28.6.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 157/1

1.1

Os princípios fundamentais reguladores da celebração e da validade do contrato de seguro são diversos nas várias ordens jurídicas nacionais dos Estados-Membros da UE, apesar das suas origens comuns e de uma similitude considerável na sua estrutura.

1.2

Sendo um elemento essencial para o funcionamento do mercado interno, pelo acréscimo de segurança que traz às relações comerciais entre profissionais e consumidores, as diferenças de regulamentação dos aspectos essenciais do contrato de seguro nas várias ordens jurídicas nacionais são susceptíveis de criar barreiras à realização do mercado interno e de constituir dificuldades acrescidas para a comercialização transfronteiras deste instrumento financeiro.

1.3

O objectivo do presente parecer de iniciativa é assim, uma chamada de atenção às entidades competentes, a nível nacional e comunitário, para a necessidade e a oportunidade de:

1.4

Desde o início dos trabalhos preparatórios do presente Parecer de Iniciativa que se julgou fundamental poder contar com a colaboração e a participação de elementos do Grupo do «Restatement of European Insurance Contract Law», liderado e coordenado pelo Prof. Em. Dir. iur. Fritz REICHERT-FACILIDES, da Universidade de Innsbruck, de que fazem parte eminentes juristas e especialistas em direito dos seguros de 15 países europeus.

1.4.1

Foi, por isso, com grande satisfação que, à solicitação que lhe foi endereçada, F. REICHERT-FACILIDES correspondeu de imediato, prontificando-se a assegurar o papel de perito do relator, e tendo nesse sentido preparado, desde logo, um primeiro contributo (Position Paper I).

1.4.2

Aconteceu porém que, inesperadamente, e já no decurso da elaboração do presente parecer, F. REICHERT-FACILIDES veio a sucumbir.

1.4.3

O interesse por ele manifestado ao longo de toda uma vida de intenso labor académico pelo tema dos seguros e o seu projecto do «Restatement» justificam, amplamente, a presente referência neste parecer e uma menção especial de agradecimento pelo seu denotado empenhamento, como testemunho sentido pela sua falta e contributo singelo para a sua memória.

1.4.4

Essa a razão que explica e motiva a citação a que se procede, neste local, da parte substancial do seu «Position Paper I», preparado como introdução aos trabalhos que estão na origem deste parecer, e que deverá ter sido um dos seus últimos escritos:

1.5

Como preparatório do presente parecer foram realizadas várias reuniões de trabalho, com elementos da Comissão Europeia ligados ao sector dos seguros e à realização do mercado interno, do Comité Européen des Assurances e do BEUC, para colheita de impressões, de reacções e de sugestões ao tema.

1.6

Foi, ainda, decidido elaborar um questionário, endereçado a uma larga lista de entidades públicas e privadas, nacionais e comunitárias, representativas dos principais interesses em causa e simultaneamente realizar uma audição com os principais representantes dos interesses envolvidos (seguradores, industriais e outros profissionais e consumidores), bem como com juristas especialistas e académicos de diferentes origens e diversos sistemas legais.

1.7

O presente parecer dá conta em síntese, do teor das respostas recebidas ao mencionado questionário, bem como das reacções e sugestões colhidas na audição realizada no dia 16 de Abril de 2004.

2.1

A questão suscitada não é nova no âmbito do CESE. Já no parecer de iniciativa do CESE sobre «Os Consumidores e o Mercado Interno dos Seguros» (1) se chamava a atenção para a «Proposta de directiva do Conselho visando a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas regulando o contrato de seguro» (2), que procurava harmonizar, no essencial, algumas regras fundamentais do direito do contrato de seguro, e se lamentava que não fosse, à data, intenção da Comissão retomar o tema, «sem embargo de ser opinião dominante junto quer de operadores de seguros quer de organizações de consumidores, que a falta de uma norma comunitária sobre o contrato de seguro (mínimo de harmonização da lei substantiva), está na origem de toda uma série de obstáculos e de dificuldades encontradas para a efectiva concretização do mercado único neste domínio» (3).

2.1.1

E, mais à frente, o Comité salientava como o primeiro dos obstáculos de carácter geral reconhecidos à efectiva concretização do mercado único dos seguros «a inexistência de uma harmonização ao nível do direito substantivo, isto é, uma regulamentação mesmo sobre o direito do contrato de seguro na União Europeia» (4).

2.1.2

Por outro lado, o Comité chamava a atenção para o facto de não existir, «a nível comunitário, nenhum quadro legal que defina regras de transparência mínima na contratação de seguros em geral nem que tipifique, em especial, cláusulas contratuais gerais abusivas em matéria de seguros ou, sequer, que defina princípios gerais de boa fé ou de equilíbrio contratual no domínio específico dos seguros» (5).

2.1.3

E, concretizando: «O modo diverso como cada Estado-Membro regula estas matérias ou, nos casos em que o não faz, a própria ausência de regulamentação (deixando inteiramente a um mercado em que a concorrência está longe de ser perfeita, e os agentes de uma das partes se tendem a concentrar em detrimento da outra parte, a sorte das situações), está na origem de uma multiplicidade de soluções diversas para situações em tudo idênticas, no espaço do mercado único, com particular relevo para as transacções transfronteiriças, cada vez mais facilitadas com o advento da sociedade da informação.»  (6).

2.1.4

E, depois de proceder a uma análise das matérias que, em seu entender poderiam/deveriam ser objecto de harmonização, o referido parecer concluía chamando a atenção da Comissão e dos Estados-Membros para a «oportunidade de ser revista a proposta de directiva da Comissão relativa à harmonização mínima no âmbito dos seguros de 1979 à luz do princípio da subsidiariedade» (7) e instava a Comissão no sentido de desenvolver todos os esforços conducentes à definição, a nível comunitário, de exigências mínimas comuns aplicáveis aos contratos de seguro (proposta de directiva) (8).

2.2

Por outro lado, de há muito que, quer as organizações de consumidores, quer as associações de profissionais de seguros, têm vindo a denunciar a necessidade de uma maior harmonização do direito relativo ao contrato de seguro.

2.2.1

Já em 1986 o European Consumer Law Group chamava a atenção para a necessidade de se proceder a uma «certa medida de harmonização da lei do contrato de seguro no seio da Comunidade» e identificava detalhadamente os aspectos das relações contratuais de seguro que, no seu entender, deveriam ser objecto de harmonização (9).

2.2.2

Por seu turno, também o BEUC, desde pelo menos 1994, vem alertando para a conveniência de ser instituído um «quadro legal de base» que se ocupasse dos pontos essenciais dos contratos de seguro e que constituísse «uma base jurídica mínima comum».

2.2.3

Posição semelhante foi expressa, em Dezembro de 1998, por várias organizações representativas dos consumidores.

2.2.4

Finalmente, o Comité Europeu dos Seguros (CEA), em comentário recente à Comunicação da Comissão sobre um direito europeu dos contratos mais coerente, depois de sublinhar que a Comissão havia correctamente assinalado que «a diversidade das disposições nacionais que regem os contratos de seguro realizados com os consumidores constitui um travão ao desenvolvimento das transacções transfronteiras de seguro », fez questão de anotar que, «no que se refere ao “acervo” comunitário dito “harmonizado”, o número e a complexidade das disposições contidas nos diferentes textos aplicáveis ao direito do contrato de seguro põem verdadeiros problemas».

2.2.4.1

Depois de enumerar toda uma série de situações de repetição inútil de disposições idênticas ou injustificadamente diferentes, nos diversos textos comunitários aplicáveis, conclui por manifestar o seu apoio a «este projecto de melhoria do acervo comunitário», desde que seja precedido de uma análise apropriada de custos/benefícios e de uma consulta completa das partes interessadas e se concentre nos obstáculos ao mercado único (10).

2.3

A Comissão, por seu turno, nas suas Comunicações sobre «Direito Europeu dos Contratos» (11) e sobre uma «Maior Coerência no Direito Europeu dos Contratos — Plano de Acção» (12) salientou, a este propósito, que, segundo a opinião de várias entidades consultadas, o domínio dos contratos de seguro é um dos que, no âmbito dos serviços financeiros, mais problemas levantam pela existência de «diferenças das disposições nacionais» aplicáveis, pelo que, neste domínio, se deveria encarar a possibilidade de «estabelecer uma maior convergência entre as referidas disposições, de forma a tornar compatíveis a necessidade de as normas nacionais serem mais uniformes e manter a inovação e a diversidade de escolha ao nível dos produtos», devendo constituir mesmo uma prioridade na «acção de seguimento do Plano de Acção sobre a Melhoria do Ambiente Regulamentar» (13).

2.4

Por último, o Parlamento Europeu, na sua Resolução sobre a Comunicação da Comissão relativa ao «Plano de Acção» antes citado, depois de «lamentar a ausência de acções atempadas para criar instrumentos facultativos em determinados sectores, tais como os seguros, nos quais a obtenção de lucros substanciais poderia contribuir quer para apoiar o bom funcionamento do mercado interno, quer para desenvolver as transacções e as trocas intercomunitárias», considera que, «a fim de facilitar o comércio transfronteiriço no interior do mercado interno, uma das primeiras prioridades deveria consistir no estabelecimento de um instrumento facultativo em certos sectores, em particular no domínio dos contratos de seguro e, por isso, convida a Comissão Europeia a conceder prioridade à elaboração de um instrumento supletivo no domínio dos contratos de seguro, não descurando um elevado nível de protecção do consumidor e a integração das disposições vinculativas pertinentes» (14).

3.1

Ao questionário oportunamente enviado a várias entidades responderam quer autoridades nacionais de regulação de vários países, quer associações representativas de interesses de seguradores, da indústria, do comércio e dos consumidores, num total de 27 respostas.

3.1.1

Por países, foram recebidas respostas da Alemanha, da Áustria, da Bélgica, da Eslováquia, da Eslovénia, da Finlândia, da França, do Liechtenstein, da Lituânia, de Malta, da Noruega, da Polónia e da Suécia.

3.1.2

Os membros do Project Group«Restatement of European Insurance Contract Law» responderam em bloco com uma opinião comum.

3.2

Uma confortável e bem expressiva maioria entendeu que:

3.3

Na audição estiveram presentes 46 personalidades representando 36 instituições de 17 países.

3.4

Do teor das respostas ao questionário e das discussões havidas durante a audição, poderá, em resumo, referir-se que foi alcançado um generalizado consenso, de acordo com as seguintes linhas principais:

3.4.1

Existem diferenças marcantes entre os sistemas legais nacionais relativos à regulação do contrato de seguro.

3.4.2

Existe um déficit considerável de harmonização relativamente à lei do seguro a nível da UE, com reflexos na realização do mercado interno neste domínio.

3.4.3

Em especial para os pequenos e médios segurados (consumidores individuais e PME) um certo grau de harmonização é desejável/necessário, como forma de evitar desigualdades e discriminações (riscos de massas).

3.4.4

Na aproximação a ser levada a cabo no sentido da harmonização da lei do contrato de seguro deve proceder-se de forma gradual (step-by-step) e sem excessiva rigidificação, tendo em conta que a harmonização não é um fim em si mesmo, mas um instrumento para a realização do mercado interno e deve obedecer aos princípios da necessidade e da proporcionalidade.

3.4.5

Objecto prioritário de harmonização devem ser:

3.4.6

Quanto à forma, o modelo do contrato resultante da harmonização poderá ser «opcional», mas, a partir do momento em que seja adoptado, deverá ser vinculativo em todos os seus termos e elementos, para as partes.

3.4.7

O instrumento comunitário para adopção de tal modelo deverá ser o regulamento, como forma de assegurar uma harmonização completa.

3.4.8

Na sua elaboração, as propostas de directiva de 79 e 80 da Comissão, tal como emendadas de acordo com as sugestões do PE e do CESE, podem constituir um ponto de partida, mas devem ser profundamente reelaboradas à luz da evolução entretanto verificada no direito dos seguros.

3.4.9

A harmonização, com os contornos antes definidos, é susceptível de facilitar o incremento dos seguros transfronteiras e de contribuir para um maior desenvolvimento do mercado interno neste domínio.

3.4.10

A base jurídica para uma iniciativa deste tipo poderá ser o artigo 95.o do Tratado.

3.5

Alguns participantes e respondentes referiram ainda:

3.5.1

A harmonização dever ser «facultativa» e restrita à definição dos conceitos fundamentais.

3.5.2

A harmonização deve ser feita apenas para os contratos transfronteiras e só para as pessoas físicas.

3.5.3

A harmonização não é a panaceia geral para a resolução da questão do desenvolvimento deficiente do mercado interno dos seguros.

3.5.4

Uma consideração particular deve ser dada aos seguros mútuos e às instituições de previdência e segurança social em razão das suas especialidades.

4.1.1.1

O mercado interno europeu compreende um espaço sem fronteiras internas que permite a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais (artigo 14.o, n.o 2, do Tratado CE). Os «seguros» inserem-se na livre prestação de serviços (artigos 49.o a 55.o do Tratado CE) ou no direito de estabelecimento, conforme as circunstâncias. Os seguradores que prestam serviços transfronteiras ou que se estabelecem noutro Estado-Membro fazem com que os produtos de seguros nacionais concorram com as suas próprias apólices.

4.1.1.2

Por conseguinte, a variedade de alternativas para os potenciais tomadores de seguros aumenta. Em termos ideais, a selecção positiva pelos consumidores que pretendem subscrever um seguro deverá ser a «mão invisível» que guia o mercado interno de seguros.

4.1.1.3

Há outras liberdades que são afectadas pelas questões dos seguros: a livre transferência de prémios e receitas de seguros é garantida (artigo 56.o do Tratado CE). Acresce que os tomadores de seguros que usam a sua liberdade ao abrigo do artigo 18.o do Tratado CE não devem ver as apólices afectadas negativamente quando mudam a residência habitual de uma jurisdição para outra.

4.1.2.1

A multiplicidade de relações entre os seguros (legislação) e as liberdades do Tratado CE levaram a CE a harmonizar sectores importantes do direito dos seguros para conseguir o (correcto) funcionamento do mercado interno. A legislação sobre a supervisão dos seguros está substancialmente harmonizada na CE e no EEE através das três gerações de directivas no domínio dos seguros.

4.1.2.2

Com o que assim foi conseguido foi instituído um sistema de licenciamento e de controlo no país de origem — tal como o previra já o TJCE no seu acórdão de 4 de Dezembro de 1986 (15). No domínio do direito dos contratos de seguro, a harmonização restringiu-se, mais ou menos, a questões de direito internacional privado e direito processual internacional (16).

4.1.2.3

O direito substantivo de contratos de seguro apenas foi harmonizado em determinados sectores e, dentro desses sectores, apenas relativamente a aspectos específicos. Há, por exemplo, um corpus considerável de legislação no domínio dos seguros da responsabilidade automóvel (17). São conhecidas regras comuns também no domínio do seguro de protecção jurídica (18).

4.1.2.4

No entanto, a grande maioria das regras de direito substantivo dos contratos de seguro, ou seja, a parte geral que prevê regras aplicáveis a todos os ramos de seguro, está ainda sujeita à legislação nacional. Este facto leva inevitavelmente à questão de saber se o correcto funcionamento do mercado interno de seguros requer a harmonização também do direito dos contratos de seguros. A questão deverá ser respondida na afirmativa se as divergências nos direitos nacionais do contrato de seguro constituírem uma barreira ao mercado interno.

4.2.1.1

Há, de facto, dados empíricos que indicam que as medidas tomadas pela CE até agora (19) melhoraram substancialmente, mas não completaram ainda, o funcionamento do mercado interno dos seguros (20). Isto é verdadeiro, por exemplo, para a liberdade de prestação de serviços no domínio dos seguros de risco de massa que é garantida pelos artigos 49.o e seguintes do Tratado CE e prevista pelas directivas sobre o direito dos seguros, mas, na realidade, não substancialmente utilizada pelo sector dos seguros nem pelos consumidores.

4.2.2.1

A situação actual já descrita pode explicar-se mediante a análise dos seus antecedentes jurídicos. Um dos factores-chave é o facto de o seguro ser frequentemente designado por «produto jurídico». Isto refere-se ao facto de que o produto vendido por uma companhia de seguros equivale ao contrato de seguro propriamente dito moldado pela autonomia da parte e pelo direito (vinculativo) que lhe é aplicável.

4.2.2.2

Não há certamente motivo para preocupação em relação ao correcto funcionamento do mercado interno dos seguros desde que haja autonomia da parte no domínio do direito dos contratos de seguro, permitindo às partes moldar os produtos de seguro em razão das suas preferências mútuas.

4.2.2.3

Contudo, os seguros são em grande medida regidos por regras obrigatórias (21). Algumas destas regras são ao mesmo tempo internacionalmente obrigatórias.

4.2.2.4

Com efeito, o produto de uma determinada seguradora é substancialmente influenciado pelo direito que lhe é aplicável, motivo pelo qual as disparidades entre as ordens jurídicas nacionais dos contratos de seguro podem constituir obstáculos ao funcionamento do mercado interno. O plano de acção da Comissão sobre um direito europeu dos contratos mais coerente reconhece abertamente este facto (22). Esta situação será explicada mais adiante através da análise da perspectiva do segurador (ponto 4.2.3), do titular da apólice (ponto 4.2.4) e dos intermediários dos seguros (ponto 4.2.5).

4.2.3.1

Os seguradores são os produtores de coberturas de seguros. A concepção das suas apólices baseia-se num cálculo de riscos que tem em consideração o enquadramento jurídico em que a apólice é vendida. Uma seguradora apta a vender um produto ao abrigo da uma única ordem jurídica em toda a Comunidade pode reunir riscos abrangidos na CE sem distorções decorrentes de diferenças nos direitos dos seguros nacionais. Em consequência, as diferenças de legislação sobre os seguros não constituiriam um obstáculo às liberdades da seguradora.

4.2.3.2

Pelo contrário, se a lei aplicável a uma apólice mudar de acordo com o local de venda da mesma, os diferentes enquadramentos jurídicos em cada Estado-Membro influenciarão o cálculo dos riscos, o que afecta o funcionamento da lei das grandes quantidades em que se baseia a actividade seguradora.

4.2.3.3

Assim, os seguradores que vendam os seus serviços além fronteiras teriam de sujeitar as suas apólices a diferentes concepções e cálculos de acordo com a lei aplicável, o que constituiria um forte entrave ao funcionamento do mercado interno.

4.2.3.4

Uma breve análise das regras comunitárias de direito internacional privado no sector dos seguros mostra que um segurador é, na verdade, obrigado a adaptar as suas apólices ao enquadramento jurídico do Estado-Membro em que elas são vendidas. O contrato de seguro está sujeito, nos termos do n.o 1, alíneas a) e h) do artigo 7.o da segunda directiva sobre o seguro não vida (23), à legislação do Estado-Membro em que o risco está localizado e, nos termos do n.o 1, alínea 1), do artigo 32.o da directiva sobre o seguro de vida (24), ao Estado-Membro do compromisso. O local onde o risco está localizado ou o local do compromisso é, na maioria dos casos, determinado pela residência habitual do titular da apólice (25).

4.2.3.5

O segurador pode evitar este resultado escolhendo a lei aplicável ao contrato de seguro (muito provavelmente a lei da sua própria sede) por acordo com o titular de apólice. No entanto, esta opção é bastante limitada pelas regras do direito internacional privado nas directivas relativas aos seguros. No sector dos seguros não vida, as directivas permitem liberdade de escolha da lei aplicável apenas para contratos de seguros que abranjam os grandes riscos (26). Os Estados-Membros, ou seja, o Estado-Membro onde o risco está localizado, pode expandir, como entender, o âmbito de autonomia da parte (27). Em todos os outros casos, as directivas limitam em certa medida a autonomia da parte (28) e, assim, não evitam os problemas referidos de as seguradoras venderem os seus contratos de seguro além fronteiras. No domínio do seguro de vida, o Estado-Membro do compromisso pode conceder autonomia da parte (29), de outra forma, as partes gozam apenas de uma escolha muito limitada da lei aplicável (30).

4.2.3.6

Estas observações sobre a situação do direito europeu dos contratos de seguro internacionais mostra claramente que, nos seguros de riscos de massa, a seguradora tem de adaptar o seu produto na maioria dos casos ao quadro jurídico da residência habitual do titular da apólice (31). Estas dificuldades são agravadas pelo facto de o titular da apólice poder alterar a sua residência habitual após a celebração do contrato (32).

4.2.3.7

A única excepção no direito europeu de contratos de seguro internacionais é o seguro de grandes riscos no sector do seguro não vida, em que a seguradora e o titular da apólice podem escolher a lei aplicável. Todavia, mesmo nos casos dos seguros de grandes riscos, um tribunal do Estado-Membro de residência do tomador da apólice (com jurisdição nos termos do n.o 1, alínea d), do artigo 9.o do Regulamento Bruxelas-I (33)) pode impor as suas disposições imperativas (34).

4.2.3.8

Os seguradores hesitarão muito em prestar os seus serviços além fronteiras, pelo menos, no que se refere ao seguro de riscos de massa. Há sempre o argumento de que uma mudança no regime jurídico internacional privado resolveria a situação. De facto, seria de esperar que os obstáculos referidos desaparecessem se as partes pudessem escolher a lei aplicável e que, na ausência dessa possibilidade, a lei aplicável fosse determinada pelo local de domicílio do segurador. Todavia, uma mudança desse tipo no direito internacional privado poria em grande risco as noções básicas de titular da apólice e de defesa do consumidor no âmbito do direito internacional privado: dar-se-ia liberdade de escolha da lei no sector dos seguros, mesmo em situação de relação empresarial com o consumidor em que este seria protegido pelo artigo 5.o da Convenção de Roma noutros sectores. Ao mesmo tempo, não resolveria totalmente o problema: os tribunais do Estado-Membro de residência do tomador de seguro continuariam a aplicar as suas regras internacionalmente obrigatórias. Sobretudo, os tomadores de seguros hesitariam muito em adquiri-los no estrangeiro sabendo que lhes falece a protecção pela lei nacional respectiva e que ficam sujeitos a uma lei de seguros estrangeira desconhecida (35).

4.2.4.1

Ao abrigo do regime jurídico internacional privado em vigor, os titulares da apólice podem estar dispostos a solicitar uma cobertura de seguradores estrangeiros. Conscientes de que estarão (na maior parte dos casos) protegidos pela lei do Estado-Membro da sua residência, irão adquirir um seguro além fronteiras. Porém, os titulares da apólice não poderão adquirir produtos estrangeiros mesmo que queiram: a aplicação da lei dos seus países de residência altera sempre as apólices adquiridas para contratos mais ou menos determinados por essa lei. E ainda que, apesar disso, pretendam adquirir produtos de seguros estrangeiros, depararão com seguradores estrangeiros muito hesitantes em dar essa cobertura.

4.2.4.2

Como se disse, esta hesitação seria provavelmente evitada com uma mudança nas regras do direito internacional de contratos de seguro (36). Porém, se assim fosse, a hesitação do segurador em fornecer a cobertura seria substituída por uma hesitação igualmente grande da parte do tomador de seguro em procurar uma cobertura estrangeira. Por conseguinte, não se pode esperar a criação de um mercado interno de seguros.

4.2.4.3

Há que acrescentar outro aspecto. Um tomador de seguro goza liberdade de circulação no mercado interno (ver em especial artigo 18.o do Tratado CE). Todavia, uma mudança da sua residência habitual pode ter efeitos adversos na situação do seu seguro. Em primeiro lugar, os tribunais do novo Estado-Membro de residência do titular da apólice podem aplicar novas regras internacionalmente obrigatórias que influenciam a apólice adquirida no local de residência anterior. Em segundo lugar, as leis sobre seguros obrigatórios podem exigir uma cobertura diferente da adquirida pelo titular da apólice no local de residência anterior. Em terceiro lugar, um tomador de seguro pode preferir localizar os riscos em Estados-Membros diferentes cobertos por uma única apólice de seguro.

4.2.4.4

A actual situação jurídica não permite plenamente essas apólices europeias. Em vez disso, são formados os chamados «contratos arborescentes» («umbrella contracts») que são, na realidade, tantos contratos quantos os Estados-Membros envolvidos. O que falta, portanto, é a possibilidade de uma apólice transferível para o que foi descrito como o titular de apólices «euromóvel» (37) que vive e trabalha em diferentes partes da UE durante a sua vida.

4.2.5.1

Os intermediários desempenham um papel importante na distribuição dos contratos de seguros, constituindo um elemento essencial na criação de um mercado interno de seguros. É o caso, em particular, dos corretores de seguros. Ao utilizarem a sua liberdade de prestação de serviços — garantida pelos artigos 49.o a 55.o do Tratado CE e aplicada pela directiva relativa aos intermediários de seguros (38) –, os intermediários contribuem bastante para a criação e para o funcionamento do mercado interno de seguros. No domínio dos seguros de riscos de massas em especial, é mais provável que seja um corretor a tentar colocar o risco num mercado de seguros estrangeiro do que o próprio consumidor.

4.2.5.2

No entanto, quaisquer dados sobre um mercado de seguros estrangeiro e respectivos produtos não terão grande significado para um corretor sem conhecimentos da lei local. Dado que os produtos existentes num mercado de seguros estrangeiro são concebidos tendo em conta a legislação local, o corretor não pode partir do princípio que o conteúdo e o preço da apólice se manterão iguais no quadro jurídico do seu cliente (estrangeiro). Os corretores não podem, pois, tirar facilmente partido dos mercados de seguros estrangeiros para colocar os riscos de massa, tendo que negociar os contratos individualmente. O que provocará provavelmente custos de transacção proibitivos entravando, dessa forma, o funcionamento do mercado interno de seguros.

4.2.6.1

Menciona-se frequentemente o facto de os seguros, pela sua natureza, requererem alguma proximidade geográfica entre o segurador e o cliente. No futuro esta observação pode mostrar que as vendas transfronteiriças não serão tão frequentes no sector dos seguros como noutras actividades empresariais (por exemplo, a venda de livros através da Internet, etc.). Por razões de relacionamento com os clientes os seguradores podem preferir operar noutros Estados-Membros por meio de sucursais ou filiais.

4.2.6.2

Os representantes deste ponto de vista não se opõem à harmonização do direito dos contratos de seguro em princípio. Antes tentam mostrar que o impacte será limitado a uma certa quota dos contratos de seguro de facto comercializados além fronteiras ou a clientes que, na realidade, se movimentam e mudam de lugar de residência de Estado-Membro para Estado-Membro.

4.2.6.3

O impacte real, contudo, será mais substancial. Se os contratos de seguro forem vendidos noutros Estados-Membros através de sucursais ou mesmo através de sociedades-filhas, surgem os mesmos problemas para os clientes, os intermediários e os seguradores. Os seguradores têm de adaptar os seus produtos às condições locais, inclusivamente ao quadro jurídico local. O resultado é terem de reformular os seus produtos. Por isso, uma apólice concebida num Estado-Membro não pode ser vendida noutro Estado-Membro através de uma sucursal sem alterações substanciais em virtude da diferença de enquadramento (jurídico). Os intermediários e os clientes debatem-se com o problema de, simplesmente, não encontrarem produtos de seguro estrangeiros nos seus mercados.

4.2.6.4

A harmonização dos direitos dos contratos de seguro reduziria substancialmente os custos da concepção de produtos no mercado interno. Os seguradores que se estabeleçam noutro Estado-Membro podem restringir-se a aconselhar o cliente através dos seus agentes, a proporcionar a resolução de litígios através dos seus escritórios regionais competentes, etc. Mesmo que operassem através de sociedades-filhas, os grupos seguradores poderiam repartir o esforço e os custos da concepção de produtos.

4.2.6.5

O resultado seria os clientes aproveitarem efectivamente do mercado interno. Num mercado interno baseado num direito dos contratos de seguro harmonizado as inovações no sector dos seguros podiam atravessar mais facilmente as fronteiras. Os consumidores europeus teriam acesso a produtos de seguro de concepção estrangeira.

4.3.1

Em 1 de Maio de 2004, 10 novos Estados-Membros aderiram à CE, 8 dos quais são países em transição. A sua legislação dos seguros teve de ser alinhada pelo acervo comunitário, como requisito prévio da adesão (39). Condição prévia indispensável do funcionamento dos mercados dos seguros nesses países é uma legislação moderna sobre os contratos de seguro. Enquanto alguns dos novos Estados-Membros aprovaram legislação moderna, outros precisam ainda de actuar nesse sentido.

4.3.2

A harmonização do direito dos contratos de seguro pareceria, por isso, servir os interesses do mercado interno alargado dos seguros, ajudando os novos Estados-Membros a modernizarem a sua legislação e evitarem novas disparidades entre os sistemas nacionais. Parece útil que a Comissão Europeia informe esses países logo que possível quando planear harmonizar o direito dos contratos de seguro.

5.1

Como se mencionou antes, a Comissão teve oportunidade, em 1979, de apresentar uma primeira proposta de directiva visando a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas que regem o contrato de seguro (40). Tal proposta foi elaborada na sequência do que constava do Programa Geral para a supressão das restrições à livre prestação de serviços, que previa, em matéria de seguro directo, a coordenação dos textos legais e administrativos que regessem o contrato de seguro «na medida em que a disparidade destes textos cause um prejuízo para os segurados e os terceiros» (41).

5.2

A mencionada proposta considerava insuficiente a coordenação realizada pelas Directivas sobre seguros então existentes, e o facto de ser, por força do Tratado, interdito qualquer tratamento discriminatório em matéria de prestação de serviços, fundado no facto de uma empresa não se encontrar estabelecida no Estado-Membro em que a prestação é executada.

5.2.1

Nesse sentido entendeu que seria conveniente harmonizar a regulamentação no que respeita a «certas questões gerais relativas nomeadamente à existência da cobertura em função do pagamento do prémio, à duração do contrato e à posição dos segurados que não são tomadores do seguro» bem como às «consequências do comportamento do tomador do seguro no momento da conclusão e no decurso do contrato relativamente à declaração do risco e do sinistro e a sua atitude em relação às medidas a tomar em caso de sinistro.».

5.2.2

Considerava, ainda, a mencionada proposta que «os Estados-Membros não podem ser autorizados, para as questões reguladas na presente directiva, a prever soluções diferentes, salvo se expressamente previsto no texto da directiva», sem o que se poriam em causa os objectivos prosseguidos pela proposta, dando assim, um passo importante no sentido de uma harmonização total neste domínio (42).

5.3

O CESE, pronunciando-se sobre este projecto (43), considerou, em síntese e por unanimidade, que

5.4

O CESE analisava depois, em particular, cada um dos artigos da proposta e sobre eles tecia variados comentários críticos que merecem, ainda hoje, ser devidamente ponderados, na elaboração de qualquer nova iniciativa na matéria.

5.5

Sobre esta mesma Proposta, também o Parlamento Europeu teve oportunidade de se pronunciar (44) na altura, tendo considerado designadamente que «a harmonização será o garante da protecção, ao mesmo nível, dos tomadores de seguros, seja qual for a sua escolha da lei aplicável.».

5.5.1

Em particular, o PE fez diversas propostas de alteração, nomeadamente quanto ao campo de aplicação da directiva (eliminação de exclusões), aos elementos essenciais do contrato de seguro, às obrigações de declaração por parte do tomador do seguro, e às suas consequências na subsistência do contrato, quer relativamente às circunstâncias iniciais quer em relação à sua alteração durante a vigência do contrato, aos elementos de prova a fornecer pelo tomador em caso de sinistro e às condições para a resolução do contrato.

5.5.2

Nas suas observações é bem evidente a intenção do PE de, como refere expressamente, assegurar «um justo equilíbrio entre os interesses do segurador e os do segurado».

5.6

No seguimento destas observações, a Comissão teve oportunidade de elaborar um novo texto alterado da sua proposta (45), onde, designadamente, dá acolhimento a várias das sugestões e propostas efectuadas quer pelo CESE, quer pelo PE e onde, pela primeira vez, se chama a atenção para o facto de que «a coordenação das disposições legislativas respeitantes aos contratos de seguro facilitaria a prestação de serviços num Estado-Membro pelos seguradores dum outro Estado-Membro», como primeira afloração da preocupação da realização de um mercado único no domínio dos serviços financeiros (46).

5.6.1

Esta proposta da Comissão fixava como data para a entrada em vigor da directiva o dia 1 de Julho de 1983. No entanto, for falta de vontade política dos Estados-Membros, esta proposta acabou por nunca ser adoptada.

5.7.1

Das respostas recebidas ao Questionário oportunamente enviado e da audição pública realizada em 16 de Abril de 2004, resultou um consenso generalizado no sentido de que esta proposta, apesar de ter mais de vinte anos, deve ser seriamente considerada como um contributo ainda válido e um bom ponto de partida para uma nova iniciativa na matéria.

5.7.2

No entanto, foi igualmente salientado que as necessidades actuais de harmonização do contrato de seguro vão muito para além da proposta de 1980 e as regras a propor devem assentar numa discussão à luz de um estudo aprofundado de direito comparado.

6.1.1

Qualquer tentativa de harmonizar o direito europeu dos contratos de seguro deve ser precedida de trabalhos preparatórios de direito comparado. Esses trabalhos estão em curso a um nível académico. De facto, está já concluído um trabalho de comparação no domínio do direito geral dos contratos com a apresentação dos Princípios do Direito Europeu dos Contratos. No domínio do direito dos contratos de seguro, já foi e será ainda publicado um grande volume de resultados de estudos jurídicos comparativos (47). Em 1999, o falecido Professor REICHERT-FACILIDES fundou um Grupo de Projecto «Restatement of European Insurance Contract Law». Os membros deste grupo são peritos em direito dos seguros e representam várias ordens jurídicas (dentro e fora da UE).

6.1.2

As orientações para encontrar uma «melhor solução» para o direito dos contratos de seguro podem ser as seguintes: primeiro, há que ter na devida consideração o escopo essencial de todas as leis sobre contratos de seguro, designadamente fornecer um quadro jurídico para o suporte eficaz de riscos por parte do segurador e, assim, garantir o bom funcionamento da própria actividade de seguros. Segundo, é essencial que os interesses em conflito das partes sejam cuidadosamente equilibrados. Nesse contexto, há que reconhecer adequadamente a tendência moderna de atribuir um grau relativamente elevado de protecção ao titular da apólice.

6.1.3

Com base nessas observações, os esforços para melhorar o mercado interno de seguros deve concentrar-se nas regras obrigatórias. Estas regras são um quadro indispensável para a contratação autónoma das partes e, ao mesmo tempo, formam uma barreira ao mercado interno de seguros enquanto não estiverem harmonizadas. Em resultado, as necessidades de regulação no domínio dos seguros são compatíveis com os requisitos de harmonização de um mercado interno de seguros.

6.2.1

As leis sobre contratos de seguros, pelo menos nas suas disposições semi-obrigatórias, têm por objectivo proteger a parte mais fraca e podem ser designadas como leis do consumidor de um ponto de vista funcional. Todavia, tradicionalmente a protecção do tomador de seguro é mais alargado do que o direito geral do consumidor: tal como os clientes privados, as pequenas empresas são protegidas quando subscrevem seguros.

6.2.2

Quando harmonizar o direito europeu do consumidor, a CE tem de conferir um nível elevado de protecção aos consumidores (ver n.o 3 do artigo 95.o do Tratado CE). Este conceito é também aplicado aos actos legislativos baseados noutros artigos do Tratado CE combinado (no domínio do direito dos seguros, em geral n.o 2 do artigo 47.o em ligação com o artigo 55.o do Tratado CE). Em resultado, uma acção de harmonização do direito dos contratos de seguros proporcionaria um nível elevado de protecção ao tomador de seguro.

6.3.1

A análise dos problemas actuais com o mercado interno de seguros indica claramente a necessidade da plena harmonização do direito dos contratos de seguro. A harmonização mínima permitiria aos Estados-Membros aplicar um nível mais elevado de protecção, como previsto no direito europeu, criando, assim, novas barreiras ao mercado interno de seguros.

6.3.2

As normas mínimas não impediriam o funcionamento do mercado interno se o sistema de direito internacional privado em vigor fosse substituído por regras que levassem à aplicação do direito do Estado de domicílio do segurador. Com isso, todos os seguradores produziam os seus produtos ao abrigo do direito nacional (proporcionando pelo menos um nível mínimo europeu de protecção) e podiam vendê-los com base na aplicação de um direito do «país de origem» em todos os outros Estados-Membros. O tomador de seguro teria a certeza de obter os níveis mínimos de protecção apesar de estar sujeito a um direito estrangeiro.

6.3.3

No entanto, uma mudança desse tipo no sistema de direito internacional privado não é provável nem desejável. Em primeiro lugar, essa mudança privaria os consumidores de serviços de seguros da protecção dos consumidor proporcionada pelo artigo 5.o da Convenção de Roma que protege o consumidor «passivo» mesmo em domínios em que o direito substantivo do consumidor está harmonizado. Em segundo lugar, os tribunais imporiam regras obrigatórias do direito do país de residência do titular da apólice, subsistindo, portanto, sempre barreiras ao funcionamento do mercado único. Em terceiro lugar, cabe referir que, nos termos do regulamento relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões, um segurador pode intentar um processo contra um titular de apólice sua apenas nos tribunais do país de residência do titular (ver o n.o 1 do artigo 12.o com muito poucas excepções) e um tomador de seguro escolherá muito provavelmente o mesmo fórum, nos termos do n.o 1, alínea b), do artigo 9.o, para as suas próprias acções.

6.3.4

Assim, uma mudança no sistema de direito internacional privado criaria uma situação em que os tribunais competentes teriam, geralmente, de aplicar direito estrangeiro. Isso tornaria os litígios em termos de seguros ainda mais complicados e dispendiosos, mesmo que o próprio direito dos seguros fosse harmonizado. Esta via não pode, pois, ser recomendada. O sistema de direito internacional privado deve, em princípio, manter-se na sua forma actual, e o direito dos contratos de seguro deve ser totalmente harmonizado. Afirmar isto, porém, não nega a possibilidade de melhorar o actual regime jurídico internacional privado; por exemplo, enquanto o direito dos contratos de seguro não é harmonizado, um cidadão «euromóvel» podia ser autorizado a escolher entre o direito do local de residência e o direito da sua nacionalidade.

6.4.1

Por sistema, o direito dos contratos de seguro está inserido no direito dos contratos em geral. Suscita este facto a questão de a harmonização do direito dos contratos de seguro apenas poder chegar a bom termo se todo o direito dos contratos (ou, pelo menos, a sua parte geral) for harmonizado ou ser possível independentemente disso. Esta última hipótese parece ser verdadeira.

6.4.2

Como acima se disse, são as regras obrigatórias que constituem um obstáculo ao mercado interno dos seguros, pelo que devem ser harmonizadas. O direito geral dos contratos não é, pela sua própria natureza, obrigatório. Há algumas regras obrigatórias. Nem estas regras parecem ser de tal modo diferentes entre as ordens jurídicas dos Estados-Membros que a sua não harmonização perturbe o funcionamento do mercado interno dos seguros, nem elas têm influência predominante no produto de seguros enquanto tal.

6.4.3

Pode haver excepções. Todavia, estas excepções podem ser tratadas no âmbito da harmonização do sector dos seguros. Um exemplo de tais regras é, de facto, já abrangido pela directiva relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores (48), que também se aplica às apólices de seguro de consumo (49). Um acto legislativo ao nível europeu sobre o direito dos contratos apenas teria que alargar o âmbito de aplicação a todos os seguros de risco de massa, a fim de satisfazer o mercado interno de seguros.

6.4.4

Os argumentos aqui esgrimidos não pretendem contestar a harmonização do direito dos contratos em geral. Deixam a questão à discrição das instituições comunitárias. Na realidade, a harmonização do direito geral dos contratos facilitaria a harmonização do direito dos contratos de seguro. Os argumentos aduzidos apenas tentam mostrar que a harmonização do direito dos contratos de seguro pode atingir os seus objectivos por si mesma.

6.5.1.1

O plano de acção para um direito europeu dos contratos mais coerente salientou a possibilidade de introduzir um instrumento opcional em vez de uma harmonização ou unificação dos direitos nacionais de contratos. A principal diferença reside no facto de um instrumento opcional manter intocados os direitos nacionais de contratos, optem as partes por ou contra o recurso ao instrumento consoante este utilize uma abordagem de opção de exclusão ou de opção de adesão. Desta forma, são criadas ordens jurídicas paralelas (a europeia e a nacional) e as partes podem escolher entre esses regimes.

6.5.1.2

Pelo contrário, a harmonização ou unificação dos direitos nacionais de contratos substituiria os conceitos nacionais do direito nacional de contrato por uma solução europeia. As partes não teriam a possibilidade de optar pelo seu modelo nacional ou pelo modelo europeu.

6.5.2.1

Da perspectiva do mercado interno de seguros, as duas soluções partilham uma vantagem óbvia: removem de facto as barreiras à comercialização de apólices na Europa e possibilitam a livre circulação na Comunidade dos tomadores de seguros sem consequências negativas das diferenças de direito dos contratos de seguro para as suas apólices. Por isso, qualquer das abordagens é preferível à situação actual e a escolha entre elas acaba por ser uma questão de política e não de princípio.

6.5.2.2

A harmonização do direito nacional dos contratos de seguro pode vir a mostrar-se mais pesada tarefa do que a aprovação de um instrumento opcional. Pois que levaria à substituição das «tradições» nacionais por uma solução europeia, a elite jurídica nacional (profissionais e académicos) poderia hesitar em seguir um apelo à harmonização.

6.5.2.3

Um factor ambivalente é a correlação entre a intensidade da interferência com a lei nacional e a rapidez na obtenção de resultados para o mercado interno. Uma vez que não revogaria os direitos nacionais, um instrumento opcional pode ser visto como uma abordagem suave e, por isso, mais facilmente aceitável para os mercados. Por outro lado, receia-se que um instrumento opcional possa pôr os actores do mercado único (por exemplo, companhias e corretores de seguros) na expectativa — hesitantes em estar na vanguarda, os actores aguardariam que os outros avançassem e tentariam aprender com as (más) experiências dos concorrentes. Ou será o instrumento opcional visto como uma janela de oportunidade que todos querem ser os primeiros a abrir, designadamente através da venda de seguros através da Internet? É certo que a harmonização traria resultados imediatos porque nenhum actor se pode furtar a aplicá-la. Em contrapartida, a intervenção poderia ser sentida como muito forte, ou mesmo como demasiado forte.

6.5.2.4

Uma preocupação técnica com um instrumento opcional tem que ver com o facto de este não poder substituir inteiramente a harmonização, o que pode facilmente ser demonstrado olhando para o seguro de responsabilidade nos veículos a motor. A harmonização do direito dos seguros de responsabilidade nos veículos a motor é de primordial importância para a mobilidade essencial dos cidadãos da UE porque proporciona protecção indispensável às vítimas de acidentes. É óbvio que a protecção da vítima não pode de modo nenhum depender da escolha das partes de um contrato de seguro que favoreça um instrumento europeu. Um instrumento opcional poderia, pois, não substituir a harmonização do direito dos seguros de responsabilidade nos veículos a motor.

6.5.2.5

Finalmente, avança-se com a questão de um instrumento opcional conseguir obter resultados eficientes num campo como o do direito dos seguros que se caracteriza por um desequilíbrio entre as partes. As partes farão uma escolha eficiente ou a escolha será feita, unilateralmente, pelos seguradores através de cláusulas de adesão ou de exclusão nas condições gerais de seguro?

6.5.2.6

Não é uma preocupação primordial saber se a meta de um acto legislativo europeu relativo ao contrato de seguro se atingirá através da harmonização dos direitos nacionais ou da instituição de um instrumento opcional. A questão requer, contudo, cuidadosa ponderação.

6.6.1

É de perguntar, ainda, se a harmonização dos direitos pode ser substituída pela elaboração de condições gerais de seguro a nível comunitário. De facto, as preocupações com seguradores que tiveram em consideração as leis de cada Estado-Membro diminuiriam (se não desaparecessem) se este esforço fosse efectuado colectivamente e com o apoio das instituições comunitárias.

6.6.2

Não obstante, a solução não pode ser bem recebida. Primeiro, as condições gerais comunitárias podem ter em conta as diferenças dos direitos nacionais, mas ainda exigem cálculos de riscos separados e podem ser desvantajosas para um cidadão a circular na UE.

6.6.3

Além disso, aquela solução levaria à criação de condições modelo com consequências negativas na concorrência nos mercados internos. Cabe recordar que um dos principais passos dados na criação de um mercado interno de seguros foi a abolição de qualquer direito de os Estados-Membros controlarem sistematicamente as condições gerais de seguro antes de serem introduzidas no mercado (50). Esse controlo leva a uma falta de diversidade dos produtos de seguros, a uma escolha reduzida para os consumidores e, portanto, a uma redução da concorrência. A elaboração de condições gerais de seguro a nível comunitário comporta estruturalmente o mesmo risco.

7.1

Já foi referido que são as regras obrigatórias do direito dos contratos de seguro que requerem harmonização. Outra questão é se todos os domínios do direito dos contratos de seguro ou apenas alguns em particular precisam de ser harmonizados.

7.2

O direito dos seguros está frequentemente dividido numa parte geral, com regras aplicáveis a todos os contratos de seguro, e no direito de ramos específicos de seguro. É de perguntar se o mercado interno de seguros exigirá a harmonização das regras gerais, das regras específicas para ramos em particular ou de ambos.

7.3

Teoricamente, os dois são necessários: as regras gerais e as regras específicas dos ramos do direito dos seguros afectam o produto e, por isso, impedem o funcionamento do mercado interno de seguros. Por exemplo, as regras aplicáveis às garantias de promissórias, inseridas normalmente na parte geral, influenciam a taxa de risco e o prémio, como as regras específicas para, por exemplo, seguros de vida influenciam este seguro específico. Assim, a harmonização não deve, em princípio, distinguir entre estes dois conjuntos de regras.

7.4

No entanto, a harmonização pode ser realizada em várias fases. Se assim for, haverá que elaborar uma lista de prioridades. Neste caso, seria apropriado harmonizar primeiro a parte geral. Muitos ramos de seguros não estão sujeitos a regras específicas ou obrigatórias (51), mas sim apenas a regras gerais ao abrigo dos regimes dos direitos nacionais de contratos de seguro em vigor. Desta forma, o mais urgente é a harmonização das regras gerais do direito dos contratos de seguro obrigatórias. Esta harmonização permitiria imediatamente a criação de um mercado interno de seguros em todos os ramos não abrangidos pelas regras jurídicas específicas e obrigatórias. Finda esta fase, os ramos regulados como o seguro de vida e de saúde, também devem ser abrangidos.

7.5

O tipo de regras que podem ser harmonizadas nesta primeira fase seriam as seguintes:

8.1

O seguro constitui hoje um serviço essencial nas relações comerciais entre profissionais e entre estes e os consumidores.

8.2

Alguns dos princípios fundamentais reguladores da celebração e da validade do contrato de seguro em geral são diversos nas ordens jurídicas nacionais dos Estados-Membros da UE.

8.3

Esta circunstância constitui um dos entraves à comercialização transfronteiras deste instrumento financeiro e, em consequência, é limitativa da realização do mercado interno neste domínio.

8.4

Uma certa harmonização das regras obrigatórias da denominada «parte geral» do direito dos seguros pode contribuir decisivamente para a eliminação de uma larga série de obstáculos e dificuldades encontradas pelas empresas seguradoras, os intermediários dos seguros e os segurados e tomadores de seguros, sejam profissionais ou consumidores, na realização de operações transfronteiras de seguro.

8.5

Este ponto de vista é partilhado, sem excepção, por todos os interessados consultados e ouvidos sobre a matéria.

8.6

Quanto ao modo de realizar essa harmonização, afigura-se que uma aproximação gradual deve ser seguida, com vista, numa primeira fase, à eventual adopção de um modelo de contrato de seguro opcional mas vinculativo em todos os seus termos e elementos.

8.7

Na sua preparação deverão ser tidas em linha de conta as propostas de directiva de 79 e 80 da Comissão, à luz das considerações e das análises sobre elas produzidas pelos vários interessados, representantes da sociedade civil e das entidades de regulação dos Estados-Membros, e tomando na devida consideração a evolução entretanto operada no sector.

8.8

O instrumento comunitário a utilizar deverá ser o regulamento e a sua base jurídica o artigo 95.o do Tratado.

8.9

Tendo como base as considerações produzidas no presente parecer, o CESE insta a Comissão para que reabra o presente dossier e inicie os estudos de direito comparado e de práticas nacionais no domínio do contrato de seguro, no sentido de confirmar a necessidade, a oportunidade e a possibilidade de prosseguir com os trabalhos conducentes à harmonização do direito do contrato de seguro a nível comunitário.

8.10

Nesses trabalhos deverão ser tomados em linha de conta os resultados já alcançados pelos estudiosos académicos desta matéria.

8.11

O CESE recomenda à Comissão que os trabalhos assim realizados sejam dados a conhecer e sejam submetidos a discussão pública através, designadamente, de um Livro Verde, base indispensável para a elaboração do instrumento comunitário que for julgado mais adequado.

8.12

O CESE está consciente de que apenas com uma clara vontade política dos Estados-Membros no sentido do incentivo a esta iniciativa de harmonização do direito do contrato do seguro será possível levar por diante este importante contributo para a realização do mercado interno dos serviços financeiros.

8.13

O CESE apela ao Parlamento Europeu para que se associe a esta iniciativa e, renovando o seu apoio ao objectivo de uma harmonização das normas obrigatórias da parte geral do direito do contrato de seguro, lhe confira um adequado grau de prioridade na sua agenda política.

a)

a estrutura formal da apólice de seguro;

b)

o direito a uma declaração de garantia no momento da celebração do contrato e os seus requisitos formais mínimos;

c)

a língua de celebração do contrato;

d)

o regime das declarações do segurado no momento da conclusão do contrato que possam ter influência na apreciação e aceitação do risco, e a consequência da sua falta ou erro intencionais;

e)

o regime das declarações do segurado no decurso do contrato relativamente a factos ou circunstâncias que se possam traduzir num agravamento do risco e as consequências do incumprimento da respectiva obrigação;

f)

o regime do ónus de prova pelo incumprimento das obrigações antes mencionadas;

g)

o regime do prémio em caso de diminuição do risco;

h)

o efeito da falta de pagamento da totalidade ou de fracção do prémio na vigência do seguro;

i)

as obrigações do tomador do seguro em caso de sinistro;

j)

o regime da rescisão do contrato de seguro;

k)

a possibilidade de as partes derrogarem as disposições previstas na directiva na medida em que tal fosse mais favorável ao tomador, ao segurado ou ao terceiro lesado.

a)

veículos ferroviários

b)

veículos aéreos

c)

veículos marítimos, lacustres e fluviais

d)

transporte de mercadorias

e)

responsabilidade civil relativa a veículos aéreos, marítimos, lacustres e fluviais

f)

crédito e caução atentas as especialidades inerentes a estes ramos de seguro.

(a)

a exclusão do seguro-doença, tal como sugerido pelo CESE;

(b)

um maior detalhe nos procedimentos de rescisão do contrato, com sobrevalorização da possibilidade de manutenção dos contratos modificados relativamente à sua revogação pura e simples;

(c)

uma melhor formulação do regime do ónus de prova.

28.6.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 157/15

1.1

O turismo e o desporto são dois sectores que desempenharão um papel cada vez mais importante para o bem-estar económico e social europeu. O seu papel fundamental é unanimemente reconhecido a nível mundial.

1.2

Os Estados e as sociedades apostam cada vez mais nestes sectores enquanto canais privilegiados para a difusão de valores e mensagens positivos e para o desenvolvimento de economias sustentáveis do ponto de vista ambiental e social.

1.3

O desporto atrai, desde sempre, multidões que partilham uma mesma paixão que as leva a deslocarem-se continuamente para acompanharem os eventos desportivos, dos menores aos maiores.

1.4

Hoje, o turismo oferece uma gama completa de atracções desportivas que, sobretudo nos últimos anos, têm alcançado grande sucesso, contribuindo, por vezes, para a revitalização de zonas em declínio parcial ou acentuado (1).

1.5

Alguns dos locais onde se realizaram acontecimentos desportivos passaram a ser destinos turísticos e vice-versa. Tem-se verificado uma integração crescente destes dois aspectos, que se enriquecem mutuamente graças a novas possibilidades de oferta e de crescimento.

1.6

Isto aumentou a capacidade de tais destinos para atraírem jovens e menos jovens e, também, pessoas portadoras de deficiência, que podem finalmente viver uma experiência desportiva durante os seus períodos de férias de uma forma nova e mais gratificante.

1.7

Em 2002, a Europa foi visitada por 411 milhões de turistas provenientes de países terceiros, o que corresponde a um impacte no PIB superior a 5 % e a uma quota do turismo mundial próxima dos 58 %. Todavia, a Organização Mundial do Turismo (OMT) prevê que, até 2020, a quota-parte da Europa no mercado mundial do turismo descerá para 46 %, ainda que o número de turistas quase duplique, em virtude do surgimento de novos concorrentes.

1.8

No âmbito do presente parecer, o CESE promoveu em Roma uma audição pública sobre «Turismo e desporto: reptos futuros para a Europa», na qual participaram altos representantes italianos e europeus dos sectores do turismo e do desporto, para além do responsável pela Unidade «Turismo» e do responsável pela Unidade «Desporto» da Comissão Europeia. Foi uma excelente ocasião para a troca de pontos de vista, tendo suscitado numerosas sugestões e pistas de reflexão (2).

1.9

Com base na audição pública de Roma e tendo em conta que, este ano, o Dia Mundial do Turismo (27 de Setembro de 2004), organizado pela OMT, teve por tema «Desporto e turismo: duas forças vivas ao serviço da compreensão mútua, da cultura e do desenvolvimento da sociedade», o CESE traçou algumas linhas de reflexão para uma política futura mais integrada em termos de análise e de intervenção nos dois sectores.

1.10

Nos próximos cinco anos, a Europa, que já acolheu, em 2004, o Campeonato Europeu de Futebol em Portugal e os XXVII Jogos Olímpicos e Paralímpicos na Grécia, será palco de um conjunto de eventos desportivos de relevância mundial que terão enorme impacte em termos de fluxos turísticos e económicos. O fluxo de visitantes provenientes de diversos países na Europa será uma oportunidade única para todos os destinos do continente.

2.1

Nos próximos anos, os meios de comunicação social de todo o mundo concentrarão, pois, a sua atenção no nosso continente durante longos períodos. A União Europeia estará, em todas essas ocasiões (3), no centro da comunicação, através de diferentes canais e a diversos níveis. Falar-se-á, pois, da Europa, pelo menos a um certo nível, nomeadamente em termos políticos, socioculturais e turísticos, bem como, obviamente, em termos desportivos.

2.2

Importa, portanto, que este período de grandes eventos desportivos constitua para as sociedades europeias não apenas uma oportunidade económica, mas também, e sobretudo, uma ocasião para reflectir e experimentar determinados valores culturais e sociais numa óptica de crescimento e de desenvolvimento sustentável.

2.3

É evidente o alcance da acção educativa para a população dos Estados-Membros e de todo o mundo que é possível desenvolver e veicular através destes eventos. Importa dar particular atenção aos jovens e às pessoas menos integradas no tecido social, nomeadamente os deficientes.

2.4

Numa perspectiva de competitividade turística, os anos vindouros, tão ricos em grandes eventos desportivos de importância mundial, poderão ser uma boa oportunidade para o nosso continente, que poderá assim desenvolver e valorizar opções de mercado orientadas para a qualidade do acolhimento e para a sustentabilidade dos serviços oferecidos.

2.5

A União Europeia é hoje constituída por 25 Estados, com todas as vantagens que tal proporciona aos 450 milhões de habitantes do novo território comunitário. Haverá, pois, um maior número de destinos acessíveis, de cidadãos interessados na mobilidade e de atletas e eventos a integrar nos programas e circuitos do continente tão rapidamente quanto possível.

3.1

O turismo é uma indústria de paz que favorece a integração entre os povos e permite a sua coexistência num espírito de tolerância e de respeito mútuo.

3.2

O turismo demonstrou poder contribuir para a melhoria das condições de vida de milhões de pessoas em todo o mundo, favorecendo um desenvolvimento económico mais equitativo e solidário.

3.3

O seu impacte em termos de emprego é considerável. Ao nível europeu, existem mais de 2 milhões de empresas que operam neste sector, que emprega mais de 8 milhões de pessoas, sem contar com o emprego induzido.

3.4

O turismo é, com efeito, um sector transversal, capaz de criar mais emprego do que outros sectores de produção.

3.5

Todavia, é também um sector particularmente sensível às conjunturas económicas negativas, às crises internacionais e aos fenómenos sazonais que limitam o seu impacte no emprego de longa duração. Não obstante, este sector deu sempre provas de uma certa capacidade de resistência global, graças a uma oferta variada que, pela sua diversidade tipológica, permite compensar e ultrapassar crises estruturais e conjunturais.

3.6

O desafio dos próximos anos consistirá em criar e manter um quadro social e economicamente estável na Europa dos 25, eliminando toda e qualquer forma de exclusão social. É necessário que todos possam beneficiar concretamente do turismo e do desporto, bem como da cultura, e a eles tenham acesso, prevendo-se formas de apoio às categorias sociais mais desfavorecidas.

3.7

A Comissão Europeia já traçou esta via na sua Comunicação de Novembro de 2001 intitulada «Uma abordagem cooperativa para o futuro do turismo europeu» (4) e na Comunicação posterior, de Novembro de 2003, intitulada «Orientações de base para a sustentabilidade do turismo europeu» (5). Trata-se agora de concretizar o que está expresso nesses documentos.

3.8

Contudo, o desenvolvimento de um turismo de qualidade não pode prescindir da integração com outros sectores de produção e/ou de lazer da sociedade, e o desporto, verdadeiro reservatório de valores, de cultura, de regras e de ideais, representa a contrapartida ideal para um percurso de crescimento sustentável a todos os níveis.

3.9

O desporto, tal como o turismo, é hoje uma componente fundamental da actividade humana nos tempos livres e um factor de desenvolvimento social e económico com grandes potencialidades.

3.10

Os valores que transmite, que, como é sabido, remontam às primeiras olimpíadas gregas do século VIII a.c., são mais do que nunca actuais e assumem importância crescente nas políticas de formação para os jovens.

3.11

A dimensão económica do desporto aumentou desmesuradamente nos últimos anos. Os grandes eventos desportivos passaram a ser grandes momentos de mobilização colectiva e social que transmitem mensagens e valores em todo o mundo e a todas as faixas etárias.

3.12

Os eventos desportivos estão também na origem de novas formas de turismo que aliam às férias tradicionais a possibilidade de praticar uma determinada actividade desportiva. Neste sentido, os grandes eventos desempenham o papel de catalisadores e incentivam as pessoas a praticar novas modalidades desportivas.

3.13

O desporto, por um lado, tira partido das infra-estruturas e dos serviços turísticos e, por outro, gera turismo. Este último, por sua vez, beneficia consideravelmente dos eventos desportivos que têm lugar nos diversos destinos. Basta pensar no número de pessoas que se deslocam para assistir a um Campeonato Mundial de Futebol ou aos Jogos Olímpicos e, sobretudo, na promoção da imagem do país anfitrião de tais eventos que daí pode resultar.

3.14

O presente parecer terá sobretudo em conta, mas não só, os grandes eventos desportivos, que são geralmente os que maiores vantagens proporcionam em termos culturais, sociais, económicos e de visibilidade para os destinos europeus.

3.15

Em termos muito gerais e não exclusivos, entende-se por grande evento desportivo um evento capaz de gerar um fluxo significativo de turistas que pernoitam, impulsionando assim a indústria turística local.

3.16

O macroevento pode ser uma oportunidade para promover valores, comportamentos e práticas que poderão ser posteriormente vividos e desenvolvidos nos numerosos eventos de menor dimensão que se realizam ao nível local (6).

3.17

A relação complexa entre turismo e desporto insere-se, todavia, num contexto mais vasto que envolve igualmente as esferas social, cultural e ambiental. O turista de hoje procura, com efeito, experiências de férias cada vez mais integradas, capazes de responder a expectativas de lazer, culturais e desportivas.

4.1

Nos anos transactos, a única base jurídica para uma política comunitária do turismo era o artigo 3.o, alínea b) do Tratado CE, que fazia referência, em termos gerais, a medidas no domínio do turismo. Para um sector com tão grande impacte nas economias de muitos países da União, esse facto limitava consideravelmente a realização de uma verdadeira política europeia de turismo.

4.2

O turismo tem, com efeito, um carácter marcadamente transversal. Abarca quase todos os sectores de produção e de serviços e necessita de economias de escala eficazes, não apenas na sua gestão territorial, mas também no processo decisório e político que orienta as opções na matéria.

4.3

Assistiu-se, porém, sobretudo a partir de 1999, a um renovado e crescente interesse das instituições comunitárias pelo turismo (7). O CESE acompanhou activamente esta nova tendência e acolhe com grande entusiasmo a inclusão de um artigo ad hoc sobre o turismo na Constituição Europeia (8).

4.4

A realização deste objectivo é o culminar de uma longa e, por vezes, penalizadora marginalização do turismo, sendo condição necessária para o reconhecimento e integração institucional do sector nas políticas da União Europeia.

4.5

O CESE espera que o turismo possa doravante beneficiar de medidas, iniciativas e programas europeus verdadeiramente focalizados e específicos. Neste contexto, espera que seja criada uma instância de controlo única a nível comunitário, à imagem das agências europeias competentes em determinados sectores (9).

4.6

Em todo o caso, é de louvar o facto de a acção da União Europeia estar já a orientar-se para uma política do turismo baseada no desenvolvimento sustentável sob todas as suas formas (10).

4.7

A política europeia em matéria de desporto baseia-se em alguns documentos fundamentais, nomeadamente a Carta Europeia do Desporto de 1992, o Tratado de Amesterdão, que consagrou a importância social do desporto, e a declaração anexa ao Tratado de Nice, que, por seu lado, reconheceu a especificidade do desporto entre as matérias de competência comunitária.

4.8

Graças, nomeadamente, ao impulso recebido na Cimeira de Nice, a Constituição para a Europa, aprovada em Dezembro de 2003, atribuiu ao desporto a devida importância, consagrando-lhe um artigo específico (11).

4.9

Para sublinhar a importância social e educacional do desporto, 2004 foi proclamado pela Comissão Europeia «Ano Europeu da Educação pelo Desporto». É uma forma de chamar a atenção para este sector, bem como de financiar projectos de formação, sensibilização e desenvolvimento nos círculos escolares e para-escolares de toda a União.

4.10

No âmbito de tal iniciativa, favoreceu-se também, embora com recursos limitados, a mobilidade dos estudantes, que puderam assim visitar lugares diferentes do seu local de origem, aliando a vontade de descobrir e de viajar à de praticar o seu desporto preferido.

4.11

As modalidades de integração entre turismo, desporto e cultura constituem um dos desafios que teremos de enfrentar nos próximos anos, de modo a contribuir para o relançamento da economia europeia e promover um nível mais elevado de bem-estar social para todos.

4.12

Esta é uma prioridade à luz dos já referidos objectivos da Estratégia de Lisboa, que deverão, em todo o caso, ter igualmente em conta a alteração das condições económicas dos países da União para poder assegurar um crescimento e um desenvolvimento sustentáveis e duradouros.

4.13

A elaboração a nível europeu desta estratégia inovadora, orientada para a integração horizontal do turismo, do desporto e da cultura, pode realizar-se, quer através de workshops específicos (a organizar no âmbito do Fórum Europeu do Turismo ou de um Fórum Europeu do Desporto), quer através da promoção de iniciativas inovadoras (por exemplo: intercâmbios de estudantes, lançamento de campanhas de sensibilização para que o turista «desportivo» participe na vida cultural e social do local em que ocorre o evento desportivo ou, ainda, cursos orientados para o desenvolvimento de novas competências, etc.). Nesta perspectiva, afigura-se essencial que participem, em primeiro lugar, a sociedade civil e o sector privado.

4.14

O reconhecimento jurídico dos dois sectores — turismo e desporto — na Constituição Europeia constitui um grande passo em frente para a realização de tais objectivos, particularmente para a promoção e desenvolvimento da competitividade das empresas europeias que operam nos dois sectores.

5.1

Os próximos anos serão, como já foi referido, muito ricos em eventos desportivos a que assistirão milhões de pessoas vindas de todo o mundo.

5.2

Este período de grandes deslocações, de grandes eventos desportivos e de grande atenção mediática coloca com ênfase a questão da segurança, que deve ser enfrentada com sentido da responsabilidade, sem criar alarmismos injustificados, mas tomando todas as medidas de prevenção e de vigilância necessárias para assegurar que todas as manifestações desportivas decorrem com serenidade.

5.3

A cooperação e a elaboração preventiva de estratégias comuns de intervenção são, nesta óptica, elementos decisivos para a gestão dos grandes eventos desportivos.

5.4

A segurança deverá, pois, estar no centro das estratégias organizativas dos eventos dos próximos anos, devendo a prevenção constituir o pilar fundamental das mesmas.

5.5

As Nações Unidas, reunidas em Assembleia Geral em 6 de Setembro de 2000, adoptaram uma declaração em cujo ponto 10 pode ler-se: «Instamos os Estados-Membros a respeitarem a Trégua Olímpica, individual e colectivamente, agora e no futuro, e a apoiarem o Comité Olímpico Internacional nos seus esforços para promover a paz e a compreensão entre os homens através do desporto e do ideal olímpico».

5.6

No mesmo sentido se expressaram recentemente o Conselho Europeu de Bruxelas (12 de Dezembro de 2003) e o Parlamento Europeu (1 de Abril de 2004). Este último, em particular, acolheu favoravelmente a criação, por parte do COI (Comité Olímpico Internacional), de uma fundação internacional para a trégua olímpica, organização destinada a promover os ideais da paz e da compreensão através do desporto.

5.7

No seu contributo para o debate sobre a segurança, o CESE sublinha a necessidade de fazer da trégua olímpica uma «mensagem universal» para todas as manifestações desportivas mundiais dos próximos anos. Com efeito, o CESE considera que o desporto pode contribuir para difundir a cultura do diálogo e para multiplicar as oportunidades de encontro.

6.1

Como já foi referido, o turismo e o desporto estabelecem relações complexas que têm repercussões nos domínios social, económico e ambiental. Esta complexidade é ainda maior no caso de eventos de grande dimensão (os «grandes eventos»).

6.2

A organização de eventos deve, pois, ser norteada por todos os princípios de sustentabilidade: sociocultural, económica e ambiental. Devem ser aplicadas também ao desporto e aos destinos desportivos as orientações relativas à sustentabilidade no turismo adoptadas pela Comissão Europeia na sua recente comunicação acima referida «Orientações de base para a sustentabilidade do turismo europeu» (12) e comentadas no parecer do CESE sobre o tema «Para um turismo acessível a todas as pessoas e socialmente sustentável» (13).

6.3

De um ponto de vista social e cultural, o evento desportivo deverá, em particular, constituir uma oportunidade para valorizar identidades e realizar intercâmbios culturais. Propõe-se, por isso, o apoio a iniciativas e eventos de carácter turístico/desportivo que envolvam diversas regiões de diferentes países europeus (tendo por modelo o programa Interreg).

6.4

De um ponto de vista socioeconómico, cumpre salientar que é necessário prestar a maior atenção à população local enquanto principal actor do evento. A planificação dos diversos serviços e infra-estruturas deverá ter em conta as possíveis utilizações futuras por parte dos habitantes. A população local deverá igualmente servir de referência para o relançamento do emprego e para a realização de acções de formação orientadas para os eventos propriamente ditos.

6.5

Já foram desenvolvidos modelos para medir a capacidade de absorção dos destinos e dos serviços correspondentes em termos de sustentabilidade ambiental, mas não só. Considera-se oportuno promover a difusão e aplicação de tais modelos também por ocasião dos eventos desportivos, apoiando, como já foi referido, uma abordagem integrada que tenha em conta diferentes aspectos relativos à sociedade, à economia e ao ambiente.

6.6

Importa, pois, identificar e apoiar os modelos de planificação, gestão e desenvolvimento de tais eventos, a fim de maximizar os benefícios e o valor acrescentado que proporcionam, sobretudo à região e à comunidade de acolhimento, que sofrem, em qualquer caso, os impactes negativos e só raramente retiram benefícios mensuráveis.

6.7

As manifestações desportivas de grande dimensão podem constituir uma oportunidade para desenvolver competências e know-how de elevado nível, que podem ser úteis a médio e a longo prazo ao destino turístico/desportivo, em termos de cultura de acolhimento e de preparação para o encontro. Podem, além disso, servir para a difusão das melhores práticas no âmbito da gestão integrada do turismo e do desporto.

6.8

A organização de eventos complexos pressupõe uma actividade inicial de cartografia dos possíveis conflitos entre os habitantes e os visitantes temporários quanto à utilização dos recursos, dos serviços e dos espaços e à sua respectiva qualidade.

6.9

Será fundamental a actividade de «governança» entre os promotores dos eventos, as entidades organizadoras, os representantes locais, os representantes dos beneficiários finais, os representantes dos interesses sociais e, de uma maneira geral, entre todas as partes interessadas.

6.10

Os eventos desportivos devem ser incluídos na programação de médio/longo prazo da localidade e do país de acolhimento. Importa, em particular, ter em conta o impacte de tais eventos na imagem global do destino turístico-desportivo.

6.11

É sabido que o carácter sazonal do turismo constitui, não raro, um dos obstáculos ao desenvolvimento deste sector. Ora, os eventos desportivos são também elementos de apoio a uma política de desenvolvimento do turismo e da sua economia durante todo o ano, optimizando as receitas e assegurando um emprego estável e de longa duração.

6.12

Seria útil lançar e apoiar acções de acompanhamento das experiências em curso e futuras, a fim de contribuir para a definição de um modelo de experiências para uma planificação e gestão de eventos desportivos que respeite plenamente os aspectos sociais, ambientais e económicos supramencionados. Afigura-se particularmente interessante apoiar uma acção de acompanhamento da utilização das instalações e do uso posterior das estruturas e serviços criados para um evento específico.

6.13

De uma maneira geral, o CESE sublinha a possibilidade de se adoptarem as medidas, acções e recomendações contidas no programa europeu plurianual para um desenvolvimento sustentável do turismo, criando-se uma Agenda 21 também para o desporto e para os destinos que melhor se prestam à organização e acolhimento de eventos desportivos.

6.14

As boas práticas e as experiências positivas em matéria de planificação e gestão de eventos turístico-desportivos deverão ser sistematizadas, difundidas e partilhadas, por forma a optimizar a organização dos próximos grandes eventos que terão lugar na União Europeia.

7.1

O CES reafirma a conveniência de reforçar, a todos os níveis, o objectivo de formação e de educação no âmbito das políticas inerentes ao desporto e ao turismo.

7.2

Tal abordagem resulta também da declaração relativa ao desporto anexa às Conclusões do Conselho Europeu de Nice, realizado em Dezembro de 2000, na qual se sublinha que «a Comunidade deve ter em conta […] as funções sociais, educativas e culturais do desporto […], a fim de respeitar e de promover a ética e a solidariedade necessárias à preservação da sua função social».

7.3

A integração e a valorização dos valores positivos comuns ao turismo e ao desporto podem ser importantes instrumentos de integração a nível das populações, das localidades e dos Estados.

7.4

O conjunto de manifestações que se iniciou em 2004 afigura-se, pois, ainda mais importante se se tiver em conta o objectivo proposto: transmitir elementos e orientações em matéria de formação através dos grandes eventos, que terão enorme visibilidade junto do público e das instituições.

7.5

A abertura da União a dez novos Estados-Membros reforça esta possibilidade. O objectivo educativo de conhecimento da União e dos seus povos e o intercâmbio de valores ligados à desportividade, à lealdade e à competitividade poderão ser alargados e partilhados com os novos Estados-Membros através da utilização dos grandes meios de comunicação.

7.6

A tolerância, a abertura e o acolhimento, bem como a disponibilidade para o encontro entre povos e etnias diferentes, podem ser também valores centrais a desenvolver e a difundir. O intercâmbio de tais valores na União Europeia implica, por um lado, ministrar formação escolar e profissional adequada a todos os profissionais do turismo e do desporto e, por outro lado, promover um intercâmbio mais intensivo de experiências. Quando viajam, os turistas têm expectativas quanto aos valores atrás mencionados.

7.7

Nos eventos desportivos e turísticos, importa dedicar particular atenção à defesa do direito de praticar as diferentes modalidades desportivas e de participar nos eventos correspondentes para todos os segmentos da população, em particular para os mais vulneráveis: jovens, idosos e deficientes.

7.8

Como efectivamente ressalta da declaração relativa ao desporto anexa às Conclusões do Conselho Europeu de Nice, realizado em 2000, já referida, «a prática das actividades físicas e desportivas representa, para as pessoas com deficiências físicas ou mentais, um meio privilegiado de realização individual, de reeducação, de integração social e de solidariedade ...».

7.9

Estas acções a favor das categorias mais vulneráveis da população devem ser empreendidas pelas seguintes entidades: instituições centrais e locais, federações nacionais, sociedades e associações desportivas, clubes não profissionais e escolas.

7.10

Com efeito, o mundo escolar é o terreno mais fértil para difundir valores positivos e de conhecimento recíproco, já que é na idade escolar que as ligações entre desporto, turismo e formação podem ser mais eficazmente exploradas.

7.11

Propõe-se, pois, que se continue a promover a mobilidade e os intercâmbios de estudantes através da organização de encontros desportivos que prevejam igualmente momentos de conhecimento e de aprofundamento das realidades e das culturas locais.

7.12

Propõe-se também o reforço da cooperação entre Estados-Membros, especialmente no domínio do intercâmbio de informação sobre as melhores práticas, incluindo a participação do turista desportivo na vida cultural e social do local em que se realiza o evento desportivo, de forma a reduzir os actos de violência e de intolerância e a criar oportunidades de enriquecimento mútuo.

7.13

Seria igualmente interessante analisar a oportunidade de organizar cursos destinados a desenvolver novas competências orientadas para a organização de eventos turístico-desportivos que tenham em conta todos os aspectos do turismo ligados ao desenvolvimento social, à sustentabilidade integrada, à comunicação e ao marketing.

8.1

O turismo e o desporto podem ser concebidos como laboratórios para o desenvolvimento, intercâmbio e partilha de valores positivos, baseados no respeito pelo outro e orientados para o conhecimento mútuo, a tolerância e o acolhimento recíproco. São, com efeito, sectores naturalmente vocacionados para tal missão e o seu papel assume particular importância no contexto de uma sociedade cada vez mais dinâmica, marcada por profundas transformações socioculturais, geopolíticas e tecnológicas.

8.2

O turismo e o desporto podem ainda dar um importante contributo para a realização dos objectivos fixados na Estratégia de Lisboa. Com efeito, o seu crescente impacte económico poderia vir a ser um verdadeiro motor da economia da União Europeia, sobretudo se se explorassem plenamente todas as oportunidades de desenvolvimento e de difusão das competências ligadas a estes dois sectores.

8.3

A inclusão do turismo e do desporto na versão final da Constituição Europeia representa uma viragem histórica para os dois sectores. O CESE espera que a Comunidade desenvolva uma actividade significativa nestes dois domínios e sugere a utilização do método aberto de coordenação para assegurar o intercâmbio de capacidades e de conhecimentos e a sua comparação a nível europeu.

8.4

Turismo e desporto são dois sectores complexos e não homogéneos, muito difíceis de estudar conjuntamente e de comparar em termos económicos e sociais. O CESE propõe, pois, a criação de um Observatório comum europeu e de uma base de dados capazes de recolher, reunir e difundir nos Estados-Membros conhecimentos e melhores práticas para o desenvolvimento dos dois sectores.

8.5

O CESE espera também que a União Europeia promova estudos e trabalhos de investigação que permitam uma análise comparada a nível europeu do impacto social, económico e ambiental do binómio turismo-desporto.

8.6

A difusão de uma cultura do acesso de todos ao turismo e ao desporto e a elaboração de políticas que o favoreçam deve constituir uma prioridade em todas as acções de desenvolvimento dos dois sectores, tendo em conta tanto as categorias mais vulneráveis da população, isto é, os jovens, os idosos e os deficientes, como as que dispõem de meios financeiros limitados. Para tal, seria desejável uma campanha de sensibilização para que haja consciência de que a acessibilidade e a sustentabilidade são requisitos que permitem uma maior competitividade no mercado.

8.7

Propõe-se a criação de uma Agência Europeia do Turismo, com a finalidade de salvaguardar as especificidades deste sector, analisar as suas fragilidades, definir eventuais eixos de desenvolvimento e identificar instrumentos inovadores para o crescimento sustentável a integrar nas acções estruturais da União Europeia.

8.8

Turismo e desporto são fenómenos pluridimensionais e complexos com elevado potencial de desenvolvimento. O presente parecer defende a necessidade de uma integração horizontal destes sectores a nível europeu, a fim de que esse potencial possa concretizar-se, tanto no plano socioeconómico como no domínio cultural. O CESE sublinha ainda a necessidade de, aquando da aplicação das medidas preconizadas, se prestar uma atenção constante à sua sustentabilidade, tanto do ponto de vista socioeconómico e cultural como do ponto de vista ambiental.

8.9

O CESE denominou este parecer «Declaração de Roma sobre turismo e desporto», a fim de facilitar a sua identificação e divulgação em todos os grandes eventos do sector do turismo e do desporto a nível europeu.

28.6.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 157/22

1.1

O CESE está ciente de que o presente parecer versa sobre uma matéria em parte inédita, caracterizada por uma terminologia não muito conhecida e, de qualquer forma, raramente utilizada. Por este motivo, consideramos útil inserir uma série de definições e descrever a situação da investigação e das aplicações em matéria de nanotecnologias nos EUA e na Ásia.

1.2

Índice do parecer

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

2.1

Nano — indica a bilionésima parte de um todo. No nosso caso, falando de dimensões, utilizamos «nano» como a bilionésima parte do metro.

2.2

Micro — indica a milionésima parte de um todo. No nosso caso, a milionésima parte do metro.

2.3

Nanociências — As nanociências correspondem a uma nova abordagem das ciências tradicionais (química, física, biologia electrónica, etc.) relativamente à estrutura fundamental e ao comportamento da matéria a nível dos átomos e das moléculas. Com efeito, são as ciências que estudam as potencialidades dos átomos nas várias disciplinas (1).

2.4

Nanotecnologias — São as tecnologias que permitem manipular os átomos e as moléculas por forma a criar novas superfícies e novos objectos que, graças à composição diversa e à nova disposição dos átomos, assumem características particulares que podem ter utilidade na vida quotidiana (2). São, em suma, as tecnologias da milésima-milionésima do metro.

2.5

A par desta definição, vale a pena referir adicionalmente uma mais incisiva do ponto de vista científico. Entende-se por nanotecnologia a abordagem multidisciplinar da criação de materiais, de dispositivos e de sistemas pelo controlo da matéria a uma escala nanométrica.

2.6

Nanomecânica — As dimensões de um objecto adquirem importância na determinação das propriedades quando a escala de dimensões vai de um nanómetro a algumas dezenas de nanómetros (são objectos com uma composição de algumas dezenas a alguns milhares de átomos). Nesta ordem de dimensões, um objecto composto por 100 átomos de ferro tem propriedades físico-químicas completamente diferentes de um outro de 200 átomos, mesmo que ambos sejam fabricados com os mesmos átomos. Analogamente, as propriedades mecânicas e electromagnéticas de um sólido constituído por nanopartículas são totalmente diversas das de um sólido tradicional de igual composição química e reflectem as propriedades de cada uma das unidades que o compõem.

2.7

Esta é uma novidade científica e tecnológica fundamental que muda a nossa forma de abordar a criação e a manipulação dos materiais em todas as áreas da ciência e da tecnologia. A nanotecnologia não é, pois, uma nova ciência que tem por base a química, a física ou a biologia, mas um nova forma de fazer química, física ou biologia.

2.8

De tudo o que ficou dito se induz que um material ou um sistema nanoestruturado é composto de unidades de dimensão nanométrica (as estruturas compostas de átomos singulares a que estávamos acostumados deixaram de ser relevantes) e, portanto, dotadas de propriedades particulares que se combinam em estruturas complexas. Afigura-se aqui evidente que os paradigmas produtivos baseados no agrupamento de átomos singulares, todos iguais, mudaram e foram substituídos por abordagens em que as dimensões são um parâmetro fundamental.

2.9

Para quantificar o alcance revolucionário da nanotecnologia, basta imaginar que este equivale à descoberta de uma nova tabela periódica dos elementos, muito mais extensa e mais complexa da que conhecemos, e que é possível suprimir as limitações impostas pelos diagramas de fase (por exemplo, a possibilidade de misturar dois materiais).

2.10

Trata-se, em suma, de tecnologias «bottom-up», que permitem passar da dinâmica de funções singulares para um conjunto de funções. Estas tecnologias encontram cada vez mais aplicações, designadamente, nas seguintes áreas: saúde, tecnologias da informação, ciências dos materiais, indústria transformadora, energia, segurança, ciências aeroespaciais, óptica, acústica, química, alimentação e ambiente.

2.11

Graças a estas aplicações, algumas delas já utilizáveis e utilizadas pelos cidadãos (3), é realista afirmar que «As nanotecnologias poderão melhorar notavelmente a qualidade de vida, a competitividade da indústria transformadora e o desenvolvimento sustentável» (4).

2.12

Microelectrónica — Ramo da electrónica que se ocupa do desenvolvimento de circuitos integrados que têm lugar numa «única região de semicondutores» de dimensões muito reduzidas. Até à data, a tecnologia microelectrónica está em condições de realizar componentes individuais com dimensões de cerca de 0,1 micrómetro, ou seja, 100 nanómetros (5)

2.13

Nanoelectrónica — Ciência que se ocupa do estudo e da produção de circuitos, realizados com tecnologias e materiais diversos do «silício» e que funcionam à base de princípios bastante diversos dos actuais (6).

2.13.1

A nanoelectrónica está a ponto de transformar-se numa das traves mestras das nanotecnologias, do mesmo modo que encontramos hoje a electrónica em todos os sectores científicos e processos industriais (7)

2.13.2

A evolução na área dos componentes eléctricos/electrónicos tem sido muito célere. Em poucas dezenas de anos, a partir das válvulas, passou-se aos semicondutores, aos chips e aos microchips até se chegar nos dias de hoje aos nanochips formados a partir de elementos constituídos por poucas centenas de átomos. Um nanochip pode conter informações equivalentes a 25 volumes da Enciclopédia Britânica (8).

2.13.3

Os cientistas e os produtores de componentes electrónicos depressa se aperceberam de que o fluxo de informações é tanto mais rápido quanto mais pequeno é o chip (9). A nanoelectrónica permite, portanto, gerir informações muito rapidamente em espaços extremamente exíguos.

2.14

Microscópio e efeito de túnel — Este instrumento que deu o Prémio Nobel aos seus inventores é também designado pela «lente do século XXI», pois serve para «ver» a matéria à sua escala atómica. Funcionamento: a ponta do microscópio desloca-se, paralelamente, sobre uma superfície. Os electrões da superfície (não os átomos) deslocam-se, por efeito de túnel, desde a superfície até à ponta, o que provoca uma corrente tanto mais intensa quanto menor é a distância entre as duas. Esta corrente transforma-se, mediante cálculo em altitude, e permite obter a topografia da superfície de um material em escala nanométrica.

2.14.1

Efeito de túnel — Na mecânica clássica uma partícula que se encontra numa cavidade e que possua uma certa energia não pode sair dela, a não ser que esta energia (não) seja suficiente para obrigá-la a «transbordar» dessa mesma cavidade. Em contrapartida, na mecânica quântica, a situação é muito diversa em virtude do princípio de indeterminação. Encontrando-se a partícula confinada na cavidade, será pequena a indeterminação da sua posição e será, por conseguinte, grande a indeterminação da velocidade. Por isso, a partícula tem uma certa probabilidade de ficar com a energia suficiente para sair da cavidade mesmo que a sua energia média não bastasse para superar a barreira (10).

2.15

Nanotubos de carbono — São o resultado de um agrupamento particular de átomos de carbono. Os nanotubos encontram-se entre os materiais mais resistentes e mais leves que hoje conhecemos. São seis vezes mais leves e cem vezes mais resistentes do que o aço. Têm um diâmetro de alguns nanómetros e um comprimento também muito superior a diversos mícrons (11).

2.16

Autoassemblagem de macromoléculas — É o processo utilizado em laboratório para imitar a Natureza: «Tudo o que vive é fruto de autoassemblagem». Ao utilizar o processo de «autoassemblagem» está-se a criar interfaces entre os circuitos electrónicos e os tecidos biológicos e a procurar combinar informática e biologia. Um objectivo que os cientistas não consideram tão longínquo é o de dar ouvido aos surdos e vista aos cegos (12).

2.17

Biomimética  (13) — A ciência que estuda as leis que servem de fundamento aos agrupamentos moleculares existentes na Natureza. O conhecimento destas leis permitirá criar nanomotores artificiais baseados nos princípios existentes na Natureza (14).

3.1

O CESE aprecia a clareza com que foi redigida a comunicação sobre as nanotecnologias, comunga dos motivos que inspiraram a Comissão a dar atempadamente sugestões válidas sobre a matéria e congratula-se, por último, com os numerosos textos públicos, coligidos em CD ROM, dirigidos tanto a especialistas como a jovens.

3.1.1

Sobretudo os CD ROM, elaborados com um tom pedagógico, parecem ser veículos culturais extremamente úteis para disseminar informações relevantes sobre as nanotecnologias junto de um vasto público, habitualmente de leigos, predominantemente de jovens.

3.2

O CESE reputa essencial que esta matéria, que pode dar origem a novas e fecundas descobertas em inúmeras esferas da vida dos cidadãos, seja divulgada através de uma linguagem acessível, dentro do possível, a todos. Além disso, as investigações sobre novos produtos deverão corresponder às exigências e às expectativas dos consumidores, sensíveis aos temas inerentes ao desenvolvimento sustentável.

3.2.1

Pode caber aqui um papel muito importante aos jornalistas e aos operadores da comunicação social, sobretudo os da imprensa especializada, que são os primeiros a difundir as notícias dos êxitos conseguidos pelos investigadores que desafiam a ciência para obter resultados concretos.

3.2.2

Os indicadores da evolução das nanotecnologias concentram-se sobretudo em quatro vectores: 1) publicações (15), 2) patentes, 3) surgimento de novas empresas, e 4) volume de negócios. Nas publicações, a UE aparece em primeiro lugar, com uma percentagem de 33 %, seguida dos EUA com 28 %. Não dispomos de percentagens exactas no que respeita à China, mas até nestes países as publicações crescem de dia para dia. Nas patentes são os EUA quem ocupa o primeiro lugar com 42 %, seguidos da UE com 36 %. Quanto ao surgimento de novas empresas, das 1 000 empresas tecnológicas na verdadeira acepção da palavra, 600 estão implantadas nos EUA e 350 na União Europeia. Os dados sobre o volume de negócios prevêem um aumento dos actuais 50 mil milhões de euros para cerca de 350 mil milhões de euros em 2010, que atingirá em 2005 os mil milhões de euros (16).

3.3

As nanotecnologias e as nanociências não são apenas uma nova abordagem das ciências e da engenharia dos materiais, mas também e sobretudo um dos instrumentos multidisciplinares mais promissores e relevantes para realizar sistemas produtivos, descobertas altamente inovadoras e aplicações de largo espectro nos vários sectores da sociedade.

3.3.1

Numa escala nanométrica, os materiais convencionais adquirem propriedades diferentes em relação aos seus contrapontos macroscópicos, tornando assim possível obter sistemas com melhor funcionamento e melhor desempenho. A grande novidade da nanotecnologia é que, ao reduzir as dimensões de um material, se está a modificar as suas propriedades físicas e químicas. «Tal permite criar estratégias de produção análogas às praticadas na Natureza para realizar sistemas complexos com a utilização racional de energia, minimizando a necessidade de matéria-prima e os produtos residuais» (17).

3.3.2

Os processos produtivos associados às nanotecnologias devem ser, portanto, objecto de uma nova abordagem que tenha em conta a totalidade destas novas propriedades, por forma a garantir que o sistema económico e social europeu retire delas o máximo proveito.

3.4

A abordagem nanotecnológica está presente em todos os sectores produtivos. Actualmente, os sectores em que já é utilizada a abordagem nanotecnológica em certos processos produtivos são: a electrónica (18), a química (19), a farmacêutica (20), a mecânica (21), as indústrias automóvel e aeroespacial (22), o de transformação (23) e da cosmética.

3.5

A União Europeia poderá tirar partido das nanotecnologias para impulsionar a realização dos objectivos estabelecidos pelo Conselho Europeu de Lisboa, graças ao desenvolvimento da sociedade do conhecimento, e transformar a Europa na potência mais dinâmica e competitiva do mundo, coesa, respeitadora do ambiente e capaz de gerar novas empresas, empregos mais qualificados e novos perfis profissionais.

3.6

No âmbito das nanotecnologias, a crer na Comissão, a Europa poderá beneficiar de uma posição de partida favorável, mas esta posição deverá transformar-se em vantagens concorrenciais efectivas para a indústria e para a sociedade europeia e assegurar os retornos adequados face aos investimentos elevados requeridos pela investigação.

3.6.1

A questão essencial é compenetrar-se desde logo da relevância estratégica destas tecnologias que têm de facto interesse para amplos sectores económicos e sociais. Importa igualmente desenvolver uma verdadeira política integrada, específica das nanotecnologias e das nanociências, dotada de recursos substanciais e que possa contar com o apoio dos sectores privado, industrial, financeiro e de formação.

4.1

Com a sua comunicação a Comissão pretende lançar um processo de reflexão a nível institucional para uma acção coerente com vista a:

4.2

Concretamente, a Comissão tenciona desenvolver as seguintes iniciativas:

5.1

Para falar da experiência americana, convém notar que a iniciativa nacional sobre nanotecnologias (NNI — National Nanotechnologies Iniciative), lançada em 2001 como programa de investigação de base e aplicada coordenando as actividades das numerosas agências americanas que operam nesta área, recebeu para o ano fiscal de 2005 mais de mil milhões de dólares de financiamento, duplicando assim o orçamento inicial de 2001. Estes meios financeiros destinam-se particularmente à investigação de base e aplicada, ao desenvolvimento de centros de excelência e de infra-estruturas e, por fim, à avaliação e à verificação das suas implicações para a sociedade, especialmente no plano ético, jurídico, de segurança e de saúde pública, bem como dos recursos humanos.

5.1.1

A NNI financia directamente dez agências federais e coordena as actividades de muitas outras. A Fundação Nacional da Ciência (NSF), o departamento de ciência do Ministério da Energia (DOE), o Ministério da Defesa e o Instituo Nacional de Saúde (NIH) foram todos contemplados com aumentos das suas dotações financeiras destinados especificamente às nanotecnologias. Sobretudo o DOE investiu somas consideráveis e criou cinco infra-estruturas de grandes dimensões, ou seja, centros de investigação científica à escala «nano», abertos aos investigadores de toda a comunidade científica. Por seu turno, o programa de nanotecnologias do Ministério da Defesa tem dado nos últimos anos contributos vários nesta área, designadamente, para responder a pedidos das Forças Armadas americanas.

5.1.2

Estes grandes progressos só foram possíveis graças à adopção, em Dezembro de 2003, de uma lei fundamental para a política nanotecnológica americana, a «21st Century Nanotechnology Development Act». Esta lei determinou, por exemplo, a criação de um serviço nacional de coordenação das nanotecnologias com as seguintes incumbências:

5.1.3

Em apoio da lei supracitada, o Instituto Nacional de Normalização e Tecnologia (NIST) lançou um programa específico para desenvolver o fabrico no sector das nanotecnologias, articulado em torno da metrologia, da fiabilidade e das normas de qualidade, do controlo dos processos e das melhores práticas de fabrico/de transformação. Os resultados do programa atrás referido poderão, graças à parceria na extensão do fabrico (Manufacturing Extension Partnership), ser igualmente aplicáveis às PME.

5.1.4

Esta lei prevê também a criação de um centro de coordenação (clearinghouse) das informações que

5.1.5

Está igualmente planeada a instituição de um centro americano de preparação para a nanotecnologia que conduzirá, coordenará, recolherá e difundirá os resultados dos estudos sobre as implicações éticas, legais, educativas e ambientais, bem como o impacto no emprego, das nanotecnologias e apurará os problemas que daí poderão advir para prevenir eventuais efeitos negativos.

5.1.6

O quadro organizativo da lei é completado com a constituição de um centro transformador especializado em nanomateriais, responsável pelo encorajamento, pela condução, pela coordenação e a investigação das novas tecnologias transformadoras da indústria americana.

5.1.7

A lei estabelece ainda, para o período de 2005-2008, as dotações financeiras das principais agências e dos departamentos federais, como o NSF, o DOE, a NASA e o NIST (24).

5.2

O anúncio da iniciativa americana NNI desencadeou mudanças significativas na política científica de investigação e de desenvolvimento tecnológico dos países da Ásia e do Pacífico que decidiram transformar a região num ponto de referência do desenvolvimento das nanotecnologias. Estas tecnologias passaram a ser a prioridade das prioridades em numerosos países da Ásia e do Pacífico que despenderam em 2003 mais de 1,4 mil milhões de dólares, dos quais 70 % cabem ao Japão. São, todavia, perceptíveis investimentos substanciais também na China, na Coreia do Sul, em Taiwan, em Hong Kong, na Malásia, na Tailândia, no Vietname, em Singapura e, bem entendido, também na Austrália e na Nova Zelândia.

5.3

A partir de meados dos anos oitenta, o Japão lançou diversos programas plurianuais (5-10 anos) nas áreas das nanociências e das nanotecnologias. Em 2003, o programa I&D no âmbito das nanotecnologias e dos materiais elevou-se a 900 milhões de dólares, mas, além disso, também há vários temas relacionados com as nanotecnologias presentes nos programas sobre as ciências da vida, sobre o ambiente e a sociedade da informação, o que fez ascender os fundos consagrados a este sector em 2003 a quase 1,5 mil milhões de dólares, com um acréscimo de cerca de 20 % relativamente a 2004. Também o sector privado japonês está bem representado com duas grandes empresas como a Mitsui & Co e a Mitsubishi Corporation. As principais empresas japonesas — NEC, Hitachi, Fujitsu, NTT, Toshiba, Sony, Sumitomo Electric, Fuji Xerox e outras — investem somas consideráveis nas nanotecnologias.

5.3.1

No âmbito do actual plano quinquenal 2001-2005, a China previu investir nas nanotecnologias um montante de cerca de 300 milhões de dólares. Segundo declarações do ministro da Ciência e da Tecnologia, há cerca de 50 universidades, 20 institutos e mais de 100 empresas a operar no sector. Para garantir às nanotecnologias uma plataforma de comercialização adequada, foram criados, entre Pequim e Xangai, um centro de engenharia e uma base para a indústria nanotecnológica. Há a referir ainda que o governo chinês destinou 33 milhões de dólares à criação do centro nacional de investigação de nanociências com o fito de coordenar mais eficazmente os esforços científicos e de investigação nesta área.

5.3.2

Em 2002, a Academia Chinesa das Ciências (CAS) fundou o CASNEC (centro de engenharia nanotecnológica da CAS com uma dotação global de 6 milhões de dólares), cujo papel é acelerar a comercialização das nanociências e das nanotecnologias. Em Hong Kong, as duas principais fontes de financiamento das nanotecnologias são o Grant Research Council e o Innovation and Technology Fund, com uma dotação global de 20,6 milhões de dólares utilizada durante o período 1998-2002. No atinente ao período 2003-2004, a Universidade Hkust e o Instituto Politécnico injectaram nos próprios centros de investigação quase 9 milhões de dólares.

5.3.3

Na Austrália e na Nova Zelândia, o Australia Research Council (ARC) duplicou em cinco anos os seus recursos de financiamento para projectos competitivos e tem programada a criação de oito centros de excelência dispersos pelas várias áreas geográficas e concebidos para aprofundar os temas relacionados com a tecnologia de computadores quânticos, a óptica quântica atómica, a energia fotovoltaica, a fotónica avançada e os sistemas ópticos avançados.

5.3.4

Por seu lado, o MacDiarmid Institute for Advanced Materials and Nanotechnology da Nova Zelândia coordena a investigação e a formação avançada no âmbito das ciências dos materiais e das nanotecnologias ao nível nacional, com base na estreita cooperação entre universidades e diversos parceiros, entre os quais a Industry Research Ltd (IRL) e o Instituto de Ciências Geológicas e Nucleares (IGNS).

5.3.5

O MacDiarmid Institute centra particularmente as suas actividades nos sectores seguintes: nanoengenharia dos materiais, optoelectrónica (25), supercondutores, nanotubos de carbono, materiais leves e fluidos complexos, sistemas sensoriais e de imagem e, por fim, novos materiais para o armazenamento de energia.

6.1

A forte expansão das nanotecnologias ao nível mundial, na América, na Ásia e na Oceânia, demonstra que já existe a maturidade suficiente para levar a cabo uma acção europeia orgânica e coordenada que garanta os meios financeiros necessários, quer ao nível comunitário quer nacional, à investigação de base e aplicada, bem como a sua rápida transferência para novos produtos, processos e serviços.

6.2

Qualquer estratégia europeia comum deveria articular-se em torno dos seguintes elementos:

6.3

Graças a uma massa crítica elevada com um valor acrescentado considerável, será possível realizar e desenvolver uma estratégia comum. As empresas transformadoras e de serviços, sobretudo as de menores dimensões, deverão poder, por um lado, utilizar os resultados desta estratégia para desenvolverem a sua capacidade inovadora e a sua competitividade e, por outro, dar o seu contributo ao activarem redes de excelência transeuropeias congregando universidades, centros de investigação públicos e privados e organismos financeiros.

6.4

O desenvolvimento desta estratégia deve enraizar-se firmemente no desenvolvimento da sociedade, o que significa que terá de encontrar fundamentos sólidos no seu grande contributo não só para a competitividade da economia europeia assente no conhecimento como também, e sobretudo, para a saúde humana, o ambiente e a segurança e para melhorar a qualidade da vida dos cidadãos europeus. Também é preciso agir tendo como ponto de partida a procura de nanotecnologias por parte dos cidadãos, das empresas e das organizações, procura esta que carece de respostas concretas.

6.5

Para conquistar toda a sociedade para a introdução das nanotecnologias, este processo terá de ser transparente e seguro em todas as suas fases, desde a investigação fundamental até à aplicação dos seus resultados e à sua demonstração e desenvolvimento, em forma de produtos e de serviços inovadores comercializáveis. Para o efeito, será necessário concluir acordos claros e compreensíveis para todos os cidadãos que mostrem estar à altura de assegurar um controlo e uma avaliação constante dos riscos durante o ciclo de vida dos produtos obtidos a partir destas novas tecnologias, incluindo os inerentes à sua eliminação.

6.6

É essencial neste sector a existência de uma boa relação entre a ciência e a sociedade para evitar a criação de barreiras ou de momentos de estagnação no desenvolvimento das nanotecnologias, como sucedeu com a expansão de outras, recentes, novas tecnologias.

6.7

Também é fundamental criar infra-estruturas europeias e desenvolver novos perfis científicos e académicos com carácter multidisciplinar. Também por este motivo urge granjear a confiança total dos contribuintes e dos decisores políticos e compenetrá-los das enormes potencialidades e das vantagens da revolução nanotecnológica.

6.8

O desenvolvimento das nanotecnologias representa um grande desafio não só intelectual e científico mas acima de tudo um repto à sociedade no seu conjunto. Com efeito, os fenómenos que caracterizam as leis científicas à escala macroscópica são modificados, ampliados, reduzidos ou eliminados à escala nanoscópica, o que pode ter um impacto, eventualmente radical, nas aplicações, com o desenvolvimento de novas técnicas de transformação, novas abordagens, diversos tipos de prestação de serviços e de novas profissões para geri-los.

6.8.1

Esta rápida transformação impõe uma estratégia para a criação e/ou requalificação dos quadros dirigentes capacitando-os para gerir a transição, para uma nova governação deste processo, para activar novas aptidões profissionais e atrair os melhores cérebros, ao nível mundial.

6.9

As perspectivas financeiras da Comunidade para o período 2007-2013, propostas recentemente pela Comissão, deverão ser avaliadas e redefinidas a fim de responderem aos desafios desta nova revolução tecnológica. Basta pensar que o Congresso americano aprovou para as nanotecnologias uma dotação de mais de 700 milhões de euros unicamente para o ano fiscal de 2004. Segundo estimativa da US National Science Foundation (NSF), a fundação governamental americana que financia a investigação, os governos do mundo inteiro destinaram em 2003 a investimentos civis um total de mais de 2 700 milhões de euros, repartidos como segue:

6.10

Calcula-se que, futuramente, o crescimento da produção industrial mundial deste sector será aproximadamente de 1 000 mil milhões de euros, num horizonte de 10-15 anos, o que implica uma necessidade de novos recursos humanos, qualificados, superior a 2 milhões de pessoas.

6.10.1

O axioma «nanoteclogia = progressos na estratégia de emprego» (28) também é válido nesta óptica: o desenvolvimento da sociedade do conhecimento é, de facto, aferido sobretudo pela capacidade de integrar-se, de um modo perceptível e consciente, nas novas «jazidas» do emprego e do progresso.

6.11

Face ao exposto, para fazer singrar a estratégia da União Europeia neste domínio, afigura-se fundamental aumentar os meios financeiros e humanos e melhorar a sua coordenação ao nível comunitário.

6.12

Também na Ásia e na América, provou ser indispensável uma abordagem integrada das várias políticas que afectam directa ou indirectamente o desenvolvimento do sector para apreender proactivamente as necessidades de um novo espírito empresarial, de novas formações, de um quadro jurídico, regulamentar e de normas técnicas.

6.13

Como se pode inferir de numerosos estudos realizados até à data (29), as nanotecnologias tornam possível a produção, a manipulação e o posicionamento dos objectos e asseguram, simultaneamente, uma abordagem tecnológica proactiva em larga escala com custos de tratamento e de produção competitivos.

6.14

A longo prazo, a ciência estará à altura de fornecer os instrumentos para agrupar ou assemblar nanoobjectos, formando sistemas complexos capazes de desenvolver funções impossíveis de realizar por cada uma das suas partes. Esta é, todavia, a última fronteira, com uma data de comercialização por enquanto ainda difícil de prever, mas que se deve ter em mira como objectivo a perseguir com instrumentos de apoio adequados.

6.15

Foram produzidos diversos materiais «inteligentes» (30) que já se encontram ao dispor dos consumidores:

6.15.1

Para além das aplicações supramencionadas, há muitas outras já em curso ou que estão a ser aperfeiçoadas e muito em breve passarão a fazer parte da vida quotidiana, marcando uma evolução e/ou revolução na «domótica» (33) e contribuindo para melhorar a qualidade de vida dos cidadãos.

6.16

Graças à biomimética, que estuda a possibilidade de estabelecer interfaces entre circuitos electrónicos e tecidos biológicos, será possível, num futuro próximo, reactivar a vista e o ouvido de pessoas com deficiências neste órgãos.

6.16.1

Vários tipos de micromotores (34) realizados em laboratório são capazes de atingir um alvo preestabelecido como, por exemplo, uma célula infectada a qual será eliminada para evitar a contaminação de outras células. Actualmente, ao intervir nas células doentes há o risco de atacar igualmente as células saudáveis, o que causa muitas vezes danos nos órgãos.

6.16.2

A técnica usada pela ciência produz já hoje numerosos resultados concretos que poderiam ser utilizados directamente na vida quotidiana, mas infelizmente os seus custos são ainda muito elevados. Para tornar exequíveis as novas possibilidades, é preciso garantir a sua disseminação para se transformarem em património cultural de todos e acabarem com hábitos arreigados que na maioria das vezes só servem para entravar e retardar as mudanças.

6.17

Os sectores dos têxteis, do vestuário e do calçado estão a atravessar, na sua produção tradicional, um período de crise em toda a União Europeia, sobretudo pelo facto de esta entrar em concorrência com os produtos oriundos de países que desrespeitam as normas laborais fundamentais e que não têm de suportar os custos associados à protecção do ambiente nem os decorrentes da garantia da saúde e da segurança no trabalho.

6.17.1

Os têxteis inteligentes e/ou técnicos, concebidos também com a ajuda de pós nanotecnológicos estão a expandir-se em vários países europeus e registam um crescimento anual que ronda os 30 %. Entre eles, desempenham um papel muito especial os que são concebidos para a segurança em todos os seus aspectos (segurança rodoviária e a ligada à poluição, agentes químicos, produtos alérgenos, agentes atmosféricos, etc.) (35).

6.18

As nanotecnologias estão a revolucionar também a medicina sobretudo no que diz respeito aos diagnósticos e ao tratamento precoce de graves patologias cancerígenas ou neuro-degenarativas associadas ao envelhecimento. Nanopartículas activadas oportunamente podem ser utilizadas como marcadores nos diagnósticos de alta eficiência de agentes infecciosos ou de metabolitos especiais, ou ainda como vectores de fármacos a libertar em zonas ou órgãos particulares afectados por patologias bem localizadas. Sistemas deste tipo estão já a ser experimentados em larga escala.

7.1

A abordagem nanotecnológica dos novos materiais consiste em criar novas funcionalidades graças à utilização de componentes de dimensão nanométrica. Um exemplo bem elucidativo é o das tecnologias da produção e de transformação de materiais de longa duração e eficazes para as indústrias automóvel e aeronáutica, sectores estes em que a Europa ocupa uma posição de vantagem em relação aos seus principais concorrentes. Ficou amplamente demonstrado que os sistemas nanoestruturados podem reduzir significativamente o atrito de duas superfícies de contacto e, portanto, também o seu desgaste.

7.1.1

A título puramente exemplificativo, e decerto não exaustivo, dos vários campos de aplicação comercial das nanotecnologias, podemos citar o desenvolvimento de superfícies e de materiais nanoestruturados para a redução do atrito e do desgaste. Estes sistemas desempenham um papel fundamental no desenvolvimento de novos processos industriais de alta eficiência e com reduzido impacto ambiental. Cerca de 25 % da energia utilizada no mundo perde-se em fenómenos de atrito (36) e estima-se que as perdas causadas pelo desgaste de partes mecânicas se situem entre os 1,3 % e os 1,6 % do produto interno bruto (PIB) de um país industrializado. Calcula-se que os custos associados a problemas de atrito, desgaste e lubrificação andem à volta de 350 mil milhões de euros anuais, repartidos pelos seguintes sectores: transportes de superfície (46,6 %), processos de produção industrial (33 %), fornecimento de energia (6,8 %), aeronáutica (2,8 %), consumo doméstico (0,5 %) e outros (10,3 %) (37).

7.1.2

Haverá, por conseguinte, que criar novas plataformas tecnológicas que tenham em conta as peculiaridades das nanotecnologias e, particularmente, a necessidade de fazer coincidir funções e dimensões. Com efeito, o controlo das dimensões tem de coincidir com o controlo das funções. O exemplo da lubrificação é elucidativo: se forem integradas numa superfície partículas nanométricas de dimensão apropriada, deixam de ser necessários lubrificantes visto a sua função ser assegurada pelas nanopartículas, face às novas dimensões.

7.1.3

Os materiais e os revestimentos nanoestruturados, ou seja, que contêm partes caracterizadas por dimensões nanométricas estão em condições de reduzir as percentagens acima referidas. Por exemplo, uma diminuição de 20 % do coeficiente de atrito na caixa de velocidades de um automóvel é capaz de reduzir perdas de energia numa percentagem que varia entre os 0,64 % e os 0,80 %, o que equivale a uma economia de 26 mil milhões de euros ao ano no sector dos transportes.

7.1.4

O controlo e a «engenharização» das superfícies são uma tecnologia fundamental para conseguir um desenvolvimento sustentável. Um relatório elaborado no Reino Unido pelo Department of Trade and Industry descreve a situação da indústria ligada à engenharia de superfície no período 1995-2005 e em 2010 (38). Dele se infere que o mercado inglês dos processos de modificação das superfícies ascendia em 1995 a cerca de 15 mil milhões de euros, implicando uma produção de bens equivalente a cerca de 150 mil milhões de euros, dos quais 7 mil milhões diziam respeito ao desenvolvimento de tecnologias para protecção das superfícies contra o desgaste. Prevê-se para 2005 que este sector representará cerca de 32 mil milhões de euros, envolvendo processos industriais no valor de 215 mil milhões de euros aproximadamente.

7.1.5

Projectando estes números no mercado europeu, chega-se a 240 mil milhões de euros para o tratamento de superfícies com efeitos em outros sectores produtivos traduzidos num montante de cerca de 1 600 mil milhões de euros.

7.2

Para tirar partido das nanotecnologias (39), o desenvolvimento industrial terá de fazer coexistir os processos de transformação e tecnológicos tradicionais (top-down) com processos inovadores capazes de criar, manipular e integrar os novos ingredientes de dimensões nanométricas em plataformas já existentes ou novas.

7.2.1

É aqui essencial uma abordagem com base na boa governação. A par de iniciativas de carácter geral, a pensar nos consumidores, seria oportuno desenvolver iniciativas tendo por alvo os organismos sectoriais, as administrações locais e as organizações sem fins lucrativos, por forma a envolver o tecido económico, político e social, no seu conjunto. Os centros de competência poderiam ter aqui uma função importante (40) criando premissas para melhorar a coordenação entre as iniciativas locais e europeias e gerando uma cultura favorável à inovação com base nas nanotecnologias. Conviria inscrever neste contexto as iniciativas destinadas a avaliar o impacto das nanotecnologias na saúde e no ambiente, relacionando as iniciativas promovidas pela UE (abordagem descendente) com outras iniciativas estabelecidas e encorajadas ao nível local (abordagem ascendente).

7.3

O CESES está ciente, e insiste em reafirmá-lo, das grandes potencialidades do desenvolvimento das nanociências e das nanotecnologias para a realização da estratégia de Lisboa. Reunir as disciplinas científicas em torno de uma abordagem nanoscópica da unidade material da natureza permite lançar novos fundamentos para a integração de saber, inovação, tecnologia e desenvolvimento.

7.4

Ao nível europeu, a coordenação parece bastante fragmentada, não obstante as tentativas feitas com o Sexto Programa-Quadro. Os esforços concentram-se aparentemente apenas na racionalização da utilização dos recursos. É certo que a investigação de base e o desenvolvimento de novos processos são fortemente estimulados, mas a promoção e o apoio de acções destinadas a fazer progredir as tecnologias de produção em massa ainda deixam muito a desejar. O apoio aos esforços para desenvolver uma governação europeia parece ainda mais embrionário.

7.5

Ao nível dos Estados-Membros, seria essencial uma autêntica coordenação, inexistente até à data, sobretudo no âmbito das aplicações da investigação. Em vários países europeus, as empresas, sobretudo as PME, debatem-se com as seguintes dificuldades:

7.6

O CESE considera importante criar, através da investigação, sistemas úteis na área da saúde pública e da vida quotidiana dos cidadãos, cada vez mais em harmonia com o princípio da «mimética», ou seja da imitação da Natureza.

7.7

O CESE saúda o surgimento da rede temática NANOFORUM (41) e faz votos por que as publicações por ela editadas sejam traduzidas e divulgadas em todos os Estados-Membros. A linguagem usada nas publicações deve ser o mais simples possível e acessível a um vasto público. Pelo seu lado, também as universidades e os centros de investigação deverão estar em condições de utilizar os resultados desta rede temática.

7.7.1

O CESE está, além disso, persuadido de que a «Plataforma para a tecnologia europeia de nanoelectrónica», sugerida pelo grupo de alto nível (42), terá tanto mais sucesso quanto mais conseguir evitar, em estreita colaboração com a Comissão, duplicações supérfluas e onerosas na investigação.

7.8

O CESE entende ainda que, até 2008, os investimentos da UE nestes sectores deverão passar dos actuais três mil milhões de euros anuais para oito mil milhões, com verificações periódicas pela Comissão incidindo nos aspectos seguintes:

8.1

O CESE concorda plenamente com as conclusões do Conselho «Competitividade» de 24 de Setembro de 2004 sobre o importante papel e as potencialidades das nanociências e das nanotecnologias. Dos resultados obtidos até à data pode-se inferir que é indispensável afinar os conhecimentos e criar instrumentos que permitam intervir nos átomos para produzir novas estruturas e alterar as características das existentes.

8.2

A este respeito, o CESE recomenda a elaboração imediata de uma estratégia comum ao nível europeu, integrada e responsável, particularmente para: o desenvolvimento de esforços conjuntos na I&D, na demonstração e na formação científica e tecnológica; a interacção entre a indústria e mundo académico; o desenvolvimento acelerado das aplicações industriais e multisectoriais; o reforço, ao nível europeu, da coordenação aberta das políticas, das acções, das estruturas e das redes de intervenientes. No âmbito desta estratégia, será antes de mais preciso garantir desde o início e durante todo o ciclo de vida, também internacionalmente, a salvaguarda dos aspectos éticos, ambientais, de saúde e segurança das aplicações científicas, bem como uma normalização técnica adequada.

8.3

O CESE coloca toda a ênfase na necessidade de estribar firmemente esta estratégia no desenvolvimento da sociedade em termos de contributos positivos não só para a competitividade da economia europeia mas também, e sobretudo, para a saúde humana, o ambiente e a segurança e para melhorar a qualidade da vida dos cidadãos europeus.

8.3.1

O CESE salienta a propósito a importância de assegurar um desenvolvimento responsável e sustentável das nanotecnologias, logo desde o início, para responder às expectativas justificadas da sociedade civil a respeito dos aspectos ambientais, de saúde, éticos, industriais e económicos.

8.3.2

O CESE recomenda um aumento substancial dos recursos para a investigação de base, uma vez que a excelência tecnológica e industrial tem sempre por base a excelência científica.

8.3.3

O objectivo de 3 % decidido em Barcelona deveria ser realizado reservando uma parte dos recursos para a área das nanociências, das suas aplicações e da convergência entre as nanotecnologias, as biotecnologias e as tecnologias da informação e as tecnologias do conhecimento.

8.3.4

As perspectivas financeiras da Comunidade para o período 2007-2013, propostas recentemente pela Comissão, deverão ser avaliadas e redefinidas a fim de responderem aos desafios desta nova revolução tecnológica.

8.3.5

O louvável aumento dos fundos deverá reflectir-se na afectação de uma verba adequada para este efeito no próximo Sétimo Programa-Quadro. A quantia estabelecida deverá ter, de qualquer modo, uma relação com as previsões noutros países, por exemplo, nos EUA.

8.4.

O Comité está persuadido de que a UE deveria adoptar um plano de elevado perfil com um roteiro e um calendário definidos com base numa abordagem integrada reunindo o necessário consenso de todos os actores da sociedade civil em torno de uma visão comum. Esta visão deve articular-se em objectivos claros e transparentes para responder às necessidades de progresso económico e social, de qualidade de vida e de segurança e saúde para todos.

8.5

Na opinião do Comité, é imperioso criar plataformas tecnológicas dotadas de grande massa crítica e de um elevado valor acrescentado europeu, congregando os actores públicos e privados — cientistas, industriais, financiadores e administrações — activos nos vários sectores de aplicações específicas.

8.6

O Comité reafirma a urgência da criação de infra-estruturas europeias de alto nível e de um reforço dos Centros de Competência (CdC). A localização e a especialização destes centros deverão ser escolhidas em estreita cooperação entre os organismos europeus e as autarquias locais, por forma a definir aglomerados industriais homogéneos para especialização produtiva e territorial onde talvez haja já exemplos de I&D dotados de uma certa massa crítica.

8.6.1

Os CdC deveriam garantir a capacidade de realizar e transferir uma investigação de elevada qualidade, orientada para a aplicação e a inovação, mediante a utilização de nanotecnologias, especialmente nas áreas da nanoelectrónica, da nanobiotecnologia e da nanomedicina.

8.7

Sobretudo num campo tão delicado, é necessário oferecer certezas e proteger a propriedade intelectual dos investigadores. O CESE pensa que é primordial conseguir resolver com clareza e de forma satisfatória o problema da patente para garantir o êxito da investigação aplicada na área das nanotecnologias. Tal implica, no entanto, para já pensar igualmente na criação ao nível europeu de um «Nano-IPR Helpdesk» capaz de responder às exigências de investigadores, empresas e centros de investigação.

8.8

A Comissão deverá, em consenso com os Estados-Membros, intensificar os seus esforços e promover estudos aprofundados na universidade e nos centros de investigação para poder, sobretudo num sector tão inovador, percorrer com procedimentos simples e pouco onerosos o trajecto para obtenção de uma patente.

8.8.1

No que se refere à cooperação internacional, os esforços de uniformização das medidas e dos processos teriam maior sucesso se houvesse cooperação com os países terceiros. Merece particular interesse a China que está a realizar investimentos muito consideráveis na área das nanotecnologias. Por outro lado, também os EUA e o Japão estão a praticar uma política muito agressiva nesta área (basta pensar no acordo entre a China e o estado da Califórnia para o desenvolvimento de centros de excelência especializados em nanotecnologias biomédicas).

8.8.2

O CESE considera indispensável um esforço suplementar, designadamente através da iniciativa de crescimento adoptada em Dezembro de 2003, para aumentar o número de empresas de nanotecnologias na UE. Para o efeito, estão a ser constantemente promovidas e melhoradas as relações entre as universidades, os centros nanotecnológicos de inovação e as empresas.

8.8.3

São necessárias acções destinadas ao desenvolvimento de processos industriais baseados nas nanotecnologias (da nanotecnologia à nanotransformação), tanto para as grandes como para as pequenas empresas: o exemplo americano de desenvolver um plano para utilizar os programas federais, como o «Small Business Innovation Research Program» e o «Small Business Technology Transfer Research Program», deveria ser seguido em toda a Europa para apoiar o desenvolvimento nanotecnológico capilar no tecido empresarial, embora a um nível inferior.

8.8.4

As organizações sectoriais também poderão desempenhar um papel importante ao nível nacional e local. A DG Investigação e a DG Empresas poderiam promover, conjuntamente, algumas acções de sensibilização «intensiva», envolvendo todos os actores económicos e sociais segundo o modelo da experiência positiva de Trieste (43).

8.8.5

Para o CESE, um mecanismo importante ao nível europeu poderia ser a criação de um centro de coordenação (Clearing House)  (44) europeu da informação, para facilitar

8.9

A par das plataformas europeias, e em conjugação com elas, seria oportuno criar algumas plataformas de dimensão mundial que façam referência aos países da ONU e que estejam à altura de enfrentar os problemas relacionados com:

8.10

O Banco Europeu de Investimento (BEI), e também com a intervenção concreta do Fundo Europeu de Investimento (FEI), deveria criar linhas de crédito a margens reduzidas, para serem geridos pelos institutos de crédito, com os financiadores regionais especializados no crédito a sociedades, com as sociedade de capital de risco e com as cooperativas de garantia, para facilitar o surgimento e o desenvolvimento de empresas que concentrem a sua produção nas nanotecnologias.

8.10.1

Poderia imitar-se uma experiência positiva que deu no passado muito bons resultados, ainda que sobretudo no domínio ambiental, como a do programa Crescimento e ambiente, para favorecer o crescimento rumo às novas produções baseadas nas nanotecnologias  (45).

8.11

A investigação e o impacto relativo sobre os produtos devem ter em conta as exigências dos cidadãos e o respeito do desenvolvimento sustentável. Conviria inscrever neste contexto as iniciativas destinadas a avaliar o impacto das nanotecnologias na saúde e no ambiente, relacionando as iniciativas promovidas pela UE (abordagem descendente) com outras iniciativas estabelecidas e encorajadas ao nível local (abordagem ascendente).

8.12

O diálogo com a opinião pública deve ser constante e respaldado por argumentos fundamentados cientificamente. As novas tecnologias, que nascem da utilização dos átomos, devem ser transparentes e dar aos cidadãos a certeza de não albergarem em si perigos potenciais para a saúde e o ambiente. A História ensina que, muitas vezes, os receios e as preocupações em relação a novos produtos nascem mais da ignorância do que da realidade.

8.12.1

Também por este motivo, o CESE defende uma relação estreita e contínua entre os resultados da investigação e os princípios éticos universalmente reconhecidos, para os quais será necessário um diálogo internacional.

8.13

Principalmente na fase de realização e de desenvolvimento de plataformas tecnológicas (46), haverá que prestar especial atenção aos novos países da UE e assegurar-lhes uma presença maciça e um estreito contacto com os centros de excelência europeus.

8.14

O CESE entende que a coordenação da investigação, no vasto campo das nanotecnologias (área em que a investigação deverá sempre caber nas competências do «European Research Council», a criar), deve ser confiada à Comissão que, em consenso com o Parlamento e o Conselho, poderá garantir aos cidadãos europeus o máximo valor acrescentado possível, bem como uma utilização mais difundida, capilar e objectiva dos resultados da investigação.

8.15

O CESE dirige à Comissão um apelo no sentido de apresentar de dois em dois anos um relatório sobre o desenvolvimento das nanotecnologias para verificar as fases de avanço do plano de acção adoptado e propor eventuais alterações e aditamentos.

(a)

National Science Foundation

(b)

Department of Energy

(c)

National Aeronautics and Space Administration

(d)

National Institute of Standards and Technology

(e)

Environmental Protection Agency

28.6.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 157/34

1.1

Na sua reunião de 29 de Janeiro de 2004, o CESE aceitou o pedido da Secção TEN, com vista à elaboração de um parecer de iniciativa relativo a um Código da Estrada Europeu.

1.2

Sendo uma das liberdades fundamentais consagradas no Tratado a livre circulação de pessoas (1) e um dos objectivos da UE a abolição das fronteiras entre os Estados-Membros (2), reforçado com a integração do acervo de Schengen no seu âmbito (3), e constituindo mesmo o domínio dos transportes o objecto de uma política comum da Comunidade (4), a aproximação das legislações no que se refere à circulação rodoviária, em particular pelas incidências que terá na realização do mercado interno (5), parecer ser de primordial importância.

1.3

Não será por demais recordar a importância do transporte rodoviário de pessoas e bens na Europa dos 15 e o seu crescimento exponencial nos últimos anos.

Dos dados estatísticos mais recentes disponíveis pode concluir-se, designadamente, que:

1.4

Ora, o transporte rodoviário de pessoas e bens está condicionado por numerosas e diversas regulamentações nacionais, mesmo ao nível dos princípios e de regras fundamentais da condução de veículos automóveis.

1.4.1

Por outro lado, várias convenções internacionais vigoram identicamente, com âmbitos de aplicação diversos e disposições, em certos casos, conflituantes.

1.4.2

Daqui resulta que uma simples deslocação através da Europa em automóvel sujeita o condutor a diversos regimes jurídicos diferentes, com a consequência da sua exposição a regras diferentes e mesmo contraditórias.

1.4.3

Esta situação tornou-se particularmente aguda com o recente alargamento da UE, com a entrada de novos Estados-Membros, eles também sujeitos às suas próprias regras de condução automóvel.

1.5

O presente parecer de iniciativa tem como objectivo levar a Comissão a ponderar a necessidade e a oportunidade de uma iniciativa legislativa que harmonize as regras de condução na União Europeia, embora com a consagração de algumas excepções, suscitando, através de uma análise de direito comparado, as divergências dos regimes jurídicos dos Códigos da Estrada dos diversos Estados-Membros e as soluções possíveis para a sua harmonização a nível europeu.

1.6

Para a sua elaboração julgou-se indispensável ouvir os principais interessados (representantes dos utilizadores das estradas, dos produtores de veículos automóveis e das entidades reguladoras) pelo que se procedeu à realização de uma audição pública, que teve lugar em simultâneo com a 2.a reunião do grupo de estudo, no dia 17 de Maio de 2004, e que contou com a presença das personalidades ligadas ao sector.

1.6.1

Para facilitar a discussão, e como meio de recolha de informação, foi preparado um questionário que foi submetido à consideração dos membros do grupo.

2.1

A ideia da elaboração de um Código da Estrada de alcance universal não é nova e, mesmo no que em especial à Europa se refere, ela já tem antecedentes como, por exemplo, o desejo de codificação desta matéria já expresso no VIII Congresso Jurídico Internacional sobre Trânsito e Circulação (7).

2.2

Também durante a 38.o Conferência do Conselho Alemão das Jurisdições Encarregadas do Trânsito, em Janeiro de 2000, o Grupo de trabalho IV defendeu que a harmonização das regras de circulação europeias era um objectivo importante (8).

2.3

A Comissão tem vindo a prosseguir várias iniciativas que relevam de idêntica preocupação e objectivo, sem, no entanto, ter, até agora, assumido, de pleno, a ideia da realização de um Código da Estrada Europeu enquanto tal (9).

2.4

Uma referência muito particular merecem as conclusões de um recente estudo elaborado para a Direcção Geral Energia e Transporte da Comissão, onde se evidenciam as razões que levam a considerar necessária a «harmonização das regras de trânsito e das medidas para a sua efectiva aplicação» através de «futuras iniciativas legislativas» a nível da UE (10).

2.5

Por seu turno, em variados dos seus Pareceres, o CESE tem chamado a atenção para a necessidade de aumentar «a livre circulação dos veículos no interior da União», responsabilizando as «autoridades nacionais pelo desmantelamento de certas disposições internas que tornam difícil a utilização pelos seus cidadãos de veículos matriculados num outro Estado-Membro» (11).

3.1

A regulamentação internacional da circulação rodoviária consta de variadas Convenções, de que se destacam a Convenção de Paris de 1926, a Convenção de Genebra de 1949 e a Convenção de Viena de 1968.

3.2

A Convenção Internacional relativa à circulação de automóveis foi assinada em 24 de Abril de 1926, em Paris, por 40 Estados, com a finalidade de facilitar o turismo internacional, vigorando actualmente em mais de 50 países.

3.2.1

As suas linhas essenciais caracterizam-se por:

3.2.2

Esta convenção facilitou os procedimentos aduaneiros, mas não isentou os condutores de conhecerem e observarem as leis rodoviárias internas.

3.2.3

Por outro lado, a entrada em vigor da Convenção dependia da sua ratificação por cada Estado e do depósito do respectivo instrumento de ratificação. Por norma, a Convenção apenas vigora na metrópole do Estado contratante, ficando a sua eficácia nos territórios sob qualquer forma de administração dependente de declaração expressa.

3.3

A Convenção sobre o trânsito rodoviário foi assinada em Genebra, em 19 de Setembro de 1949, por 17 Estados, vigorando hoje em mais de 120 países, revogando, entre os Estados contratantes e aderentes, a Convenção de 1926.

3.3.1

Esta Convenção desenvolveu os princípios consagrados na Convenção anterior, de acordo com a evolução verificada na indústria automóvel, denotando uma crescente preocupação na segurança da circulação rodoviária.

3.3.2

Não consagra sinais de trânsito mas estabelece que os Estados deverão homogeneizar a sua sinalização e usá-la no estritamente necessário.

3.3.3

São poucas as regras de circulação nela consagradas, e não se evoluiu muito para além dos cuidados a adoptar no cruzamento de veículos, prioridade e iluminação.

3.3.4

A entrada em vigor da Convenção ficou sujeita aos mesmos mecanismos e a sua feição harmonizante ficou condicionada pela faculdade de os Estados não se vincularem a algumas das suas disposições, bem como pela de rejeitarem as suas emendas.

3.4

A Convenção sobre a circulação rodoviária , de 8 de Novembro de 1968, foi assinada em Viena por 37 Estados, vigorando actualmente em cerca de 100. Em relação a estes, a convenção fez cessar entre si os efeitos das Convenções de 1926 e de 1949, desde que ratificada e depositado o instrumento de ratificação.

3.4.1

É o texto convencional mais acabado do ponto de vista da regulação da circulação rodoviária, dedicando-lhe um capítulo com trinta artigos e dispondo sobre as manobras que constituem o núcleo essencial dos códigos modernos. Ultrapassando as preocupações minimalistas das convenções anteriores, restritas ao cruzamento de veículos e sua sinalização, a Convenção de 1968, além de estabelecer os princípios que devem ser observados pelos condutores nas manobras mais arriscadas (v.g., ultrapassagem, mudança de direcção, cuidados a observar em relação aos peões), foi ao ponto de regular a paragem, estacionamento, entrada e saída de passageiros, circulação em túneis, em suma, todas as situações típicas da condução rodoviária.

3.4.2

Foi mais longe que os textos anteriores, obrigando os Estados contratantes e aderentes a conformar, na substância, as suas disposições legais com as regras de condução por ela estabelecidas, o que representava a vantagem de os condutores, ao deslocarem-se noutros países aderentes, estarem familiarizados com o essencial das regras de condução.

3.4.3

Porém, ficou aberta a possibilidade de os Estados rejeitarem emendas da Convenção.

3.5

Feita esta resenha, facilmente se constata que no espaço da União Europeia, agora já alargado a mais 10 Estados, vigoram três Convenções internacionais, nem sempre por igual (12),o que a deixa longe de alcançar uma harmonia regulativa da circulação rodoviária, especialmente se ao texto das convenções adicionarmos 25 legislações nacionais em constante mutação (13).

3.6

Alguns obstáculos já foram, ou vão sendo, superados, como a supressão das fronteiras, as condições de homologação de veículos e seus componentes, e o reconhecimento recíproco dos títulos de condução e harmonização das suas regras. Subsiste porém o núcleo essencial da circulação rodoviária: as suas regras e a sinalização.

3.7

Em relação ao resto do mundo, as convenções facilitam os procedimentos aduaneiros e a faculdade de conduzir veículos no espaço comunitário, mas os nacionais de países terceiros que visitam a União Europeia deparar-se-ão com tantas legislações rodoviárias quantos os Estados que a constituem.

4.1

De um estudo breve de direito comparado resulta inequivocamente que, entre os direitos nacionais reguladores do trânsito, existem diferenças pronunciadas em domínios importantes que constituem verdadeiras barreiras à livre circulação e são susceptíveis de pôr em causa a segurança de pessoas e bens e de contribuir para a sinistralidade a nível europeu.

4.2

Na exposição subsequente tomaram-se particularmente, embora não exclusivamente, em conta as observações já constantes do estudo antes mencionado, elaborado para a Comissão, onde muitos desses aspectos são detalhadamente examinados (14).

4.3

A titulo de mero exemplo, para além de vários outros que se poderiam elencar, referem-se alguns casos, particularmente significativos e preocupantes, de diferenças de regime jurídico, para situações correntes:

Velocidade fora das localidades em vias onde a separação dos sentidos de trânsito é física

Contra-ordenações graves

Álcool

Obrigação de equipar os veículos ligeiros com Kit de primeiros socorros

Luz vermelha + amarela: preparar para reiniciar a marcha do veículo

Obrigação de dar prioridade aos ciclistas que circulam na rotunda

Prioridade dos transportes colectivos ao sair das paragens

Obrigação de usar luzes durante o dia fora das localidades

Sinal de proibição de estacionamento

Proibição de saída de passageiros para a faixa de rodagem

4.4

Mas disparidades idênticas são ainda observáveis, como resulta, em detalhe, do estudo já mencionado, em domínios como os requisitos para a obtenção de licenças de condução, a sinalização rodoviária, os equipamentos de segurança obrigatórios, a travessia de peões, as regras de prioridade, o uso de luzes, a entrada e saída de passageiros, a utilização de faixas especiais, a ultrapassagem, a classificação dos veículos, o tipo de pneus, o uso de reboques, os próprios sinais de trânsito, entre outros, num total, aí identificado, de 45 diferenças em regras fundamentais e de uso corrente na circulação rodoviária diária.

4.5

Acresce que, se diferenças significativas existem ao nível da mera formulação das regras fundamentais de trânsito, a situação é ainda particularmente mais grave ao nível da sua interpretação e aplicação nos vários Estados-Membros, fruto não só de uma diferente valoração do seu desrespeito como mesmo de um muito diverso elenco das penalidades aplicáveis às respectivas infracções.

5.1

Com a presença de representantes de várias organizações privadas representativas dos interesses dos automobilistas, da indústria automóvel, da segurança e prevenção rodoviária, do Bureau da AIT & FIA e da TIS-PT, a firma coordenadora do estudo referido anteriormente (15), a audição pública realizada a 17 de Maio de 2004, pela valia dos contributos aí trazidos, permitiu elucidar e esclarecer vários aspectos relevantes para o presente parecer, reflectindo os pontos de vista dos principais interessados da sociedade civil.

Por seu turno, várias instituições completaram as suas intervenções remetendo textos de resposta ao Questionário oportunamente remetido.

5.2

Do conjunto das intervenções e das comunicações produzidas é possível sublinhar uma generalizada aceitação do teor e da oportunidade da iniciativa do CESE no sentido de uma certa harmonização das regras de trânsito rodoviário a nível europeu. Identicamente, alguns participantes manifestaram abertura quanto à possível e desejável aproximação dos sistemas de registo e de matrícula dos veículos automóveis.

5.3

Neste contexto foi, em especial, realçado que:

5.4

Como aspectos paralelos e complementares de qualquer iniciativa nos domínios em causa, foram, designadamente, referidos os seguintes:

6.1

No seguimento da audição referida no ponto 5, e em consequência dela, ficou assim bem expresso o desejo de se avançar para uma harmonização das regras rodoviárias, não limitadas, porém, à disciplina da circulação, como, por exemplo, as infra-estruturas rodoviárias e a segurança.

6.2

Ao longo da sua existência, a União Europeia tem vindo a produzir inúmeros diplomas legislativos relacionados com o trânsito rodoviário: carta de condução, homologação de veículos e seus componentes, regras aplicáveis aos transportes, seguro automóvel, etc. Do que aqui se trata é de estabelecer as regras de circulação, tendo em vista a sua harmonização, a qual poderá constituir instrumento de prossecução de outros interesses, designadamente da segurança rodoviária, mercê da certeza e segurança do conhecimento do comportamento a adoptar na estrada.

6.3

Como já se disse antes, a Convenção de Viena de 1968 contém o texto mais acabado em matéria de circulação rodoviária, denotando uma preocupação de exaustão, e com a particularidade de, sendo o instrumento internacional adoptado pela generalidade dos países europeus, conter um comando dirigido aos Estados contratantes e aderentes no sentido de conformarem os direitos internos com o texto da convenção. Tratando-se do texto mais conhecido e aceite pelos países europeus, esta convenção pode servir como ponto de partida para uma discussão mais alargada do Código da Estrada Europeu.

6.4

Assim, a proposta que se faz é a de serem harmonizadas as regras de condução que formam o núcleo essencial dos códigos da estrada europeus mais modernos, quais sejam, designadamente e ainda que não exclusivamente:

6.5

As regras de trânsito têm que ser completadas, explicitadas ou excepcionadas por sinais de trânsito, os quais podem conter múltiplas indicações susceptíveis de reforçar a segurança do trânsito rodoviário. Assim, deve também uniformizar-se a sinalização, quer quanto à forma, quer quanto ao conteúdo, quer ainda quanto às regras da sua colocação, e ao seu valor em relação às regras de trânsito, assegurando a sua melhor gestão em termos de quantidade e visibilidade.

6.6

A sinalização não se esgota nos sinais de trânsito. Interessa também que sejam harmonizados os sinais dos agentes reguladores do trânsito, os sinais luminosos, os sinais dos condutores e as marcações das estradas.

6.7

O incumprimento das prescrições resultantes das regras e sinalização do trânsito constituem uma infracção, o que implica regras uniformes dos procedimentos de fiscalização, nomeadamente na detecção da velocidade, álcool e substâncias psicotrópicas, mas antes é necessário que os Estados estejam de acordo quanto aos factos ilícitos que devem constituir infracção, de modo a evitar que aquilo que num Estado constitui infracção já não o será noutro Estado. Trata-se, portanto, de uniformizar as infracções.

6.8

Por consequência, importa estudar e concretizar mecanismos simplificados destinados a favorecer uma interpretação uniforme de um Código da Estrada Europeu, dado que os processos relativos a infracções rodoviárias devem ser céleres, sob pena de as suas normas perderem eficácia (no fundo, procura-se um processo simplificado das questões prejudiciais conhecidas pelo Tribunal de Justiça).

7.1

Sendo facto constatado que também são extremamente diversos os requisitos e os instrumentos e processos de matrícula dos veículos automóveis nos Estados-Membros, foi igualmente analisada, durante a audição, a possibilidade de se caminhar para a existência de uma matrícula europeia única, tendo esta opção recolhido várias opiniões favoráveis.

7.2

Foram identicamente ponderados os prós e os contras de um registo central europeu de propriedade automóvel, de onde pudessem ficar a constar os principais aspectos relacionados com os direitos, ónus e outros encargos que possam incidir sobre um veículo automóvel e a forma da sua detenção/utilização tendo sido salientadas as vantagens de uma solução deste tipo para o comércio jurídico intracomunitário de veículos automóveis, a prevenção das fraudes e dos roubos de veículos automóveis e a repressão das infracções de trânsito cometidas por condutores de outros Estados-Membros.

7.3

Julga-se que existem condições para se prosseguir na via da introdução de um registo automóvel único, ligado aos veículos automóveis e não aos seus proprietários ou detentores, aproveitando a experiência já recolhida do sistema de informação relativo ao número de matrícula e identificação dos proprietários no âmbito do seguro automóvel (3.a Directiva).

7.4

As possibilidades, por esta via aumentadas, de comprar, segurar e matricular um veículo em qualquer Estado-Membro são um contributo decisivo para o incremento das transacções transfronteiras de veículos, para o aumento da mobilidade dos cidadãos e do turismo e o desenvolvimento do mercado interno (18).

7.5

Por outro lado, um sistema europeu de registo automóvel único parece altamente desejável, além de possível sem custos demasiado elevados, passando, numa primeira fase, por uma maior coordenação e cooperação dos registos nacionais existentes, e com enormes vantagens ao nível do conhecimento preciso da titularidade (propriedade ou outro regime jurídico) dos veículos, da certeza jurídica nas transações de veículos, na prevenção dos roubos e das fraudes, na mais fácil fiscalização e punição das infracções cometidas em qualquer Estado-Membro.

8.1

No estádio actual, o CESE é de opinião que o instrumento jurídico mais adequado para a implementação de uma iniciativa com o alcance que aqui se propõe será uma directiva de harmonização mínima.

8.2

A base jurídica para a sua adopção deverá ter em linha de conta o impacto da iniciativa como meio de realização do mercado interno e instrumento para aumentar a liberdade de circulação dos cidadãos europeus no espaço comunitário.

9.1

O CESE é de parecer que um certo grau de harmonização das legislações no que se refere às regras de circulação rodoviária não só constitui um meio eficaz de acelerar a realização do mercado interno como de garantir uma mais segura circulação automóvel.

9.2

Por outro lado, o CESE considera que essa harmonização é susceptível de contribuir, de forma decisiva, para uma maior segurança na circulação rodoviária e para a prevenção dos acidentes e de assim tornar mais consistente a liberdade de circulação dos cidadãos europeus.

9.3

O CESE é do parecer que existem condições para se iniciarem trabalhos preparatórios de uma iniciativa legislativa comunitária com os objectivos antes mencionados que tenha em linha de conta os vários pontos de vista expressos e as dificuldades enunciadas no presente parecer.

9.4

O CESE entende que, no estado actual, será de considerar a possibilidade da utilização de uma directiva de harmonização mínima, tomando como matriz a Convenção de Viena, com a definição das regras de trânsito e da sinalização fundamentais, das condições de habilitação e de licença para conduzir, bem como da natureza das suas infracções e da respectiva punição, como um primeiro passo para a instituição de um Código da Estrada Europeu.

9.5

O CESE entende ainda que a segurança jurídica na utilização dos veículos automóveis, pela sua mais fácil traçabilidade, teria muito a ganhar com a criação de um sistema de registo automóvel único a nível europeu, tendo por objecto os próprios veículos automóveis.

9.6

O CESE considera ainda que um instrumento comunitário vinculativo poderá definir as bases para criação de um sistema único de registo automóvel, aproveitando muito da experiência já recolhida ao nível da cooperação entre as entidades nacionais competentes.

9.7

Nesta conformidade, o CESE insta a Comissão para que dê inicio aos estudos prévios indispensáveis no sentido de uma análise de custos/benefícios em relação aos vários domínios a harmonizar.

9.8

O CESE sugere à Comissão que, através de um «Livro Verde», ponha à discussão pública o assunto objecto da presente iniciativa, no intuito de recolher o parecer e os comentários do maior número possível de interessados.

9.9

O CESE apela, entretanto, à Comissão para que, por seu turno, prossiga com os estudos em curso, conducentes a uma cada vez maior harmonização dos aspectos relacionados com a condução automóvel em geral e a segurança acrescida dos próprios veículos.

9.10

O CESE concita a atenção dos Estados-Membros para a necessidade e a oportunidade de adoptarem medidas de cooperação e de coordenação cada vez mais estreitas no domínio das regras de circulação rodoviária, de prevenção de acidentes e de socorros imediatos e indemnização das vitimas.

9.11

O CESE espera que o Parlamento Europeu dê um apoio inequívoco à presente iniciativa e incite a Comissão e o Conselho a prosseguir na realização dos objectivos enunciados.