(1)

Em 24 de fevereiro de 2022, o presidente da Federação da Rússia anunciou uma «operação militar especial» na Ucrânia e as forças armadas russas iniciaram um ataque contra a Ucrânia. Esse ataque constitui uma violação flagrante da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia. Desde então, a guerra de agressão contra a Ucrânia intensificou-se continuamente e as atividades desestabilizadoras e as campanhas híbridas da Rússia estenderam-se ao território dos Estados-Membros da União.

(2)

Para além do impacto devastador na economia ucraniana, a guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia e as ações russas contra a União criaram e continuam a criar graves desafios económicos fora da Ucrânia. Dada a proximidade da União à Rússia e à Ucrânia, e dada a guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, bem como as ações da Rússia contra a União, a economia da União foi afetada e deverá continuar a sê-lo enquanto a Rússia persistir na sua guerra de agressão. Além disso, prevê-se que a economia da União seja afetada de forma ainda mais grave caso a situação na Ucrânia se deteriore.

(3)

A guerra de agressão injustificada e não provocada contra a Ucrânia desencadeou um choque na economia da União através de graves perturbações do aprovisionamento, de uma maior incerteza, do aumento dos prémios de risco e da redução do investimento e das despesas de consumo na União. Consequentemente, o crescimento médio anual do PIB em 2022-2023 foi 1,9 pontos percentuais inferior ao projetado nas previsões do outono de 2021 da Comissão para o Estado-Membro mediano.

(4)

Em especial, a invasão em larga escala da Ucrânia pela Rússia, em fevereiro de 2022, provocou o aumento acentuado dos preços do petróleo, do gás e dos produtos alimentares, à medida que os mercados se ajustavam à perda ou potencial perda de exportações de dois grandes fornecedores de produtos de base. Resultou também diretamente numa perturbação das cadeias de abastecimento das importações da União provenientes da Ucrânia, especialmente cereais e óleos vegetais, bem como das exportações da União para a Ucrânia, criando um impacto particularmente grave nos setores da agricultura, da transformação alimentar, das pescas e da aquicultura na União. Alguns metais e matérias-primas tornaram-se escassos, devido à agressão militar e às medidas de retaliação da Rússia, aumentando os custos para as indústrias da União.

(5)

Tendo em conta os impactos negativos nos mercados da energia causados pelas ações da Rússia, os Estados-Membros criaram apoios aos agregados familiares e às empresas. As medidas orçamentais adotadas pelos Estados-Membros no período de 2022 a 2024 para minimizar o impacto macroeconómico e social dos elevados preços da energia ascenderam a mais de 365 mil milhões de euros. Em 17 de março de 2023, a Comissão adotou a sua Comunicação intitulada «Quadro temporário de crise e transição relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia na sequência da agressão da Ucrânia pela Rússia» (1), a que se seguiu, em 4 de julho de 2025, uma Comunicação intitulada «Enquadramento para as medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o Pacto da Indústria Limpa (Enquadramento para os auxílios estatais no âmbito do Pacto da Indústria Limpa)» (2).

(6)

A agressão da Rússia contra a Ucrânia e a sua utilização do aprovisionamento energético como arma também exacerbaram a urgência de a União reduzir a sua dependência em relação aos combustíveis fósseis, acelerando a implantação de energias renováveis, a descarbonização da indústria e a mobilização de capacidades em setores estratégicos para a transição para uma economia com impacto neutro no clima, tendo também em conta os desafios globais que comportam o risco de os investimentos nestes setores serem desviados para países terceiros não pertencentes ao EEE. Ao seu nível, a União tomou várias medidas para dar resposta à crise energética, incluindo o REPowerEU, que visava acelerar a transição para a energia verde e aumentar a independência energética da União. No âmbito do REPowerEU, foi disponibilizado aos Estados-Membros um montante adicional de 20 mil milhões de euros através do Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho (3) para fazer face à crise energética resultante do impacto da guerra de agressão da Rússia.

(7)

Além disso, a Rússia tem tido um impacto negativo na economia e nas empresas da União devido à apreensão, ao confisco ou à venda forçada de ativos económicos na Rússia pertencentes a investidores da União. Esse impacto negativo vem juntar-se aos pagamentos e impostos separados cobrados às entidades e aos investidores da União, a par de restrições significativas à livre circulação de capitais, o que, por sua vez, distorce os investimentos e afeta negativamente as empresas e nos mercados. Os riscos de novas apreensões de ativos continuam elevados, dada a exposição existente e a incapacidade dos investidores da União de sair do mercado russo. Neste contexto, em 30 de setembro de 2025, o presidente da Federação da Rússia assinou um decreto relativo à venda acelerada de ativos na sequência da sua apreensão.

(8)

Para além da perda de crescimento económico e de poder de compra, as ações da Rússia conduziram a custos orçamentais diretos significativos para os Estados-Membros, num período em que as finanças dos Estados-Membros ainda estão a recuperar da crise da COVID-19. Uma parte significativa do orçamento da União teve igualmente de ser redirecionada para medidas destinadas a fazer face às consequências diretas e indiretas da guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia.

(9)

Esses diferentes elementos mostram que a guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia já teve, e continua a ter, repercussões diretas e indiretas na economia da União e afetou significativamente a situação orçamental dos Estados-Membros. Apesar de todas as medidas tomadas a nível da União e dos Estados-Membros, os efeitos das perturbações causadas pela guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia e por outras ações da Rússia no território da União afetaram direta e indiretamente o desempenho económico da União e tiveram um impacto significativo na situação orçamental dos Estados-Membros.

(10)

Esta situação de urgência sem precedentes resulta de fatores externos que escapam ao controlo dos Estados-Membros e afetam gravemente as suas economias. Ameaça afetá-los ainda mais se não forem tomadas medidas imediatas que limitem a capacidade da Rússia para intensificar os ataques híbridos no território da União. Por conseguinte, é necessária uma resposta rápida e coordenada a nível da União. Essas medidas deverão ser tomadas num espírito de solidariedade entre os Estados-Membros, a fim de evitar as repercussões desiguais que um aumento da ameaça por parte da Rússia arrisca ter nos Estados-Membros e, em especial, nos que estão mais próximos das fronteiras da Rússia e da Ucrânia. Esta resposta não prejudica as medidas adequadas adotadas pelo Conselho no âmbito da política externa e de segurança comum em matéria de medidas restritivas contra a Rússia.

(11)

A necessidade de uma ação urgente resulta da recente grave deterioração da situação de segurança na Ucrânia e nos Estados-Membros, que representa uma ameaça real para a estabilidade da situação económica da União e que está altamente dependente de diferentes parâmetros e da sua evolução no tempo.

(12)

Face à urgência da situação acima exposta, é conveniente proibir temporariamente transferências diretas ou indiretas de ativos e reservas do Banco Central da Rússia, ou de qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção do Banco Central da Rússia, como o Fundo de Riqueza Nacional russo (o «Banco Central da Rússia ou entidades conexas»), a fim de assegurar que os ativos e reservas do Banco Central da Rússia ou entidades conexas não sejam transferidos para ou em benefício do Banco Central da Rússia ou entidades conexas e, em última instância, em benefício da Rússia.

(13)

A transferência de fundos para a Rússia deverá ser evitada com caráter de urgência, a fim de limitar os danos para a economia da União. As despesas militares impulsionaram, em grande medida, o forte crescimento da Rússia desde 2022, mas o ritmo da expansão económica russa enfraqueceu acentuadamente em 2025. O abrandamento reflete, designadamente, o impacto adverso dos desequilíbrios acumulados, nomeadamente a elevada inflação e as taxas de juro. A situação orçamental da Rússia agravou-se ainda mais em 2025, com a queda dos preços do petróleo, a valorização do rublo e a nova intensificação dos esforços ocidentais em matéria de sanções. Dada a situação orçamental da Rússia, é de esperar que quaisquer recursos adicionais recebidos fossem diretamente utilizados para financiar a sua guerra de agressão injustificada e não provocada contra a Ucrânia, com graves consequências para a União Europeia e os seus Estados-Membros.

(14)

Tal criaria graves dificuldades à economia da União por duas razões principais.

(15)

Em primeiro lugar, a transferência de recursos adicionais para a Rússia agravaria o risco de uma escalada das atividades beligerantes híbridas contra os Estados-Membros e no território dos Estados-Membros, criando perturbações económicas e custos orçamentais e económicos adicionais e aumentando a incerteza económica. Nas suas conclusões de 26 de junho de 2025, o Conselho Europeu condenou veementemente todos os tipos de atividades híbridas, em especial a continuação da campanha híbrida da Rússia, incluindo a sabotagem, a perturbação de infraestruturas críticas, os ciberataques, a manipulação da informação e a ingerência, bem como as tentativas de minar a democracia, inclusive no processo eleitoral. Nessas conclusões, o Conselho Europeu observou que a União e os Estados-Membros continuarão a reforçar a sua resiliência para prevenir, dissuadir e responder às ameaças híbridas da Rússia.

(16)

As atividades híbridas da Rússia são cada vez mais utilizadas numa tentativa de desestabilizar não só a Ucrânia, mas também os Estados-Membros e a União (por exemplo, através de sabotagens, drones, espionagem económica, interferência nos processos eleitorais e campanhas de desinformação). Neste contexto, a União, os seus Estados-Membros e as suas empresas sofreram custos diretos na resposta à campanha híbrida da Rússia.

(17)

Na ausência de uma proibição relativa à transferência de ativos e reservas do Banco Central da Rússia ou entidades conexas, é de esperar que esses recursos sejam utilizados para apoiar a campanha híbrida da Rússia, agravando assim as dificuldades económicas na União. Por exemplo, nas últimas semanas, houve violações do espaço aéreo na Bélgica, nos Países Baixos, na Polónia, na Roménia, na Dinamarca, na Estónia, na Alemanha, na Lituânia e na Letónia. Esses incidentes são um padrão, não são acidentais e há um risco de virem a ser agravados em caso de transferência de ativos e reservas para ou em benefício do Banco Central da Rússia ou entidades conexas e, em última instância, em benefício da Rússia.

(18)

Em segundo lugar, a disponibilidade de fundos adicionais para a guerra de agressão da Rússia poderá prolongar e agravar a incerteza económica e exigiria uma maior resposta orçamental da União e dos seus Estados-Membros para apoiar a Ucrânia e a economia da União.

(19)

Nas suas conclusões de 23 de outubro de 2025, o Conselho Europeu reconheceu que a guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia e as suas repercussões na segurança europeia e mundial num panorama em mutação constituem um desafio existencial para a União. A comunicação conjunta da alta representante e da Comissão intitulada «Preservar a Paz – Roteiro sobre a Prontidão no domínio da Defesa 2030» (4) indica que a Ucrânia continua a ser a primeira linha de defesa da Europa, constituindo parte integrante da arquitetura de defesa e segurança europeia.

(20)

Neste contexto, caso a guerra de agressão da Rússia prossiga, é de esperar que as repercussões na economia da União sejam ainda mais graves se a Ucrânia não for capaz de apoiar os esforços orçamentais necessários para a continuação do seu esforço de guerra. Uma derrota da Ucrânia estaria também associada a um risco acrescido de agressão, inclusive através de atividades híbridas, por parte da Rússia contra um dos Estados-Membros ou um país vizinho da Ucrânia, incluindo os países candidatos, com repercussões diretas e indiretas imediatas de magnitude sem precedentes na segurança e na situação económica da União. Essa situação aumentaria ainda mais o nível de incerteza para os operadores económicos. É provável que esse impacto viesse a ser mais grave nos Estados-Membros mais próximos das fronteiras da Ucrânia, da Rússia e da Bielorrússia. Uma análise econométrica recente da Comissão sugere que, devido à guerra, o crescimento do PIB em 2022-2023 já foi inferior em 1,4-1,8 pontos percentuais nos Estados-Membros que fazem fronteira com os países em guerra, em comparação com a média da União, com uma ligeira moderação das perdas numa análise alargada até 2024.

(21)

Em outubro e novembro de 2025, intensificaram-se ainda mais os ataques aéreos russos contra redes de transportes, zonas residenciais e infraestruturas energéticas na Ucrânia. A Rússia lançou sete ataques combinados em grande escala de mísseis e drones de longo alcance, causando graves perturbações na produção de energia da Ucrânia e resultando na necessidade de importações adicionais de gás para a época de aquecimento. Os ataques mais devastadores ocorreram durante as noites de 7 de novembro, envolvendo mais de 500 drones e mísseis, e de 24 de novembro, com 464 drones e 22 mísseis. De acordo com os dados apresentados pela Missão das Nações Unidas de Observação dos Direitos Humanos na Ucrânia, em 25 de novembro de 2025, o número de vítimas civis em grandes cidades em 2025 (de janeiro a outubro) aumentou em 26 % em comparação com o ano anterior, enquanto o número de feridos entre os civis aumentou em 75 % durante o mesmo período. Desde o início da invasão em grande escala pela Rússia, pelo menos 14 534 civis foram mortos, incluindo 745 crianças, e 38 472 ficaram feridos, incluindo 2 349 crianças.

(22)

Além disso, a agressão militar da Rússia contra a Ucrânia provocou já uma grande deslocação de cidadãos ucranianos, tanto a nível interno como para os países vizinhos, causando um afluxo sem precedentes de pessoas deslocadas da Ucrânia para a União, com importantes consequências humanitárias e económicas para os Estados-Membros. Em especial, a União e os seus Estados-Membros tiveram e continuam a ter de fazer um importante esforço orçamental para acolher pessoas deslocadas da Ucrânia. A invasão da Ucrânia pela Rússia forçou milhões de pessoas a fugir do seu país em busca de segurança, principalmente para os Estados-Membros. Até ao final de setembro de 2025, um total de 4,3 milhões de cidadãos de países terceiros que fugiram da Ucrânia receberam proteção temporária ao abrigo da Diretiva 2001/55/CE do Conselho (5). Desde 2022, o custo orçamental bruto para a União associado ao acolhimento de pessoas deslocadas da Ucrânia é estimado em cerca de 0,2 % do PIB por ano e diferentes estimativas mostram que os resultantes custos orçamentais para os Estados-Membros no período entre 2022 e 2025 poderão atingir mais de 155 mil milhões de euros. Uma nova escalada da guerra de agressão da Rússia poderá implicar um risco de afluxo súbito e maciço de pessoas deslocadas da Ucrânia ou de pessoas com necessidade de proteção internacional.

(23)

Em consequência das ações da Rússia na Ucrânia, que constituem uma ameaça direta para a situação de segurança na União, a União e os seus Estados-Membros tiveram de aumentar substancialmente os seus investimentos em capacidades de defesa. Desde o início da guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, em fevereiro de 2022, o rácio despesas com a defesa/PIB da União aumentou cerca de 0,25 pontos percentuais, atingindo 1,5 % do PIB em 2024 (ou seja, cerca de 270 mil milhões de euros). Em 28 de maio de 2025, o Conselho adotou, como medida de emergência, o Regulamento (UE) 2025/1106 do Conselho (6), que visa prestar assistência financeira aos Estados-Membros a fim de lhes permitir apoiar a sua prontidão industrial no domínio da defesa. As previsões do outono de 2025 da Comissão apontam para um novo aumento das despesas com a defesa de cerca de 0,5 pontos percentuais até 2027, altura em que atingirão 2,0 % do PIB (ou cerca de 405 mil milhões de euros). Além dessas consequências económicas para a economia da União causadas pela guerra de agressão da Rússia na Ucrânia, a própria Rússia está a causar impactos económicos diretos na economia da União através das suas ações. Esta situação seria súbita e drasticamente agravada se a Rússia tivesse acesso a fundos adicionais na ausência de uma proibição de transferência.

(24)

À luz dessas diferentes considerações, assegurar uma proibição relativa à transferência de ativos e reservas do Banco Central da Rússia ou entidades conexas para ou em benefício do Banco Central da Rússia ou entidades conexas e, em última instância, em benefício da Rússia, é uma medida adequada para evitar novas repercussões de magnitude sem precedentes na situação económica da União causadas pelas ações da Rússia. Uma vez que é limitada no tempo e reversível, essa medida não excede o necessário para alcançar esse objetivo.

(25)

É igualmente adequado, nas circunstâncias atuais, que as instituições financeiras que detêm ativos e reservas do Banco Central da Rússia ou entidades conexas giram separadamente os saldos de caixa acumulados à medida que os ativos vencem.

(26)

As medidas específicas estabelecidas no presente regulamento não prejudicam os ativos do Banco Central da Rússia que consistam num crédito sobre instituições financeiras da União sujeito a restrições de transferência. A propriedade desses ativos não é afetada pelas medidas previstas no presente regulamento. Os saldos de caixa acumulados nos balanços das instituições financeiras que detêm ativos e reservas do Banco Central da Rússia resultantes da proibição relativa às transferência para o Banco Central da Rússia ou em seu benefício não pertencem ao Banco Central da Rússia e não constituem ativos soberanos. A proibição de transferência dos ativos e reservas do Banco Central da Rússia ou entidades conexas é temporária, reversível e sob revisão periódica.

(27)

Essas medidas adicionais criam novas obrigações para as instituições financeiras que detêm ativos e reservas do Banco Central da Rússia ou entidades conexas com o objetivo de atenuar as consequências económicas para a União da guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia. Dado o contexto em que essas medidas são tomadas e o facto de que essas medidas prosseguem um objetivo de ordem pública de evitar a deterioração da economia da União numa situação de crise de segurança, essas medidas respeitam plenamente os direitos e liberdades fundamentais reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais, nomeadamente no seu artigo 17.o, lido em conjugação com o artigo 52.o, uma vez que são justificadas e proporcionadas em relação aos objetivos prosseguidos.

(28)

As medidas relacionadas com a proibição relativa às transferências dos ativos e reservas do Banco Central da Rússia ou entidades conexas deverão continuar a ser temporárias. Deverão ser mantidas enquanto a disponibilização de significativos recursos financeiros e de outro tipo à Rússia para esta prosseguir as suas ações no contexto da sua guerra de agressão contra a Ucrânia colocar, ou ameaçar colocar, graves dificuldades económicas na União e nos Estados-Membros e enquanto persistir o risco de que seja causada uma deterioração ainda mais grave da situação económica na União e nos Estados-Membros. Por conseguinte, é adequado pôr termo às medidas previstas no presente regulamento caso a Rússia cesse a sua guerra de agressão contra a Ucrânia, caso a Rússia conceda à Ucrânia reparações na medida do necessário para permitir a reconstrução sem consequências económicas e financeiras para a União e caso as ações da Rússia no contexto da sua guerra de agressão contra a Ucrânia tenham deixado, objetivamente, de constituir um risco sério de dificuldades graves para a economia da União e dos seus Estados-Membros. Para o efeito, o Conselho, com base numa proposta da Comissão, que deverá ter em conta o relatório da Comissão baseado no reexame anual do presente regulamento, deverá alterar o presente regulamento, nomeadamente estabelecendo disposições de liquidação adequadas, estritamente necessárias e temporárias para a proteção dos interesses legítimos dos operadores da União e dos Estados-Membros, incluindo um calendário adequado para o cumprimento das obrigações na sequência da interrupção das medidas. Mais concretamente, a fim de garantir a segurança jurídica e uma liquidação ordenada, deverão ser estabelecidas regras sobre o calendário e as modalidades de reembolso dos saldos de caixa.

(29)

A necessidade de assegurar a estabilidade financeira da União e de salvaguardar a importância sistémica das centrais de valores mobiliários para o funcionamento dos mercados de valores mobiliários deverá ser tida em conta na aplicação do presente regulamento.

(30)

Tendo em conta a magnitude da crise, o nível do seu impacto social, económico e financeiro e a necessidade de agir o mais rapidamente possível, o presente regulamento deverá entrar em vigor com caráter de urgência no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

(31)

Atendendo a que os objetivos do presente regulamento não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, mas podem ser mais bem alcançados ao nível da União, a União pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, o presente regulamento não excede o necessário para alcançar esses objetivos,