(1)

Por ofício de 1 de março de 2019, os serviços da Comissão receberam uma denúncia apresentada pelas empresas Rocoluc NV e European Amusement Company NV (a seguir designadas, respetivamente, por «Rocoluc» e «EAC»), duas empresas cofiliais belgas ativas nos setores dos jogos e das apostas, e, em 23 de fevereiro de 2024, outra denúncia da sua empresa cofilial V.D.B. Faculty NV («The Faculty»), também ativa no setor dos jogos, com uma licença da classe II (sendo as três empresas cofiliais também designadas por «autores da denúncia»).

(2)

Os autores da denúncia alegam que as autoridades belgas concederam um auxílio estatal por meio de uma «autorização»ad hoc à empresa belga Ladbrokes (registada como Derby S.A.) para explorar apostas virtuais na Bélgica, que lhe teria sido concedida sem uma remuneração adequada (a seguir designada por «medida contestada»). A Ladbrokes, titular de uma licença da classe IV, é a marca (internacional) sob a qual opera a Derby S.A., uma empresa belga especializada em atividades de jogo e apostas e uma filial da Entain Holdings PLC, uma empresa multinacional de apostas e jogo (a seguir designadas, em conjunto, para efeitos da presente decisão, por «Ladbrokes»).

(3)

Por ofício de 2 de setembro de 2020, a Comissão informou as autoridades belgas de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente à medida contestada (a seguir designada por «decisão de início do procedimento») (1).

(4)

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.

(5)

As autoridades belgas apresentaram observações sobre a decisão de início do procedimento em 9 de outubro de 2020. A Rocoluc e a EAC apresentaram observações sobre a decisão de início do procedimento em 18 de novembro de 2020. A Comissão recebeu observações sobre a decisão de início do procedimento da Ladbrokes em 18 de dezembro de 2020. As autoridades belgas pronunciaram-se sobre as observações de terceiros em 10 de fevereiro de 2021.

(6)

Em 26 de maio de 2021, na sequência da revogação sem manutenção dos efeitos (com efeitos ex tunc à data de adoção) do Decreto Real, de 4 de maio de 2018, relativo aos «jogos de fortuna ou azar sobre eventos desportivos virtuais em estabelecimentos de jogo fixos de classe IV» (a seguir designado por «Decreto Real de 2018») (2), os autores da denúncia solicitaram à Comissão que adotasse uma decisão de início do procedimento retificada para prorrogar o período do alegado auxílio investigado.

(7)

Em 9 de setembro de 2021, a Ladbrokes apresentou novas observações.

(8)

Em 28 de outubro de 2021, a Comissão transmitiu às autoridades belgas as observações dos autores da denúncia e da Ladbrokes, juntamente com um pedido de informações, ao qual as autoridades belgas responderam em 30 de novembro de 2021.

(9)

Em 7 de fevereiro de 2022, a Comissão enviou um novo pedido de informações às autoridades belgas, que responderam em 5 de março, 9 de março e 22 de abril de 2022.

(10)

Em 23 de fevereiro de 2023, os serviços da Comissão realizaram uma reunião com os autores da denúncia. Em 9 de março de 2023, a Comissão recebeu observações adicionais dos autores da denúncia relativamente ao caráter seletivo do alegado auxílio. Em 23 de fevereiro de 2024, a Comissão recebeu observações de The Faculty, uma empresa belga ativa no setor dos jogos, relativamente à mesma medida contestada.

(11)

Em 8 de março de 2024, a Comissão enviou um pedido de informações às autoridades belgas, solicitando, nomeadamente, esclarecimentos adicionais sobre a situação factual e jurídica das apostas virtuais fora de linha e em linha na sequência da revogação retroativa do Decreto Real de 2018.

(12)

Em 8 de março de 2024, a Comissão informou The Faculty de que registou as suas observações como informações gerais relativas ao mercado. Em 14 de março de 2024, The Faculty enviou outro ofício, solicitando a sua qualificação como autor da denúncia formal. Em 20 de março de 2024, a Comissão enviou um segundo ofício à The Faculty, solicitando informações adicionais sobre a denúncia.

(13)

Em 29 de abril de 2024, os autores da denúncia Rocoluc e EAC enviaram um ofício à Comissão, solicitando-lhe que atuasse na aceção do artigo 265.o, n.o 2, do TFUE.

(14)

Em 21 de maio de 2024, as autoridades belgas responderam ao pedido de informações enviado pela Comissão em 8 de março de 2024, na sequência de uma insistência de 3 de maio de 2024.

(15)

Em 14 de junho de 2024, a Comissão enviou perguntas adicionais às autoridades belgas, às quais estas responderam em 19 de junho de 2024. Em 20 de junho de 2024, a Comissão solicitou esclarecimentos adicionais por correio eletrónico, a que as autoridades belgas responderam em 28 de junho de 2024.

(16)

Em 31 de julho de 2024, na sequência das informações acima referidas recebidas dos autores da denúncia, do alegado beneficiário Ladbrokes e das autoridades belgas, a Comissão decidiu alargar o âmbito da sua investigação aprofundada e adotou uma decisão de início do procedimento complementar (3) (a seguir designada por «decisão de início do procedimento complementar»).

(17)

A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as conclusões da decisão de início do procedimento complementar, que estas apresentaram em 25 de novembro de 2024, ao passo que as autoridades belgas não apresentaram quaisquer observações.

(18)

Em 12 de novembro de 2024, os serviços da Comissão solicitaram informações adicionais à Ladbrokes e, em 22 de novembro de 2024, 9 de dezembro de 2024 e 21 de janeiro de 2025, a Ladbrokes apresentou, respetivamente, as suas observações sobre a decisão de início do procedimento complementar e informações adicionais.

(19)

Em 23 de janeiro de 2025, a Comissão transmitiu às autoridades belgas as observações de terceiros sobre a decisão de início do procedimento complementar. As autoridades belgas responderam em 4 de fevereiro de 2025 sem quaisquer observações.

(20)

As autoridades belgas concordaram, a título excecional, em renunciar aos direitos decorrentes do artigo 342.o do TFUE, em conjugação com o artigo 3.o do Regulamento n.o 1/1958 do Conselho (4), e em que a presente decisão fosse adotada e notificada em língua inglesa, nos termos do artigo 297.o do TFUE.

(21)

Os autores da denúncia contestam um tratamento preferencial e uma «autorização exclusiva», que teria sido concedida pelas autoridades belgas à Ladbrokes para oferecer apostas virtuais em linha e fora de linha na Bélgica (a medida contestada). Segundo os autores da denúncia, essa «autorização» levou a Ladbrokes a beneficiar (desde 2014) de um direito exclusivo de facto para explorar apostas virtuais na Bélgica, sem uma remuneração adequada.

(22)

Os autores da denúncia alegam também que o Decreto Real de 2018, de 4 de maio de 2018, e a decisão do Conselho de Estado (Conseil d’État, que é o Supremo Tribunal Administrativo belga), de 7 de maio de 2021, conferem um benefício à Ladbrokes que constitui um auxílio estatal ilegal do Estado belga, ao tolerar as atividades relacionadas com apostas virtuais desenvolvidas pela Ladbrokes, quando essas atividades seriam ilegais à luz do direito belga.

(23)

Antes da descrição do quadro jurídico das apostas virtuais e da sua evolução na Bélgica, é abordado, em primeiro lugar, o contexto mais vasto do quadro jurídico do setor dos jogos.

(24)

Os jogos de fortuna ou azar (jeux d’hasard) são um conceito amplo que abrange tanto os jogos como as apostas (paris).

(25)

O setor dos jogos de fortuna ou azar na Bélgica foi regulamentado e organizado pela Lei de 7 de maio de 1999 relativa aos jogos de fortuna ou azar, às apostas, aos estabelecimentos de jogo e à proteção dos jogadores (5), com a redação que lhe foi dada por uma Lei de 10 de janeiro de 2010 (6) (a seguir designada por «Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar»). Além disso, numerosos atos de execução, decretos reais (mais de 100 até à data), aplicam as disposições da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar.

(26)

Na Bélgica, nos termos do artigo 4.o, primeiro parágrafo, da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, é proibido explorar jogos de fortuna ou azar, a menos que seja concedida uma licença de exploração ou que esteja prevista uma exceção ao requisito da licença. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar concede diferentes tipos de licenças para a exploração de jogos de fortuna ou azar.

(27)

As atividades que envolvem «jogos de fortuna ou azar automáticos» são definidas do seguinte modo: «Qualquer jogo em que haja uma aposta de qualquer natureza, cuja consequência seja a perda da aposta por, pelo menos, um dos jogadores, ou um ganho, de qualquer natureza, a favor de, pelo menos, um dos jogadores ou organizadores do jogo, e em que a sorte seja um elemento, mesmo que acessório, para o desenrolar do jogo, a determinação do vencedor ou a fixação do prémio» (7).

(28)

A definição de jogos de fortuna ou azar (jeux d’hasard) abrange uma vasta gama de atividades. Por outras palavras, nos jogos de fortuna ou azar, o jogador aposta no resultado de um jogo ou evento que tem um resultado incerto, determinado aleatoriamente, que depende de probabilidades (por exemplo, slot machines). Os jogos de fortuna ou azar são um subconjunto específico de jogos de fortuna ou azar em que o resultado é determinado total ou parcialmente pela sorte. Estes jogos não exigem perícia e envolvem um resultado aleatório (como lançar dados, virar cartas ou girar uma roleta).

(29)

As apostas, por outro lado, podem ser consideradas uma categoria de jogos de fortuna ou azar, que consiste em prever o resultado de um evento futuro e real, com base em determinados critérios (por exemplo, apostas no resultado de um jogo de futebol com base na força relativa das equipas). Ao contrário dos jogos de fortuna ou azar, as apostas podem envolver um elemento de perícia, uma vez que se baseiam no conhecimento e na análise do evento em causa.

(30)

No que respeita às apostas virtuais, o quadro jurídico belga evoluiu. Em primeiro lugar, o quadro regulamentar e legislativo mudou ao longo do tempo, marcado, em especial, pelo Decreto Real de 2018. Tal conduziu a litígios nos tribunais nacionais, o que resultou em suspensões e revogações do Decreto Real de 2018, bem como das notas de enquadramento da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar de 2012 e 2015 (ver considerando 59 infra). Em segundo lugar, a abordagem da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar evoluiu, considerando que as apostas virtuais se enquadram nas categorias de apostas ou de jogos de fortuna ou azar automáticos. Esta interpretação evolutiva das apostas virtuais em diferentes períodos reflete a sua natureza complexa no contexto da legislação belga relativa ao jogo. É de salientar que o debate sobre a forma de definir e qualificar as apostas virtuais ainda está pendente na Bélgica.

(31)

A Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar prevê um número limitado de tipos de licenças, que permitem a exploração de determinados jogos de fortuna ou azar e estabelecimentos de jogo previstos na lei. Nos termos do artigo 25.o da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar («Capítulo III – Licenças»), há nove categorias de licenças (A, B, C, D, E, F1, F2, G1 e G2) e licenças adicionais (A+, B+, C+ e F+).

(32)

Há quatro classes de estabelecimentos de jogo na Bélgica:

(33)

O legislador belga criou um sistema de licenças fechado. A oferta de jogos de fortuna ou azar e de apostas em linha exige uma licença em linha (licença A+ para casinos em linha, licença B+ para salas de jogos em linha e licença F1+ para apostas em linha).

(34)

Além disso, uma licença em linha exige uma ligação física obrigatória ao território belga. Apenas os operadores titulares de licenças para operar no mundo real (e de uma licença principal A, B ou F1) podem obter uma licença para oferecer os mesmos jogos de fortuna ou azar e apostas em linha (uma licença em linha A+, B+ ou F1+ «adicional»).

(35)

A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar (9) foi criada pela Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar de 7 de maio de 1999 enquanto organismo de supervisão federal no seio do Serviço Público Federal da Justiça (anteriormente, o Ministério da Justiça). A sua principal tarefa consiste em garantir o encaminhamento para o jogo legal, tendo como objetivo principal proteger os jogadores. As principais responsabilidades da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar incluem:

(36)

As apostas virtuais são um jogo de fortuna ou azar, presente na Bélgica desde 2011, no qual os jogadores podem apostar no resultado de um evento desportivo fictício (por exemplo, uma corrida de cavalos fictícia) e em que os resultados são determinados por um gerador de números aleatórios.

(37)

As apostas virtuais combinam características dos jogos de fortuna ou azar automáticos e das apostas. Embora os resultados sejam determinados pelo fator sorte (jogos de fortuna ou azar), a previsão desses resultados pode também exigir um certo grau de perícia (apostas).

(38)

A Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar não prevê uma definição de apostas virtuais, nem, por conseguinte, uma licença (especial) para as mesmas. Só após o aparecimento das apostas virtuais na Bélgica, em 2011, é que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar forneceu uma interpretação sobre a forma de as classificar, mas essa interpretação foi posteriormente revogada pelo Conselho de Estado (10) com o fundamento de que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar agiu ultra vires.

(39)

O conceito de apostas virtuais foi avaliado pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar em três «notas de enquadramento» ou «memorandos» (omkaderingsnota e nota) de 12 de janeiro de 2012 (11), 17 de abril de 2013 (12) e 1 de julho de 2015 (13), que consideraram que as apostas virtuais são apostas em eventos (virtuais) (14). Além disso, todas as obrigações legais e regulamentares aplicáveis às apostas também se aplicavam às apostas virtuais (desportivas) (por exemplo, a obrigação de registo a partir de 1 000 EUR, o protocolo informático, etc.) (15). Por conseguinte, as apostas virtuais foram consideradas «apostas», que podiam ser exploradas pelos titulares de licenças F1, F2 e F1+, e os titulares de licenças da classe F1 e da classe F1+ foram autorizados a explorar apostas virtuais em linha e fora de linha apenas através de estabelecimentos de jogo da classe IV.

(40)

Pontos de vista da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar sobre as apostas virtuais fora de linha e em linha:

(41)

Em 1 de julho de 2015, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar reafirmou, na sua «Nota de enquadramento sobre a possibilidade de organizar apostas em eventos virtuais», que não existiam objeções jurídicas à oferta de apostas em eventos virtuais, que continuava a considerar apostas. Em 9 de setembro de 2015, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar confirmou a posição adotada na nota de enquadramento de 1 de julho de 2015. Observou que as apostas virtuais eram vantajosas para os «operadores» e decidiu criar uma subcomissão com o objetivo de «analisar mais aprofundadamente» a questão das apostas virtuais.

(42)

No que diz respeito à regulamentação das apostas virtuais em linha, a subcomissão observou, «em primeiro lugar, que nenhuma das partes apresentou objeções de fundo à atual regulamentação das apostas virtuais em linha por meio das orientações do grupo da Internet sobre a matéria, o que permite que o presente parecer se limite à regulamentação das apostas fora de linha por meio da nota de 1 de julho de 2015». No que diz respeito à regulamentação das apostas virtuais fora de linha, a subcomissão aconselhou, enquanto consideração política, que as apostas virtuais fora de linha fossem regulamentadas por um decreto real como jogo de fortuna ou azar automático, e não como apostas, e propôs a suspensão da nota de enquadramento de 1 de julho de 2015.

(43)

Em 4 de maio de 2018, foi adotado o Decreto Real relativo aos «jogos de fortuna ou azar sobre eventos desportivos virtuais em estabelecimentos de jogo fixos da classe IV» (16) («Decreto Real de 2018»), que classificou as apostas virtuais como um «jogo de fortuna ou azar automático» e permitiu apenas aos operadores da classe IV existentes oferecer apostas virtuais na Bélgica. Com efeito, nos termos do artigo 2.o do Decreto Real de 2018, «[o]s jogos de fortuna ou azar sobre eventos desportivos virtuais são jogos de fortuna ou azar automáticos, em que as apostas de um jogador ou de vários jogadores em vários lugares podem ser aceites simultaneamente para um evento desportivo virtual, cuja existência, probabilidades associadas ao evento e hipóteses de ganhar são determinadas por um servidor remoto». O artigo 3.o dispunha que «[o]s jogos de fortuna ou azar sobre eventos desportivos virtuais são jogos de fortuna ou azar automáticos autorizados nos estabelecimentos de jogo fixos da classe IV». O artigo 4.o especificava que o número de máquinas de jogo automáticas sobre eventos desportivos virtuais em estabelecimentos de jogo fixos da classe IV é limitado a duas. Com efeito, à luz da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar (17), o Decreto Real de 2018 estabelece as condições segundo as quais um máximo de dois jogos de fortuna ou azar automáticos que oferecem apostas em «atividades semelhantes às realizadas na agência de apostas» (ou seja, jogos de apostas virtuais) podem ser explorados em estabelecimentos de jogo fixos da classe IV (18). De acordo com o Decreto Real de 2018, ao classificar explicitamente os jogos de fortuna ou azar sobre eventos desportivos virtuais como jogos de fortuna ou azar automáticos em estabelecimentos de jogo fixos da classe IV, a proteção essencial dos jogadores é garantida. Daqui resulta que não era exigida qualquer autorização para a exploração de apostas virtuais. Na medida em que um operador é titular de uma licença F1 ou F2 válida e dispõe de estabelecimentos de jogo fixos da classe IV, o operador de jogos pode explorar, no máximo, dois jogos de apostas virtuais no estabelecimento de jogo fixo da classe IV.

(44)

As apostas virtuais, tal como descritas no Decreto Real de 2018 (artigo 2.o), necessitam de máquinas de jogo «multijogadores», que permitam a vários jogadores apostar simultaneamente em diferentes casas de apostas no mesmo evento desportivo virtual. Em 30 de janeiro de 2020, havia pelo menos cinco operadores que ofereciam apostas virtuais fora de linha na Bélgica, incluindo a Ladbrokes.

(45)

O Conselho de Estado belga revogou retroativamente o Decreto Real de 2018 em 7 de maio de 2021.

(46)

A Rocoluc, a EAC e The Faculty são empresas belgas associadas, que partilham o mesmo acionista maioritário e a mesma sede. Desde 2005, a Rocoluc é detida em 50 % por uma pessoa singular e em 50 % por outros. A EAC é detida em metade (50 %) pela Rocoluc e em metade por outros. The Faculty também é liderada pela mesma pessoa singular na qualidade de diretor executivo desde 15 de abril de 2020. A mesma pessoa singular detém também 99,92 % das ações de The Faculty.

(47)

A Rocoluc e a EAC são estabelecimentos da classe II e eram titulares de licenças B fora de linha e B+ em linha no momento da apresentação da denúncia.

(48)

Por decisão de 25 de junho de 2024, o Conselho de Estado declarou ilegais as licenças da Rocoluc, a saber, as licenças B3892 (fora de linha) e B3892+ (em linha). O litígio sobre a validade destas licenças ainda está pendente (19).

(49)

The Faculty é um estabelecimento da classe III titular de uma licença C que lhe permite explorar, no máximo, duas máquinas de jogo automáticas e duas máquinas com apostas reduzidas num estabelecimento da classe III ou de bebidas.

(50)

A Ladbrokes é um estabelecimento da classe IV e é titular das seguintes licenças:

(51)

Em 9 de fevereiro de 2014, a Ladbrokes solicitou, por correio eletrónico, o parecer da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar sobre os seus planos de avançar com o lançamento de um novo produto, a saber, apostas em eventos desportivos virtuais (relativamente a apostas virtuais em locais físicos ou «fora de linha», ou seja, em casas de apostas).

(52)

Em 10 de fevereiro de 2014, um funcionário da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar sem poder de representação respondeu à Ladbrokes por correio eletrónico: «Após consulta interna, posso informar que o seu projeto está em conformidade com a nota da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar sobre apostas virtuais fora de linha. Por conseguinte, posso dar-lhe luz verde para o efeito».

(53)

Na sequência de outro pedido de informações da Ladbrokes, apresentado por correio eletrónico em 5 de março de 2015 (relativo às apostas virtuais em linha), a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar confirmou, por correio eletrónico, no mesmo dia, que a Ladbrokes podia explorar apostas virtuais em linha.

(54)

Em 9 de setembro de 2015, na sequência das reações recebidas do setor, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar chegou a «novas conclusões» sobre a classificação das apostas virtuais e criou uma subcomissão para investigar se era necessária uma ação judicial para regular as apostas virtuais.

(55)

Além disso, em 2015 e 2016, a Ladbrokes e dois outros operadores da classe IV, a Stanleybet (20) e a Sagevas (21), apresentaram à Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar pedidos de autorização para explorar apostas virtuais.

(56)

Concretamente, em 28 de outubro de 2015, a Stanleybet solicitou uma «autorização» para explorar apostas virtuais. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar respondeu que, tendo em conta a recente criação da subcomissão, só trataria o pedido depois de conhecidos os resultados das atividades dessa subcomissão. A Stanleybet apresentou um segundo pedido em 17 de junho de 2016. Inicialmente, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar respondeu que o pedido apresentado estava incompleto. Posteriormente, devido a uma reunião prevista sobre apostas virtuais anunciada para o mês seguinte, respondeu, em 3 de novembro de 2016, que estava a ser debatida uma iniciativa regulamentar sobre as apostas virtuais.

(57)

Em 23 de agosto de 2016, outro operador, a Sagevas, também escreveu à Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, que considerou o pedido incompleto. Mais tarde, em 3 de novembro de 2016, no mesmo dia em que respondeu à Stanleybet, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar respondeu à Sagevas da mesma forma que à Stanleybet, referindo que estava a ser debatida uma iniciativa regulamentar em matéria de apostas virtuais.

(58)

Num relatório de janeiro de 2016 (22), a subcomissão recomendou a criação de um quadro jurídico específico para as apostas virtuais fora de linha e a suspensão da nota de enquadramento de 1 de julho de 2015. Recomendou também a suspensão da «autorização» concedida à Ladbrokes, com efeitos a partir de 1 de abril de 2016, a fim de prever um período transitório em conformidade com as práticas administrativas habituais (23).

(59)

Em 13 de janeiro de 2016, na sequência do parecer da subcomissão sobre a necessidade de adaptar o quadro regulamentar, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar adotou uma primeira decisão transitória (24), através da qual suspendeu efetivamente a nota de enquadramento de 2015 a partir de 1 de junho de 2016, juntamente com a interpretação das regras em vigor da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar fornecida à Ladbrokes (a chamada «autorização»). Na sua decisão de o fazer, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar declarou que «a atual regulamentação relativa às apostas virtuais fora de linha, por meio da nota de 1 de julho de 2015, não prevê um enquadramento adequado para esses jogos».

(60)

Em 1 de junho de 2016 (25) e em 2 de janeiro de 2017 (26), a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar adotou outras duas decisões transitórias que adiaram a suspensão da nota de enquadramento e do direito da Ladbrokes de explorar apostas virtuais até 30 de junho de 2017«por razões de segurança jurídica».

(61)

Em 31 de maio de 2017, o Tribunal de Primeira Instância de língua neerlandesa de Bruxelas (27) proferiu um acórdão interlocutório contra o Estado belga, a pedido dos autores da denúncia. O tribunal considerou que as apostas virtuais apresentavam, prima facie, as características tanto das apostas como dos jogos de fortuna ou azar automáticos, sem, no entanto, definir as apostas virtuais como pertencendo com certeza a uma destas duas categorias. Sob reserva de uma decisão sobre o mérito da causa ou da criação de um quadro regulamentar para as apostas virtuais, o tribunal ordenou ao Estado belga que suspendesse a «autorização» concedida à Ladbrokes. O Estado belga interpôs recurso desse acórdão, que não teve efeito suspensivo. Para dar cumprimento ao acórdão, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar decidiu parar de adiar a suspensão da nota de 1 de julho de 2015, que foi assim suspensa em 1 de julho de 2017.

(62)

Consequentemente, nenhum operador, incluindo a Ladbrokes, estava autorizado a oferecer apostas virtuais na Bélgica.

(63)

Não obstante esta suspensão, a Ladbrokes não deixou de oferecer apostas virtuais nas suas casas de apostas. Em consequência, vários operadores de jogo intentaram ações judiciais contra a Ladbrokes para se certificarem de que esta se absteria de explorar máquinas de apostas virtuais (28).

(64)

Numa decisão de 19 de setembro de 2019, o Conselho de Estado decidiu que, através da nota de enquadramento de 1 de julho de 2015, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar «autorizava, sem possuir habilitação para o efeito, a organização de [apostas virtuais], ao passo que a Lei de 7 de maio de 1999 não o permitia.». Por conseguinte, o Conselho de Estado anulou as três notas de enquadramento de 12 de janeiro de 2012, 17 de abril de 2013 e 1 de julho de 2015 e a decisão transitória de 2 de janeiro de 2017, que, segundo o Conselho, prorrogava os efeitos da nota de 1 de julho de 2015 e na qual se faz expressamente referência ao facto de nenhum pedido de exploração de apostas virtuais poder ser inscrito na ordem de trabalhos da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar.

(65)

Com base nas informações fornecidas pelos autores da denúncia, pela Ladbrokes e pelas autoridades belgas, na decisão de início do procedimento, a Comissão avaliou as alegações quanto a um eventual auxílio concedido à Ladbrokes pelo alegado direito exclusivo de explorar serviços de apostas virtuais na Bélgica.

(66)

A decisão de início do procedimento baseou-se nas informações de que a Comissão dispunha no momento da sua adoção, tal como fornecidas pelas autoridades belgas e por terceiros. A Comissão considerou, a título preliminar, que a medida contestada pode constituir um auxílio estatal, uma vez que pode:

(67)

Nesta base, a Comissão concluiu, a título preliminar, que a Ladbrokes teria beneficiado de um direito exclusivo de facto sem pagar qualquer taxa (licença) específica para a exploração de apostas virtuais na Bélgica durante um determinado período compreendido entre 10 de fevereiro de 2014 (ou seja, a data da mensagem de correio eletrónico que concedeu a autorização de exploração à Ladbrokes) e 4 de maio de 2018 (ou seja, a data de adoção do Decreto Real de 2018 que regulamenta as apostas virtuais fora de linha e os estabelecimentos autorizados a operar).

(68)

É de salientar que alguns dos factos descritos na decisão de início do procedimento se alteraram após a adoção dessa decisão. Na sequência de um processo instaurado a nível nacional pelos autores da denúncia, em 7 de maio de 2021, o Conselho de Estado belga revogou retroativamente o Decreto Real de 2018 (29). Concluiu que:

(69)

Na sequência da revogação do Decreto Real de 2018, os autores da denúncia e as autoridades belgas apresentaram as observações e informações adicionais descritas nos capítulos 3 e 4 infra. Nessa base, a Comissão adotou uma decisão de início do procedimento complementar.

(70)

Inicialmente, a Comissão considerou, a título preliminar, que a Ladbrokes poderia ter beneficiado de um direito exclusivo de facto e, por conseguinte, de um auxílio no mínimo desde 10 de fevereiro de 2014 e, no máximo, até 4 de maio de 2018. A Comissão alterou este ponto de vista preliminar, prorrogando até hoje a eventual duração da medida constante da decisão de início do procedimento complementar.

(71)

A Comissão considerou que seria necessário investigar se as implicações da medida transitória prevista nos artigos 19.o e 20.o do Decreto Real de 2018 conferiram uma vantagem seletiva à Ladbrokes, uma vez que esta era o único operador que podia continuar a explorar os terminais de apostas virtuais que explorava antes da adoção do referido decreto, sem ter de tornar estes jogos conformes com o protocolo a adotar pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar nos termos do artigo 15.o do Decreto Real de 2018 (considerando 39 da decisão de início do procedimento complementar).

(72)

Por conseguinte, a conclusão provisória alterada da Comissão foi que a Ladbrokes poderá ter beneficiado de um direito exclusivo de facto de oferecer apostas virtuais na Bélgica durante um período com início, no mínimo, em 10 de fevereiro de 2014 (considerando 49 da decisão de início do procedimento complementar).

(73)

De salientar que tanto na decisão de início do procedimento (considerando 60) como na decisão de início do procedimento complementar (considerando 42), a Comissão considerou que as autoridades belgas não apresentaram quaisquer fundamentos para sustentar que a medida contestada poderia ser compatível com o mercado interno. A Comissão também não dispunha de qualquer indicação de que tal medida, caso constituísse um auxílio estatal, pudesse ser considerada compatível com o mercado interno.

(74)

Os autores da denúncia Rocoluc e EAC apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento em 18 de novembro de 2020, enquanto a sua empresa cofilial The Faculty enviou a sua denúncia em 23 de fevereiro de 2024. Apresenta-se, em seguida, o resumo das três denúncias, bem como as suas observações e informações adicionais subsequentes apresentadas na investigação.

(75)

Nas suas observações de 18 de novembro de 2020, os autores da denúncia Rocoluc e EAC alegaram que tanto a Ladbrokes como o Estado belga agiram no sentido de preservar o direito ilegal da Ladbrokes de explorar apostas virtuais e de dissuadir a Rocoluc e a EAC de agirem contra essa situação ilegal.

(76)

A Rocoluc e a EAC alegam que o Decreto Real de 2018 não permite que os operadores da classe IV ofereciam legalmente apostas virtuais na Bélgica. Por conseguinte, não se pode considerar que o Decreto Real de 2018 tenha posto termo ao auxílio estatal concedido ilegalmente. A Rocoluc e a EAC também fornecem informações adicionais sobre o montante do auxílio estatal ilegal que a Comissão deveria ordenar às autoridades belgas que recuperassem junto da Ladbrokes.

(77)

Na sua denúncia de 23 de fevereiro de 2024, The Faculty salienta, no entanto, que, ao contrário da denúncia apresentada pela Rocoluc e pela EAC, a sua denúncia visa especificamente o auxílio ligado à oferta de jogos de apostas virtuais «fora de linha» ou «em locais físicos» nas casas de apostas da Ladbrokes. Além disso, The Faculty observa que, enquanto operador de um estabelecimento de jogo da classe III, não pode estar ativa em linha e, por conseguinte, não foi afetada negativamente pela oferta de jogos de apostas virtuais através do(s) sítio(s) Web da Ladbrokes.

(78)

Segundo os autores da denúncia, a Ladbrokes obteve uma autorização ad hoc fora do quadro jurídico por meio de duas mensagens de correio eletrónico da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar de 10 de fevereiro de 2014 (para apostas virtuais fora de linha nas casas de apostas da Ladbrokes) e de 5 de março de 2015 (para apostas virtuais em linha no sítio Web da Ladbrokes).

(79)

Na opinião dos autores da denúncia, o alegado auxílio em causa envolve recursos estatais, uma vez que a autorização ad hoc a favor da Ladbrokes foi concedida a título gratuito. Por conseguinte, as autoridades belgas renunciaram ao seu direito a uma parte significativa de receitas do Estado e concederam uma vantagem económica à Ladbrokes. Quanto à imputabilidade do alegado auxílio, os autores da denúncia sublinham que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar é uma autoridade pública administrativa estabelecida no seio do Serviço Público Federal da Justiça e que, por conseguinte, está sob a responsabilidade do ministro da Justiça.

(80)

Os autores da denúncia alegam que o direito exclusivo e o alegado auxílio estatal correspondente no que respeita aos jogos de apostas virtuais fora de linha foram concedidos em 10 de fevereiro de 2014, uma vez que as notas de enquadramento ilegais da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar se destinavam especificamente a permitir que a Ladbrokes explorasse exclusivamente apostas virtuais. Por conseguinte, o erro de base da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não foi a recusa de revogar a autorização ad hoc da Ladbrokes em janeiro de 2016, mas a concessão inicial da autorização em fevereiro de 2014.

(81)

Além disso, no que respeita à data de termo do auxílio, os autores da denúncia sublinham que, na sequência da revogação do Decreto Real de 2018 por meio da decisão do Conselho de Estado de 7 de maio de 2021, o Decreto Real de 2018 tem de ser considerado inexistente e não pode ser entendido como um ato que permite a exploração de apostas virtuais na Bélgica. Tal significa igualmente que a data de 4 de maio de 2018, em que foi adotado o Decreto Real de 2018 revogado, deixou de ser pertinente para apreciar a duração do alegado auxílio estatal concedido à Ladbrokes.

(82)

Neste contexto, os autores da denúncia alegam que a decisão do Conselho de Estado confirmaria que a Ladbrokes beneficiou efetivamente de uma medida de auxílio seletiva até, pelo menos, 7 de maio de 2021 para as apostas virtuais fora de linha. Na sua opinião, o Conselho de Estado declarou que o único objetivo da medida transitória prevista no artigo 19.o do Decreto Real de 2018 era permitir ao titular da licença F2, ou seja, à Ladbrokes, retomar a exploração dos terminais de apostas virtuais que explorava antes da adoção do referido decreto e não ter de tornar esses jogos conformes com o protocolo a adotar pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar nos termos do artigo 15.o do Decreto Real de 2018.

(83)

Da mesma forma, com exceção da Ladbrokes, que beneficiou da referida medida transitória, o Decreto Real de 2018 previa que não se podiam oferecer apostas virtuais enquanto se aguardava a adoção do protocolo. Por conseguinte, na opinião dos autores da denúncia, o Decreto Real de 2018 limitou-se a formalizar o monopólio de facto da Ladbrokes. No entanto, informam que esta posição não teria sido aceite pelo Conselho de Estado belga, que considerou que a medida transitória que permitiu à Ladbrokes oferecer jogos de apostas virtuais antes de estas serem legalmente regulamentadas com a adoção do ato jurídico, que estabelecerá as condições necessárias para as apostas virtuais (nomeadamente, onde podem ser oferecidas), não estaria em consonância com a Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar.

(84)

The Faculty também alega que vários operadores de jogos intentaram com êxito uma ação contra o Estado belga e/ou a Ladbrokes. Refere uma decisão de 28 de março de 2018, na qual o Tribunal de Comércio de Bruxelas decidiu a favor da federação profissional belga de proprietários de cafés (La Fédération des cafés de Belgique ASBL) e ordenou à Ladbrokes que cessasse as suas atividades de apostas virtuais fora de linha. Segundo The Faculty, esta decisão foi posteriormente confirmada pelo Tribunal de Recurso por decisão de 9 de agosto de 2019.

(85)

Em primeiro lugar, no que diz respeito ao quadro jurídico aplicável, a Rocoluc e a EAC sublinham que as apostas virtuais são um jogo de fortuna ou azar «híbrido», que está entre as apostas e os jogos de fortuna ou azar automáticos. Nesse contexto, citam a afirmação das autoridades belgas segundo a qual «não é fácil classificar [este produto híbrido] no atual quadro jurídico da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar».

(86)

Reiteram que o alegado direito exclusivo concedido à Ladbrokes foi manifestamente ilegal à luz do direito belga, uma vez que se baseava numa qualificação errada das apostas virtuais.

(87)

Em segundo lugar, alegam que as dúvidas manifestadas pelas autoridades belgas quanto ao valor jurídico das notas de enquadramento adotadas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar (considerando 49 da decisão de início do procedimento) são particularmente adequadas. Em especial, salientam que, no âmbito dos processos em curso nos órgãos jurisdicionais nacionais, as autoridades belgas confirmaram inequivocamente que a autorização concedida à Ladbrokes para explorar apostas virtuais na Bélgica não era uma licença de jogo «tradicional», mas uma autorização ad hoc, e que as apostas virtuais são uma atividade «não regulada pela Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar». Na sua opinião, esta afirmação refuta claramente o raciocínio segundo o qual a autorização da Ladbrokes para oferecer apostas virtuais se baseava no sistema nacional de referência em matéria de apostas e fazia parte do mesmo. Além disso, sublinham que as dúvidas expressas pelas autoridades belgas não são compatíveis com o facto de a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar ter imposto uma suspensão temporária da licença da Ladbrokes por esta não ter deixado de oferecer apostas virtuais após 1 de julho de 2017. Alegam igualmente que, numa decisão de 19 de setembro de 2019, o Conselho de Estado decidiu que a Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar não permitiria a organização de apostas virtuais e, por conseguinte, revogou as notas de enquadramento.

(88)

Em terceiro lugar, observam que as questões relativas à publicação das notas de enquadramento referidas na decisão de início do procedimento, nas notas de rodapé 5 a 7 e no considerando 49 já foram resolvidas no contexto dos processos de revogação contra estas notas de enquadramento no Conselho de Estado belga. No âmbito desses processos, a Rocoluc teria demonstrado que as notas de enquadramento iniciais de 12 de janeiro de 2012 e de 17 de abril de 2013 não foram tornadas públicas, tendo apenas sido comunicadas à Rocoluc em 14 de abril de 2017 no âmbito do processo judicial contra o Estado belga. Alegadamente, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não pôs em causa estas conclusões. Por conseguinte, o Conselho de Estado decidiu que a Rocoluc podia alargar a sua ação a essas notas de enquadramento.

(89)

Em quarto lugar, alegam que, apesar de o Decreto Real de 2018 ter sido adotado para remediar o caráter ilegal das apostas virtuais, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar ainda não tinha adotado o protocolo com «os requisitos técnicos necessários em matéria de jogos de fortuna ou azar sobre eventos desportivos virtuais» previsto no artigo 15.o do Decreto Real de 2018.

(90)

Neste contexto, a Rocoluc e a EAC alegam que, contrariamente ao que a Comissão parece sugerir (considerando 21 da decisão de início do procedimento), os processos judiciais nacionais relativos à legalidade das notas de enquadramento não estavam relacionados com a suspensão efetiva das notas de enquadramento e da autorização ad hoc da Ladbrokes para explorar apostas virtuais em 1 de julho de 2017. Informam igualmente sobre o processo de pedido de indemnização da Stanleybet contra o Estado belga em 14 de dezembro de 2016, na sequência do qual o Tribunal ordenou ao Estado belga que indemnizasse a Stanleybet pelos danos sofridos.

(91)

Os autores da denúncia também informaram os serviços da Comissão de que, em 28 de março de 2017, a Rocoluc e a EAC também iniciaram uma ação de indemnização contra as autoridades belgas. O processo continuaria pendente devido a atrasos no Tribunal de Recurso de Bruxelas.

(92)

Além disso, explicam que o recurso interposto pela Ladbrokes contra a ordem de cessação de 15 de fevereiro de 2018 ainda está pendente no Tribunal de Recurso de Bruxelas. No entanto, o Tribunal de Recurso de Bruxelas proferiu uma decisão sobre o recurso interposto pela Ladbrokes da decisão do Tribunal de Comércio de Bruxelas de 28 de março de 2018. Na sua decisão de 9 de agosto de 2019, o Tribunal de Recurso negou provimento ao recurso da Ladbrokes e confirmou o despacho anteriormente proferido contra a Ladbrokes no sentido de cessar as atividades de apostas virtuais. No entanto, a Rocoluc e a EAC foram informadas de que a Fédération des Cafés de Belgique ASBL (32) (a seguir designada por «FedCaf») e as autoridades belgas teriam celebrado um acordo segundo o qual estas últimas se absteriam de intentar novas ações contra a Ladbrokes.

(93)

Por último, a Rocoluc reitera a sua posição de que o Decreto Real de 2018 ignora o caráter híbrido das apostas virtuais e que a disposição transitória prevista no artigo 19.o do referido decreto recompensa ilegitimamente a Ladbrokes por não ter interrompido a exploração ilegal das apostas virtuais em tempo útil e garante que a Ladbrokes pode continuar a beneficiar da sua autorização ad hoc.

(94)

A Rocoluc e a EAC consideram que o direito exclusivo e o alegado auxílio estatal correspondente concedido à Ladbrokes teriam sido concedidos em 10 de fevereiro de 2014. Recordam que, desde o início, as notas de enquadramento, que consideram ilegais, se destinavam a permitir que a Ladbrokes explorasse exclusivamente apostas virtuais na Bélgica. As notas de enquadramento de 2012 e 2013 teriam sido adotadas na sequência de um pedido da Ladbrokes e não foram tornadas públicas. Só em setembro de 2015, com o anúncio relativo à criação de uma subcomissão especial, é que outros operadores de jogos de fortuna ou azar foram informados sobre o enquadramento ilegal das apostas virtuais.

(95)

Na opinião dos autores da denúncia, assim que os outros operadores foram informados da possibilidade de oferecer apostas virtuais, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar negou-lhes a exploração de apostas virtuais. Em especial, segundo os autores da denúncia, o pedido de autorização da Stanleybet, apresentado em 28 de outubro de 2015, ficou sem resposta, ao passo que, em 10 de fevereiro de 2014 e 5 de março de 2015, a Ladbrokes tinha recebido uma confirmação para oferecer apostas virtuais em locais físicos e em linha em menos de um dia. Alegam que não existe qualquer justificação objetiva para esta diferença de tratamento.

(96)

Em resposta à conclusão da Comissão de que o direito exclusivo terminou em 4 de maio de 2018, o mais tardar, ou, no mínimo, em 1 de julho de 2017 (considerando 55 da decisão de início do procedimento), a Rocoluc e a EAC consideram que a data de 4 de maio de 2018 (ou seja, a data de adoção do Decreto Real de 2018) não pôs termo ao tratamento preferencial da Ladbrokes e, por conseguinte, não pode ser considerada a data em que a Ladbrokes teria deixado de beneficiar de auxílios estatais ilegais.

(97)

Além disso, reiteram que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não adotou o protocolo previsto no artigo 15.o do Decreto Real de 2018 com «os requisitos técnicos necessários em matéria de jogos de fortuna ou azar sobre eventos desportivos virtuais», pelo que qualquer operação de apostas virtuais devia ser considerada ilegal até então. Na ausência de critérios gerais, claros e transparentes, as autoridades belgas dispõem necessariamente de uma ampla margem de apreciação para autorizar e controlar as apostas virtuais na Bélgica. Consequentemente, mesmo que a Ladbrokes já não seja atualmente o único operador a oferecer apostas virtuais na Bélgica, a tolerância do Estado belga em relação aos serviços de apostas virtuais oferecidos por um (ou vários) operadores continuaria a constituir um auxílio estatal seletivo concedido a esse(s) operador(es).

(98)

A Rocoluc e a EAC consideram que a Comissão estaria em condições de identificar exatamente o montante do auxílio recebido pela Ladbrokes e, por conseguinte, convidam-na a determinar por si própria o montante do auxílio e os juros a recuperar pelas autoridades belgas.

(99)

Os autores da denúncia fornecem um quadro com estimativas sobre o auxílio que a Ladbrokes alegadamente recebeu com base na receita bruta das atividades de jogo de 2017 nas casas de apostas da Ladbrokes. Alegam que é possível usar como referência a contrapartida paga pela Lotaria Nacional em troca do direito exclusivo de explorar jogos de lotaria.

(100)

Após a adoção da decisão de início do procedimento, em 26 de maio de 2021, a Comissão recebeu observações adicionais dos autores da denúncia, informando-a de que, em 7 de maio de 2021, o Decreto Real de 2018 foi revogado retroativamente (o que significa que deve ser considerado inexistente) e não pode ser entendido como tendo posto termo ao alegado auxílio concedido à Ladbrokes.

(101)

No que diz respeito à duração do alegado auxílio, os autores da denúncia consideram que, na sequência da decisão do Conselho de Estado de 7 de maio de 2021, o Decreto Real de 2018 seria considerado inexistente no direito belga e, por conseguinte, não pode ser entendido como um ato que permite a exploração de apostas virtuais na Bélgica. Tal significa igualmente que a data de 4 de maio de 2018, em que foi adotado o Decreto Real de 2018 revogado, deixou de ser pertinente para apreciar a duração do alegado auxílio estatal concedido à Ladbrokes.

(102)

Além disso, os autores da denúncia alegam que a referida decisão do Conselho de Estado confirmaria que a Ladbrokes beneficiou de uma medida de auxílio seletiva até, pelo menos, 7 de maio de 2021. Na sua opinião, as autoridades belgas continuariam a tolerar as atividades de apostas virtuais da Ladbrokes, quando essas atividades são ilegais à luz do direito belga.

(103)

Os autores da denúncia consideram que a decisão do Conselho de Estado de 7 de maio de 2021 confirmaria que o único objetivo da medida transitória prevista no artigo 19.o do Decreto Real de 2018 era permitir «ao titular da licença F2» (33), ou seja, à Ladbrokes, retomar a exploração dos terminais de apostas virtuais que explorava antes da adoção do referido decreto e não ter de tornar esses jogos conformes com o protocolo a adotar pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar nos termos do artigo 15.o do Decreto Real de 2018.

(104)

Na reunião realizada com os serviços da Comissão em 23 de fevereiro de 2023, os autores da denúncia EAC e Rocoluc reiteraram o pedido de uma decisão de início do procedimento retificada que prorrogasse a duração do alegado auxílio. Alegaram, em especial, que a revogação retroativa do Decreto Real de 2018 constitui uma alteração substancial. Por conseguinte, o período de inquérito pertinente deve ser prorrogado: i) até 7 de maio de 2021 para as apostas virtuais fora de linha, uma vez que nenhum operador está autorizado a explorar nem explora efetivamente apostas virtuais fora de linha desde essa data, e ii) indefinidamente para as apostas virtuais em linha, dado que, embora atualmente não sejam autorizadas, a Ladbrokes continua a oferecer apostas virtuais em linha.

(105)

Segundo os autores da denúncia, deve considerar-se que a revogação do Decreto Real de 2018, que apenas regulava as apostas virtuais fora de linha, tem as mesmas implicações para as apostas virtuais em linha. No entanto, apesar da revogação do Decreto Real de 2018, a Ladbrokes continuava a oferecer apostas virtuais em linha.

(106)

Em 23 de fevereiro de 2024, a Comissão recebeu uma comunicação de The Faculty, que é um estabelecimento da classe III titular de uma licença C. A comunicação diz respeito à mesma medida contestada, mas é relativa, exclusivamente, ao alegado auxílio relacionado com a oferta de jogos de apostas virtuais fora de linha nas casas de apostas da Ladbrokes. Com efeito, The Faculty alegou que, enquanto operador de um estabelecimento de jogo da classe III, não pode estar ativa em linha e, por conseguinte, não foi afetada negativamente pela oferta de jogos de apostas virtuais através do(s) sítio(s) Web da Ladbrokes.

(107)

Como observação preliminar, a Rocoluc e a EAC apontam para um erro material nos considerandos 8 e 24 da decisão de início do procedimento complementar da Comissão, que afirmam erradamente que os autores da denúncia e a Comissão teriam realizado uma reunião em 23 de fevereiro de 2023, em vez de em 16 de fevereiro de 2023.

(108)

Em segundo lugar, no que diz respeito à definição de apostas virtuais, a Rocoluc e a EAC remetem para a sua denúncia de 1 de março de 2019, na qual explicaram que as apostas virtuais dizem respeito a um produto «híbrido» que está entre as apostas reais e os jogos de fortuna ou azar automáticos. Embora as autoridades belgas tivessem confirmado de forma explícita que as apostas virtuais são efetivamente um produto híbrido, na prática negaram sempre esse caráter híbrido.

(109)

Segundo os autores da denúncia, no contexto das notas de enquadramento da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, as apostas virtuais foram erradamente equiparadas a apostas reais, ao passo que, no Decreto Real de 2018, foram (re)qualificadas como jogos de fortuna ou azar automáticos.

(110)

Em terceiro lugar, a Rocoluc e a EAC reiteram as suas observações relativamente à avaliação da duração do auxílio estatal ilegal concedido à Ladbrokes, remetendo para a sua comunicação de 18 de novembro de 2020.

(111)

Neste contexto, a Rocoluc e a EAC sublinharam que a alegada «incerteza» em relação ao quadro jurídico aplicável às apostas virtuais é alimentada exclusivamente pelo Estado belga (ver considerandos 58 a 60).

(112)

Quanto às apostas virtuais em linha, a Rocoluc e a EAC recordam que, nos termos do artigo 43.o/8 da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, as licenças suplementares A+, B+ ou F1+ para jogos de fortuna ou azar em linha só podem ser concedidas para a exploração de jogos da mesma natureza que os oferecidos no mundo real. Alegam que, tendo em conta esta disposição, o Estado belga já declarou que a autorização ad hoc da Ladbrokes para as apostas virtuais em linha estava ligada à sua autorização para apostas virtuais fora de linha. Por conseguinte, na medida em que a Ladbrokes teria sido o único operador a obter uma autorização ad hoc das autoridades belgas para a exploração de apostas virtuais nas suas casas de apostas, seria também o único operador que poderia oferecer apostas virtuais em linha e o único operador que teria efetivamente recebido uma autorização ad hoc ilegal para explorar apostas virtuais em linha por mensagem de correio eletrónico de 5 de março de 2015. Este tratamento preferencial teria logicamente persistido ao abrigo do Decreto Real de 2018. Posteriormente, apesar da revogação do Decreto Real de 2018, a Ladbrokes continua a oferecer apostas virtuais em linha. Por conseguinte, continuaria a beneficiar de auxílios estatais ilegais no que diz respeito às apostas virtuais em linha.

(113)

Nas suas observações de 18 de dezembro de 2020, a Ladbrokes apresenta comentários sobre a decisão de início do procedimento. Nas observações adicionais de 22 de novembro de 2024, 9 de dezembro de 2024 e 21 de janeiro de 2025, apresentou comentários adicionais.

(114)

Segundo a Ladbrokes, o Conselho de Estado, por decisão de 25 de junho de 2024 (34), declarou ilegais as licenças da Rocoluc, a saber, as licenças B3892 (fora de linha) e B3892+ (em linha). Em seu entender, o Conselho de Estado só podia revogar as referidas licenças com efeitos retroativos.

(115)

Por conseguinte, segundo a Ladbrokes, a Rocoluc já não teria interesse no presente processo, uma vez que não exerce nem pode exercer atividades no setor do jogo nos termos do direito belga e, portanto, não podia ser considerada um autor da denúncia ativo no setor do jogo, nem sequer uma concorrente legítima da Ladbrokes. Desta forma, não seria uma «parte interessada» na aceção do artigo 24.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (35).

(116)

A Ladbrokes sublinha que era e continua a ser titular de todas as classes de licenças exigidas concedidas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, ou seja, a F1, a F1+ e várias licenças da classe F2, o que lhe permite aceitar apostas e organizar e oferecer apostas na Bélgica, tanto em linha como fora de linha. Além disso, a Ladbrokes informa que, na altura, havia trinta e cinco titulares de licenças F1 na Bélgica.

(117)

No que se refere às apostas virtuais em linha, na opinião da Ladbrokes, bastava uma notificação à Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar do titular da licença da classe F1+. A Ladbrokes afirma que tal explica a razão pela qual, em fevereiro de 2014, um funcionário da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, sem poder de representação, confirmou, por meio de uma breve mensagem de correio eletrónico, que a Ladbrokes podia começar a explorar apostas fora de linha em eventos virtuais e solicitou mais informações sobre a atividade.

(118)

A Ladbrokes refere também que, pela mesma razão, em 5 de março de 2015, um funcionário da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, sem poder de representação, confirmou à Ladbrokes, por meio de uma breve mensagem de correio eletrónico, que esta podia oferecer apostas virtuais em linha através do seu sítio Web.

(119)

A Ladbrokes alega que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não tem competência para alterar a regulamentação aplicável por meio de um decreto real, que só pode ser proposto e assinado pelo ministro competente.

(120)

A Ladbrokes explicou que, em 1 de junho de 2016, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar alterou a sua posição. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar i) confirmou que os titulares de licenças da classe F1 podem apresentar um novo pedido para explorar apostas virtuais, nas condições estabelecidas na anterior nota de 1 de julho de 2015; ii) decidiu suspender a nota de enquadramento de 1 de julho de 2015 e as aprovações concedidas a partir da entrada em vigor do Decreto Real de 2018, e iii) enquanto essa entrada em vigor estava prevista para 1 de janeiro de 2017, decidiu adiar a data de suspensão da referida nota até 1 de janeiro de 2017.

(121)

Em 2 de janeiro de 2017, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar adiou novamente a entrada em vigor da suspensão da nota de 1 de julho de 2015, desta vez para 30 de junho de 2017.

(122)

A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar decidiu também que «nenhuma nova outra autorização será inscrita na ordem de trabalhos». A Ladbrokes informa que, em 27 de julho de 2018, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar a sancionou por meio de uma decisão, que suspendeu as suas licenças FA116428 e FA+116428 por um período de um dia, em 3 de setembro de 2018.

(123)

A Ladbrokes alega ainda que a questão da legalidade da exploração das apostas virtuais como «apostas» permanece em aberto. Na sua opinião, o argumento de que se trataria efetivamente de «apostas», cuja exploração é abrangida pelas licenças F1, F2 e F1+, manteria todos os seus méritos. Mas a questão estaria ainda pendente no órgão jurisdicional nacional, que ainda não se pronunciou sobre a matéria.

(124)

A título preliminar, a Ladbrokes remete para a decisão de início do procedimento, na qual a Comissão afirma que «o exercício do direito exclusivo de facto da Ladbrokes teve início: não antes de 10 de fevereiro de 2014, data em que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar belga (...) concedeu à Ladbrokes, por correio eletrónico, o direito de explorar apostas virtuais fora de linha (considerando 53 da decisão de início do procedimento) (...)».

(125)

A Ladbrokes alega que esta frase está factualmente incorreta, em dois aspetos. Em primeiro lugar, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não teria concedido quaisquer direitos à Ladbrokes. Apenas confirmou que as licenças que esta já detinha permitiam a exploração de apostas virtuais. Em segundo lugar, a mensagem de correio eletrónico da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar de 10 de fevereiro de 2014 não faz referência a exclusividade. Embora a Ladbrokes, enquanto titular de licenças F1, F1+ e F2, tivesse a possibilidade de oferecer apostas virtuais, o mesmo se aplicava aos outros titulares dessas licenças válidas. O facto de nenhum outro titular de licenças F1 ter pedido à Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar para explorar apostas virtuais não concede direitos exclusivos à Ladbrokes.

(126)

Além disso, a Ladbrokes observa que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar só está autorizada a conceder classes de licenças específicas para a exploração de jogos de fortuna ou azar/apostas em conformidade com a Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, não estando autorizada pela referida lei a adotar orientações com um efeito vinculativo de aplicação geral. A Ladbrokes explicou que já em 2011 tinha solicitado orientações à Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar sobre uma nova atividade planeada, a saber, apostas em eventos virtuais, uma vez que se trata de uma boa prática num setor regulamentado.

(127)

Dado que as apostas virtuais foram consideradas apostas e que todas as obrigações legais e regulamentares aplicáveis às apostas são declaradas aplicáveis às apostas virtuais, não era necessária qualquer licença ou autorização específica para a sua exploração. A exploração de apostas virtuais já estava abrangida pelas licenças F1, F2 e F1+. Por conseguinte, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não concedeu à Ladbrokes uma licença para apostas virtuais.

(128)

As mensagens de correio eletrónico enviadas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar em 10 de fevereiro de 2014 e 5 de março de 2015 constituíram uma confirmação de que a Ladbrokes podia operar por dispor das licenças correspondentes. De qualquer modo, estas mensagens de correio eletrónico, enviadas por um funcionário da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, sem poderes de representação, não podem ser consideradas uma autorização formal, uma vez que não estão previstas no âmbito da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar nem têm qualquer outra base jurídica. Quando muito, podem ser encaradas como um simples reconhecimento pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar de que a atividade prevista se inseria no âmbito da licença F1 já detida pela Ladbrokes e era, portanto, legal.

(129)

A Ladbrokes alega que, com as referidas mensagens de correio eletrónico confirmativas, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não tinha intenção de lhe conceder qualquer exclusividade. Na sua opinião, uma exclusividade seria contrária ao objetivo político das autoridades belgas de «encaminhar». Com exceção da Loterie Nationale (uma sociedade inteiramente detida pelo Estado belga), as autoridades belgas esforçar-se-iam por satisfazer a procura dos clientes através de uma multiplicidade de operadores regulamentados que concorrem por essa procura. Além disso, a Ladbrokes remete para as notas de enquadramento da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, de 12 de janeiro de 2012, 17 de abril de 2013 e 1 de julho de 2015, que confirmam a legalidade das apostas em eventos virtuais para todos os titulares de uma licença F1. Todos estes operadores poderiam ter iniciado uma atividade de apostas virtuais, mas nenhum o fez na altura, presumivelmente devido à dimensão do investimento e ao risco comercial.

(130)

Além disso, a partir de 13 de janeiro de 2016 (data da decisão de suspender a nota de enquadramento de 1 de julho de 2015), a «autorização» da Ladbrokes foi suspensa. Por conseguinte, a Ladbrokes deveria deixar efetivamente de oferecer apostas virtuais a partir de 1 de junho de 2016, data que foi posteriormente alterada para 30 de junho de 2017. Neste contexto, a Ladbrokes alega que teve de operar sob a incerteza de ter de parar a qualquer momento. Por conseguinte, não poderia haver confirmação mais clara de que a Ladbrokes não recebeu qualquer exclusividade.

(131)

A Ladbrokes salientou que, em 2015 e em 2016, dois concorrentes, a Stanleybet e a Sagevas, optaram por solicitar essa «autorização», ou seja, anunciaram que iriam oferecer apostas virtuais. Segundo a Ladbrokes, o pedido apresentado pela Stanleybet foi considerado incompleto pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar. Quanto à Sagevas, tornou público que exploraria as apostas virtuais sem qualquer «autorização» da Comissão os Jogos de Fortuna ou Azar, sabendo que não haveria controlo. Segundo a Ladbrokes, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar comunicou expressamente essa declaração na sua nota de 2 de janeiro de 2017, sem anunciar que não haveria medidas coercivas. O simples facto de esses pedidos terem sido apresentados demonstraria que todos os titulares de licenças da classe F1 compreendiam plenamente que a exploração de apostas virtuais estava aberta a todos os titulares de licenças da classe F1 e que nenhum operador considerava que a Ladbrokes beneficiava de direitos exclusivos.

(132)

Além disso, a Tiercé Ladbrokes SA, filial da Entain na Bélgica, tal como a Ladbrokes, começou também a oferecer apostas virtuais nas lojas de apostas que explorava ao mesmo tempo que a Ladbrokes. A Tiercé Ladbrokes não recebeu qualquer «autorização» da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar. A Tiercé Ladbrokes é uma entidade jurídica diferente e, tendo em conta a formalidade que caracteriza a regulamentação setorial (se for concedida uma «autorização» ou licença, é sempre a uma entidade jurídica específica), este facto demonstra igualmente que não foi concedida qualquer exclusividade à Ladbrokes.

(133)

A Ladbrokes esclarece ainda que, contrariamente às conclusões preliminares da Comissão (considerando 54 da decisão de início do procedimento), só em janeiro de 2017 é que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar inverteu a sua política e decidiu não conceder qualquer nova «autorização», uma vez que o Governo estava a preparar um decreto real que estabelecia as condições que regem as apostas virtuais.

(134)

A Ladbrokes sustenta que, do ponto de vista jurídico, a decisão da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar de deixar de conceder «autorizações» para apostas virtuais não teve qualquer consequência jurídica. Ou seja, as «autorizações» que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar suspendeu só estavam previstas como orientações interpretativas da mesma, não tendo valor vinculativo, uma vez que, em caso algum, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar pode adotar regras obrigatórias e executórias de aplicação geral.

(135)

Por conseguinte, apesar desta mudança de política, os titulares de licenças da classe F1 poderiam ter oferecido apostas virtuais aos seus clientes no âmbito dessas licenças. Poderiam ter-se defendido de eventuais contestações jurídicas com o argumento de que tinham o direito de oferecer apostas em eventos virtuais, como era da opinião da própria Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar até 2016, pela simples combinação da sua licença em vigor e do artigo 4.o da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar. Foi precisamente o que a Ladbrokes fez a partir de 1 de julho de 2017. Prosseguiu a exploração de apostas virtuais apenas ao abrigo das suas licenças F. A Sagevas declarou, em 2016-2017, que também exploraria apostas virtuais sem qualquer autorização da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar. A Ladbrokes não sabe exatamente por que razão acabou por não o fazer.

(136)

Mais uma vez, o facto de os concorrentes não terem iniciado operações de apostas virtuais após janeiro de 2017 é uma consequência:

(137)

A Ladbrokes alega que, efetivamente, teve concorrência, tendo fornecido informações, recolhidas a partir de alegações escritas e pesquisas na Internet, relativas a serviços de apostas virtuais.

(138)

A Ladbrokes alega que a atividade em linha representa uma concorrência significativa à sua atividade fora de linha, o que foi reconhecido pela Comissão na sua decisão relativa aos jogos de azar em linha no âmbito da Lei relativa à tributação dos jogos de azar da Dinamarca (36), na qual a Comissão concluiu que «os casinos em linha e os casinos físicos devem ser considerados comparáveis, em termos de direito e de facto. Dado que os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos colocam os mesmos riscos, a medida notificada abrange igualmente os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos.».

(139)

A Ladbrokes apresenta provas factuais sobre a existência de vários operadores que oferecem apostas virtuais em linha. Em especial, a sua comunicação inclui capturas de ecrã dos sítios Web explorados por vários operadores de apostas na Bélgica. Em dezembro de 2014, o operador BetFirst.be oferecia diferentes tipos de apostas virtuais para eventos desportivos e outros. Outros elementos de prova mostram as capturas de ecrã da oferta em linha de eventos de apostas virtuais de vários outros operadores:

(140)

A Ladbrokes apresenta cópias de vários bilhetes para apostas desportivas virtuais comprados por montantes diferentes e que ganharam quantias diferentes nos estabelecimentos físicos de outro operador, a Stanleybet, em abril, setembro e outubro de 2019. É visível nas cópias que os bilhetes foram emitidos pela Stanleybet na Bélgica e que têm números de série diferentes, embora todos tenham sido emitidos para desportos virtuais (apostas).

(141)

A Ladbrokes também forneceu fotografias de diferentes ecrãs tiradas nos estabelecimentos da Stanleybet. Os ecrãs mostram que as apostas tiveram lugar em abril de 2019 num dos estabelecimentos da Stanleybet na Bélgica. Além disso, demonstram claramente que o jogo era uma aposta desportiva virtual.

(142)

A Ladbrokes alega, a título subsidiário, partindo do princípio de que lhe foi concedida uma exclusividade (quod non), que o período durante o qual poderia ter beneficiado dessa exclusividade foi mais curto do que o indicado pela Comissão, uma vez que enfrentou várias ações jurídicas contra a sua atividade. Tal deve-se ao facto de a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar apenas ter decidido suspender a análise dos pedidos de «autorização» dos concorrentes em 2 de janeiro de 2017.

(143)

Uma vez que a «autorização» concedida à Ladbrokes foi igualmente suspensa em 1 de julho de 2017, também não podia haver «exclusividade» concedida pelas autoridades belgas à Ladbrokes após essa data. O facto de o Estado belga não ter intentado uma ação judicial contra a Ladbrokes após 1 de julho de 2017 para pôr termo à atividade não equivale à concessão de uma «exclusividade» com valor de mercado.

(144)

A Ladbrokes informa que deixou de oferecer apostas virtuais em 30 de março de 2018, para cumprir uma injunção do Tribunal de Comércio de Bruxelas, requerida pela Fédération des cafés de Belgique, que foi notificada.

(145)

Por último, a Ladbrokes alega também que não haveria razão para prorrogar o período das alegadas medidas de auxílio (ver considerandos 38 a 40 da decisão de início do procedimento complementar).

(146)

A título subsidiário, mesmo admitindo que tenha sido concedida uma exclusividade (quod non) à Ladbrokes, o lucro gerado seria significativamente inferior ao que a Comissão afirmou na decisão de início do procedimento (nota de rodapé 26). A Ladbrokes apresenta os seguintes valores do lucro bruto das apostas virtuais em linha e fora de linha para o período de janeiro a junho de 2017:

(147)

A Ladbrokes alega que estes valores reais são nitidamente inferiores aos 34 600 000 EUR referidos na nota de rodapé 26 da decisão de início do procedimento. Na sua opinião, mesmo presumindo que a Ladbrokes beneficiasse i) de uma exclusividade ii) merecedora de compensação (não estando ambos os elementos provados), seria incorreto, de direito e de facto, presumir que o valor de mercado dessa exclusividade seria superior aos lucros gerados. De outro modo, tal raciocínio implicaria que um operador estaria disposto a exercer a atividade com um prejuízo (muito significativo).

(148)

Quanto à aplicação da taxa de redistribuição da Loterie Nationale, tal não se justifica, uma vez que a Loterie Nationale é uma instituição pública cujo objetivo é partilhar a totalidade dos seus lucros com o Estado belga.

(149)

As autoridades belgas apresentaram observações relacionadas com o quadro jurídico que rege as apostas virtuais na Bélgica e a ausência de auxílio estatal. Nas suas observações, as autoridades belgas sustentam que não foi concedido qualquer auxílio estatal à Ladbrokes no que diz respeito às apostas virtuais, uma vez que não existia um quadro jurídico que exigisse uma licença especial para as apostas virtuais, nem a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar teria emitido ou estaria mandatada para emitir uma autorização juridicamente vinculativa para as mesmas.

(150)

As autoridades belgas explicam que é a Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar que define os tipos de licenças para a exploração de jogos de fortuna ou azar. As regras são especificadas através de vários decretos reais. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar aplica estas regras no âmbito das suas competências. Pode controlar o cumprimento da lei e decidir, por exemplo, instaurar processos sancionatórios contra o titular de uma licença, mas apenas no âmbito da lei e dos seus decretos de aplicação. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não pode criar novas licenças nem introduzir novas condições para a obtenção de uma licença (41). No entanto, pode aconselhar as partes interessadas sobre a interpretação da lei.

(151)

Quanto à licença exigida para uma casa de apostas, as autoridades belgas esclarecem que a exploração de um estabelecimento de jogo da classe IV exige simultaneamente uma licença F1 e F2.

(152)

Segundo as autoridades belgas, pode haver uma integração vertical entre a casa de apostas e o operador de apostas, o que significa que uma empresa ou grupo de empresas pode ser titular de licenças F1 e F2. No entanto, um titular de uma licença F2 também pode não ter qualquer relação com o operador de apostas F1 cujos produtos de apostas vende. Para além das casas de apostas propriamente ditas (ou seja, estabelecimentos de jogo da classe IV), as papelarias também podem obter uma licença F2 e vender determinados produtos de apostas (ainda que sob regras diferentes).

(153)

Além disso, as autoridades belgas afirmam que, nos termos da lei belga relativa aos jogos de fortuna ou azar, não existe uma definição para o termo «jogar», que pode ser reformulado como a participação em jogos de fortuna ou azar. No entanto, a lei prevê uma definição de «jogos de fortuna ou azar», ou seja, qualquer jogo que envolva uma aposta, independentemente da sua natureza, cuja consequência seja a perda dessa aposta por, pelo menos, um dos jogadores, ou qualquer tipo de ganho a favor de, pelo menos, um dos jogadores ou organizadores do jogo, e em que a sorte influencie o jogo, os vencedores do jogo ou a dimensão do prémio, mesmo que apenas de forma secundária.

(154)

Além disso, as autoridades belgas esclarecem que uma «aposta» é definida como um jogo de fortuna ou azar em que cada jogador deposita um montante e que resulta num ganho ou numa perda que não depende de um ato dos jogadores, mas do resultado de um evento incerto que ocorre sem a intervenção dos jogadores.

(155)

As autoridades belgas afirmam que não existe um mercado geral de «jogo» (automático). É necessário fazer uma distinção entre diferentes classes de estabelecimentos. Em primeiro lugar, o conceito de «jogos de fortuna ou azar automáticos» é utilizado para designar os jogos de fortuna ou azar jogados numa máquina, o que ocorre sobretudo em estabelecimentos de jogo da classe I (casinos) e da classe II (salas de jogos), mas também, de forma mais limitada, noutros locais, ou seja, estabelecimentos da classe III (bares) e da classe IV (casas de apostas). Os produtos de jogo automático oferecidos nos estabelecimentos da classe I (por exemplo, slot machines) são diferentes dos oferecidos nos estabelecimentos da classe II (por exemplo, jogos de dados automáticos) e estão sujeitos a regulamentações diferentes. Esta diferença é ainda mais substancial quando se comparam as máquinas dos estabelecimentos das classes I ou II com as dos estabelecimentos das classes III ou IV.

(156)

Por último, tendo em conta as importantes diferenças morais, religiosas e culturais entre os diferentes Estados-Membros e a falta de harmonização europeia no setor do jogo, cada Estado-Membro continua a ser livre de definir a sua própria política em matéria de jogo e as restrições que considera necessárias para proteger o seu próprio interesse público. O único requisito imposto pelo direito da UE é que essas restrições sejam i) proporcionadas, na medida em que sejam adequadas para alcançar o objetivo ou objetivos invocados pelo Estado-Membro em causa e não excedam o necessário para os alcançar, e ii) aplicadas sem discriminação. Geralmente, as restrições satisfazem o critério da proporcionalidade se se enquadrarem numa política de jogo coerente e sistemática.

(157)

Segundo as autoridades belgas, as notas de enquadramento emitidas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não têm caráter vinculativo, tendo como objetivo acompanhar a evolução das apostas virtuais no mercado belga. Este ponto de vista foi integrado na segunda nota de enquadramento, de 17 de abril de 2013, que reconheceu as apostas virtuais como jogos de fortuna ou azar autorizados ao abrigo da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, declarando: «A fim de poder acompanhar de perto esta evolução – […] – , seria preferível que cada [titular de licenças] F1 que pretenda oferecer tais apostas envie um pedido preliminar de autorização à Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar».

(158)

Com a chamada «autorização», a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar comprometeu-se perante a Ladbrokes a não considerar o seu produto de apostas virtuais contrário à Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar e a não aplicar a lei no sentido de proibir as apostas virtuais. As «autorizações» em causa concedidas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar à Ladbrokes devem ser consideradas confirmações da interpretação do produto que a Ladbrokes lhe apresentou ao abrigo da legislação aplicável. As autoridades belgas também afirmam que a «autorização» enquanto tal não era necessária. Salientam que ela nem sequer existe no quadro jurídico aplicável.

(159)

As autoridades belgas salientaram o caráter informal da «autorização», uma mera mensagem de correio eletrónico de uma pessoa do secretariado que não tinha poderes para representar a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, o que demonstra que essa «autorização» não pode, em caso algum, ser considerada uma exigência formal ou uma decisão formal adotada pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar.

(160)

Dado que essa «autorização» não estabelece qualquer direito para a Ladbrokes, mas apenas a informa de que as apostas virtuais que pretende explorar são um jogo de fortuna ou azar que a lei belga permite que qualquer titular de uma licença F1 ofereça no mercado belga, não foi concedida qualquer vantagem à Ladbrokes. Qualquer operador poderia ter enviado um pedido de «autorização» à Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar na altura em que a Ladbrokes o fez e teria recebido a mesma interpretação informal.

(161)

As autoridades belgas fornecem ainda informações sobre os pontos de vista da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar relativamente a dois outros pedidos recebidos de operadores da classe IV. No que respeita ao pedido da Stanleybet de 28 de outubro de 2015, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar informou a Stanleybet de que tinha sido criada uma subcomissão e que só trataria o pedido depois de conhecidos os resultados das atividades dessa subcomissão. Outro pedido da Stanleybet, de 17 de junho de 2016, foi inicialmente indeferido por estar incompleto e, mais tarde, devido aos debates em curso sobre uma iniciativa regulamentar relativa às apostas virtuais. Quanto a outro pedido da Sagevas, de 23 de agosto de 2016, o pedido não foi tratado pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar pelas mesmas razões que o da Stanleybet, ou seja, inicialmente por estar incompleto e posteriormente, em 3 de novembro de 2016, por estar em curso uma iniciativa legislativa sobre as apostas virtuais.

(162)

As autoridades belgas consideram que os autores da denúncia sabiam que as notas de enquadramento sobre as apostas virtuais não podiam criar legalmente um quadro ao abrigo do qual a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar concederia uma autorização formal a um titular de uma licença e a recusaria a outro, se esses operadores estivessem ambos na mesma situação.

(163)

De um modo mais geral, nenhum operador poderia razoavelmente ter acreditado que as notas de enquadramento criavam um requisito legal formal e executório para obter algum tipo de «licença para apostas virtuais»ad hoc.

(164)

As autoridades belgas explicam também que não era mais difícil para os outros do que para a Ladbrokes começar a explorar produtos de apostas virtuais da mesma natureza nos seus estabelecimentos de jogo da classe IV com as licenças F1 e F2 correspondentes. Na sua opinião, não se pode afirmar que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar teria aplicado à Ladbrokes uma política de execução diferente da aplicada a outros operadores de apostas virtuais. Por conseguinte, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não pode ser considerada seletiva na sua aplicação da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, uma vez que só a Ladbrokes avançou e explorou apostas virtuais ao abrigo das regras gerais da referida lei.

(165)

Além disso, as autoridades belgas observam que o Conselho de Estado revogou as notas de enquadramento da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar por discordar da interpretação da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar feita pela referida comissão nessas notas. O Conselho de Estado considerou que «a [Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar] não se limitou a criar um quadro para a organização de apostas em eventos virtuais autorizadas por lei, mas permitiu, sem ter competência para o fazer, a organização desse tipo de apostas, quando tal não é permitido ao abrigo da Lei de 7 de maio de 1999 [relativa aos jogos de fortuna e azar]».

(166)

As autoridades belgas discordam ainda de que a «autorização» concedida à Ladbrokes possa ser suspensa, uma vez que, em primeiro lugar, não produziu quaisquer efeitos jurídicos. No entanto, em 13 de janeiro de 2016, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar adotou a sua decisão de suspender a aplicação da sua nota de enquadramento de 2015 e a «autorização» concedida à Ladbrokes com efeitos a partir de 1 de junho de 2016. Consequentemente, foi concedido à Ladbrokes um período transitório de cinco meses para encerrar as suas operações de apostas virtuais. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar adotou este período de transição mínimo aconselhado e decidiu aplicar um período transitório de dois meses mais longo até a suspensão da «autorização» da Ladbrokes produzir efeitos. Para tal, baseou-se no facto de a Ladbrokes já explorar apostas virtuais desde 2014. Por conseguinte, há que ter em conta o investimento da Ladbrokes em apostas virtuais e o período durante o qual a Ladbrokes já tinha oferecido apostas virtuais.

(167)

Em todo o caso, o decreto real entrou em vigor em 4 de maio de 2018. Na sua comunicação de 21 de fevereiro de 2021, as autoridades belgas confirmaram explicitamente que havia vários titulares de licenças F1 na Bélgica a oferecer apostas virtuais nos seus estabelecimentos de jogo fixos da classe IV, nas condições previstas no Decreto Real de 4 de maio de 2018, entre os quais a SRL Bingo Bet, a Derby (Ladbrokes), a Stanleybet e a Wedwinkel-bettica.

(168)

No que respeita à revogação retroativa do Decreto Real de 2018, as autoridades belgas consideram que este não tem impacto na duração da alegada medida. Não obstante o facto de se dever considerar que o Decreto Real de 2018 nunca existiu no direito belga, tal não significa que estejam preenchidas as condições para a concessão de auxílios estatais ilegais. Os critérios do Decreto Real de 2018, agora revogado, foram aplicados sem discriminação a todos os titulares de licenças F1 e F2 válidas que pretendiam oferecer apostas virtuais, não tendo beneficiado seletivamente certas empresas em comparação com outras.

(169)

As autoridades belgas apresentaram posições distintas sobre o Decreto Real de 2018 e a sua revogação retroativa. Alegaram que vários operadores no mercado belga passariam agora a oferecer apostas virtuais nas condições previstas no Decreto Real de 2018. Além disso, alegaram que os estabelecimentos de jogo da classe IV (casas de apostas) estão agora autorizados a oferecer apostas virtuais. Com efeito, as apostas virtuais, tal como descritas no Decreto Real de 2018 (artigo 2.o), necessitam de máquinas de jogo «multijogadores», que permitam a vários jogadores apostar simultaneamente em diferentes casas de apostas no mesmo evento desportivo virtual. Considera-se que as apostas virtuais têm uma natureza suficientemente semelhante às máquinas de apostas para «jogador a solo», pelo que são autorizadas ao abrigo das licenças F1 e F1+. Por outras palavras, as apostas virtuais são consideradas mais semelhantes ao jogo em máquinas do que às verdadeiras apostas desportivas, pelo que é lógico que os titulares de licenças F1+ que ofereçam máquinas de jogo para «jogador a solo» em locais físicos sejam autorizados a explorar apostas virtuais em linha.

(170)

A título subsidiário, quanto ao valor de referência para o cálculo do eventual montante de auxílio, as autoridades belgas consideram que o tratamento da Loterie Nationale, referido na decisão de início do procedimento (42), não é comparável ao da Ladbrokes. Nos termos do direito nacional, a Loterie Nationale é responsável pela organização das lotarias públicas para benefício público e sob o controlo do seu ministro, sendo obrigada a informar ativamente o público sobre a dependência dos jogos e das apostas e a cooperar ativamente com os governos e outros intervenientes, a fim de estabelecer uma política de prevenção ativa e coordenada, em especial no que diz respeito à dependência. Todos os lucros são consagrados a este fim e a outros projetos humanitários. Os lucros não são afetados ao orçamento nacional belga, mas reinvestidos na Loterie Nationale para continuar a cumprir as suas obrigações de serviço público. O preço que a Loterie Nationale paga pelo seu monopólio legal representa uma situação completamente diferente daquela em que um Estado-Membro concede direitos exclusivos e decide não maximizar as receitas que, de outro modo, poderia ter obtido com essas concessões.

(171)

Além disso, o direito exclusivo da Loterie Nationale existia mesmo antes da criação da União Europeia. A Lotaria Nacional tem várias obrigações de serviço público e não tem direito a quaisquer lucros, uma vez que o Estado belga tem direito a receber todos os lucros. As autoridades belgas observam ainda que o Estado maximiza as eventuais receitas do monopólio da Lotaria Nacional, ou seja, a totalidade dos lucros da Loterie Nationale. Mesmo que a Loterie Nationale fosse um parâmetro de referência adequado, o que não é o caso, as receitas efetivas para o Estado decorrentes da concessão desse direito exclusivo seriam a totalidade dos lucros da Loterie Nationale.

(172)

A presente decisão tem por objeto o alegado auxílio ilegal apresentado pelos autores da denúncia nos termos do artigo 24.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2015/1589. Para poder ser considerada um auxílio estatal ilegal, a medida deve ser concedida sem a aprovação da Comissão.

(173)

Além disso, para que uma medida seja considerada um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, todas as condições previstas nessa disposição têm de estar preenchidas. Em primeiro lugar, a medida tem de ser imputável ao Estado e financiada através de recursos estatais. Em segundo lugar, tem de conferir uma vantagem aos beneficiários. Em terceiro lugar, a medida tem de ser seletiva, no sentido de favorecer certas empresas ou certas produções. Em quarto lugar, a medida tem de falsear ou ameaçar falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Se pelo menos um dos quatro critérios cumulativos não for cumprido, a medida não constitui um auxílio estatal.

(174)

A Comissão considera que o interesse de The Faculty pode ser potencialmente afetado pela alegada medida, uma vez que esta opera no mesmo mercado ou em mercados semelhantes de jogos de fortuna ou azar que a Rocoluc e a EAC, cujos interesses podem também ser afetados pela alegada medida, tal como também indicado na decisão de início do procedimento. Por conseguinte, a Comissão considera The Faculty, a Rocoluc e a EAC partes interessadas na aceção do artigo 1.o, alínea h), e autores da denúncia na aceção do artigo 24.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2015/1589. O argumento apresentado pela Ladbrokes de que o autor da denúncia Rocoluc não teria o estatuto de parte interessada (considerandos 114 e 115) não invalida esta conclusão (43).

(175)

Segundo os autores da denúncia, a medida consiste nos direitos concedidos à Ladbrokes para a prestação de serviços de apostas virtuais no mercado belga. Os autores da denúncia consideram que esses direitos constituiriam um auxílio estatal ilegal concedido pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar por meio de mensagens de correio eletrónico de um funcionário não autorizado de 9 de fevereiro de 2014 e 5 de março de 2015.

(176)

O Regulamento (UE) 2015/1589 define «auxílio ilegal» como «um novo auxílio executado em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE». Exige que uma medida seja executada pelo Estado-Membro para ser considerada um auxílio ilegal. No entanto, nem as notas de enquadramento (secção 2.3.1) nem as mensagens de correio eletrónico acima referidas enviadas à Ladbrokes (secção 2.6.) podem ser consideradas um ato de concessão de direitos exclusivos à Ladbrokes.

(177)

A Ladbrokes foi o primeiro operador a planear uma atividade de apostas virtuais junto das autoridades belgas em 2011 (considerando 126). Quando a Ladbrokes decidiu oferecer o serviço de apostas virtuais na Bélgica, a Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar não incluía uma referência específica às apostas virtuais em linha ou fora de linha no âmbito do sistema de licenças para jogos de fortuna ou azar.

(178)

Por conseguinte, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar identificou uma necessidade de interpretação sobre a forma de classificar as apostas virtuais. Em 12 de janeiro de 2012, emitiu a sua primeira nota de enquadramento intitulada «Apostas em eventos virtuais» (considerando 39). Essa nota de enquadramento não distinguia expressamente entre apostas virtuais em linha e fora de linha, mas as autoridades belgas confirmaram que dizia efetivamente respeito às apostas virtuais fora de linha (considerando 169).

(179)

O objetivo da nota de enquadramento de 2012 era examinar se a Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar alterada ou as suas ordens de execução continham objeções jurídicas à organização de apostas em eventos (desportivos) virtuais. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar concluiu: «De um ponto de vista jurídico, a organização/oferta de apostas em eventos (desportivos) virtuais está em conformidade com as disposições da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, na medida em que essas apostas são consideradas apostas em eventos. Com efeito, o resultado não é conhecido e o evento diz respeito a um facto incerto, graças ao “gerador de números aleatórios”. Tendo em conta que as apostas em eventos (desportivos) virtuais são apostas em eventos, esse tipo de apostas só pode ter lugar em estabelecimentos de jogo fixos da classe IV. […]».

(180)

A título preliminar, no que diz respeito às regras relativas às apostas virtuais, tal como explicado no considerando 28, a Comissão observa que o conceito de «jogos de fortuna ou azar automáticos» é utilizado para designar os jogos de fortuna ou azar jogados numa máquina, o que ocorre sobretudo em estabelecimentos de jogo da classe I (casinos) e da classe II (salas de jogos), mas também, de forma mais limitada, noutros locais, ou seja, estabelecimentos da classe III (bares) e da classe IV (casas de apostas).

(181)

Tal como confirmado pelas autoridades belgas (considerando 169), os estabelecimentos de jogo da classe IV (explorados com licenças F1, F1+ e F2) mantiveram sempre a possibilidade de oferecer máquinas de jogo para «jogador a solo» aos seus clientes. Tal já estava previsto no Decreto Real de 22 de dezembro de 2010 relativo às regras de exploração dos jogos de fortuna ou azar automáticos autorizados em estabelecimentos de jogo da classe IV (44).

(182)

A Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar estabelece os diferentes tipos de licenças e quais os tipos de jogos que podem ser oferecidos ao abrigo dessas licenças e em que condições. As regras foram desenvolvidas através de vários decretos reais.

(183)

Nos termos do artigo 25.o da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, a exploração de uma casa de apostas, que é um estabelecimento de jogo da classe IV, exige simultaneamente uma licença F1 e F2. A licença F1 é necessária para organizar apostas (ou seja, criar produtos de apostas para vender aos jogadores), ao passo que a licença F2 é necessária para aceitar apostas dos jogadores (ou seja, para vender diretamente os produtos de apostas aos consumidores). Uma casa de apostas (estabelecimento da classe IV) tem de ser titular de uma licença F2 para aceitar apostas em nome de um operador de apostas (com uma licença F1).

(184)

Após verificação das licenças detidas pela Ladbrokes, a Comissão observa que a Ladbrokes era titular de uma licença da classe F1, que permite a exploração de um estabelecimento de apostas, de uma licença da classe F2, que permite a aceitação de apostas em nome do titular de uma licença da classe F1, num estabelecimento de apostas fixo ou móvel da classe IV, e que permite igualmente à Ladbrokes aceitar apostas fora de um estabelecimento de jogo da classe IV nos casos referidos no artigo 43.o/4, n.os 1, 5 e 2, da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, bem como de uma licença adicional F1+, que permite a exploração de apostas através de ferramentas da sociedade da informação, ou seja, em linha. Quanto ao argumento dos autores da denúncia sobre a discriminação dos operadores da classe II no que respeita às apostas virtuais, a Comissão regista a posição adotada pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar no sentido de limitar a atividade das apostas virtuais apenas aos operadores da classe IV. Esta restrição está em consonância com o raciocínio apresentado pelo Decreto Real de 2018, que sublinha que seria indispensável para a proteção dos jogadores permitir que este novo jogo de fortuna ou azar fosse oferecido apenas por estabelecimentos da classe IV (considerando 43).

(185)

A Comissão toma igualmente nota das informações fornecidas pelas autoridades belgas, que indicam que a Ladbrokes não era o único operador no mercado belga a deter as licenças F1 e F1+ pertinentes para a exploração de apostas virtuais (considerando 167). No entanto, a predominância da Ladbrokes pode ser atribuída ao facto de ter sido o primeiro operador a introduzir e começar a oferecer serviços de apostas virtuais na Bélgica (considerandos 126 a 128). Este início precoce e o facto de ser o primeiro do género trouxe à Ladbrokes uma vantagem de «pioneiro». Outros operadores seguiram lentamente o exemplo e manifestaram interesse nas apostas virtuais em 2015 e 2016. Posteriormente, o mercado das apostas virtuais cresceu, contudo, o quadro regulamentar que tinha de ser fornecido pelo Estado tem estado atrás dessa evolução (considerando 59).

(186)

De acordo com os tribunais da União, os auxílios estatais devem ser considerados «concedidos», na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, na data em que o direito de os receber for conferido ao beneficiário por força da legislação nacional aplicável (45), ou seja, a legislação nacional tem de prever efeitos para que esse ato tenha força executória ao abrigo do direito nacional.

(187)

No caso em apreço, tal como explicado no considerando 35, o papel da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar consiste em controlar o cumprimento da lei no âmbito da lei belga e dos seus decretos de aplicação. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, embora faça parte da administração pública belga, tem um papel consultivo e a função de aplicar a regulamentação existente no setor do jogo adotada pelo legislador belga.

(188)

Tal como referido na Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, que define as competências da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar (ver considerando 35), a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não tem competência para criar novos direitos para os operadores em matéria de operações de jogo e apostas. Quando emite licenças, tem de permanecer no âmbito das competências que lhe são conferidas pela Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar e não pode criar novas categorias de licenças (considerando 150). As notas de enquadramento emitidas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar (ver considerando 39) não podem ser consideradas bases jurídicas para autorizar legalmente uma atividade de jogo ou apostas. Além disso, essas notas de enquadramento foram revogadas pelo Conselho de Estado em 2019 (considerando 64).

(189)

Ademais, tal como referido no considerando 40, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar explicou na nota de enquadramento de 2012 que «a fim de poder acompanhar de perto a evolução (...), é preferível que cada [operador] F1 que pretenda organizar tais apostas envie um pedido prévio de autorização para o efeito ao secretariado da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar».

(190)

Quanto ao significado de uma «autorização», a redação da nota de enquadramento de 2012 indica que os operadores não eram forçados ou obrigados, mas antes incentivados («é preferível») a solicitar uma autorização específica para a exploração de apostas virtuais fora de linha. Especificamente, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não fez referência a nenhuma disposição da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar como base para a sua «preferência» expressa na nota («é preferível», «a fim de poder acompanhar de perto esta evolução»). Com efeito, posteriormente, as «autorizações» foram revogadas pelo Conselho de Estado com base nos argumentos da doutrina ultra vires (considerando 38).

(191)

A Comissão considera que as mensagens de correio eletrónico constituíram uma mera confirmação de que se podia considerar que a Ladbrokes, enquanto estabelecimento da classe IV, possuía as licenças pertinentes para explorar apostas virtuais. Tendo em conta a interpretação dada pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, todos os estabelecimentos da classe IV com a licença pertinente tinham o direito de oferecer apostas virtuais, uma vez que estas estavam abrangidas por essas licenças (ver considerandos 40 e 41). Por conseguinte, a Ladbrokes, enquanto operador de licenças das classes IV F1, F2 e F1+, foi considerada elegível para a exploração de apostas virtuais sem necessitar de qualquer aprovação adicional ou de uma nova licença das autoridades belgas.

(192)

Qualquer operador da classe IV poderia, em princípio, ter enviado um pedido de «autorização» à Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar mais ou menos na mesma altura que a Ladbrokes, e, muito provavelmente, teria recebido a mesma interpretação. No entanto, essa possibilidade não estava prevista para outras classes, incluindo os operadores da classe II, como os autores da denúncia, uma vez que não eram considerados elegíveis para a exploração de apostas virtuais. A Comissão observa que nenhum dos autores da denúncia era um estabelecimento da classe IV com as licenças pertinentes e que estes não apresentaram um tal pedido à Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar.

(193)

Além disso, só numa fase posterior é que a Stanleybet e a Sagevas apresentaram o seu pedido de interpretação. Contudo, entretanto, a reflexão jurídica tinha evoluído. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não quis, em primeiro lugar, tratar os pedidos por estes estarem incompletos. Posteriormente, não quis fornecer uma interpretação devido a uma iniciativa regulamentar em curso relativamente às apostas virtuais (ver considerando 161). O indeferimento destes dois pedidos mais recentes não pode ser considerado uma recusa de conceder direitos a estes operadores.

(194)

Neste contexto, a Comissão concorda com a opinião das autoridades belgas (ver considerando 162) de que nenhum operador poderia razoavelmente ter acreditado que as notas de enquadramento criariam um direito executório de obter uma licença específica ad hoc para apostas virtuais que teria sido concedido apenas à Ladbrokes.

(195)

Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que, dado que a Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar não exigia a aprovação de uma licença especial para as apostas virtuais por parte da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, e que a nota de enquadramento de 2012 não exigia qualquer autorização específica, a comunicação administrativa que concedeu as «autorizações» não produziu um efeito jurídico na medida em que tal efeito seria equivalente a uma licença. A Ladbrokes, enquanto operador de licenças das classes IV F1, F2 e F1+, era considerada elegível para a exploração de apostas virtuais sem que tal exigisse qualquer aprovação adicional ou uma nova licença concedida pelas autoridades belgas. Por conseguinte, pode concluir-se que as respostas por correio eletrónico enviadas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar à Ladbrokes não conferiram a esta última um direito juridicamente executório. Por isso, as mensagens de correio eletrónico não podem ser qualificadas como um ato de concessão na aceção da legislação em matéria de auxílios estatais.

(196)

Segundo jurisprudência bem assente, o artigo 107.o do TFUE define uma medida de auxílio estatal em função dos respetivos efeitos. Logo, é pertinente apreciar os efeitos da alegada medida no mercado (46).

(197)

No que respeita às apostas virtuais em linha, os factos demonstram que as mensagens de correio eletrónico enviadas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não produziram, em relação a outros operadores, o efeito de conceder direitos exclusivos à Ladbrokes, o que poderia ser equiparado aos efeitos de um auxílio estatal.

(198)

Tal como referido no considerando 192, todos os operadores da classe IV com licenças F1, F2 e F1+ estavam autorizados a explorar apostas virtuais sem ser necessária qualquer aprovação ou licença adicional por parte das autoridades belgas.

(199)

A Ladbrokes apresentou capturas de ecrã dos sítios Web explorados por diferentes sociedades de apostas que ofereciam apostas virtuais em linha em determinados períodos (considerando 201), o que demonstra que outros operadores, como a Circus (47), a Golden Vegas (48), a Bingoal (49), ou a 36win (50), juntamente com a Ladbrokes, ofereciam apostas virtuais em linha.

(200)

Com base nas informações disponíveis, afigura-se que a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não impôs sanções nem tomou medidas coercivas contra estes operadores de apostas virtuais em linha. Também não impôs uma proibição à Ladbrokes, mas suspendeu temporariamente a sua licença por um dia (considerando 122).

(201)

Além disso, as autoridades belgas confirmaram que a revogação retroativa do Decreto Real de 2018 pela decisão de 7 de maio de 2021 do Conselho de Estado belga dizia respeito apenas às apostas virtuais fora de linha (estabelecimentos de jogo da classe IV), não tendo tido qualquer impacto nas apostas virtuais em linha, uma vez que vários operadores continuaram a oferecê-las posteriormente (considerando 167).

(202)

Com base nos elementos de prova disponíveis, pode concluir-se que as mensagens de correio eletrónico enviadas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não produziram efeitos que pudessem ser equiparados a um auxílio estatal em relação a outros operadores através da concessão à Ladbrokes de direitos exclusivos relativos às apostas virtuais em linha.

(203)

Tal como expressamente confirmado pelas autoridades belgas, de 10 de fevereiro de 2014 a 1 de julho de 2017, todos os estabelecimentos de apostas fixos da classe IV com licenças F1 e F2 estavam legalmente autorizados a explorar apostas virtuais fora de linha. As autoridades belgas salientaram que só a Ladbrokes o fez, embora todos os operadores de um estabelecimento de apostas fixo da classe IV com a licença válida adequada pudessem ter oferecido apostas virtuais fora de linha (ver considerando 192).

(204)

O operador Sagevas tornou público que iria explorar apostas virtuais sem qualquer «autorização» da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar. A Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar comunicou expressamente essa declaração na sua nota de 2 de janeiro de 2017, sem anunciar quaisquer medidas coercivas.

(205)

Importa ainda referir que a Tiercé Ladbrokes SA, que é uma filial da Entain e entidade cofilial da Ladbrokes na Bélgica, começou também a oferecer apostas virtuais nas casas de apostas que explorava ao mesmo tempo que a Ladbrokes. A Tiercé Ladbrokes não recebeu qualquer «autorização». A Tiercé Ladbrokes é uma entidade jurídica diferente da Ladbrokes. Tendo em conta a formalidade que caracteriza a regulamentação setorial específica, e que significa que uma «autorização» ou uma licença é atribuída a uma entidade jurídica específica (51), tal demonstra que a Ladbrokes não era a única a oferecer apostas virtuais.

(206)

Embora a posição da Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar tenha evoluído no sentido de que as apostas virtuais não seriam uma forma de aposta, deixando assim de aconselhar que estas pudessem ser oferecidas em estabelecimentos de jogo da classe IV (com licenças F1 e F2), todos os estabelecimentos de apostas fixos da classe IV com a licença correspondente estavam legalmente autorizados a explorar apostas virtuais.

(207)

Em 1 de julho de 2017, a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar suspendeu a «autorização» que tinha concedido à Ladbrokes em 2014. No entanto, a Ladbrokes continuou a oferecer apostas virtuais mesmo depois de 1 de julho de 2017, com base na sua opinião de que tal seria lícito para todos os operadores com base apenas na licença F.

(208)

As autoridades belgas não intentaram qualquer ação judicial para executar essas «suspensões» ou para iniciar um processo contra a Ladbrokes depois de 1 de julho de 2017.

(209)

Os dados disponíveis já referidos no considerando 31 da decisão de início do procedimento complementar (52) mostram que alguns outros operadores (Bingoal/PMU, Betcenter Stanleybet e Sagevas) ofereciam ou tencionavam oferecer apostas virtuais fora de linha.

(210)

À luz destes factos, a Comissão conclui que as mensagens de correio eletrónico enviadas pela Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar não produziram efeitos em relação a outros operadores através da concessão à Ladbrokes de direitos exclusivos relativos às apostas virtuais fora de linha, que pudessem ser equiparados aos efeitos de um auxílio estatal.

(211)

A Ladbrokes deixou finalmente de oferecer apostas virtuais em 28 de março de 2018 devido a uma injunção do Tribunal de Comércio de Bruxelas, solicitada pela FedCaf, tendo em vista a suspensão da nota de enquadramento em 1 de julho de 2017.

(212)

Em todo o caso, o Decreto Real de 2018 entrou em vigor em 4 de maio de 2018. Segundo as autoridades belgas, desde a adoção do Decreto Real de 2018 até à revogação das três notas de enquadramento pelo Conselho de Estado em 2019 (considerando 64), os estabelecimentos de apostas fixos da classe IV com a licença válida adequada podiam oferecer apostas virtuais fora de linha. Com efeito, como já foi referido (considerando 167), vários deles fizeram-no, em especial a SRL Bingo Bet, a Derby (Ladbrokes), a Stanleybet e a Wedwinkel-Bettica. Estes mesmos operadores ofereciam apostas virtuais fora de linha no período a partir da mesma decisão do Conselho de Estado, de 19 de setembro de 2019, em que o Conselho decidiu que as apostas virtuais não estariam em conformidade com a Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar (considerando 140) até à revogação retroativa do Decreto Real de 2018.

(213)

Por conseguinte, a Comissão conclui que o Decreto Real de 2018 não conferiu um direito exclusivo à Ladbrokes.

(214)

Por último, cabe salientar que a partir da revogação do Decreto Real de 2018, ou seja, desde 7 de maio de 2021, as apostas virtuais fora de linha não são autorizadas e não existe qualquer operador que as ofereça na Bélgica, tal como confirmado pelas autoridades belgas.

(215)

Os autores da denúncia alegam que, ao não impor uma taxa pelos serviços de apostas virtuais oferecidos pela Ladbrokes, as autoridades belgas a privilegiaram, concedendo-lhe um tratamento preferencial e, por conseguinte, uma vantagem seletiva (ver considerando 21). Ao fazê-lo, as autoridades belgas teriam renunciado a recursos estatais.

(216)

No entanto, todos os estabelecimentos da classe IV com a licença pertinente estavam, em princípio, autorizados a oferecer apostas virtuais tanto fora de linha como em linha (considerando 192). A Comissão observa que nem a Comissão dos Jogos de Fortuna ou Azar, nem qualquer outra autoridade pública belga, isentaram a Ladbrokes de uma taxa ou da obrigação de pagar uma taxa que seria devida. Pelo contrário, resulta da interpretação da Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar feita pelas autoridades belgas que não existe qualquer obrigação de os operadores pagarem taxas especiais pelas apostas virtuais.

(217)

Além disso, importa salientar que os estabelecimentos da classe IV não estavam obrigados a deter, e muito menos a pagar, uma licença especial para a exploração de apostas virtuais, pelo que a não imposição de uma taxa de licença para as apostas virtuais é apenas a consequência da inexistência de regras especiais em matéria de apostas virtuais na Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar.

(218)

A Comissão observa ainda que, com a adoção do Decreto Real de 2018, as apostas virtuais fora de linha passaram a ser regulamentadas, mas não estava prevista qualquer taxa especial. Com efeito, quando a autoridade reguladora adotou o referido decreto real, adotou um regulamento que estabelecia condições para todos os operadores elegíveis e não renunciava a receitas por não exigir uma taxa especial pela exploração de apostas virtuais pela Ladbrokes.

(219)

Por conseguinte, a Comissão conclui que o Estado belga não renunciou nem abdicou de quaisquer recursos que deveriam ter sido pagos pela Ladbrokes pela exploração de apostas virtuais desde 2014. Por isso, não existe qualquer ligação entre o alegado direito exclusivo da Ladbrokes e um encargo para o orçamento do Estado devido à não imposição de taxas.

(220)

Em conclusão, a Comissão considera que:

(221)

Por conseguinte, a Comissão conclui que a Bélgica não concedeu qualquer auxílio estatal ilegal à Ladbrokes, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, na ausência i) de um ato de concessão, ii) de quaisquer direitos exclusivos que lhe possam ser equiparados e iii) da renúncia a recursos estatais.

(222)

À luz do que precede, a Comissão conclui que a medida não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.