sistema contabilístico revelou que, em termos de impacto financeiro, o nível de erros era reduzido para esta rubrica do balanço. No entanto, a frequência dos erros contabilísticos sublinha a necessidade de melhorar ainda a fiabilidade dos dados contabilísticos de base ao nível das Direcções-Gerais operacionais. A maior parte dos erros diz respeito ao lançamento de montantes incorrectos para as facturas recebidas (antes do controlo de elegibilidade) e a correcção de lançamentos errados por meio dos ajustamentos do corte de operações.

1.15.

1.16.

No seguimento de uma recomendação do Tribunal, as notas às demonstrações financeiras incluem mais informações relativas à recuperação de pagamentos indevidos. A auditoria do Tribunal revela que a Comissão apresenta montantes fiáveis no que respeita às correcções financeiras que resultam das suas próprias actividades de auditoria. No entanto, muitas vezes, as informações que os Estados-Membros fornecem à Comissão sobre as correcções financeiras que eles próprios efectuam não são completas nem fiáveis (ver ponto 6.30). Devido à elevada proporção de despesas inelegíveis repetidamente mencionada nos seus relatórios anuais, o Tribunal considera que, no domínio das acções estruturais, as notas às contas consolidadas deverão conter dados contabilísticos completos e fiáveis sobre estes mecanismos de correcção ao nível dos Estados-Membros.

1.16.

1.17.

Com base no exame do trabalho realizado pelos organismos de certificação e na análise correspondente da Comissão, o Tribunal reitera as suas dúvidas quanto à fiabilidade dos créditos sobre os Estados-Membros no domínio da agricultura (contas de devedores do FEAGA) (18). A Comissão salientou determinadas lacunas nas contas de devedores relativamente a um quarto dos organismos pagadores (19)e propôs correcções financeiras (20)no montante de cerca de 25,3 milhões de euros. Estas correcções representam cerca de 1,95 % dos 1 295 milhões de euros que devem ser recuperados no final do exercício de 2008. Embora se situem mesmo abaixo do limiar de materialidade de 2 %, mostram que existe um risco de ocorrência de erros materiais ao nível global das contas de devedores do FEAGA (ver ponto 5.56).

1.17.

As correcções de 25,3 milhões de EUR foram propostas pela Comissão, com base na sua avaliação das informações facultadas pelos organismos de certificação nos seus relatórios e no seu cálculo das taxas (e quantias) de erro mais prováveis, referentes a dívidas, em especial relativas aos organismos pagadores. A mesma lógica é utilizada tanto para as dívidas como para o tratamento (e eventual correcção) de erros decorrentes da verificação pormenorizada das despesas dos Fundos.

Os erros financeiros identificados são recuperados através do procedimento de apuramento das contas correntes.

1.18.

No que se refere à assistência financeira macroeconómica, à balança de pagamentos e aos empréstimos da Euratom, as Comunidades contraem empréstimos nos mercados de capitais e disponibilizam os fundos directamente («back-to-back») aos beneficiários previstos. As normas internacionais de contabilidade e a regra contabilística n.o 11 da Comissão obrigam a que as diferenças entre as taxas de juro oferecidas e as taxas de juro do mercado sejam reflectidas nas contas. Porém, esse não foi o caso. Os motivos e os efeitos deste desvio das normas não são suficientemente indicados nas notas explicativas às demonstrações financeiras das Comunidades.

1.18.

Conforme sugerido pelo Tribunal, no anexo das contas anuais da CE a Comissão divulgará informação mais explícita e irá estudar a possibilidade de clarificar a regra contabilística n.o 11 para reflectir melhor as especificidades destas transacções.

1.19.

O Tribunal conclui que as observações formuladas não têm um impacto material na fiabilidade das contas.

1.20.

O Tribunal apresenta apreciações específicas nos capítulos 5 a 11 relativamente aos grupos de domínios de intervenção da orçamentação por actividades (OPA) (ver quadro 1.2 ). O capítulo 4 refere-se às receitas. Cada apreciação específica é composta por uma introdução ao grupo de políticas, pelas constatações e conclusões sobre a regularidade das operações e a eficácia dos sistemas, bem como por um seguimento das observações anteriores.

1.21.

O método adoptado pelo Tribunal para a auditoria da regularidade das operações subjacentes às contas assenta em dois pilares principais: testes directos das operações, de modo a determinar o seu grau de regularidade, e uma avaliação da eficácia do sistema de supervisão e de controlo para garantir a regularidade. Estes dois pilares são completados por provas provenientes dos trabalhos pertinentes de outros auditores (caso existam) e por uma análise das declarações da gestão (21).

1.22.

Os testes das operações baseiam-se numa amostra estatística representativa de receitas ou pagamentos retirada do conjunto da população, geralmente o grupo de domínios de intervenção. Estes testes permitem obter uma estimativa estatística do grau de regularidade das operações na referida população.

1.23.

Para determinar o tamanho das amostras, o Tribunal recorre a um modelo de garantia de auditoria, o que implica uma apreciação do risco inerente de ocorrência de erros nas operações e do risco de que os sistemas de supervisão e de controlo não evitem ou não detectem e corrijam esses erros (risco de controlo). Na maioria dos casos, o Tribunal tem de se basear essencialmente nos seus testes directos, já que os sistemas não dão garantias adequadas quanto à regularidade das operações.

1.24.

Os testes implicam um exame pormenorizado das operações seleccionadas para verificar se o pedido ou o pagamento foram correctamente calculados e cumprem as regras e regulamentação aplicáveis à despesa em questão. Quando a operação não é correctamente calculada ou não cumpre uma disposição regulamentar ou contratual, considera-se que está afectada por um erro. Através da sua amostra de operações contabilísticas registadas nas contas orçamentais, o Tribunal segue o percurso do pagamento até ao destinatário final (por exemplo, um agricultor, o organizador de uma acção de formação, o promotor de um projecto de ajuda ao desenvolvimento) e, caso necessário, testa em cada nível a conformidade com as condições aplicáveis.

1.25.

A ocorrência de erros nas operações depende de uma variedade de factores e reveste-se de formas diferentes consoante a natureza da infracção e da regra ou obrigação contratual específica objecto do incumprimento. Os erros podem estar relacionados com uma condição de pagamento ou com outros critérios de conformidade.

1.26.

O Tribunal classifica os erros das duas formas seguintes:

1.27.

O Tribunal indica a frequência de ocorrência dos erros apresentando a proporção da amostra afectada por erros (quantificáveis e não quantificáveis), que revela a probabilidade de ocorrência de erros no grupo de políticas no seu conjunto (ver 1.3 da parte 1 dos anexos 1 dos diferentes capítulos).

1.28.

O Tribunal estima o impacto financeiro dos erros com base numa taxa de erro, calculada apenas a partir dos erros quantificáveis. O Tribunal avalia a taxa de erro estimada em função de um nível de materialidade de 2 % para determinar - juntamente com outras provas - se os pagamentos do domínio de despesas estão isentos de erros materiais (opinião «sem reservas») ou se estão afectados por um nível significativo de erros (opinião «adversa» (22)). Para efeitos de apresentação dos resultados, divide-se a taxa de erro em três intervalos:

Estas informações são fornecidas na parte 1 dos anexos 1 dos Capítulos 4 a 11 e sintetizadas no quadro 1.3 .

1.29.

Os sistemas de supervisão e de controlo são estabelecidos pela Comissão (bem como pelos Estados-Membros e Estados beneficiários no caso da gestão partilhada ou descentralizada) para gerir os riscos a que está exposto o orçamento, incluindo a regularidade das operações. Por conseguinte, a avaliação da eficácia dos sistemas para garantir a regularidade é um procedimento de auditoria fundamental e particularmente útil para formular recomendações de melhorias.

1.30.

Os grupos de políticas são regidos por uma multiplicidade de sistemas diferentes, sendo necessário um tempo considerável para testar e avaliar cada um deles. Por conseguinte, todos os anos o Tribunal selecciona uma amostra de sistemas a examinar. Os resultados das avaliações dos sistemas são apresentados sob a forma de um quadro intitulado «Avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo seleccionados» que figura na parte 2 dos anexos 1 dos Capítulos 4 a 11. Os sistemas são classificados com sendo «eficazes» para reduzir o risco de ocorrência de erros nas operações, «parcialmente eficazes» (quando algumas insuficiências afectam a eficácia operacional) ou «ineficazes» (quando as insuficiências são generalizadas, comprometendo assim totalmente a eficácia operacional).

1.31.

Além disso, o Tribunal efectua uma avaliação global dos sistemas de supervisão e de controlo (igualmente apresentada na parte 2 dos anexos 1 dos Capítulos 4 a 11), que tem em consideração quer a avaliação dos sistemas seleccionados quer os resultados dos testes das operações.

1.32.

No grupo de políticas das Despesas Administrativas e Outras, os sistemas de supervisão e de controlo são eficazes no seu conjunto (ver pontos 4.29-4.30 e 11.20-11.21) e o Tribunal estima que o impacto financeiro dos erros seja inferior a 2 % dos montantes totais (ver quadro 1.3 Além disso, a avaliação das declarações dos Directores-Gerais e dos gestores orçamentais delegados efectuada pelo Tribunal confirmou que não era necessário apresentar reservas (ver pontos 2.3-2.4 e 2.9 e quadro 2.1 ).

1.33.

Nos grupos de políticas da Agricultura e Recursos Naturais e da Educação e Cidadania, o Tribunal estima que os erros têm um impacto financeiro global inferior a 2 % das despesas totais de cada um dos grupos. No entanto, o Tribunal considera que as despesas do desenvolvimento rural incluídas no grupo de políticas da Agricultura e Recursos Naturais estavam afectadas por um nível de erros superior a 2 % (ver ponto 5.62) e os testes realizados pelo Tribunal sugerem que os pagamentos intermédios e finais do grupo de políticas da Educação e Cidadania estavam afectados por erros materiais (ver ponto 9.31). No grupo de políticas dos Assuntos Económicos e Financeiros, o Tribunal estima que a taxa de erro seja ligeiramente superior a 2 % das despesas totais deste grupo de políticas. Contudo, o Tribunal constatou que uma parte desproporcionadamente elevada desta taxa de erro global se deve a pagamentos efectuados no âmbito do Sexto Programa-Quadro para a Investigação e o Desenvolvimento Tecnológico (ver pontos 10.12-10.13).

1.33.

A Comissão nota que, no domínio de intervenção «Educação e Cidadania», o Tribunal detectou erros quantificáveis em 4 dos 21 pagamentos intermédios e finais examinados. Ver igualmente a resposta ao ponto 9.31.

No domínio de intervenção «Assuntos Económicos e Financeiros», dado que o 6.o Programa-Quadro representa apenas 8 % dos pagamentos, a Comissão considera que, na sua globalidade e dada a taxa de erro das transacções, este domínio de intervenção está isento de erros materiais. No que diz respeito aos pagamentos relativos ao 6.o Programa-Quadro, as conclusões do Tribunal expostas neste capítulo são semelhantes às do Capítulo 7. Ver igualmente as respostas aos pontos 10.12 e 10.13.

1.34.

O Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo do grupo de políticas da Agricultura e Recursos Naturais são parcialmente eficazes para garantir a regularidade dos pagamentos (ver ponto 5.63). Embora o Tribunal reitere que o SIGC constitui, em geral, um sistema de controlo eficaz para limitar o risco de erros ou de despesas irregulares (ver ponto 5.64), detectou deficiências que deverão ser colmatadas no RPU e no RPUS (ver ponto 5.65), bem como no domínio do desenvolvimento rural (ver ponto 5.66). O Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo do grupo de políticas da Educação e Cidadania são parcialmente eficazes (ver ponto 9.32) (23). Em relação ao grupo de políticas dos Assuntos Económicos e Financeiros, o Tribunal examinou três sistemas de supervisão e de controlo. Dois foram avaliados como sendo eficazes, ao passo que o terceiro foi considerado apenas parcialmente eficaz (24)para garantir a legalidade e a regularidade dos pagamentos (ver ponto 10.28).

1.34.

Em 2008, o sistema de supervisão e de controlo instituído pela Direcção-Geral da Educação e da Cultura para o período de 2007-2013 constitui um quadro sólido. Foram realizados grandes progressos a nível da sua aplicação, graças à análise das declarações de fiabilidade ex post e à intensificação das visitas e auditorias de controlo.

Quanto ao domínio de intervenção «Assuntos Económicos e Financeiros», os resultados e conclusões do Tribunal relativos ao 6.o Programa-Quadro são semelhantes aos do Capítulo 7, enquanto o resto das despesas está isento de erros materiais. A Comissão considera que, em geral, os sistemas de supervisão e de controlo existentes são eficientes, proporcionados e adequados (ver respostas aos pontos 10.19 e 10.28).

1.35.

Nos grupos de políticas da Coesão (25), da Investigação, Energia e Transportes, da Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento, bem como dos Assuntos Económicos e Financeiros, o Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo são parcialmente eficazes (ver pontos 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 e 10.28 e quadro 1.3 ). Nos grupos de políticas da Investigação, Energia e Transportes, da Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento, bem como dos Assuntos Económicos e Financeiros, a taxa de erro estimada do Tribunal situa-se entre 2 % e 5 % das despesas totais, ao passo que essa taxa é superior a 5 % no grupo de políticas da Coesão (ver pontos 6.17, 6.35, 7.40 e 8.33 e quadro 1.3 Nos grupos de políticas da Coesão e da Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento, o Tribunal considera que o âmbito das reservas formuladas nas declarações dos Directores-Gerais e dos gestores orçamentais delegados deveria ter sido mais alargado de modo a reflectir as deficiências significativas que persistem nestes domínios de despesas, como evidenciado pelas constatações de auditoria do Tribunal (ver pontos 2.6-2.7, 2.10-2.11 e quadro 2.1 A Coesão continua a ser o domínio mais problemático, sendo a taxa de erro estimada nitidamente superior à dos outros domínios de intervenção.

1.35.

Foram envidados esforços consideráveis para melhorar a gestão da política de investigação no âmbito do quadro jurídico e financeiro aplicável. A Comissão continuará a proceder à aplicação rigorosa dos controlos e a trabalhar para reduzir o nível de erros residuais neste domínio de intervenção.

Nos relatórios de actividade anuais, os Directores-Gerais dão garantias razoáveis quanto à legalidade e à regularidade das transacções subjacentes. Quando um Director-Geral puder basear esta garantia numa taxa de erro estimada inferior ao limiar de materialidade, como por exemplo sucede na Direcção-Geral do Alargamento, analisada pelo Tribunal no âmbito do domínio de intervenção «Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento», não deve ser emitida qualquer reserva.

No domínio de intervenção «Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento», a Comissão concebeu os seus controlos para abranger o ciclo de vida completo dos projectos plurianuais, de forma a que se possa prevenir, detectar e corrigir a maioria dos erros financeiros no decurso normal dos seus controlos. As auditorias financeiras obrigatórias previstas no âmbito do sistema de controlo da Comissão devem permitir-lhe detectar e corrigir os erros de pré-financiamento num exercício contabilístico posterior, antes de se efectuarem os pagamentos finais. Os controlos ex post da Comissão confirmam o baixo nível de erros residuais.

Ver igualmente a resposta ao ponto 8.34.

1.36.

Constataram-se as seguintes alterações em comparação com os anos anteriores: uma descida da taxa de erro estimada nos grupos de políticas da Agricultura e Recursos Naturais (26)e da Investigação, Energia e Transportes (27). No grupo de políticas da Agricultura e Recursos Naturais, o Tribunal estima que a taxa de erro global é ligeiramente inferior a 2 % (ver ponto 5.13), ao passo que no grupo de políticas da Investigação, Energia e Transportes permanece acima dos 2 % (ver ponto 7.40). No grupo de políticas da Educação e Cidadania, o Tribunal estima que os erros têm um impacto financeiro inferior a 2 %, o que considera dever-se em larga medida à grande quantidade de adiantamentos, que são relativamente menos afectados por erros do que os pagamentos intermédios e finais (ver pontos 9.6-9.7 e 9.31). No grupo de políticas dos Assuntos Económicos e Financeiros, a taxa de erro estimada global para o exercício de 2008 é ligeiramente superior a 2 % (em 2007 era ligeiramente inferior a 2 %) devido a erros detectados nas despesas do Sexto Programa-Quadro que, no entanto, representam apenas 8 % das despesas do grupo de políticas (ver ponto 10.27).

1.36.

1.37.

O Tribunal salienta que as suas auditorias nos grupos de políticas da Agricultura e Recursos Naturais, da Coesão, da Investigação, Energia e Transportes e dos Assuntos Económicos e Financeiros revelam que a complexidade e a falta de clareza dos critérios de elegibilidade e de outras disposições regulamentares contribuem significativamente para o risco de erros (ver pontos 5.17-5.26, 5.34-5.52, 6.18-6.20, 7.12-7.15 e 10.11-10.14).

1.37.

Não obstante, a Comissão comprometeu-se a, sempre que possível, apresentar novas propostas de simplificação à autoridade legislativa. Irá igualmente estudar a possibilidade de introduzir mais medidas de simplificação das regras de elegibilidade na sua proposta de revisão trienal do Regulamento Financeiro a apresentar em 2010, bem como elaborar princípios para uma maior simplificação da legislação sectorial no próximo ciclo de actos de base, que entrarão em vigor a partir de 2014.

No domínio de intervenção «Agricultura e Recursos Naturais», os resultados melhoraram graças aos esforços contínuos de simplificação dos requisitos legais/critérios de elegibilidade em ambos os pilares da PAC. Ver igualmente as respostas específicas aos pontos 5.17 a 5.26 e 5.34 a 5.52.

No domínio de intervenção «Coesão», foram introduzidas alterações aos regulamentos para 2007-2013 que incorporam medidas de simplificação, de que resultou um grupo conjunto de peritos dos Estados-Membros e da Comissão. No início de 2009, a Comissão emitiu igualmente uma resenha das regras de elegibilidade. Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 1.41, 1.42 e 6.37, alínea a).

O 7.o Programa-Quadro foi um passo em frente no sentido da simplificação. Em função da experiência adquirida durante a execução do programa, e se necessário, a Comissão pode propor alterações à sua base jurídica.

1.38.

No grupo de políticas da Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento e dos Assuntos Económicos e Financeiros, a Comissão gere as despesas da UE em conjunto com organizações internacionais (28)com base em acordos que garantem igualmente as prerrogativas do Tribunal em matéria de auditoria. Contudo, o Tribunal foi parcial ou totalmente impedido de ter acesso aos relatórios de auditoria elaborados pela ONU e a documentos comprovativos ou de realizar visitas de auditoria no âmbito da DAS 2008 (ver pontos 8.13 e 10.10).

1.38.

Ver igualmente a resposta ao ponto 8.13.

1.39.

No ano passado, o Tribunal observou que, apesar dos progressos registados no quadro de controlo interno da Comissão, uma parte considerável das operações subjacentes às contas da UE continua a estar afectada por um nível significativo de erros (ponto 1.42 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2007). Além disso, a auditoria DAS do Tribunal realça diferenças, por vezes consideráveis, no tipo, incidência e nível das irregularidades consoante os grupos de política e mesmo no interior destes. Nos pontos seguintes procura-se apresentar novos elementos sobre a forma de progredir na criação de um quadro de controlo interno comunitário eficaz (29).

1.40.

A União tem um orçamento geral único, mas a execução das despesas assume formas diversas, desde as modalidades de gestão, os tipos de beneficiários, a periodicidade das ajudas, os modos de declaração das despesas e os diferentes tipos de sistemas de controlo e de recuperação. Esta diversidade surge da necessidade de responder às características do domínio orçamental em questão e dos diferentes objectivos da ajuda e reflecte igualmente os custos e a complexidade da gestão e controlo dos regimes de ajuda.

1.41.

As normas que regulam a execução das despesas destinam-se a garantir que a ajuda alcança os objectivos pretendidos pela política aplicada – «fazer as despesas certas no momento certo». Determinadas regras são comuns a todos os tipos de pagamento, ao passo que outras dependem do tipo de despesa. Por conseguinte, o tipo e a complexidade das regras podem variar consoante a complexidade dos objectivos das políticas.

1.42.

Quanto maior for o ónus e a complexidade das regras, maior é a probabilidade de não serem aplicadas, aumentando assim o risco de ocorrência de erros nas operações e de não se alcançarem os objectivos da política. Ao mesmo tempo, uma definição muito minuciosa dos objectivos específicos dos programas é susceptível de aumentar o custo de verificação do respectivo cumprimento. Por outras palavras, a existência de regras e regulamentos bem concebidos, de interpretação clara e aplicação simples, diminui o risco de erros (ponto 1.45 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2007).

1.41-1.42.

A Comissão comprometeu-se a integrar em todas as futuras propostas legislativas relevantes uma descrição das disposições de controlo correspondentes.

A simplificação é um elemento importante do programa «Legislar melhor» da Comissão. Os Estados-Membros são igualmente instados a simplificar os critérios de elegibilidade dos seus programas nacionais. Contudo, é inevitável um certo nível de complexidade, que deve ser tido em conta em debates futuros sobre o nível de risco admissível.

Ver igualmente resposta ao ponto 2.35, alínea b).

No domínio de intervenção «Coesão», o Regulamento do FSE para 2007-2013 já prevê a possibilidade de os custos indirectos serem declarados numa base forfetária. Em Maio de 2009, a possibilidade de utilizar taxas fixas, montantes únicos e tabelas de custos unitários nos programas de 2007-2013 foi generalizada, tanto no FEDER como no FSE, mediante a alteração dos regulamentos que regem os fundos. Outras medidas de simplificação foram adoptadas em Dezembro de 2008 e em Maio de 2009. Em Julho de 2009, a Comissão apresentou igualmente propostas de outras medidas que visam a simplificação do regulamento de execução (Regulamento n.o 1828/2006) e do regulamento geral (Regulamento n.o 1083/2006).

Em função da experiência adquirida durante a execução do programa, e se necessário, a Comissão pode propor alterações à sua base jurídica.

1.43.

É conveniente uma certa prudência. A simplificação das regras com o mero objectivo de reduzir o risco de ocorrência de irregularidades pode ter certos inconvenientes caso a adopção de regras mais genéricas venha a resultar em despesas menos orientadas. Além disso, em diversos domínios (ver, por exemplo, os pontos 9.6-9.7), uma «simplificação» poderá implicar o abrandamento das condições exigidas para beneficiar dos adiantamentos e um aumento dos montantes que podem ser pagos a este título. Porém, essa simplificação deverá ser apoiada por sistemas eficazes, pois caso contrário as despesas irregulares só serão visíveis muito mais tarde, quando os programas estiverem parcial ou completamente concluídos. Apesar destas reservas, a simplificação deve continuar a ser um objectivo prioritário.

1.43.

Quanto ao domínio de intervenção «Educação e Cultura», os novos programas para 2007-2013 foram concebidos com regras simplificadas, tendo sido alargado o recurso aos financiamentos de montante fixo. Este facto, em conjunto com a aprovação rigorosa dos sistemas nacionais de gestão e controlo, deverá reduzir os riscos ligados aos pagamentos finais.

Ver igualmente a resposta ao ponto 9.7.

1.44.

Há que reconhecer que a gestão do orçamento da UE evoluiu de forma descontínua ao longo do tempo em função do tipo de programas de despesas introduzidos posteriormente. As regras aplicáveis às despesas e as modalidades de gestão devem ter em consideração as especificidades dos diversos objectivos das despesas orçamentais. Estes, porém, não devem ser demasiado minuciosos, o que resultaria num ónus administrativo excessivo e em regulamentação difícil de cumprir. Para tal, é necessário que a Comissão proceda a uma análise judiciosa do quadro regulamentar e da estrutura de gestão subjacentes aos programas de despesas específicos.

1.44.

A este respeito, é necessário ter em conta o trabalho da Comissão relativo ao risco de erro admissível, dado que este promove uma perspectiva clara sobre os riscos que podem ser controlados à luz das condições de elegibilidade e do ambiente de controlo e, por outro lado, os riscos que, em termos de relação custo-eficácia, não é economicamente rentável controlar. Em 2010, a Comissão apresentará à autoridade orçamental propostas concretas relativas ao risco de erro admissível no domínio da investigação, energia e transportes, desenvolvimento rural, ajuda externa e despesas administrativas.

Ver igualmente resposta aos pontos 1.41 e 1.42.

1.45.

Neste contexto, a primeira tarefa, que é essencial, terá de ser garantir a recolha de informações fiáveis e exaustivas que permitam uma avaliação credível do custo actual dos controlos (30).

1.45.

1.46.

Igualmente fundamental será avaliar de forma aprofundada se se retira um benefício máximo das despesas actualmente afectadas aos controlos. Caso se considere que esse não é o caso, o objectivo imediato deverá consistir em aproveitar plenamente os fundos e os recursos já mobilizados para o efeito (31).

1.46.

Em resultado do Plano de acção para melhorar supervisão dos fundos estruturais, a Comissão já tomou medidas ex ante para melhorar os sistemas de controlo. Deve igualmente notar-se que a redução entre 2 % a 3 % da taxa de erro através da melhoria da eficácia dos controlos ex ante (referida, quanto ao FEDER, no estudo de casos apresentado na comunicação sobre o «risco admissível» - COM(2008) 866), resulta de uma avaliação dos erros identificados pelo Tribunal na DAS de 2005 e é sobretudo uma medida de «controlo dos riscos» (o risco de que, nalguns casos, certos tipos de controlos não funcionem eficazmente).

1.47.

Em conjunto com medidas necessárias para garantir a eficácia dos sistemas, o objectivo terá de ser determinar o equilíbrio adequado entre o custo dos controlos e os benefícios que conferem (ver recomendação do Tribunal no Relatório Anual relativo ao exercício de 2007, ponto 1.52).

1.47.

De acordo com a sugestão do Tribunal, em 2010, no âmbito das suas propostas sobre o risco de erro admissível, a Comissão vai analisar em pormenor o equilíbrio entre os custos e benefícios dos controlos, a começar pelos domínios da investigação, energia e transportes, desenvolvimento rural, ajuda externa e despesas administrativas.

1.48.

Seria conveniente que, quando da análise dos programas de despesas com vista à sua aprovação, se definissem os riscos que lhes estão associados, bem como os custos relativos à administração e ao controlo que são necessários para manter esses riscos num nível que garanta uma boa relação custo-eficácia. Deste modo, as decisões do Conselho e do Parlamento nesta matéria seriam adoptadas com base em informações mais completas, tendo expressamente em conta os riscos e os custos implicados.

1.48.

1.49.

O Tribunal destaca a importância de prosseguir a reflexão sobre a simplificação e os custos e benefícios dos controlos. Esta análise deverá ser efectuada oportunamente, antes da elaboração das propostas para o novo quadro financeiro plurianual (32).

1.49.

Ver igualmente a resposta ao ponto 1.37.

2.1.

Este capítulo examina os progressos realizados pela Comissão em 2008 para dar resposta às insuficiências dos seus sistemas de supervisão e de controlo de forma a garantir a regularidade das operações financiadas pelo orçamento da UE. Em especial, o Tribunal analisa em que medida:

2.1.

A Comissão está a tomar medidas para melhorar ainda mais o seu sistema de controlo interno com base na sua própria experiência e para resolver as questões suscitadas pelos auditores. As medidas tomadas em 2008 incluíram a entrada em vigor das normas de controlo interno revistas para uma gestão eficaz a partir de 1 de Janeiro de 2008, a conclusão da fase de execução do Plano de Acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno e a melhoria da clareza e da coerência dos relatórios anuais de actividades.

2.2.

O Tribunal examinou igualmente as sínteses anuais (1)relativas às Acções Estruturais e ao Fundo Europeu das Pescas, bem como à Agricultura, para avaliar o valor acrescentado que trazem e a forma como os serviços da Comissão o utilizaram (pontos 2.18-2.22).

2.3.

Todos os Directores-Gerais afirmaram ter obtido uma garantia razoável de que os recursos que lhes foram atribuídos tinham sido utilizados para os fins previstos e que os controlos internos que introduziram permitiram garantir a regularidade das operações subjacentes, embora em 12 casos sujeita a reservas.

2.4.

Do conjunto das declarações elaboradas pelas 41 principais Direcções-Gerais ou serviços em 2008, 12 contêm uma ou mais reservas, a maioria das quais se refere a insuficiências sobre a regularidade das operações subjacentes. O número total de reservas baixou de 17 (em 2007) para 15 (em 2008). As reservas mais significativas no contexto da regularidade das operações são apresentadas no lado esquerdo do quadro 2.1 .

2.4.

Por outro lado, foram levantadas três reservas de longa data em 2008 (da Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural sobre a aplicação do SIGC na Grécia, da Direcção-Geral da Comunicação sobre a inexistência de um sistema de controlo ex post e da Direcção-geral das Empresas e da Indústria sobre o financiamento de entidades de normalização europeias).

Noutros domínios de intervenção como a política de coesão, o âmbito das reservas foi reduzido, tendo em conta as medidas correctivas já executadas pelos Estados-Membros.

2.5.

No grupo de políticas Agricultura e Recursos Naturais, o Director-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Rural levantou a reserva de longa data (seis anos) relativa à insuficiente aplicação do SIGC na Grécia, uma vez que as autoridades competentes criaram um novo sistema de identificação das parcelas agrícolas, tendo definido de forma mais precisa a reserva respeitante ao desenvolvimento rural, no seguimento da verificação e da validação das estatísticas de controlo elaboradas pelos organismos de certificação nacionais. No entanto, o Director-Geral não dá garantias quanto à eficácia do plano de acção elaborado e executado pela Grécia para o procedimento de pedido de pagamento de 2007. Além disso, na opinião do Tribunal, os trabalhos realizados pela Comissão e pelos organismos de certificação do Estado-Membro para a validação das estatísticas de controlo não oferecem o elevado nível de garantia considerado necessário.

2.5.

2.6.

No grupo de políticas Coesão, as Direcções-Gerais da Política Regional e do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Igualdade de Oportunidades mantiveram as reservas relativas às insuficiências observadas nos sistemas de gestão e de controlo para o período 2000-2006, embora o número total de Estados-Membros e de programas operacionais em causa, assim como o impacto financeiro, tenha diminuído de forma significativa. Em 2008, foram afectados um total de 99 programas operacionais, em comparação com 185 em 2007. As Direcções-Gerais quantificaram o impacto dessas reservas em 201 milhões de euros (726 milhões de euros em 2007) (2).

2.6.

A redução do impacto financeiro das reservas está claramente explicada nos respectivos RAA e confirma que a Comissão assumiu as suas responsabilidades, em conformidade com o compromisso de reforçar o seu papel de supervisão. O impacto quantificado resulta de esforços significativos da Comissão para todos os programas em 2008, incluindo igualmente o acompanhamento de todas as reservas nos RAA de 2007, a conclusão de 14 planos de acção nacionais de medidas correctivas e a aplicação de correcções de mais de 1,5 mil milhões de EUR, o que teve como resultado o levantamento das reservas em muitos casos.

Ver também a resposta ao ponto 2.17.

2.7.

As reservas das Direcções-Gerais responsáveis pelos grupos de política Investigação, Energia e Transportes e Assuntos Económicos e Financeiros estão em conformidade com as constatações do Tribunal de que a taxa de erro residual (depois da compensação e das correcções) que afecta as declarações de custos no âmbito do 6.o Programa-Quadro (6.o PQ) permanece acima do limiar de materialidade.

2.7.

Ver também a resposta ao ponto 7.17.

2.8.

Relativamente ao grupo de políticas Educação e Cidadania, o Director-Geral da DG Comunicação deu informações sobre os progressos realizados em matéria de reforço dos sistemas de controlo, mas sublinha que 9,4 % das operações examinadas estavam afectadas por erro, embora com impacto reduzido.

2.8.

2.9.

A análise do Tribunal, apresentada no lado direito do quadro 2.1 , mostra que os relatórios anuais de actividades apenas coincidem com as conclusões do Tribunal no âmbito da DAS nos casos das despesas administrativas e dos assuntos económicos e financeiros. Por outras palavras, para estes domínios de intervenção, as auditorias do Tribunal ou da Comissão não revelaram insuficiências significativas que não tenham sido incluídas nas declarações dos Directores-Gerais. No domínio de intervenção Agricultura e Recursos Naturais, o relatório anual de actividades do Director-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Rural aproxima-se mais das conclusões das diferentes apreciações específicas formuladas no âmbito da DAS do que nos anos anteriores.

2.9.

2.10.

No caso do grupo de políticas Coesão, o Tribunal verifica, como em 2007, que o âmbito e a amplitude das reservas subestimam a gravidade dos problemas de irregularidade neste domínio orçamental (ver ponto 6.35).

2.10.

A Comissão garantirá o acompanhamento devido e a tomada de medidas correctivas em relação a todos os casos identificados pelo Tribunal, tal como nos anos anteriores.

2.11.

No grupo de políticas Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento, o Tribunal detectou um nível significativo de erros (ver ponto 8.39) e constatou que os sistemas de supervisão e de controlo são apenas parcialmente eficazes para garantir a regularidade dos pagamentos (ver ponto 8.44). As declarações dos Directores-Gerais não reflectem suficientemente estas constatações. Este é o quarto ano consecutivo em que o Tribunal formula esta observação específica (3).

2.11.

Contudo, no contexto dos esforços que tem vindo a desenvolver para melhorar o sistema de controlo interno geral e em conjunto com o trabalho da Comissão sobre o risco de erro admissível, o EuropeAid lançará um exame da sua estratégia de controlo em 2010.

2.12.

Ao adoptar o relatório de síntese, a Comissão assume a sua responsabilidade política quanto à execução do orçamento da UE pelos seus Directores-Gerais no plano operacional (4). O relatório apresenta uma avaliação retrospectiva da gestão financeira durante todo o mandato da Comissão demissionária.

2.13.

A Comissão considera que para 2008 «os procedimentos de controlo estabelecidos oferecem as garantias necessárias quanto à legalidade e à regularidade das operações financeiras subjacentes, relativamente às quais a Comissão assume inteira responsabilidade, em conformidade com o artigo 274.o do Tratado CE».

2.14.

A Comissão menciona as conclusões de um exercício de avaliação interpares anual, realizado no início de 2009, que indicam ser ainda possível melhorar a qualidade dos relatórios anuais de actividades, um dos instrumentos essenciais da governação. A Comissão espera que estas melhorias se reflictam nos RAA a partir de 2009.

2.14.

2.15.

O relatório de síntese dá algumas explicações sobre a abordagem da Comissão relativamente às reservas. A Comissão indica que, quando são identificadas deficiências significativas, são sistematicamente emitidas reservas, a menos que haja provas de auditoria fiáveis de que existe e está a ser executado um plano de acção. Contudo, o Tribunal considera que a Comissão deverá prestar mais atenção à necessidade de obter indicações mais sólidas de que as medidas correctivas contempladas nos planos de acção foram ou podem vir a ser eficazes, e que, em vários casos, deveria alargar-se o âmbito das reservas (ver os exemplos mencionados nos pontos 2.5, 2.10 e 2.11 e o quadro 2.1 ).

2.15.

Quando os Directores-Gerais expressam uma reserva são instados a estabelecer um plano de acção para resolver os pontos fracos identificados. A medida tomada é então comunicada e avaliada no relatório anual de actividades subsequente. Se houver elementos de prova suficientes de que as acções estão a ter um impacto efectivo nas deficiências, a reserva pode ser levantada. As decisões de emitir ou levantar reservas são um dos pontos-chaves discutidos nas «avaliações pelos pares», embora a decisão final seja tomada pelo gestor orçamental delegado responsável.

Em relação ao caso do SIGC na Grécia, ver a resposta ao ponto 2.5.

Em matéria de política de coesão, ver a resposta ao ponto 2.6.

A Comissão remete igualmente para a sua resposta aos pontos 2.10 e 2.11.

2.16.

O Tribunal constata que a Comissão reconhece a necessidade de acções suplementares para resolver as questões identificadas noutros domínios. Estas acções destinam-se a responder, entre outras, às seguintes preocupações:

a)

a avaliação da eficácia dos controlos internos;

b)

a concentração dos recursos na melhoria da estrutura de controlo existente para a gestão das despesas do quadro financeiro para 2007-2013 e na resolução das insuficiências do anterior;

b)

c)

a elaboração de relatórios completos e fiáveis sobre a correcção dos erros ao nível dos Estados-Membros.

c)

2.17.

No caso da política de Coesão, a Comissão indica que tomou mais decisões formais de suspensão dos pagamentos intermédios (10 em 2008 em comparação com 1 em 2007) e que aplicou correcções financeiras muito superiores (1 587 milhões em 2008 em comparação com 396 milhões em 2007). No entanto, em relação ao seu plano de acção para o reforço da sua função de supervisão no âmbito da gestão partilhada da política de Coesão, a Comissão reconhece que «é necessário mais tempo para que as medidas propiciem uma redução quantificável da taxa de erro».

2.17.

De uma forma mais geral, a Comissão pôs em vigor um sistema de controlo plurianual baseado na prevenção ou na detecção e correcção. A melhor estimativa da Comissão em matéria de correcções e recuperações financeiras decididas em 2008 totalizou 2,967 mil milhões de EUR para todos os domínios de intervenção, demonstrando desta forma um esforço particular em relação aos aspectos da detecção e correcção do seu sistema de controlo (ver secção 6, «recuperação dos pagamentos indevidos» das notas das contas anuais para o ano de 2008).

2.18.

No seu Relatório Anual de 2007, o Tribunal constatou que as sínteses anuais, no seu primeiro ano de existência, não forneciam uma avaliação fiável do funcionamento e da eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo e recomendou que a Comissão tomasse medidas com o objectivo de melhorar as informações apresentadas (5).

2.18.

No sector da agricultura, todos os Estados-Membros com um único organismo pagador devem apresentar uma declaração de fiabilidade do director do organismo pagador e um certificado do organismo de certificação que constituem, por definição, a síntese anual referida no Regulamento Financeiro e no Acordo interinstitucional. Além disso, os Estados-Membros com mais de um organismo pagador elaboram sínteses anuais, também designadas relatórios de síntese.

2.19.

O Tribunal examinou as sínteses anuais de 2008 para determinar se as exigências do Regulamento Financeiro tinham sido respeitadas e se os Estados-Membros tinham fornecido informações suplementares.

2.20.

Nem todos os Estados-Membros cumpriram as exigências estipuladas no Regulamento Financeiro e seguiram as orientações da Comissão (6). No entanto, em comparação com o ano passado, verifica-se uma melhoria da qualidade das análises incluídas em todas as sínteses anuais.

2.20.

A Direcção-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Rural salientou no seu relatório anual de actividades de 2008 que os Estados-Membros cumpriram as suas obrigações legais e em geral seguiram as directrizes elaboradas pelos serviços da Comissão. Comparada com o ano passado, a qualidade da análise incluída em todas as sínteses anuais melhorou, mas nalguns casos a avaliação de determinados elementos de base deve melhorar ainda mais. Por conseguinte, a Comissão abordou esta questão com os Estados-Membros e reviu em seguida uma das directrizes.

2.21.

As sínteses anuais constituem um elemento do controlo interno e o Tribunal encorajou a Comissão a valorizar este dispositivo identificando problemas comuns, eventuais soluções ou as melhores práticas, utilizando simultaneamente estas informações no âmbito da sua função de supervisão (7). A Comissão incitou igualmente os Estados-Membros a procederem de forma semelhante.

2.21.

A Comissão remete igualmente para a sua resposta ao ponto 2.18.

2.22.

O exame do Tribunal mostrou que, para 2008, vários Estados-Membros (8)apresentaram elementos ou análises que trouxeram valor acrescentado às sínteses anuais, procurando identificar e comentar as deficiências sistémicas ou as questões transversais. Os Directores-Gerais responsáveis pela Coesão utilizaram os dados das sínteses anuais como contributo para a sua própria apreciação dos sistemas nacionais.

2.22.

Para o domínio da coesão, sete Estados-Membros incluíram nas sínteses anuais a declaração de fiabilidade proposta nas directrizes da Comissão. A Comissão analisará essas declarações e as declarações que foram apresentadas até à data, com o objectivo de definir elementos fundamentais que possam acrescentar valor às sínteses anuais. O resultado dessa análise será tido em conta para a actualização da nota de orientação.

Em relação à agricultura e ao desenvolvimento rural, a fiabilidade das contas e da legalidade e regularidade das operações a que se referem é dada pela declaração de fiabilidade do director do organismo pagador. Esta declaração é objecto de uma auditoria e de um parecer do organismo de certificação, o que reforça a fiabilidade. O relatório de síntese (elaborado pelos Estados-Membros que têm mais de um organismo pagador) acrescenta valor ao resumir essa fiabilidade a nível nacional.

2.23.

Em Outubro de 2007, a Comissão adoptou uma Comunicação sobre a revisão das normas de controlo interno (NCI) e do quadro subjacente (9), onde definiu 16 normas de controlo interno revistas para uma gestão eficaz, destinadas a substituir o conjunto inicial de 24 normas a partir de 1 de Janeiro de 2008.

2.24.

Relativamente a 16 Direcções-Gerais, o Tribunal examinou as NCI que permitem garantir a regularidade das operações e detectou um elevado nível de execução, semelhante ao dos anos anteriores (10).

2.24.

2.25.

A revisão das NCI foi acompanhada pela obrigação de os Directores-Gerais demonstrarem a aplicação eficaz de determinadas normas consideradas prioritárias (11). A maioria dos Directores-Gerais escolheu, em 2008, as NCI n.os 7 a 11, que abrangem em grande medida o domínio dedicado a «Operações e actividades de controlo» (12). Em compensação, as normas relativas ao domínio de «Processos de planeamento e de gestão do risco» (NCI n.os 5 e 6), foram escolhidas apenas por um pequeno número de Direcções-Gerais (13), apesar da sua importância. No entanto, a Comissão não conseguiu demonstrar que os sistemas de supervisão e de controlo são suficientemente eficazes para atenuar o risco de erro nos seguintes domínios de intervenção/grupos de políticas: desenvolvimento rural na Agricultura e Recursos Naturais (ver ponto 5.63), Coesão (ver ponto 6.36), Investigação, Energia e Transportes (ver ponto 7.41) e Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento (ver ponto 8.34).

2.25.

Treze Direcções-Gerais (um terço) optaram por dar prioridade a uma ou às duas normas de planeamento e de gestão do risco, incluindo algumas Direcções-Gerais com gastos significativos. A Comissão considera que se trata de um reflexo adequado da importância dessas normas para as Direcções-Gerais em questão.

Em relação à Agricultura e Recursos Naturais no seu conjunto, o valor estimado da taxa de erro global é ligeiramente inferior ao limiar de relevância de 2 %. A tendência ao longo dos anos mostra que, regra geral, os sistemas de supervisão e de controlo melhoraram neste domínio e são eficazes actualmente, embora ainda sejam necessárias algumas melhorias no domínio do desenvolvimento rural.

Graças à execução do Plano de Acção para melhorar a eficácia do papel de supervisão da Comissão no âmbito de acções estruturais, a Comissão realizou progressos significativos em termos de melhoria dos sistemas de supervisão e de atenuação do risco de erro. Introduziu ainda medidas adicionais, como a simplificação das regras para declaração das despesas no sector da política de coesão mediante a introdução de taxas fixas, montantes fixos e escalas normalizadas dos custos unitários e mediante o reforço do sistema de controlo para o período de 2007-2013. A Comissão considera que o impacto deste tipo de acções na taxa de erro só pode ser avaliado num período alargado e prestará informações no início de 2010 sobre o primeiro impacto nos pagamentos de 2007-2013.

A Comissão remete igualmente para a sua resposta ao ponto 2.17.

Foram já envidados esforços significativos para melhorar a gestão da política de Investigação, Energia e Transportes dentro dos limites do quadro jurídico e financeiro aplicável. A Comissão continuará a aplicação rigorosa dos controlos (ver igualmente a resposta ao ponto 7.42).

No que se refere à Ajuda Externa, ao Desenvolvimento e ao Alargamento, a Comissão elaborou os seus controlos para este grupo de políticas de forma a abranger o ciclo de vida completo dos seus projectos plurianuais e assim poder evitar, ou detectar e corrigir a maioria dos erros financeiros no decorrer dos seus controlos. As auditorias financeiras obrigatórias previstas no contexto do sistema de controlo da Comissão dever-lhe-ão permitir detectar e corrigir esses erros de pré financiamento — num exercício financeiro posterior — antes de os pagamentos finais serem efectuados. Os controlos ex post da Comissão confirmam este baixo nível de erro residual.

2.26.

O plano de acção de 2006 procurou resolver as lacunas específicas detectadas no quadro de controlo interno da Comissão (14). A Comunicação da Comissão de Fevereiro de 2009 (15)apresenta uma avaliação actualizada dos resultados do plano de acção, com base em indicadores.

2.27.

A análise efectuada pelo Tribunal a esta Comunicação (ver quadro 2.2 ) mostra que a Comissão executou a totalidade das 14 subacções identificadas como estando em curso no anterior Relatório Anual do Tribunal (16)tendo, portanto, concluído a execução do plano de acção.

2.28.

A Comissão fornece uma série de indicadores e descritores para medir e avaliar o impacto do plano de acção (17). A análise do Tribunal (ver quadro 2.2 ) mostra que a maioria destes apenas mede as realizações e a actividade da Comissão por (sub)acção e não a eficácia. Embora correctos em termos factuais, não podem servir de base para determinar se o plano de acção teve um impacto quantificável nos sistemas de supervisão e de controlo e, em última análise, na regularidade das operações.

2.28.

Mais ainda, a Comissão considera que os planos de acção dos últimos anos deram a entender às autoridades dos Estados-Membros e aos organismos externos a importância das medidas necessárias para evitar erros nos programas da UE. Trata-se de um impacto significativo, que servirá de base a futuras acções e medidas de cooperação.

2.29.

O Tribunal verificou que os sistemas de supervisão e de controlo da Comissão continuaram a melhorar em 2008, em particular no que se refere à incidência das reservas na garantia fornecida pelas declarações dos Directores-Gerais (ver pontos 2.5-2.8).

2.29.

2.30.

Quando das suas auditorias, o Tribunal constatou, todavia, em várias declarações e relatórios anuais de actividades, insuficiências recorrentes relativas ao âmbito e à amplitude das reservas bem como à avaliação e ao funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo (ver pontos 2.9-2.11).

2.30.

A Comissão congratula-se com as melhorias constatadas no quadro 2.1 e reitera o seu compromisso de alcançar mais progressos neste âmbito. A Comissão está actualmente a avaliar os factores que afectam a qualidade dos relatórios anuais de actividades e incentivará medidas no sentido de melhorar a respectiva qualidade.

Ver as respostas aos pontos 2.9, 2.10 e 2.11.

2.31.

A Comissão realizou progressos na gestão das sínteses anuais, que dão assim uma garantia adicional e permitem trazer valor acrescentado às declarações dos Directores-Gerais. No entanto, nem todos os Estados-Membros observaram plenamente as disposições do Regulamento Financeiro (pontos 2.20 e 2.22).

2.31.

A Comissão tomou igualmente medidas adequadas para acompanhar todos os casos de não cumprimento dos requisitos regulamentares e conseguiu que os Estados-Membros acrescentassem maior valor às suas sínteses anuais em relação ao ano anterior.

2.32.

A Comissão pode demonstrar a execução quase total das normas de controlo interno revistas (ver ponto 2.24) e que realizou as subacções do seu plano de acção para um quadro integrado de controlo interno (ver ponto 2.27).

2.33.

O Tribunal constata, contudo, que a Comissão não consegue demonstrar que as suas acções para melhorar os sistemas de supervisão e de controlo permitiram atenuar eficazmente o risco de erro em determinados domínios do orçamento (ver ponto 1.33).

2.33.

A Comissão remete igualmente para a sua resposta aos pontos 2.17 e 2.25.

2.34.

A melhoria dos sistemas de supervisão e de controlo deve ser encarada como um processo contínuo, que exigirá tempo até as medidas correspondentes poderem ser consideradas eficazes, o que significa que as anteriores recomendações do Tribunal continuam válidas (18).

2.34.

2.35.

Deverá prestar-se uma atenção especial e suplementar principalmente aos domínios de despesas em que o Tribunal continua a detectar um nível elevado de erros, o que deverá incluir:

a)

avaliar o custo e o valor dos controlos relativos às políticas;

a)

b)

favorecer a simplificação da concepção de futuras propostas políticas;

b)

A Comissão remete para as conclusões do Tribunal no ponto 1.39, segundo as quais poderá haver alguma tensão entre a simplificação e a garantia de que a ajuda alcança os objectivos políticos fixados. Refere a este propósito que objectivos políticos demasiado específicos por vezes exigem regras complexas para garantir que os mesmos são alcançados.

Relativamente à política de coesão, os regulamentos relativos ao Fundos foram alterados em Maio de 2009 no intuito de permitir a utilização de taxas fixas, montantes fixos e escalas normalizadas já nos programas de 2007-2013. A Comissão encorajou vivamente os Estados-Membros a aplicarem estas opções simplificadas dos custos. Em Julho de 2009 apresentou novas propostas de simplicação do quadro regulamentar de 2007-2013.

c)

continuar a melhorar o mecanismo através do qual as correcções financeiras, as retiradas de financiamento ou as recuperações se destinam a corrigir os erros incorridos, bem como tomar as medidas necessárias para que se possa demonstrar este impacto na prática.

c)

A correcção de erros sistemáticos deve ser posta em prática em 2009 no domínio da investigação.

2.36.

Nos domínios de política em que existem requisitos legais referentes a apresentações anuais dos Estados-Membros, a Comissão deverá garantir que se beneficia ao máximo dessas apresentações. Por exemplo, sínteses anuais e declarações ex ante. Deverá igualmente prestar-se a devida atenção às iniciativas voluntárias dos Estados-Membros (sob a forma de declarações nacionais) ou das Instituições Superiores de Controlo para obter informações suplementares que poderão revelar-se pertinentes para garantir a legalidade e regularidade das despesas do orçamento da UE.

2.36.

3.1.

Este capítulo procede à análise de questões relativas à execução do Orçamento Geral da União Europeia em 2008. Aborda em particular determinados aspectos, como a taxa de execução orçamental, a execução dos programas da UE, nomeadamente as despesas relativas às políticas de coesão da UE, os orçamentos rectificativos e o volume das autorizações orçamentais por liquidar.

3.2.

As dotações orçamentais adoptadas para 2008 (orçamento adoptado e orçamentos rectificativos), juntamente com as verbas transitadas de 2007, ascenderam a 132,3 mil milhões de euros para autorizações e a 117 mil milhões de euros para pagamentos, o que representa um aumento de 4,7 % e 1,7 % respectivamente, em comparação com o orçamento final de 2007 (1). No conjunto, o total das dotações de autorização do exercício foi inferior em 2,2 mil milhões de euros ao limite previsto no quadro financeiro e as dotações de pagamento continuam a ser inferiores em 14,0 mil milhões de euros (ver gráficos III e IV do anexo I ).

3.3

Os 10 orçamentos rectificativos adoptados durante o exercício determinaram um aumento global de 1,4 mil milhões de euros das dotações para autorizações e uma redução de 4,6 mil milhões de euros das dotações para pagamentos. Esta última deve-se essencialmente ao facto de as despesas terem sido inferiores às previsões nos domínios de intervenção da Coesão (4,5 mil milhões de euros) e das Relações Externas (0,3 mil milhões de euros). Reduzir as dotações para pagamentos recorrendo a orçamentos rectificativos é sinal de uma boa gestão financeira, uma vez que demonstra capacidade de reacção às alterações e reduz o excedente orçamental (2)(permitindo, em particular, que os recursos próprios sejam devolvidos aos Estados-Membros mais rapidamente).

3.4.

A Comissão elabora uma série de documentos que apresentam, entre outras, as seguintes informações sobre a execução do orçamento das Comunidades Europeias (3):

3.5.

No caso dos programas dos Fundos Estruturais para o período 2000-2006, a execução das dotações de pagamento para 2008 revelou-se muito mais elevada do que fora previsto. Em vez dos 16,3 mil milhões de euros estimados, os pagamentos elevaram-se a 24,0 mil milhões de euros. A estimativa inicial baseavva-se na hipótese de que haveria uma redução do número de pedidos de pagamento em 2008, porque a data limite n+2 (6)não se aplicava e não tinha sido concedida qualquer nova autorização desde 2006. Contudo, a redução prevista não se verificou.

3.6.

Houve demora no envio das avaliações de conformidade pelos Estados-Membros para aprovação pela Comissão, condição prévia para reembolso no âmbito dos programas de Coesão 2007-2013 (ver ponto 6.26). Deste modo, a execução das dotações de pagamento foi bastante inferior às previsões (12,6 mil milhões de euros). Quase todos os pagamentos de 2008 para o novo período de programação representavam adiantamentos iniciais.

3.6.

Nalguns casos, os Estados-Membros não apresentaram pedidos de pagamento intermédio, mesmo quando já tinham sido aprovados os documentos de avaliação da conformidade, o que significa que a execução de muitos programas no terreno foi lenta.

3.7.

Em 26 de Novembro de 2008, a Comissão definiu a estrutura de um Plano de Relançamento da Economia Europeia, que constituiu uma resposta europeia coordenada à actual crise financeira e económica (7).

3.8.

No âmbito da contribuição da UE para este estímulo, o plano propunha acelerar a execução dos pagamentos relativos aos Fundos Estruturais. Pretendia-se simplificar os critérios de apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo Social Europeu, reprogramar as despesas e acelerar o pagamento dos adiantamentos desde o início do exercício de 2009. Os Estados-Membros puderam assim aceder mais rapidamente a adiantamentos do Fundo Social Europeu no montante de 1,8 mil milhões de euros para reforçar as políticas activas do mercado do trabalho, reorientar o apoio às camadas mais vulneráveis e intensificar as medidas que visam melhorar as capacidades. Previa-se igualmente o adiantamento de um montante de 4,5 mil milhões de euros suplementares a título de pagamentos antecipados do FEDER para financiar a política de coesão. A fim de reforçar as interconexões das redes de energia e as infra-estruturas de banda larga, a Comissão tenciona mobilizar uma dotação suplementar de 5,00 mil milhões de euros para o período 2009-2010. Este pacote inclui um montante total de 3,98 mil milhões de euros para investimentos destinados à captação e armazenamento de dióxido de carbono, projectos de energia eólica offshore e interconexões das redes de energia, e 1,02 mil milhões de euros para desenvolver e modernizar a internet de alto débito nas comunidades rurais e para fazer face aos novos desafios do sector agroambiental. As incidências orçamentais do Plano de Relançamento só se farão sentir a partir de 2009.

3.9.

O volume das autorizações orçamentais por liquidar (isto é, autorizações não utilizadas, que foram transitadas para fazer face a futuras despesas), especialmente no caso dos programas plurianuais, aumentou 16,4 mil milhões de euros (11,8 %), tendo ascendido a 155,0 mil milhões de euros. No que se refere exclusivamente aos domínios de intervenção financiados por dotações diferenciadas (8), o montante total das autorizações por liquidar foi de 153,8 mil milhões de euros, o que corresponde a 1,8 anos de autorizações ou a 2,3 anos de pagamentos à taxa de execução de 2008 nos respectivos domínios de intervenção. Contudo, quase 80 % das autorizações por liquidar remontam a 2007 e 2008 e correspondem, por consequência, ao quadro financeiro de 2007-2013. A estrutura das RAL acumuladas mostra o impacto dos esforços empreendidos para efectuar pagamentos antes de as autorizações por liquidar correspondentes serem sujeitas à regra de anulação automática aplicável tanto no domínio dos Fundos Estruturais como no do Fundo de Coesão (regras «n+2»/«n+3»).

3.9.

3.10.

As autorizações orçamentais por liquidar são uma consequência directa das dotações diferenciadas, uma vez que são necessários vários anos para realizar os programas de despesas e que as autorizações são concedidas alguns anos antes de os pagamentos correspondentes serem efectuados. Como as autorizações são liquidadas quando os pagamentos são efectuados, o facto de as primeiras serem bastante superiores aos segundos resulta a longo prazo numa acumulação de autorizações por liquidar, repetindo-se esta situação de ano para ano.

3.11.

A maior parte das autorizações por liquidar refere-se ao domínio da Coesão (ver gráfico 3.1 ), no qual ascendem a 103 mil milhões de euros (9)(cerca de 66 % do montante total), o que equivale a 2,2 anos de autorizações ou a 2,9 anos de pagamentos à taxa de execução de 2008. A grande maioria das autorizações por liquidar neste domínio (73,8 mil milhões de euros) corresponde ao período 2007-2013 em curso. O montante das autorizações por liquidar relativas ao quadro financeiro 2000-2006 eleva-se a 29,3 mil milhões de euros.

3.11.

3.12.

Do total das dotações não utilizadas, cerca de 13,4 % (20,9 mil milhões de euros) referiam-se ao Fundo de Coesão, embora apenas representem cerca de 6,2 % do montante total das dotações autorizadas para 2008. Assim, verifica-se um aumento de 2,8 mil milhões de euros, ou seja, aproximadamente 15,5 % em relação a 2007. O elevado nível de autorizações orçamentais por liquidar no âmbito do Fundo de Coesão representa 1,4 anos de autorizações ou 4,9 anos de pagamentos à taxa de execução de 2008.

3.12.

Além disso, para os projectos do Fundo do Coesão não existe uma anulação automática das autorizações no período 2000-2006, contrariamente ao que acontece com os outros fundos estruturais.

Para o período 2007-2013, o Fundo de Coesão é programado juntamente com o FEDER, e a regra de anulação automática é aplicável a ambos os fundos, o que reduzirá as autorizações orçamentais por liquidar para o Fundo de Coesão no futuro.

3.13.

As taxas de execução das despesas continuaram a ser elevadas em 2008. No caso do domínio de intervenção da Coesão, as dotações de pagamento iniciais sofreram uma redução de 4,5 mil milhões de euros pelo recurso a orçamentos rectificativos, devido a um atraso na execução dos novos programas do período 2007-2013.

3.13.

3.14.

Os Estados-Membros melhoraram as suas previsões de despesas no domínio dos Fundos Estruturais, tendo reduzido a taxa de sobreavaliação.

3.14.

3.15.

As autorizações orçamentais por liquidar relativas às dotações diferenciadas continuam a ser muito elevadas, excedendo o montante total das dotações de autorização inscritas no orçamento de 2008. Contudo, a maior parte das autorizações orçamentais actualmente por liquidar remonta a 2007 e 2008 e corresponde, por consequência, ao quadro financeiro actual. O Tribunal recomenda que a Comissão encoraje os Estados-Membros a enviar, o mais rapidamente possível e com a qualidade pretendida, os restantes documentos relativos às avaliações de conformidade dos sistemas de gestão e de controlo, a fim de evitar mais atrasos relativamente aos pagamentos intermédios e um aumento suplementar das autorizações orçamentais por liquidar.

3.15.

A Comissão tomou medidas em 2008 e 2009 para que sejam efectuados progressos em relação ao procedimento de avaliação da conformidade, através do envio de cartas de insistência, do estabelecimento de contactos e da organização de reuniões com os Estados-Membros. As disposições regulamentares relativas ao reembolso dos pré-financiamentos quando não tiver sido apresentado um pedido de pagamento no prazo de 24 meses, bem como a aplicação da regra de anulação automática, exercerão igualmente pressão sobre os Estados-Membros. Ver também a resposta ao ponto 3.6.

Desde 30 de Junho de 2009, o número total de relatórios recebidos e aprovados representa, respectivamente, 93 % e 58 % das dotações para o período 2007-2013.

4.1.

Este capítulo apresenta a apreciação específica efectuada pelo Tribunal relativamente às receitas. As receitas do orçamento da União Europeia são constituídas por recursos próprios e outras receitas. Como demonstra o quadro 4.1 , os recursos próprios são, de longe, a principal fonte de financiamento das despesas orçamentais (89,4 %).

4.2.

Em 26 de Janeiro de 2009, o Conselho adoptou um novo regulamento de aplicação (1)da nova Decisão relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias (2007/436/CE, Euratom) (2), que entrou em vigor em 1 de Março de 2009 com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 2007. Uma vez que, no final de 2008, o processo de ratificação ainda não estava concluído, as contribuições dos Estados-Membros baseadas no IVA e no RNB relativas a 2007 e 2008 foram recalculadas em 2009.

4.3.

O Tribunal seleccionou uma amostra estatística representativa de 60 ordens de cobrança provenientes dos registos da Comissão de todas as receitas e examinou a regularidade das operações ao nível da Comissão (ver anexo 4.1 ). A auditoria incluiu o seguimento de algumas constatações anteriores (ver anexo 4.2 ). Os trabalhos de auditoria adicionais realizados pelo Tribunal são apresentados nos pontos 4.4 a 4.8.

4.4.

A auditoria do Tribunal às operações subjacentes às contas não pode cobrir as importações não declaradas, nem aquelas que tenham iludido a fiscalização aduaneira.

4.5.

O Tribunal efectuou uma avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo em três Estados-Membros (3)e analisou os respectivos sistemas de contabilização dos recursos próprios tradicionais. Os auditores controlaram uma amostra aleatória de 30 declarações de importação em cada um dos três Estados-Membros.

4.6.

O Tribunal avaliou os sistemas de supervisão e de controlo da Comissão, incluindo os controlos que esta efectuou nos Estados-Membros. Examinou as contas relativas aos recursos próprios tradicionais e analisou os fluxos de direitos, a fim de obter uma garantia razoável da exaustividade e da correcção dos montantes registados. Foi também avaliada a função de supervisão do CCRP (4)

4.7.

Os recursos próprios baseados no IVA e no RNB são contribuições que resultam da aplicação de taxas uniformes à matéria colectável harmonizada do IVA ou ao RNB dos Estados-Membros, calculados em conformidade com as regras comunitárias. Estes dois recursos próprios baseiam-se em estatísticas macroeconómicas, cujos dados subjacentes não se podem auditar directamente. Por essa razão, a auditoria partiu dos agregados macroeconómicos elaborados pelos Estados-Membros e enviados à Comissão, tendo posteriormente avaliado os sistemas que a Comissão utiliza para processar esses dados, até à sua integração nas contas definitivas. Cobriu igualmente a elaboração do orçamento anual e a exactidão das contribuições dos Estados-Membros.

4.8.

A auditoria avaliou igualmente os sistemas de supervisão e controlo da Comissão destinados a garantir que estes recursos são correctamente calculados e cobrados, bem como as funções dos Comités CCRP e RNB (5). Além disso, o Tribunal examinou os sistemas de supervisão e de controlo dos Institutos Nacionais de Estatística (INE) aplicáveis na elaboração das contas nacionais em quatro Estados-Membros (6).

4.9.

O recurso baseado no RNB é utilizado para equilibrar o orçamento. Qualquer subdeclaração do RNB por parte de um determinado Estado-Membro – embora não afecte o recurso próprio global baseado no RNB – provoca um aumento das contribuições dos outros Estados-Membros até o problema ser identificado e corrigido.

4.10.

Os recursos próprios tradicionais são apurados e cobrados pelos Estados-Membros. Três quartos desses montantes são pagos à Comunidade, sendo os 25 % restantes retidos para cobrir as despesas de cobrança. Cada Estado-Membro envia à Comissão uma declaração mensal dos direitos apurados (contabilidade «A») e uma declaração trimestral dos direitos apurados que não estão incluídos nesta (contabilidade «B») (7).

4.11.

O Tribunal constatou que, de uma maneira geral, as declarações dos Estados-Membros enviadas à Comissão estavam isentas de erros materiais.

4.12.

A auditoria do Tribunal considerou que o cálculo das contribuições dos Estados-Membros, bem como o seu pagamento, estavam isentos de erros materiais.

4.13.

As auditorias do Tribunal no próprio local confirmaram que, de uma maneira geral, os sistemas de supervisão e de controlo auditados relativos aos serviços aduaneiros e à contabilidade dos recursos próprios tradicionais funcionavam bem.

4.14.

Porém, como em anos anteriores, a auditoria do Tribunal assinalou problemas que afectam montantes incluídos na contabilidade B e que, embora não sendo suficientemente relevantes para afectar a conclusão global, deverão ser corrigidos:

4.14.

—

atrasos no apuramento e na cobrança de direitos, embora as autoridades aduaneiras (8)já tivessem conhecimento dos montantes em dívida e da identidade dos devedores,

—

—

ausência de instruções nacionais (9)sobre a estimativa dos montantes em dívida cuja cobrança é improvável.

—

4.15.

Além disso, num Relatório Anual anterior (10)o Tribunal salientou que a frequência dos controlos físicos das importações era muito baixa. Na sua resposta a Comissão afirmou que esse facto era compensado por «controlos posteriores baseados em auditorias». No entanto, o Tribunal tem criticado a frequência desses controlos a posteriori em diversos Estados-Membros (11).

4.15.

Para 2009, a Comissão seleccionou como tema geral do controlo as estratégias de controlo dos Estados-Membros para os recursos próprios tradicionais. No decurso destes controlos, tem vindo a examinar a estratégia de controlo estabelecida, a utilização da análise de risco na formulação dos programas de controlo, a execução dos programas de controlo e a qualidade dos controlos a posteriori realizados.

4.16.

Em 2008, a Instituição Superior de Controlo (ISC) de um desses Estados-Membros publicou um relatório (12)em que apresentava constatações semelhantes às do Tribunal e criticava o sistema de controlo dos direitos de importação no referido Estado-Membro. Nomeadamente, assinalava:

4.16.

A Comissão saúda a acção dos serviços de auditoria nacionais, designadamente no domínio dos recursos próprios tradicionais. Durante os seus controlos, a Comissão consulta, quando disponíveis, os relatórios de auditoria nacionais para completar a sua apreciação.

—

que, embora as autoridades aduaneiras tivessem actuado bem ao facilitarem as actividades comerciais, tinham ainda de desenvolver a competência e os recursos necessários na realização dos controlos documentais que efectuam;

—

uma diminuição do número, bem como uma qualidade desigual, dos controlos a posteriori baseados em auditorias, embora o número de erros neles detectados tenha aumentado;

—

a necessidade de definir objectivos e estabelecer normas quanto à frequência e à qualidade desses controlos, a fim de garantir o controlo fiscal e a integridade do regime.

4.17

As reservas são um dispositivo utilizado pela Comissão para manter determinados elementos duvidosos das declarações de IVA apresentadas pelos Estados-Membros abertos a eventuais correcções para além do prazo regulamentar de quatro anos. Em 2008, foram emitidas 41 reservas e levantadas 15, o que aumenta para 163 o número de reservas pendentes no final do exercício (ver quadro 4.2 ). Destas, 34 remontam a exercícios anteriores a 2000. Nenhuma das 15 reservas levantadas em 2008 era relativa aos três exercícios mais antigos, a saber 1989, 1993 e 1995. A Comissão não dispõe ainda de meios eficazes para garantir que os Estados-Membros fornecem informações adequadas em tempo útil, que lhe permitam levantar as reservas pendentes relativas aos recursos próprios baseados no IVA.

4.17.

4.18.

A Direcção Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira (DG TAXUD) é responsável pela correcta aplicação das directivas referentes ao IVA e deverá controlar a sua transposição para a legislação nacional e a conformidade das medidas de execução nacionais aplicadas pelos Estados-Membros. Em 2008, entraram em vigor duas directivas referentes ao IVA (13). Porém, a DG TAXUD não controlou todas as medidas de transposição relativas a estas duas directivas adoptadas a nível nacional. Uma transposição incorrecta ou incompleta poderá afectar o montante do IVA recebido e, por conseguinte, o montante dos recursos próprios pagos. Poderá igualmente causar distorções no funcionamento do mercado único.

4.18.

No que diz respeito às duas Directivas IVA que entraram em vigor em 2008, a primeira (14)confere a possibilidade, e não uma obrigação, de os Estados-Membros adoptarem disposições nacionais em derrogação das regras normais contidas na Directiva IVA com vista a combater a fraude ou a evasão fiscal. Estas medidas têm de ser comunicadas ao Comité do IVA e, caso adoptadas, terão um impacto positivo nos recursos próprios do IVA. A outra directiva (15)não introduz alterações significativas na legislação existente e as suas emendas de fundo constam de uma lista exaustiva no artigo 412.o, tendo sido objecto do devido seguimento nos Estados-Membros em causa.

4.19.

Se a Comissão considerar que um Estado-Membro não cumpriu qualquer das suas obrigações nos termos da directiva IVA, pode recorrer ao Tribunal de Justiça (16). Em 2008 verificaram-se três desses casos (17), um dos quais poderá dar origem a uma redução dos recursos próprios baseados no IVA. Neste caso decorreram mais de quatro anos entre a inscrição do processo no registo único de potenciais infracções e o envio pela Comissão da carta de recurso ao Tribunal de Justiça em 2008 e mais de 20 meses entre o registo da queixa e o envio de uma carta de notificação formal (18).

4.19.

O quadro jurídico nos Estados-Membros por vezes é pormenorizado e complicado, exigindo uma análise substancial. A Comissão dispensa uma atenção especial à instrução dos processos relativamente à interpretação da legislação em matéria de fiscalidade indirecta.

Além disso, a Comissão alterou os seus procedimentos no ano passado de modo a permitir uma tomada de decisões mais frequente, tendo em vista a redução dos atrasos ocorridos quando as notificações dos Estados-Membros foram recebidas pouco tempo antes do prazo para a medida processual seguinte ser adoptada, permitindo que os processos avancem logo que a análise das novas informações estiver concluída. Nos casos em que é identificado um potencial impacto nos recursos próprios tradicionais, a Comissão toma medidas adequadas manifestando reservas.

4.20.

Em Novembro de 2008, a Comissão apresentou o sexto relatório previsto pelo artigo 12 (19), embora o devesse ter feito no final de 2007. Este relatório tem como principal objectivo dar à Comissão a possibilidade de, em conjunto com o Estado-Membro em questão, considerar a introdução de eventuais melhoramentos para aumentar a eficácia dos processos de registo dos sujeitos passivos e de determinação e cobrança do IVA, bem como dos sistemas de controlo deste imposto.

4.20.

4.21.

O sexto relatório efectuava uma apreciação crítica do valor dos relatórios anteriores. Concluiu que a autoridade orçamental não tinha debatido nem dado resposta a nenhuma das questões abordadas nos relatórios anteriores e que a Comissão encontrava poucas ou nenhumas provas de que as recomendações tinham produzido directamente alterações nos Estados-Membros. O IVA cobrado é o ponto de partida para avaliar o montante que os Estados-Membros devem pagar a título dos recursos próprios baseados no IVA.

4.22.

Na sequência dos dados RNB relativos a 2008 enviados à Comissão pelos Estados-Membros, o Comité do RNB considerou que, tendo em conta as reservas existentes (20), os dados relativos aos Estados-Membros da UE-15 eram adequados para efeitos dos recursos próprios. No que se refere aos dados relativos aos Estados-Membros da UE-12 que ainda estão em aberto ou são objecto de reservas, o Comité do RNB não pôde emitir um parecer porque a análise dos inventários do RNB (21)ainda está em curso (ver pontos 4.25 e 4.26).

4.23.

Relativamente a quatro Estados-Membros, o Tribunal examinou os principais elementos dos sistemas de supervisão e de controlo subjacentes ao processo de elaboração dos dados RNB comunicados em 2008, tendo constatado que existiam insuficiências na documentação dos procedimentos de elaboração destes dados, que os controlos da qualidade das estatísticas não eram sistematicamente documentados e/ou que a avaliação dos sistemas subjacentes à produção das estatísticas nem sempre foi efectuada.

4.23.

4.24.

O Tribunal mantém a sua opinião (22)de que as diferenças nos sistemas de supervisão e de controlo ao nível dos Institutos Nacionais de Estatística podem comprometer a comparabilidade, fiabilidade e exaustividade das contas nacionais.

4.24.

A Comissão tomou em conta as observações do Tribunal relativamente aos sistemas de supervisão e de controlo. O Comité do RNB debateu em especial os sistemas de supervisão e de controlo desde 2006. As perguntas específicas 3 e 4 relativas à descrição e à avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo foram introduzidas no questionário de avaliação dos inventários RNB (QAIR-documento GNIC/081 de Abril de 2007) actualizado da Comissão. É necessária uma descrição mais pormenorizada dos procedimentos dos Estados-Membros no quadro das orientações revistas dos inventários RNB (GNIC/053 rev. 2). A Comissão continuará a promover a partilha das boas práticas entre os países neste domínio, designadamente através da organização de um seminário em Dezembro de 2009.

4.25.

No final de 2008, existiam reservas gerais (23)relativas aos dados RNB dos Estados-Membros da UE-15 para o período 2002-2004, que aguardam a análise dos inventários do RNB actualizados. As reservas gerais relativas aos Estados-Membros da UE-10 foram emitidas em Junho de 2008 e dizem respeito aos dados RNB para o período decorrido entre 2004 e 2006.

4.26.

No início de 2008 havia 25 reservas RNB específicas (24)em aberto relativas ao período 1995 2001. Em 2008, a Comissão levantou 15 reservas, o que deixa um saldo de 10 (25)no final do exercício.

4.26.

4.27.

Nos controlos no local da documentação fornecida pelos Institutos Nacionais de Estatística, o Tribunal verificou que, em relação a duas reservas levantadas pela Comissão em 2008, não estavam disponíveis todas as informações para fundamentar as alterações efectuadas no cálculo dos recursos próprios baseados no RNB. Num caso, a avaliação do perito utilizada na estimativa de uma componente das contas nacionais não estava documentada e, no outro, os dados fornecidos à Comissão não estavam plenamente apoiados por estatísticas sujacentes, pelo que não existia uma pista de auditoria completa. Tal como em 2007 (26), o Tribunal constatou que os trabalhos realizados pela Comissão com o objectivo de permitir o levantamento das reservas não incluíram controlos documentais para confirmar a exactidão das informações fornecidas pelos Estados-Membros através da comparação com outras fontes, nem controlos no local para confirmar os agregados das contas nacionais alterados.

4.27.

4.28.

No final de 2008, a Comissão tinha recebido inventários do RNB (27), novos ou actualizados, e efectuado visitas de controlo em 16 Estados-Membros. Em 6 casos foi efectuada uma verificação directa dos agregados do RNB. Porém, na ausência de linhas directrizes internas aprovadas sobre a forma de aplicar este método de controlo, tais como critérios de selecção dos elementos do RNB a verificar, existe o risco de a verificação directa não ser aplicada de forma coerente nestes Estados-Membros. Além disso, a Comissão ainda não avaliou os sistemas de supervisão e de controlo utilizados pelos Institutos Nacionais de Estatística para elaboração das contas nacionais.

4.28.

4.29.

Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que:

relativos ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2008 estavam isentos de erros materiais.

4.30.

Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo são eficazes para garantir a regularidade das receitas (ver anexo 4.1 ). O Tribunal chama, contudo, a atenção para as insuficiências que, embora não afectem de forma significativa a eficácia dos sistemas no seu conjunto, implicam que sejam tomadas as medidas em seguida referidas.

4.31.

As auditorias do Tribunal continuam a revelar problemas na utilização da contabilidade B e, por conseguinte, o Tribunal recomenda que a Comissão prossiga os seus esforços para garantir a sua correcta utilização e o controlo do apuramento e da cobrança dos direitos (ponto 4.14).

4.31.

4.32.

Perante as insuficiências da estratégia de controlo observadas nos relatórios anuais anteriores, o Tribunal recomenda que a Comissão tenha em conta essas constatações ao realizar os seus controlos nos Estados-Membros. Em particular, deverá procurar obter um justo equilíbrio entre os controlos físicos das importações e os controlos a posteriori dos operadores, que deverão ser suficientes, em termos de frequência e de qualidade, para proteger os interesses financeiros da Comunidade (pontos 4.15 e 4.16).

4.32.

4.33.

A Comissão continua a não dispor de meios eficazes para garantir que os Estados-Membros fornecem informações adequadas e em tempo útil que lhes permitam levantar as reservas pendentes relativas aos recursos próprios baseados no IVA. O Tribunal recomenda que a Comissão prossiga os seus esforços (28)no sentido de obter uma solução em conjunto com os Estados-Membros interessados, para que estas reservas possam ser levantadas o mais rapidamente possível e para que sejam introduzidas as correcções necessárias na matéria colectável IVA dos Estados-Membros em questão (ponto 4.17).

4.33.

4.34.

No âmbito do relatório previsto pelo artigo 12.o, o Tribunal recomenda que, nas suas visitas de controlo, a Comissão verifique a fiabilidade das asserções constantes das informações comunicadas pelos Estados-Membros. Assim, esse relatório permitiria garantir que a totalidade do IVA devido é efectivamente cobrada. O IVA cobrado é o ponto de partida para avaliar o montante que os Estados-Membros devem pagar a título dos recursos próprios baseados no IVA (ponto 4.21). Este aspecto é ainda mais pertinente tendo em conta a jurisprudência decorrente do processo n.o C 132/06 do Tribunal de Justiça Europeu (29).

4.34.

4.35.

Em 2008, a Comissão levantou 15 reservas específicas sem ter realizado controlos documentais para comprovar a exactidão das informações fornecidas pelos Estados-Membros, nem controlos no local para efectuar uma verificação directa (ponto 4.27). Na opinião do Tribunal, este procedimento nem sempre é suficiente para dar uma garantia razoável sobre a exactidão dos dados alterados.

4.35.

4.36.

O Tribunal recomenda que a Comissão elabore e aplique regras específicas sobre a realização dos controlos dos inventários do RNB (ponto 4.28), que incluam o recurso à verificação directa e tenham em conta os riscos subjacentes à elaboração das contas nacionais, a avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo aplicados pelos Institutos Nacionais de Estatística, bem como o princípio custos-benefícios.

4.36.

5.1.

Este capítulo apresenta a apreciação específica efectuada pelo Tribunal relativamente ao grupo de políticas Agricultura e Recursos Naturais, que inclui os seguintes domínios de intervenção: 05-Agricultura e Desenvolvimento Rural; 07-Ambiente; 11-Pescas e Assuntos Marítimos e 17-Saúde e Defesa do Consumidor. O quadro 5.1 dá informações pormenorizadas sobre as actividades abrangidas, as despesas do exercício e o tipo de gestão utilizado.

5.2.

Nos termos do Tratado, a Comissão assume a responsabilidade geral pela execução do orçamento da União Europeia. Praticamente todas as despesas relativas à agricultura e ao desenvolvimento rural decorrem no âmbito da gestão partilhada, através da qual as tarefas de execução são delegadas nos Estados-Membros. Nos outros domínios, as dotações orçamentais estão sujeitas à gestão directa da Comissão, com excepção do Fundo Europeu das Pescas cuja gestão é partilhada com base em programas plurianuais.

5.3.

O orçamento comunitário financia as despesas da política agrícola comum principalmente através de dois Fundos (1): o Fundo Europeu Agrícola de Garantia (a seguir designado por «FEAGA»), para financiamento das medidas de mercado e das ajudas directas, e o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (a seguir designado por «FEADER»), para financiamento dos programas de desenvolvimento rural.

5.4.

As principais medidas financiadas pelo FEAGA são as seguintes:

5.5.

Apenas os agricultores são elegíveis para as ajudas directas da UE. Define-se como agricultor uma pessoa singular ou colectiva que exerce uma actividade agrícola. Esta define-se como a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas incluindo a colheita, a ordenha, a criação de animais e respectiva manutenção com finalidades agrícolas ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais (BCAA).

5.6.

A legislação da UE prevê que os Estados-Membros definam requisitos mínimos para as BCAA, com base no quadro definido por essa legislação. Relativamente às pastagens, as normas definidas pela legislação da UE exigem taxas mínimas de encabeçamento e/ou regimes adequados para assegurar um nível mínimo de manutenção e evitar a deterioração dos habitats.

5.6.

5.7.

A exigência de manutenção das terras em BCAA está definida no contexto da condicionalidade, que se aplica tanto ao RPU como ao RPUS. Nos casos em que não sejam respeitados esses requisitos, os pagamentos directos serão reduzidos ou suprimidos no âmbito da condicionalidade (7).

5.8.

O Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) financia as despesas relativas ao desenvolvimento rural, que abrangem um grande número de medidas, tais como os regimes agro-ambientais, os montantes compensatórios para a agricultura em zonas desfavorecidas, os investimentos agrícolas e as infra-estruturas em zonas rurais (10 527 milhões de euros).

5.9.

Os domínios Ambiente, Pescas e Assuntos Marítimos, bem como Saúde e Defesa dos Consumidores, são geridos pela Comissão através de sistemas de controlo específicos. Incluem medidas a favor da saúde pública, do ambiente, do bem-estar dos animais, da protecção dos consumidores, bem como acordos internacionais de pesca e o Fundo Europeu das Pescas (1 658 milhões de euros).

5.10.

Para obter uma garantia razoável quanto à regularidade das operações subjacentes às contas da UE, o Tribunal testou uma única amostra estatística representativa, constituída por 204 operações que abrangiam a totalidade das despesas examinadas no presente capítulo (ver ponto 5.1) e avaliou os sistemas de supervisão e de controlo. O Capítulo 1 apresenta uma descrição do âmbito e da metodologia de auditoria aplicados à DAS.

5.11.

O Tribunal examinou a fiabilidade dos sistemas de supervisão e de controlo aplicáveis aos pedidos relativos ao FEAGA em organismos pagadores seleccionados em quatro Estados-Membros que aplicam o regime de pagamento único por superfície (RPUS) – Bulgária, Estónia, Polónia e Roménia – e em quatro Estados-Membros que aplicam o regime de pagamento único (RPU) – Bélgica (Valónia), Espanha (Catalunha), Eslovénia e Reino Unido (Escócia). Deve salientar-se que, no caso da Bulgária e da Roménia, 2008 foi o primeiro ano agrícola completo de aplicação do regime. No caso das despesas relativas ao desenvolvimento rural, o Tribunal testou os sistemas de supervisão e de controlo na República Checa, na Irlanda, na Grécia, em Espanha, em Itália, na Hungria e em Portugal. O Tribunal auditou igualmente os sistemas de supervisão e de controlo relativos ao Fundo Europeu das Pescas.

5.12.

Além disso, o Tribunal examinou 62 certificados e relatórios dos organismos de certificação relativos a 57 organismos pagadores (8). Em relação a outros oito organismos pagadores, foram examinados os motivos da emissão das reservas formuladas nos respectivos certificados.

5.13.

Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que, relativamente aos pagamentos do exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2008 para o grupo de políticas no seu conjunto, o valor estimado da taxa global de erro é ligeiramente inferior ao limiar de materialidade de 2 %. As despesas no domínio do Desenvolvimento Rural continuam a ser afectadas por um nível de erros mais elevado do que as do FEAGA, embora o nível estimado de erro seja inferior ao dos anos anteriores.

5.13.

5.14.

Das 204 operações auditadas, 66 (32 %) apresentavam erros, dos quais 45 (48 %) eram quantificáveis e afectavam nomeadamente a elegibilidade e a exactidão. Os resultados dos testes das operações com base na amostra são indicados no anexo 5.1 . No Capítulo 1 explica-se a classificação dos erros utilizada pelo Tribunal. Em seguida apresentam-se exemplos ilustrativos dos diferentes tipos de erros detectados.

5.15.

O relatório anual de actividades do Director-Geral da DG Agricultura inclui reservas relativamente às despesas no âmbito do Programa SAPARD, na Bulgária e na Roménia, e às medidas de desenvolvimento rural no âmbito do eixo 2 (melhoria do ambiente e da paisagem rural) (9). O relatório anual de actividades do Director-Geral da DG Pescas e Assuntos Marítimos (DG MARE) inclui igualmente uma reserva relativamente às despesas no âmbito da política comum das pescas (10).

5.16.

No caso do FEAGA, das 151 operações incluídas na amostra, 42 (28 %) apresentavam erros, dos quais 30 (54 %) eram quantificáveis. Relativamente às operações do FEADER, das 42 operações seleccionadas, 17 (40 %) apresentavam erros, dos quais 11 (55 %) eram quantificáveis. Contudo, em termos financeiros, estes erros são relativamente pequenos.

5.17.

Na sua auditoria ao FEAGA, o Tribunal detectou erros de elegibilidade  (11)em pagamentos no âmbito do RPUS a beneficiários que não correspondiam à definição de agricultor, pois não tinham exercido qualquer actividade agrícola nem mantido as terras em conformidade com as BCAA (ver ponto 5.46).

5.17.