(1)

Em 25 de janeiro de 2013, o Reino Unido notificou a Comissão da sua intenção de aplicar um desagravamento fiscal aos videojogos, de 1 de abril de 2013 a 31 de março de 2017. A Comissão solicitou informações adicionais por carta de 7 de março de 2013, a que o Reino Unido respondeu em 22 de março de 2013.

(2)

Por carta de 16 de abril de 2013, a Comissão informou o Reino Unido da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao auxílio em questão.

(3)

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento (a seguir «decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2) A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.

(4)

O Reino Unido apresentou as suas observações relativamente à decisão por carta de 17 de maio de 2013. A Comissão recebeu também observações de partes interessadas, tendo-as transmitido ao Reino Unido, a quem foi dada a oportunidade de se pronunciar; o Reino Unido enviou as suas observações por carta de 22 de agosto de 2013. Por carta de 7 de outubro de 2013, a Comissão solicitou ao Reino Unido informações adicionais. O Reino Unido respondeu por carta de 4 de novembro de 2013.

(5)

O objetivo do desagravamento fiscal para videojogos do Reino Unido é incentivar os criadores de videojogos a produzirem jogos com um caráter cultural britânico ou europeu. A medida baseia-se no incentivo fiscal ao cinema no Reino Unido (UK film tax incentive) aprovado pela Comissão em 2006 (3) e prorrogado em 2011 (4) até 31 de dezembro de 2015.

(6)

A proposta de orçamento global da medida, que deverá vigorar até março de 2017, é de 115 milhões de GBP. Para o exercício financeiro de 2013/2014, a despesa prevista é de 10 milhões de GBP e, para os três exercícios seguintes, de 35 milhões de GBP cada. O auxílio é financiado pelo Ministério das Finanças (HM Treasury). A unidade de certificação do Instituto do Cinema Britânico (British Film Institute) será responsável pela apreciação dos pedidos de certificação de jogos culturais britânicos.

(7)

As empresas sujeitas ao imposto sobre as sociedades (Corporation Tax) do Reino Unido que criarem videojogos elegíveis poderiam pedir um desagravamento fiscal relativamente às despesas com bens e serviços utilizados ou consumidos no Reino Unido, num valor de 25 %, no máximo, do orçamento de produção. O desagravamento é obtido através de uma dedução adicional dos custos de produção elegíveis dos rendimentos tributáveis provenientes do jogo de vídeo. No entanto, não mais de 80 % do orçamento de produção pode ser deduzido adicionalmente. Caso o beneficiário tenha incorrido numa perda no período contabilístico, pode invocar um crédito de imposto. De acordo com a secção 1217CF(3) do projeto de lei que altera a Lei relativa ao imposto sobre as sociedades (Corporation Tax Act) de 2009, as despesas elegíveis limitam-se às despesas essenciais como a conceção, a produção e o teste do jogo.

(8)

O desagravamento fiscal aplicável aos videojogos do Reino Unido está sujeito a um teste cultural semelhante ao do incentivo fiscal ao cinema no Reino Unido. Ambos os testes são divididos em quatro secções (conteúdo cultural, contribuição cultural, utilização de plataformas culturais do Reino Unido e utilização de profissionais da cultura nacionais/residentes do Reino Unido/EEE).

(9)

Uma vez que é financiada por uma dedução de impostos normalmente devidos ao orçamento do Estado, a medida notificada é financiada pelo Estado. Os videojogos são produzidos em vários Estados-Membros, havendo um mercado interno para este tipo de videojogos. O apoio aos mesmos pode, por conseguinte, afetar as trocas comerciais e a concorrência entre os Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão concluiu, na decisão de início do procedimento, que a medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. A Comissão tinha também dúvidas sobre a compatibilidade do auxílio com o mercado interno.

(10)

Em primeiro lugar, a Comissão duvidava que fosse necessário ou proporcionado ter condições territoriais associadas a esse auxílio. As autoridades do Reino Unido tinham baseado a conceção do regime proposto no incentivo fiscal ao cinema do Reino Unido. Por conseguinte, propuseram que o desagravamento fiscal só estivesse disponível para despesas relativas a bens ou serviços utilizados ou consumidos no Reino Unido. No entanto, o regime de incentivos ao cinema utiliza uma exceção especial à habitual proibição de restrições territoriais, que é permitida pela Comunicação sobre cinema (5) unicamente no que se refere ao apoio à produção de filmes e de programas de televisão, mas não aos videojogos.

(11)

Em segundo lugar, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de o auxílio aos jogos ser necessário, dado que estes constituem um mercado em rápido crescimento. As autoridades do Reino Unido não fundamentaram, de forma convincente, com elementos de prova, que existia uma deficiência de mercado conducente à subprodução de videojogos culturalmente britânicos na ausência do auxílio estatal.

(12)

Além disso, o Reino Unido considera que o desagravamento fiscal do Reino Unido em relação aos videojogos é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado. A Comissão não estava, no entanto, convencida de que o teste cultural proposto pelo Reino Unido levaria, na prática, a uma identificação seletiva do número limitado de videojogos que representam uma qualidade que não é suficientemente oferecida pelo mercado sem o auxílio, e que seria essencial assegurar que os temas culturais britânicos e europeus estariam representados e refletidos nos jogos.

(13)

Por último, a Comissão considerou que o auxílio poderia alimentar uma corrida às subvenções na União e duvidava que as potenciais distorções da concorrência fossem compensadas por quaisquer efeitos positivos.

(14)

A Comissão recebeu observações de um Estado-Membro (França), de associações nacionais de criadores de jogos do Reino Unido, da França, da Alemanha, da Finlândia, da European Game Developer Federation («EGDF»), de organismos públicos do Reino Unido envolvidos na promoção de filmes, de um organismo de radiodifusão e de associações comerciais cinematográficas do Reino Unido. Todos os contribuintes sublinharam a qualidade e importância cultural que os jogos podem ter. Constataram uma insuficiência de incentivos do mercado para a produção de jogos culturalmente mais relevantes. Nenhum deles considerou que existia o risco de uma «corrida às subvenções» entre Estados-Membros.

(15)

No que respeita à necessidade do auxílio, as partes interessadas salientaram que o Reino Unido estava a perder a sua posição de liderança no mercado de videojogos, que em 2012 menos de 10 % dos jogos difundidos no Reino Unido foram desenvolvidos no Reino Unido, que o mercado era dominado pela América do Norte e a Ásia e que existia uma fuga de cérebros para o Canadá. Os contribuintes assinalaram o facto de os principais desafios para os Estados-Membros serem responder à concorrência de países terceiros que subsidiam fortemente os jogos, em especial o Canadá.

(16)

A United Kingdom Independent Game Developers Association («TIGA») apresentou numerosos exemplos de planos e projetos em que os videojogos baseados no Reino Unido/na Europa podiam ter sido realizados com o apoio de um desagravamento fiscal, mas que não foram, de facto, realizados. O UK Interactive Entertainment («Ukie»), que representa o setor dos jogos e entretenimento interativos, observou que, no mercado mundial dos jogos, haveria pressões para que os criadores de jogos concebessem os produtos com vista a alcançar um público o mais amplo possível. Tal significaria, nomeadamente, torná-los acessíveis para o mercado norte-americano e cada vez mais para os mercados do Extremo Oriente, satisfazendo as suas expectativas e normas culturais. Tal representaria uma pressão constante sobre os criadores de jogos na Europa para minorar os elementos culturalmente europeus dos seus jogos, a fim de os vender a uma audiência global. Por conseguinte, seria mais difícil para os criadores de jogos culturalmente europeus obter financiamento privado. A Ukie considerava, por conseguinte, que o auxílio ajudaria a colmatar uma deficiência de mercado.

(17)

As autoridades francesas observaram que os jogos tendem cada vez mais a seguir «estereótipos internacionais».

(18)

Por outro lado, a TIGA comunicou que 54 % do volume de negócios dos criadores independentes do Reino Unido é constituído por vendas britânicas. Isso indiciaria uma forte preferência dos compradores do Reino Unido pelas suas próprias produções. Além disso, ainda segundo a TIGA, entre 2008 e 2011, houve mais empresas em fase de arranque (216) do que encerramentos (197) no setor.

(19)

No que respeita a uma eventual distorção da concorrência entre Estados-Membros, a TIGA admitiu que custos mais baixos influenciam as decisões de localização das empresas produtoras de videojogos, mas considerou que a principal distorção adviria de países terceiros, como o Canadá, onde a indústria iria crescer em resultado do apoio público. Segundo a TIGA, entre 2008 e 2010, o emprego canadiano no setor aumentou 33 %, tendo descido 9 % no Reino Unido.

(20)

Na sequência das dúvidas expressas pela Comissão sobre se as condições de territorialização das despesas inerentes ao teste «utilizados ou consumidos no Reino Unido» seriam apropriadas, as autoridades britânicas comprometeram-se a considerar essas preocupações e a alterar a legislação proposta de «utilizados ou consumidos no Reino Unido para gastos no Espaço Económico Europeu (EEE)», esclarecendo que quaisquer despesas incorridas no EEE podem ser elegíveis para beneficiar do desagravamento. Além disso, procurarão limitar o montante dos custos de subcontratação elegíveis para financiamento. O produtor apoiado pode gastar até 1 milhão de EUR em despesas essenciais elegíveis por projeto relativas a subcontratantes, em sintonia com o desagravamento fiscal aplicável aos videojogos em França (6). Isso garante que uma parte essencial do desenvolvimento dos videojogos é feita pelo próprio beneficiário.

(21)

As autoridades do Reino Unido consideram que esta limitação à elegibilidade de custos de subcontratação tem um efeito reduzido sobre o comércio entre os Estados-Membros. As discussões efetuadas com representantes do setor dos videojogos, incluindo pequenos e grandes criadores, indicaram que, à semelhança de outros setores criativos, o desenvolvimento de videojogos é um processo altamente colaborativo, sendo as principais atividades essenciais de desenvolvimento (como programação, conceção e lead art work) normalmente efetuadas na mesma localização.

(22)

No que respeita à necessidade do auxílio devido à subprodução de jogos culturais, o Reino Unido forneceu elementos de prova demonstrando que tais jogos estão a diminuir, tanto em termos relativos como absolutos. O Reino Unido considera que, em geral, o setor dos videojogos é um setor dinâmico e em expansão. No entanto, em 2012, menos de 10 % dos jogos editados no Reino Unido foram desenvolvidos no Reino Unido, comparativamente a 16 % em 2008. O Reino Unido também efetuou uma nova análise dos jogos editados no Reino Unido entre 2003 e 2012. Os dados revelam uma diminuição constante do número de jogos culturalmente britânicos e uma forte diminuição da sua quota de mercado, de 9 % de todos os jogos editados no Reino Unido (incluindo jogos de outros países) em 2003 para 4 % em 2006, mantendo-se em 3 % entre 2009 e 2012. Em 2003, 41 % dos jogos desenvolvidos no Reino Unido teriam passado o teste cultural, em comparação com cerca de 25 % em 2012.

(23)

As autoridades do Reino Unido concordam que a ascensão dos jogos para smartphones suprimiu certas barreiras à entrada para os pequenos criadores que procuram entrar no mercado de videojogos. Com efeito, os dados publicados em 2011 revelam que o número de videojogos desenvolvidos por empresas em fase de arranque aumentou no último ano. No entanto, tendo em conta o conteúdo dos jogos, um inquérito realizado pelo programa de protótipos de videojogos da Universidade de Abertay revela que, das 306 propostas de jogos móveis e em linha apresentadas à universidade ao longo dos últimos dois anos por pequenas e microempresas de todo o Reino Unido, a esmagadora maioria – 255 – não apresentava qualquer cenário, personagem ou história do Reino Unido (7).

(24)

Esta situação podia ser explicada pelo facto de os jogos culturalmente importantes poderem ter custos de produção iguais aos «jogos globais», mas um mercado significativamente mais pequeno. A sua produção implicaria, portanto, um risco económico mais elevado. Assim, os videojogos com um conteúdo culturalmente britânico/europeu seriam menos viáveis do ponto de vista comercial do que um conteúdo mais globalizado. Tanto os editores internacionais como os criadores nacionais irão provavelmente assumir menos riscos na produção de conteúdos culturalmente relevantes, criando antes conteúdos mais genéricos destinados aos mercados internacionais.

(25)

Um inquérito realizado pelas autoridades do Reino Unido revelou que os elementos de narrativas de jogos culturalmente britânicos estão em erosão, numa tentativa de assegurar contratos de edição a nível mundial necessários para financiar o seu desenvolvimento e garantir a sobrevivência do criador. Quase três quartos dos criadores de videojogos do Reino Unido alegaram que o desenvolvimento de propriedade intelectual original tinha abrandado ou parado nos cinco anos anteriores. O inquérito revelou que muitos dos criadores tiveram de alterar o conteúdo cultural dos seus jogos para satisfazer as exigências comerciais. Cinquenta e três por cento dos inquiridos disseram que tinham alterado as personagens e os cenários para temas não britânicos ou europeus.

(26)

À face do exposto, os objetivos de incentivo do fundo seriam tornar comercialmente viáveis produtos culturais que provavelmente não seriam rentáveis, promovendo assim a produção de novos produtos culturais que não teriam sido criados na ausência do desagravamento fiscal, e apoiar o desenvolvimento de competências para a produção sustentável de produtos culturais (videojogos relevantes do Reino Unido ou do EEE).

(27)

Por último, no que respeita ao teste cultural, que garante que o regime apenas abrange distintamente jogos culturais, o Reino Unido explicou que, em primeiro lugar, a autoridade fiscal (HM Revenue & Customs - HMRC) tem uma unidade especializada, a «Unidade das Indústrias Criativas», que será responsável pela gestão e o controlo dos pedidos de desagravamento fiscal para os videojogos. A unidade irá apreciar os pedidos, incluindo o processo a garantia de que as regras de qualificação são devidamente observadas. Existe, por conseguinte, um processo claro para a aplicação do teste.

(28)

No que se refere aos elementos do teste que contribuem para determinar a qualidade cultural de um jogo, o Reino Unido esclareceu que a maioria dos pontos disponíveis no âmbito do teste cultural proposto diz respeito ao conteúdo. Até 20 pontos em 31 dizem respeito ao conteúdo e à contribuição culturais do jogo. Tal inclui elementos como a localização da história, as personagens principais, o tema em que o jogo se baseia, a utilização da língua inglesa e a imagem da cultura e do património britânicos refletida. Apenas 3 pontos dizem respeito à localização da atividade de desenvolvimento, estando os restantes 8 pontos disponíveis no caso de os profissionais culturais relevantes (argumentista, compositor, projetista, artista ou programador) serem cidadãos ou residentes britânicos ou do EEE. O teste proposto coloca, por conseguinte, uma tónica mais forte nos conteúdos do que na localização da atividade. Este enfoque no conteúdo é ainda reforçado pela aplicação de uma regra de conteúdos culturais mínimos (uma «regra de pontos de ouro»), que assegurará que apenas os jogos com um número suficiente de pontos de conteúdo cultural passarão no teste.

(29)

Este enfoque no conteúdo constitui uma limitação para o âmbito geral de aplicação do desagravamento fiscal. O Reino Unido efetuou uma análise dos jogos editados no país em 2006, 2009 e 2012, aplicando, retrospetivamente, o teste cultural a todos os jogos editados no Reino Unido durante esse período. Dos 822 jogos editados no Reino Unido em 2012, apenas 74 foram feitos por criadores do Reino Unido, dos quais 25,7 % (19 jogos) teriam passado o teste cultural se o mesmo estivesse em vigor. Também em relação a 2006 e 2009, o teste mostrou que a percentagem de tais jogos entre os jogos criados no Reino Unido andaria à volta dos 27 %, enquanto a sua percentagem em relação a todos os jogos editados no Reino Unido se deveria situar entre 3 e 4 %.

(30)

O Reino Unido considera que uma taxa de passagem do teste de 25,7 % se situaria no intervalo aceite pela Comissão no caso do incentivo fiscal francês aos videojogos (8). Nessa decisão, a Comissão considerou que o facto de cerca de 30 % dos jogos serem selecionados indica que a França elaborou critérios que permitem garantir que o conteúdo dos videojogos elegíveis a título do crédito fiscal é verdadeiramente cultural. Do mesmo modo, o Reino Unido considera que o teste cultural dos videojogos é suficientemente restritivo para assegurar que o auxílio se destina a videojogos culturalmente britânicos ou do EEE.

(31)

Além disso, o Reino Unido acordou em notificar o regime como um projeto-piloto inicial de quatro anos, utilizando esse tempo para monitorizar o desagravamento fiscal e assegurar a sua utilização tal como previsto.

(32)

No que respeita à preocupação da Comissão de que o auxílio pudesse alimentar uma corrida às subvenções na União, o que conduziria a distorções indevidas da concorrência, o Reino Unido observou que essa corrida às subvenções seria evidenciada por um grande número de Estados-Membros que operam regimes para aumentar a competitividade dos seus setores nacionais. O Reino Unido não considera que tal seja provavelmente o caso. Embora as vantagens fiscais possam ser determinantes para as decisões de localização de uma empresa, o auxílio é sobretudo uma resposta ao desagravamento fiscal do Canadá, dos Estados Unidos e da Coreia do Sul. A França é atualmente o único outro Estado-Membro a oferecer um incentivo fiscal para a produção de videojogos relevantes do ponto de vista cultural.

(33)

Além disso, uma corrida às subvenções seria puramente centrada na concorrência económica sem quaisquer condicionalismos culturais. O facto de dois ou mais países procurarem proteger a produção de determinados produtos culturais (de acordo com um teste cultural) não constitui uma corrida às subvenções.

(34)

O objetivo do auxílio proposto é proteger a produção de videojogos culturalmente britânicos ou europeus; como tal, o auxílio irá proporcionar um desagravamento fiscal apenas a uma fração dos videojogos criados no Reino Unido e na Europa e apoiar apenas um pequeno montante do total das despesas de desenvolvimento dos videojogos. Na sequência de discussões com a indústria, o Reino Unido estima que apenas cerca de 10 % dos videojogos culturalmente britânicos ou europeus teriam um orçamento superior a 5 milhões de GBP. A maioria das despesas de desenvolvimento dos jogos será efetuada com projetos consideravelmente mais pequenos.

(35)

Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, no que se refere aos auxílios concedidos pelos Estados-Membros, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

(36)

O apoio à produção de videojogos, com base numa aprovação pelo HMRC, confere uma vantagem financeira sob forma de um desagravamento fiscal às empresas do setor da produção de jogos, em detrimento do orçamento do HM Treasury. É, pois, concedido através de recursos estatais e imputáveis ao Estado. A medida em causa visa reduzir os custos de produção das empresas beneficiárias e constitui uma vantagem económica para essas empresas. É limitada a empresas do setor dos videojogos, pelo que é seletiva. Por último, tem um efeito sobre as trocas comerciais e a concorrência entre os Estados-Membros, dado que os jogos também são produzidos noutros Estados-Membros e comercializados a nível internacional. Por conseguinte, constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(37)

No que respeita à legalidade geral do regime de auxílio, a Comissão observa que o Reino Unido retirou a cláusula de territorialização que a Comissão considerava problemática do ponto de vista das liberdades de circulação de mercadorias e de prestação de serviços do mercado interno. Aceitou limitar o volume dos custos de subcontratação suscetível de ser considerado elegível para auxílio até 1 milhão de GBP.

(38)

A Comissão considera que este limite é aceitável no caso em apreço, na medida em que, na prática, tendo em conta a dimensão dos orçamentos de produção, um limite máximo de 1 milhão de GBP para despesas de subcontratação não se afigura suscetível de representar um obstáculo significativo ao recurso à subcontratação. As autoridades do Reino Unido esperam que a maioria dos videojogos abrangidos pelo seu teste cultural terá um orçamento de produção inferior a 1 milhão de GBP. Apenas cerca de 10 % desses videojogos teria um orçamento superior a 5 milhões de GBP. Em função da evolução dos orçamentos de produção de videojogos no Reino Unido, a Comissão reserva-se o direito de reconsiderar o nível deste limite máximo quando esta medida de auxílio for novamente notificada no prazo de quatro anos após o início da sua aplicação, em conformidade com os compromissos assumidos pelo Reino Unido.

(39)

O Reino Unido pretende justificar o apoio à criação de jogos como um auxílio destinado a promover a cultura. Por conseguinte, deveria ser realizada uma avaliação no âmbito do artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado. A Comissão não elaborou orientações para a aplicação desta disposição em matéria de auxílios estatais aos jogos. No entanto, a Comunicação sobre cinema refere a possibilidade de concessão de auxílio aos jogos. O n.o 24 dessa comunicação determina que as medidas de auxílio a favor dos jogos continuarão a ser tratadas caso a caso. Na medida em que puder ser demonstrada a necessidade de um regime de auxílio destinado a jogos com finalidade cultural ou educativa, a Comissão aplicaria os critérios de intensidade de auxílio da Comunicação sobre cinema.

(40)

Por conseguinte, a Comissão tem de avaliar a compatibilidade da medida diretamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado. Terá de verificar se serve, com efeito, a promoção da cultura e se não altera as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum. Isso significa que tem de ser o instrumento adequado para alcançar este objetivo, designadamente que, sem esse apoio, não haveria um incentivo suficiente para os intervenientes no mercado produzirem o tipo de jogos desejado. No que respeita à proporcionalidade do auxílio, as intensidades máximas de auxílio estabelecidas pela Comunicação sobre cinema podem ser aplicadas por analogia. A Comissão avaliou o objetivo cultural e a necessidade de auxílio a determinados videojogos nas duas decisões relativas ao apoio aos jogos em França, referidas nos considerandos 20 e 30.

(41)

Para ser compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado, o auxílio aos jogos, tal como proposto pelo Reino Unido, deve servir a promoção da cultura. Com base nas alterações do regime e nos elementos de prova suplementares apresentados pelo Reino Unido, a Comissão está convicta de que as autoridades do Reino Unido aplicariam um teste cultural verdadeiramente seletivo assegurando que o auxílio só é concedido para a promoção da cultura, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado.

(42)

Em primeiro lugar, a Comissão toma nota das explicações dadas pelas autoridades do Reino Unido no tocante ao teste cultural utilizado para determinar a qualidade cultural de um jogo (ver considerandos 27 a 29 supra): a maioria dos pontos disponíveis no âmbito do teste cultural proposto refere-se ao conteúdo e à contribuição cultural do jogo (até 20 pontos em 31). Isto é ainda mais reforçado pela aplicação de uma regra de conteúdos culturais mínimos (a «regra de pontos de ouro»), que assegurará que apenas os jogos com um número suficiente de pontos de conteúdo cultural passem no teste.

(43)

Este enfoque no conteúdo constitui uma limitação para o âmbito geral de aplicação do desagravamento fiscal. Simulações do teste cultural com base nos jogos editados em anos anteriores revelaram que 26 a 27 % dos jogos produzidos no Reino Unido teriam passado o teste cultural. Uma tal taxa de aprovação indica que os critérios do teste garantem que o conteúdo dos videojogos elegíveis a título do desagravamento fiscal é verdadeiramente cultural e que o teste é suficientemente restritivo para direcionar os auxílios para videojogos culturalmente britânicos ou europeus. Em comparação, na sua decisão de 2007 relativa ao incentivo fiscal aos videojogos franceses (9), a Comissão considerou que uma elegibilidade de cerca de 30 % de jogos indicava que o teste era suficientemente seletivo.

(44)

Por conseguinte, as dúvidas manifestadas na decisão de início do procedimento foram esclarecidas. O facto de apenas cerca de 27 % dos jogos serem selecionados indica que o objetivo da medida não é meramente um objetivo industrial de apoio a um setor específico, mas sim verdadeiramente cultural. A medida de auxílio cumpre, portanto, um objetivo genuíno de promoção da cultura.

(45)

Com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado, o desagravamento fiscal sobre os videojogos deve ser um instrumento adequado para alcançar o objetivo prosseguido. Um auxílio estatal para outros fins que não se centrasse neste objetivo cultural é mais suscetível de promover objetivos industriais relacionados com o setor. A Comissão reconhece que este desagravamento fiscal, tal como foi concebido, permite efetivamente orientar os apoios públicos para os jogos com conteúdo cultural e que, por conseguinte, se afigura um instrumento adequado para alcançar o objetivo cultural em causa.

(46)

Tendo em conta o desenvolvimento dinâmico e a evolução do mercado dos jogos, as autoridades do Reino Unido apresentaram dados para comprovar que o auxílio é necessário para manter um nível razoável de produção de tais jogos e que, sem esse auxílio a favor dos jogos culturais, a sua produção e quota de mercado diminuiriam consideravelmente. Os dados revelam uma diminuição constante do número de jogos culturalmente britânicos e uma forte diminuição da sua quota de mercado, de 9 % de todos os jogos editados no Reino Unido em 2003 para 4 % em 2006, mantendo-se em 3 % entre 2009 e 2012.

(47)

Embora os jogos culturalmente importantes possam ter custos de produção iguais aos «jogos globais», o seu mercado é significativamente mais pequeno, pelo que a sua produção implica um risco económico mais elevado. Assim, os videojogos com um conteúdo culturalmente britânico/europeu seriam menos viáveis do ponto de vista comercial do que os jogos com um conteúdo mais globalizado. Deste modo, o mercado coloca uma pressão constante sobre os criadores de jogos na Europa para minorar os elementos culturalmente europeus dos seus jogos, a fim de os vender a uma audiência global. Os criadores de jogos culturalmente europeus têm mais dificuldades em obter financiamento privado.

(48)

O desagravamento fiscal proposto deve incentivar a produção de videojogos com um conteúdo cultural em oposição aos jogos de puro entretenimento, reduzindo os custos de produção dos primeiros Pode, portanto, concluir-se que a medida é suscetível de ter um efeito de incentivo suficiente relativamente ao objetivo prosseguido.

(49)

Além disso, a medida de auxílio é proporcionada, uma vez que limita a intensidade de auxílio a 25 % dos custos de produção efetivamente incorridos na produção dos jogos elegíveis. Este valor é inferior à intensidade de auxílio de 50 % permitida para a produção audiovisual, em conformidade com o n.o 52, n.o 1, da Comunicação sobre cinema, que se aplica, por analogia, no que respeita à intensidade de auxílio admissível.

(50)

Por último, a fim de não afetar as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum, as distorções da concorrência e os efeitos sobre as trocas comerciais desencadeados pela medida devem ser compensados pelos seus efeitos positivos.

(51)

De acordo com os dados fornecidos pelo Reino Unido e os representantes do setor, em 2012 menos de 10 % dos jogos editados no Reino Unido foram criados no Reino Unido. As quotas de mercado dos jogos elegíveis editados no Reino Unido são bastante pequenas (4-5 %). Também a proporção entre os videojogos produzidos no Reino Unido é relativamente pequena (cerca de 27 %).

(52)

Além disso, nenhuma parte terceira potencialmente afetada apontou para um eventual efeito adverso da medida. Pelo contrário, as associações de produtores de videojogos que apresentaram observações na sequência do início do procedimento, a TIGA e a EGDF, salientaram o reduzido impacto da medida nas suas indústrias nacionais e o seu impacto global face à concorrência, sobretudo da América do Norte e do Extremo Oriente. Por conseguinte, uma «corrida às subvenções» entre Estados-Membros seria bastante improvável.

(53)

Em qualquer caso, convém que o Reino Unido limite a duração do regime a quatro anos, a fim de permitir uma avaliação da sua aplicação e uma reapreciação dos critérios, tendo em conta a evolução do mercado.

(54)

Por conseguinte, a Comissão considera que as dúvidas manifestadas na decisão de início do procedimento foram superadas. As distorções da concorrência e o efeito da medida sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros são agora de tal forma limitados que não são contrários ao interesse comum.

(55)

Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio não terá como efeito reforçar indevidamente o poder de mercado das empresas beneficiárias, nem entravar os incentivos dinâmicos dos operadores do mercado, mas sim, pelo contrário, aumentar a variedade da oferta no mercado. Assim, convém concluir que as distorções de concorrência e os efeitos sobre as trocas comerciais são limitados, de forma que o balanço global do auxílio é positivo. O desagravamento fiscal para a criação de videojogos é, portanto, compatível com o mercado interno, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado,

(1)

Por ofício de 7 de junho de 2006, a Comissão comunicou à Polónia a sua decisão de dar início a um procedimento formal de investigação nos termos do artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE, relativamente ao auxílio estatal referido supra.

(2)

Em 23 de outubro de 2007, a Decisão 2008/344/CE da Comissão (1) (a seguir designada «decisão») foi adotada pela Comissão que aí concluía que o auxílio estatal recebido pelo produtor de aço Grupo Technologie Buczek (a seguir «grupo TB») era incompatível com o mercado comum, tendo ordenado à Polónia que recuperasse esse auxílio junto das entidades constituintes do grupo TB, ou seja, a empresa-mãe Technologie Buczek S.A. (a seguir «TB») e as suas filiais Huta Buczek sp. z o.o. (a seguir «HB») e Buczek Automotive sp. z o.o. (a seguir «BA»), proporcionalmente ao benefício efetivamente obtido.

(3)

Em 8 de janeiro de 2008, a BA requereu ao Tribunal Geral a anulação parcial da decisão. A TB e a HB apresentaram pedidos separados, mas mais tarde retiraram as suas ações.

(4)

Por decisão de 17 de maio de 2011 (2), o Tribunal Geral anulou a decisão relativamente à BA (ver descrição pormenorizada no considerando 7 abaixo). Em 21 de março de 2013, o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto pela Comissão contra o acórdão do Tribunal Geral (3).

(5)

Na sequência da anulação da decisão relativamente à BA, o procedimento formal de investigação C23/2006 não foi encerrado e a Comissão teve de retomar esse processo no ponto em que a ilegalidade tinha ocorrido.

(6)

A Comissão solicitou informações à Polónia em 22 de abril de 2013, 12 de junho de 2013 e 27 de novembro de 2013, tendo a Polónia respondido por ofícios de 8 de maio de 2013, 26 de julho de 2013 e 10 de fevereiro de 2014.

(7)

O Tribunal de Justiça anulou:

(8)

Uma vez que o artigo 1.o da decisão se refere ao grupo TB no seu conjunto, enquanto os restantes artigos anulados destacam a BA, a Comissão considera necessário recordar, antes de mais, em que medida a anulação afeta os demais membros do grupo TB, isto é, a HB e a TB.

(9)

A Comissão remete para o acórdão no Processo T-227/95 (AssiDomän Kraft Products e outros contra Comissão das Comunidades Europeias [1997] COL. II-01185, pontos 59 e 60), no qual o Tribunal de Justiça declarou que, se um destinatário [de uma decisão da Comissão] decide interpor recurso de anulação, o órgão jurisdicional comunitário só é chamado a apreciar os elementos da decisão que lhe dizem respeito. Em contrapartida, os elementos da decisão que dizem respeito a outros destinatários, que não foram impugnados, não fazem parte do objeto do litígio que o órgão jurisdicional comunitário é chamado a decidir. Este só pode, no âmbito de um recurso de anulação, decidir quanto ao objeto do litígio que lhe foi submetido pelas partes. Uma decisão só pode ser anulada relativamente aos destinatários que obtiveram ganho de causa nos seus recursos perante o Tribunal.

(10)

Tal como mencionado no considerando 3, a HB e a TB retiraram o seu recurso perante o Tribunal Geral e, por conseguinte, a decisão tornou-se definitiva a seu respeito, incluindo a obrigação da Polónia de recuperar o auxílio ilegal. As autoridades polacas confirmaram que a TB devolveu 13 963 560,74 PLN, que representa o montante total do auxílio a recuperar junto da TB, assim como parte do auxílio a recuperar junto da HB. A HB foi declarada insolvente e todas as autoridades públicas pertinentes registaram os seus créditos no âmbito da massa da falência. O processo de liquidação está pendente. As autoridades polacas confirmaram que, na sequência da anulação, o auxílio reembolsado pela TB não lhe tinha sido devolvido e as alegações contra a HB não tenham sido eliminadas da massa da falência.

(11)

Por estas razões, continua em aberto o procedimento formal de investigação unicamente no que diz respeito à BA.

(12)

A Comissão toma nota da informação da Polónia de que a BA tinha declarado falência em 28 de setembro de 2012, tendo sido apagada do registo comercial das empresas em 16 de novembro de 2012.

(13)

A Polónia informou a Comissão de que os ativos da BA, que constituíam a massa da falência, foram vendidos individualmente (e não em blocos constituídos por empresas completas), em processos de concurso, a fim de assegurar a obtenção de preços de mercado. Nem os trabalhadores da BA nem os seus fornecedores ou clientes foram transferidos para nenhuma das entidades adquirentes de forma que pudesse indicar a continuidade económica da BA.

(14)

A Polónia informou também a Comissão de que, no decurso do processo de falência, o administrador liquidou todos os ativos da BA. Após o encerramento do processo, deixaram de existir ativos da BA que pudessem eventualmente ser adquiridos por outras empresas.

(15)

Com base nestes elementos, a Comissão conclui que não existem empresas que possam ser consideradas sucessoras económicas da BA.

(16)

O procedimento formal de investigação no caso presente tornou-se, por conseguinte, desprovido de objeto, uma vez que, mesmo que o auxílio em questão fosse declarado incompatível com o mercado interno, não haveria maneira de o recuperar,

(1)

Desde 2006, a DG Concorrência procede todos os anos a um exercício de controlo ex post de uma amostra de medidas de auxílio executadas pelos Estados-Membros. O regime espanhol que isenta os biocombustíveis do imposto especial de consumo (processo n.o NN 61/2004) foi aprovado pela Comissão através da Decisão C (2006) 2293, de 6 de junho de 2006. Este regime foi incluído no exercício de controlo 2009/2010 com a referência MX 17/2009, no contexto do qual a Comissão analisou a aplicação pelos Estados-Membros de uma amostra dos regimes existentes em 2009.

(2)

A Comissão decidiu voltar a incluir este regime no exercício de controlo de 2011/2012, no âmbito do qual a Comissão examinou a aplicação pelos Estados-Membros de uma amostra dos regimes que vigoraram durante o período 2009-2010.

(3)

À luz das informações fornecidas pela Espanha durante o exercício de controlo, a Comissão teve dúvidas quanto à aplicação correta do regime pelas autoridades espanholas. Em consequência, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. A Comissão informou Espanha da sua decisão por carta de 17 de julho de 2013.

(4)

As autoridades espanholas apresentaram as suas observações em 20 de setembro de 2013.

(5)

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação foi publicada a 7 de fevereiro de 2014 no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações.

(6)

A Comissão recebeu observações da Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA biocarburantes) em 5 de março de 2014. Estas observações foram transmitidas à Espanha, que teve oportunidade de as comentar. Em 6 de maio de 2014, as autoridades espanholas indicaram não desejar fazer observações sobre as observações recebidas de terceiros.

(7)

O regime NN 61/2004, que isenta os biocombustíveis de imposto especial de consumo, consiste na aplicação de uma taxa zero ao imposto espanhol sobre hidrocarbonetos. É aplicável ao álcool etílico produzido a partir de produtos agrícolas ou de origem vegetal (bioetanol) do código NC 2207 20 , ao álcool metílico, obtido a partir de produtos agrícolas de origem vegetal e aos produtos do código NC 2905 11 00 e dos códigos NC 1507 , 1508 , 1510 , 1511 , 1512 , 1513 , 1514 , 1515 e 1518 .

(8)

O imposto à taxa zero foi aplicado a esses produtos, independentemente de terem ou não sido utilizados sem transformação ou modificação química prévia. Nos casos em que o biocombustível foi misturado com outros combustíveis, a taxa reduzida foi aplicada apenas à componente de biocombustível da mistura. A taxa reduzida do imposto especial de consumo aplicou-se aos biocombustíveis, independentemente da sua origem geográfica.

(9)

O regime foi aprovado pela Comissão em 6 de junho de 2006 e expirou em 31 de dezembro de 2012 (3).

(10)

A análise das informações prestadas pelas autoridades espanholas durante o exercício de controlo suscitou dúvidas quanto à questão de saber se o regime em causa tinha sido implementado em conformidade com a decisão da Comissão em 2009 e 2010. Além disso, havia suspeitas de que a Espanha pudesse ter sobrecompensado os beneficiários em 2010. As dúvidas da Comissão relativamente a esta questão foram expostas nos considerandos 13 a 29 da sua decisão de 17 de julho de 2013.

(11)

A Comissão pediu à Espanha para:

(12)

A Comissão recebeu as observações da APPA Biocarburantes em 5 de março de 2014. As observações apresentadas foram muito semelhantes às das autoridades espanholas (ver secção IV). A Appa Biocarburantes argumentou que o regime tinha sido corretamente aplicado.

(13)

Quando os custos dos biocombustíveis foram comparados com o preço na bomba dos combustíveis fósseis antes de impostos, tanto o bioetanol como o biodiesel pareciam ter sido subcompensados durante todo o período, com exceção de 2010 para o bioetanol e 2012 para o biodiesel. A Appa Biocarburantes alegou que esse método estava errado, uma vez que o preço na bomba dos combustíveis fósseis antes de impostos incluía todos os custos de transporte e de distribuição até o produto chegar ao consumidor final, enquanto tais custos logísticos não haviam sido incluídos no custo dos biocombustíveis nesta análise comparativa. Na sua opinião, seria mais adequado comparar os custos de produção dos biocombustíveis com os preços cotados no mercado mundial dos combustíveis fósseis. A utilização desta metodologia demonstrou claramente que tinha havido maior subcompensação para os biocombustíveis durante o período de duração do regime, e que não havia casos de compensação em excesso.

(14)

Por último, a APPA Biocarburantes alegou que, mesmo nos casos em que os custos dos biocombustíveis foram comparados com o preço na bomba dos combustíveis fósseis antes de impostos, as duas situações pontuais de eventual sobrecompensação eram meramente temporárias e explicavam-se pela própria natureza do regime de auxílios fiscais para os biocombustíveis (com quantidades absolutas estabelecidas ex ante e avaliações realizadas ex post) e a grande volatilidade dos preços das matérias-primas agrícolas (a principal componente dos custos de produção dos biocombustíveis). Não foi necessário ajustar o regime, já que para o bioetanol não foi observado qualquer sinal de sobrecompensação nos anos seguintes (2011 e 2012) e em relação ao biodiesel, a possível sobrecompensação verificou-se no último ano, em 2012. Além disso, não era possível proceder a ajustamentos no futuro, já que o regime tinha expirado.

(15)

As autoridades espanholas apresentaram as suas observações em 20 de setembro de 2013. Em 6 de maio de 2014, indicaram não pretender pronunciar-se sobre as observações de terceiros que lhes tinham sido transmitidas.

(16)

Na sua carta de 20 de setembro de 2013, as autoridades espanholas apresentaram informações sobre os custos de produção de bioetanol e de biodiesel, juntamente com dados sobre os preços dos combustíveis fósseis durante o período compreendido entre 2004 e 2012. Ao mesmo tempo, forneceram quadros comparativos dos custos dos biocombustíveis com indicação do preço na bomba dos combustíveis fósseis antes de impostos. Estes quadros constam do anexo.

(17)

Os dados e a análise que os quadros ilustram baseiam-se nas seguintes hipóteses:

(18)

Com base nos dados correspondentes, a Espanha indicou que, durante o período 2004-2012, pôde observar-se uma subcompensação acumulada para ambos os tipos de biocombustível (455,96 euros/1 000 litros para o biodiesel e 897,22 euros/1 000 l para o bioetanol). Considerando cada ano separadamente, a subcompensação pode ser observada todos os anos, com apenas duas exceções: 2010 para o bioetanol e 2012 para o biodiesel.

(19)

No que diz respeito ao bioetanol, a Espanha explicou que a aparente compensação em excesso observada em 2010 foi o resultado de uma só vez, de uma queda nos preços das matérias-primas, em especial dos produtos agrícolas, entre janeiro e junho de 2010. Trata-se, por conseguinte, de uma situação excecional, reversível e imprevisível que, além disso, se corrigiu por si própria automaticamente no ano seguinte, em resultado do aumento dos preços das matérias-primas. Por conseguinte, não havia qualquer motivo para as autoridades espanholas tomarem quaisquer medidas. Foram fornecidas informações pormenorizadas sobre a evolução dos preços das matérias-primas, bem como um gráfico que ilustra a tendência da evolução do índice de preços do açúcar e dos cereais (base 2002-2004 = 100).

Evolução dos preços das matérias-primas no período 2009-2011  (6)

Fonte: www.fao.org

(20)

Tal como no caso do biodiesel, a Espanha explicou que terá havido um caso de sobrecompensação, em 2012, mas o regime terminou em 31 de dezembro do mesmo ano.

(21)

As autoridades espanholas alegaram que o preço de referência utilizado nesta metodologia para os combustíveis substituídos — o preço na bomba antes de impostos — corresponde à mais rigorosa opção disponível e que seria mais adequado comparar com um valor mais próximo dos preços mundiais destes produtos. As autoridades espanholas disponibilizaram também quadros comparativos dos custos dos biocarburantes com o preço mundial dos combustíveis fósseis e observaram que, neste caso, não havia nenhuma compensação em excesso para o biodiesel nos anos considerados, enquanto a sobrecompensação para o bioetanol era negligenciável (2 euros/1 000 l, contra 142,13 euros/1 000 l quando se utiliza como referência o preço na bomba do combustível fóssil antes de impostos). A subcompensação acumulada seria várias vezes superiores, quando comparada com os valores obtidos com a anterior metodologia.

(22)

As autoridades espanholas explicaram ter fornecido informações sobre todas as empresas que produzem, transformam, detêm, recebem e expedem produtos tributáveis em sede de impostos especiais de consumo, em conformidade com Diretiva 2008/118/CE do Conselho (7).

(23)

No artigo 4.o, n.o 1, dessa diretiva, entende-se por «depositário autorizado» a pessoa singular ou coletiva que, no exercício da sua atividade profissional, esteja autorizada a produzir, transformar, deter, receber e expedir produtos sujeitos a impostos especiais de consumo em regime de suspensão de imposto num entreposto fiscal. O artigo 8.o da diretiva dispõe que o imposto especial de consumo que se tenha tornado exigível é devido pelo depositário autorizado.

(24)

As autoridades espanholas explicaram por que razão só tinham prestado informações fiscais sobre uma das duas empresas que tinham assinado um acordo para operar em regime de subcontratação na produção de ésteres metílicos de ácidos gordos (FAME) a partir de soja e de óleo de palma. Uma vez que o acordo em questão diz respeito a produtos sujeitos a imposto especial de consumo no que diz respeito à detenção, circulação e controlo, é regido pela Diretiva 2008/118/CE. As autoridades espanholas afirmaram que o proprietário do produto não estava abrangido pela definição de «depositário autorizado», na aceção do artigo 4.o, n.o 1, da diretiva.

(25)

A Comissão já tinha concluído, na sua decisão sobre o processo NN 61/2004, que a medida em causa constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o do TFUE. A Comissão avaliou essa medida com base nas orientações comunitárias de 2001 relativas aos auxílios estatais a favor do ambiente (8), tendo concluído que o mesmo era compatível com o mercado interno.

(26)

As autoridades espanholas forneceram agora à Direção-Geral da Concorrência informações pormenorizadas, incluindo dados relevantes sobre os custos de produção de bioetanol e biodiesel para todo o período de vigência do regime. Quando os custos de produção dos biocombustíveis são comparados com os preços na bomba dos combustíveis fósseis antes de impostos, como ilustrado nos quadros incluídos no anexo à presente decisão, podem observar-se duas situações de compensação em excesso: em 2010, no que respeita ao bioetanol e em 2012 para o biodiesel.

(27)

No que diz respeito à metodologia alternativa proposta pela Espanha, que toma por referência os preços mundiais dos combustíveis fósseis, a Comissão observa que esta metodologia é diferente da que foi proposta pela Espanha e utilizado pela Comissão para avaliar a medida NN 61/2004. Uma vez que a Comissão está a verificar se a Espanha aplicou corretamente o regime de auxílios, em conformidade com a decisão que o aprovou no âmbito do processo NN 61/2004, a metodologia alternativa proposta não pode ser aceite.

(28)

No entanto, a Comissão não regista qualquer tendência persistente de sobrecompensação. Além disso, quando os auxílios são considerados durante toda a vigência do regime, não há indícios de sobrecompensação. A Comissão toma nota das explicações fornecidas por Espanha (ver considerandos 18, 19, 20 e 22).

(29)

No caso do bioetanol, a Comissão considera que não era necessário proceder a ajustamentos a fim de corrigir as sobrecompensações. Neste caso, o Reino de Espanha pôde demonstrar que a sobrecompensação tinha sido corrigida, essencialmente devido ao facto de os preços das matérias-primas terem aumentado significativamente após junho de 2010. Com efeito, em 2011 e 2012 não se observou qualquer sobrecompensação no que respeita ao bioetanol.

(30)

Tal como no caso do biodiesel, a Comissão verificou a existência de uma pequena sobrecompensação de 41,85 euros/1 000 l, em 2012. Esta situação verificou-se num contexto em que a medida e o nível do auxílio se mantiveram inalterados. Foi causada por fatores exógenos ao sistema, concretamente, o importante aumento do preço do gasóleo em Espanha. A Comissão observa que o preço do gasóleo em 2012 foi 8% superior ao de 2011, 36% acima do de 2010 e 71% mais elevado do que em 2009. Em comparação, os custos de produção de biodiesel em 2012 situaram-se ao mesmo nível de 2011, 16% acima dos valores registados em 2010 e 25% acima dos de 2009. A Comissão regista igualmente que o regime terminou no final de 2012, e, por conseguinte, não era possível adaptar a isenção de imposto especial de consumo para evitar futuras sobrecompensações, em conformidade com o ponto 19 da decisão da Comissão no processo NN 61/2004. A Comissão constata igualmente que nenhum auxílio foi concedido ao abrigo do regime em 2013 nem em nenhum dos anos seguintes. Por último, tal como se explica no considerando 28, se forem também considerados os dados relativos a 2012, não se observa qualquer sobrecompensação no período de vigência do regime. Esta situação pode, por conseguinte, ser considerada um indício de que a Espanha poderia invocar o método de cálculo ex ante previsto ao abrigo do regime.

(31)

Tendo em conta a informação adicional fornecida pela Espanha, a Comissão é de opinião que a Espanha não deixou de cumprir as suas obrigações, conforme estabelecidas no considerando 19 da decisão da Comissão no processo NN 61/2004.

(32)

Com base nas explicações fornecidas pela Espanha relativamente à aplicação da Diretiva 2008/118/CE, a Comissão aceita que as autoridades espanholas informaram sobre todas as empresas relevantes.

(33)

A Comissão conclui que a Espanha aplicou o regime de auxílios NN 61/2004 corretamente, em conformidade com a decisão da Comissão que o aprova,

(1)

Em 28 de junho de 2012, a República Portuguesa (a seguir «Portugal») notificou as medidas de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, S.A. (a seguir «CGD» ou «o banco»).

(2)

Em 18 de julho de 2012, a Comissão adotou uma decisão relativa ao processo SA.35062 (12/NN) (a seguir «decisão relativa ao auxílio de emergência») (2) que aprovava a recapitalização da CGD executada em 29 de junho de 2012 a título de auxílio de emergência.

(3)

Por correio eletrónico de 27 de setembro de 2012, Portugal informou a Comissão de que a Caixa Geral Finance Limited («CGDF»), uma filial da CGD, iria pagar, no dia seguinte, dividendos aos detentores de ações preferenciais perpétuas não cumulativas.

(4)

Em 28 de setembro de 2012, a CGDF pagou esses dividendos.

(5)

Em 18 de dezembro de 2012, a Comissão adotou uma decisão no processo SA.35062 (12/NN) («decisão de início do procedimento») (3) na qual comunicava a sua intenção de dar início ao procedimento formal de investigação por utilização abusiva de um auxílio de emergência, nos termos do artigo 16.o do Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (4).

(6)

Com a publicação dessa decisão, a Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem observações sobre a sua conclusão preliminar de que o pagamento de dividendos constitui uma infração às condições estabelecidas na decisão relativa ao auxílio de emergência, mas não recebeu quaisquer observações.

(7)

Portugal aceita excecionalmente, por motivos de urgência, que a presente decisão seja adotada em língua inglesa.

(8)

A CGD é um grupo bancário integralmente detido pelo Estado Português, que detinha ativos líquidos totais (com base no perímetro de consolidação contabilístico) (5) no valor de 116,9 mil milhões de EUR em 31 de dezembro de 2012 e uma carteira de empréstimos líquidos de 74,7 mil milhões de EUR em 31 de dezembro de 2012. As atividades do banco compreendem, entre outras, a banca comercial a nível nacional e internacional (nomeadamente em Espanha, África lusófona, Macau e Brasil), a banca de investimento, a gestão de ativos, a gestão de crédito especializado e as atividades de seguros.

(9)

Em 2012, a CGD detinha uma posição dominante no mercado interno português na maioria das áreas de negócio em que operava (em especial, nas áreas do crédito a clientes, dos depósitos de clientes, dos seguros, da locação financeira imobiliária, da banca de investimento e da gestão de ativos).

Quadro 1

Principais dados financeiros da CGD (com base no perímetro contabilístico)

(10)

Desde o início da crise da dívida soberana, a CGD sentiu dificuldades em aceder aos mercados grossistas. De início, houve dificuldades em aceder aos mercados de capitais de médio e longo prazo; progressivamente, essas dificuldades fizeram-se também sentir nos mercados monetários de curto prazo.

(11)

Em resultado, a CGD teve de reduzir a sua dependência do financiamento por grosso e ativar o seu plano de liquidez contingente no primeiro trimestre de 2010, tendo tentado, posteriormente: a) encontrar fontes alternativas de financiamento, em especial através de financiamentos colaterais; b) aumentar o número de garantias globais elegíveis aceitáveis pelo BCE; c) vender ativos não estratégicos; e d) apresentar as suas próprias credenciais em matéria de crédito aos investidores e às contrapartes.

(12)

No âmbito do Plano de Assistência Económica e Financeira acordado entre Portugal, a Comissão, o BCE e o FMI, a CGD foi convidada a apresentar um Plano de Financiamento e de Capital para o período de 2011-2015, que deveria ser objeto de revisão trimestral. A primeira versão do plano em questão foi apresentada em 26 de julho de 2011 e foi objeto de revisões.

(13)

No que respeita à solvabilidade, o rácio Core Tier 1 («CT1») da CGD, calculado em conformidade com as regras de Basileia II, foi de 9,48 % em 31 de dezembro de 2011. O objetivo do Plano de Financiamento e de Capital consistia, entre outros, em atingir, um rácio CT1 de 10 % até 31 de dezembro de 2012 dentro das regras de Basileia II, em conformidade com as exigências do Memorando de Entendimento assinado entre o Governo Português, por um lado, e o FMI, a Comissão e o BCE, por outro. Na sequência de uma recomendação da Autoridade Bancária Europeia («EBA»), o Plano de Financiamento e de Capital foi atualizado no que respeita ao nível de fundos próprios a deter a partir de 30 de junho de 2012, a fim de satisfazer as necessidades de capital calculadas com base nos montantes correspondentes a dívida soberana e a dívida municipal detidas pelo banco (sovereign buffer) e na necessidade de capital resultante de um teste de esforço realizado pela EBA («requisitos da EBA»).

(14)

De acordo com a versão do Plano de Financiamento e de Capital de maio de 2012, e no seguimento da recomendação da EBA, foi identificada a necessidade de aumentar o capital da CGD em 1,650 mil milhões de EUR.

(15)

As medidas de recapitalização tomadas pelo Estado Português enquanto único acionista da CGD consistiram no seguinte:

(16)

Uma descrição pormenorizada das medidas de auxílio consta dos considerandos 12 a 25 da decisão relativa ao auxílio de emergência.

(17)

Conforme estabelecido no considerando 31 da decisão relativa ao auxílio de emergência, Portugal comprometeu-se a impor à CGD (entendida como grupo) restrições de comportamento equivalentes às aplicadas a bancos que sejam recapitalizados ao abrigo do novo regime de recapitalização de instituições de crédito em Portugal (6), designadamente:

(18)

Em 28 de setembro de 2012, a CGDF, uma filial da CGD, pagou, sem autorização da Comissão, dividendos de ações preferenciais perpétuas não cumulativas no valor de 405 415 EUR. Este montante corresponde a 0,025 % do capital que foi injetado em 29 de junho de 2012.

(19)

Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou, a título preliminar, que os pagamentos de dividendos efetuados pela CGDF em 28 de setembro de 2012 estão abrangidos pela proibição de distribuição de dividendos que era aplicável à CGD ao abrigo da decisão relativa ao auxílio de emergência, e que os pagamentos de dividendos constituem uma utilização abusiva do auxílio de emergência concedido.

(20)

A CGD apresentou um plano de reestruturação, que inclui quatro elementos principais:

(21)

A CGD tinha já envidado esforços no sentido de desalavancar o seu balanço antes do aumento de capital de junho de 2012. De dezembro de 2010 a junho de 2012, o banco reduziu o seu balanço em cerca de 8,2 mil milhões de EUR (perímetro contabilístico).

(22)

O plano de reestruturação estabelece esforços adicionais de desalavancagem, ao prever a venda do ramo de seguros – a Caixa Seguros – e de outras participações não estratégicas, assim como o run-down de ativos não essenciais (non-core) para permitir à CGD concentrar-se mais nas operações essenciais (core) de retalho e libertar fundos que, posteriormente, irão reforçar os fundos próprios de base do banco. A CGD pretende ainda desalavancar o balanço do Grupo em [10-20] mil milhões de EUR de ativos não essenciais, o que – em comparação com o balanço consolidado de dezembro de 2012 (com base em parâmetros contabilísticos) – representa uma redução de [10-20] %. A venda do ramo de seguros constitui um elemento importante do exercício de desalavancagem, contribuindo com cerca de […] mil milhões de EUR (*3) para a redução. A venda das restantes participações não estratégicas irá contribuir com um montante de [0-5] mil milhões de EUR, o reembolso da dívida do ex-Banco Português de Negócios («BPN») com [0-5] mil milhões de EUR, e a liquidação das operações de crédito não essenciais em Espanha com [0-5] mil milhões de EUR. Além disso, cerca de dois terços da carteira de ativos não essenciais ([10-20] mil milhões de EUR) serão alienados até ao final de 2017, ao passo que a parte restante dessa carteira será alienada após 2017.

(23)

A Caixa Seguros lidera o mercado dos seguros em Portugal, com quotas de mercado totais, em dezembro de 2012, de 31 % no ramo Vida e de 26 % no ramo Não Vida, respetivamente, incluindo uma entidade seguradora multilinhas para as atividades Vida e Não Vida, bem como entidades especializadas, em especial, nos ramos Saúde e Seguros Automóveis. Em 31 de dezembro de 2012, a Caixa Seguros representava 9,2 % dos ativos líquidos consolidados da CGD e gerou um rendimento líquido atribuível aos acionistas da CGD de 89,7 milhões de EUR, com base num volume de prémios de seguro direto que, em 2012, ascendeu a 3 195 milhões de EUR.

(24)

A CGD irá reestruturar a Caixa Seguros, a fim de melhorar o seu valor de mercado e facilitar o processo de venda. A CGD pode […]. O processo de venda permitirá todas as combinações possíveis, que podem variar a partir de […]. O plano de reestruturação da CGD parte do pressuposto de que […].

(25)

A CGD irá igualmente vender todas as restantes participações não estratégicas que detém em sociedades portuguesas cotadas até […], o que permitirá desalavancar o seu balanço num montante adicional de cerca de [200-250] milhões de EUR. A CGD já vendeu a maioria das suas participações não estratégicas, o que gerou receitas de aproximadamente 450 milhões de EUR.

(26)

Além disso, tenciona liquidar gradualmente uma carteira de ativos provenientes da dívida do falido Banco Português de Negócios («BPN») (7), a qual tem um valor nominal de [0-5] mil milhões de EUR e um valor líquido dos ativos no valor de cerca de [0-5] mil milhões de EUR. De acordo com o correspondente regime de reembolso, o valor dos ativos líquidos será reduzido em [40-50] % para [0-5] mil milhões de EUR até ao final de 2017.

(27)

Por último, a CGD irá liquidar uma carteira de créditos não essenciais provenientes das suas operações bancárias retalhistas e grossistas em Espanha. Essa carteira ascende a cerca de [0-5] mil milhões de EUR.

(28)

O segundo elemento essencial do plano de reestruturação é o aumento da eficiência operacional do banco. A CGD já tinha já tomado medidas, em 2011 e 2012, para otimizar a sua base de custos, tendo conseguido uma redução – em comparação com os dados financeiros anteriores à crise – dos custos da mão de obra e dos encargos de venda, despesas administrativas e outros encargos gerais das suas operações domésticas.

(29)

A CGD irá continuar os seus esforços de otimização mediante uma nova redução dos custos operacionais durante o período de reestruturação. Uma redução dos efetivos e a renegociação dos serviços contratados são as principais alavancas para realizar poupanças adicionais. De acordo com o plano de reestruturação, a CGD irá continuar a reduzir os custos da mão de obra ao longo do período de reestruturação, tendo como objetivo uma redução de [5-10] % e projetando custos laborais de [500-550] milhões de EUR a partir de dezembro de 2013, e de [450-500] milhões de EUR em dezembro de 2017. Em termos de efetivos, o número de trabalhadores em Portugal será reduzido em [5-10] %. Em dezembro de 2012, a CGD empregava 9 401 pessoas nas atividades da banca de retalho doméstica e pretende reduzir esse número até dezembro de 2017 para [8 500 - 9 000].

(30)

Além disso, a melhoria da eficiência operacional da CGD será alcançada através de uma otimização da rede de agências, reduzindo a rede nacional em [5-10] %, o que significa que as 840 agências existentes em junho de 2012 ficarão reduzidas a [750-800] até […]. O encerramento de [70-80] agências em Portugal entre junho de 2012 e […] faz parte de um processo de otimização periódico destinado a reavaliar e racionalizar a «pegada» de retalho nacional da CGD, esperando-se que venha a resultar em poupanças anuais de [0-5] milhões de EUR. 58 agências foram já encerradas ou estão atualmente em fase de encerramento, sendo que as restantes [10-20] serão encerradas até […].

(31)

Por último, a eficácia operacional da CGD será melhorada através de um aumento das receitas provenientes de serviços e comissões, que, em 2012, contribuiu com cerca de 25 % para o total dos resultados líquidos de exploração, ao passo que a percentagem correspondente no setor bancário português foi, em média, de 29 %. A CGD irá introduzir novos preçários a fim de melhor alinhar as suas fontes de receitas com as dos seus pares.

(32)

O terceiro elemento essencial do plano de reestruturação diz respeito à reestruturação das operações bancárias em Espanha. Embora, em geral, as operações internacionais da CGD realizem atualmente resultados muito superiores aos das operações nacionais e forneçam contributos importantes para o desempenho global do banco, as atividades da CGD em Espanha são deficitárias. A CGD iniciou as suas operações de retalho em Espanha em 1991, com a aquisição do Banco de Extremadura, do Chase Manhattan España e, seguidamente, do Banco Simeón, em 1995. Estas atividades de retalho decorrem em Espanha de uma filial da CGD, o Banco Caixa Geral («BCG»). Em 2007, a CGD deu igualmente início a operações grossistas, realizadas numa sucursal que a CGD tinha aberto em Espanha e que se dedicava a projetos imobiliários, ao financiamento de projetos conexos e a empréstimos sindicados. Se as operações de retalho da CGD em Espanha raramente conseguiram atingir o limiar de rendibilidade ao longo da última década, a situação foi ainda pior no que diz respeito às operações de banca grossista. Estas operações, que tiveram início pouco antes da crise financeira, tiveram um desempenho muito fraco e, durante um período de tempo comparativamente curto, geraram perdas significativas, no valor aproximado de 250 milhões de EUR até dezembro de 2012. A atividade grossista será completamente abandonada, e […].

(33)

No entanto, a CGD considera Espanha um mercado importante no qual tenciona manter-se, em especial para apoiar a atividade de exportação das PME portuguesas. As operações retalhistas em Espanha serão, por conseguinte, prosseguidas, embora numa escala muito menor. A fim de tornar a atividade novamente lucrativa, o número de agências será reduzido em [47-52] %, passando de 209 em junho de 2012 para [100-110] a partir de […]. Os efetivos que asseguram as operações em Espanha serão reduzidos em [46-49] %, passando de 974 trabalhadores em junho de 2012 para [500-523] trabalhadores a partir de […].

(34)

Em termos de cobertura geográfica, o BCG centrará as suas operações de retalho nas regiões da Galiza, Castela e Leão, Astúrias e Estremadura, mantendo apenas uma presença reduzida nos principais polos comerciais transfronteiriços (Madrid e Catalunha), e uma presença muito circunscrita, com [0-5] agências em cada região, nas áreas com relações transfronteiriças relevantes e que servem de importantes fontes de financiamento para as operações espanholas, ou seja, País Basco, Andaluzia, Aragão e Valência.

(35)

O quarto elemento essencial do plano de reestruturação, o reembolso de 900 milhões de EUR de instrumentos convertíveis (CoCo) durante o período de reestruturação, tem por objetivo reduzir os custos de financiamento médios da CGD. A desalavancagem do balanço e o aumento da rendibilidade operacional deverão permitir à CGD resgatar os CoCo. Em especial, a venda do ramo de seguros do grupo deverá libertar capitais sujeitos a requisitos regulamentares e, deste modo, permitir o reembolso antecipado.

(36)

A fim de equilibrar os objetivos de, por um lado, reduzir os custos de financiamento médios e, por outro, manter uma reserva de capital (buffer) suficiente, o plano de reestruturação estabelece que, no exercício orçamental de 2014, a CGD deverá utilizar [50-60] % do seu excedente de capital (ou seja, o capital acima do requisito de capital mínimo, nos termos da legislação portuguesa e europeia – incluindo os pilares 1 e 2 –, além de uma reserva de capital de [100-150] pontos base) para reembolsar CoCo. Nos exercícios fiscais de 2015 e, se for caso disso, nos seguintes, a CGD utilizará [90-100] % do seu excedente de capital para o reembolso de CoCo.

(37)

O quadro 2 apresenta as principais projeções financeiras, com base em perímetros contabilísticos, contidas no plano de reestruturação da CGD:

Quadro 2

Principais dados financeiros da CGD para 2011-2017

(38)

Portugal considera que o aumento de capital constitui um auxílio estatal, em especial tendo em conta a atual situação do mercado e o facto de o aumento de capital ter sido efetuado em simultâneo com a subscrição de instrumentos convertíveis (CoCo).

(39)

Portugal reconhece que a subscrição de CoCo constitui um auxílio estatal, tendo em conta o facto de as condições da respetiva subscrição terem sido alinhadas com as previstas no novo regime de recapitalização, que constitui um auxílio estatal (8).

(40)

Portugal alega que a CGD tem uma importância sistémica dentro do sistema financeiro português, que as medidas eram necessárias para alinhar o capital da CGD com as necessidades de capital identificadas na avaliação do Banco de Portugal («BdP») e da Troika, e que os termos e condições das medidas de auxílio, juntamente com os termos e condições estabelecidos nos compromissos para a reestruturação da CGD, contêm salvaguardas suficientes contra eventuais abusos e distorções da concorrência.

(41)

Portugal considera que os pagamentos efetuados aos detentores das ações preferenciais perpétuas não cumulativas não são pagamentos de dividendos mas sim de cupões, que podem ser pagos se existir uma obrigação legal para efetuar tal pagamento.

(42)

Portugal afirma que, de acordo com as condições subjacentes às ações preferenciais perpétuas não cumulativas, o não pagamento dos dividendos impediria o banco de recomprar ou resgatar obrigações com o mesmo grau (parity obligations) ou obrigações subordinadas (junior obligations) antes do quarto pagamento consecutivo após a data de pagamento dos dividendos na qual estes são pagos integralmente. Portugal considera que a recompra dos CoCo, para a qual recebeu um compromisso explícito da CGD, constitui uma recompra de obrigações com o mesmo grau ou de obrigações subordinadas.

(43)

Contudo, Portugal confirma que deu o seu acordo ao pagamento de dividendos à luz do pressuposto de que o não pagamento de tais dividendos tornaria impossível à CGD efetuar a recompra dos CoCo durante os 12 meses seguintes e que, se não fossem pagos dividendos durante o investimento público de cinco anos, a CGD não estaria em condições de recomprar os CoCo sem infringir as suas obrigações contratuais. Do ponto de vista de Portugal, tal atraso seria incompatível com a obrigação fundamental de minimizar o montante e a duração do auxílio estatal à CGD. Por conseguinte, Portugal considera que essas circunstâncias tornaram de facto o pagamento de dividendos juridicamente vinculativo.

(44)

Portugal assumiu um certo número de compromissos relacionados com a implementação do plano de reestruturação («Compromissos»), que se encontram em anexo à presente decisão.

(45)

Além disso, a fim de garantir que os vários compromissos são devidamente cumpridos, as autoridades portuguesas comprometem-se a nomear um administrador responsável pela supervisão (Monitoring Trustee) para monitorizar todos os compromissos assumidos pelas autoridades portuguesas e pela CGD perante a Comissão.

(46)

De acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(47)

Para que uma medida seja qualificada como auxílio estatal, as seguintes condições têm de se encontrar preenchidas cumulativamente: a) a medida tem de ser financiada por recursos estatais; b) tem de conceder uma vantagem seletiva suscetível de favorecer certas empresas ou certas produções; c) tem de falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ter o potencial de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.

(48)

A Comissão já constatou, pelas razões expostas nos considerandos 33 a 42 da decisão relativa ao auxílio de emergência, que as medidas constituem auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. As medidas de recapitalização, que consistem na subscrição de novas ações ordinárias no valor de 750 milhões de EUR e na subscrição de CoCo no valor de 900 milhões de EUR, foram aplicadas por Portugal, pelo que envolvem recursos estatais. As medidas conferem uma vantagem seletiva à CGD, permitindo-lhe aumentar o seu capital em condições mais favoráveis do que as que poderia ter encontrado no mercado. A CGD é um banco internacionalmente ativo, que concorre com outros bancos em Portugal e noutros países. A vantagem é, pois, suscetível de afetar as trocas comerciais intra-União e falsear a concorrência.

(49)

No que se refere à compatibilidade do auxílio concedido à CGD, a Comissão tem de determinar, em primeiro lugar, se o auxílio pode ser avaliado nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, ou seja, se o auxílio sana uma perturbação grave da economia portuguesa. Posteriormente, a Comissão, recorrendo a essa base jurídica, deve avaliar se as medidas propostas estão em conformidade com o mercado interno.

(50)

O artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado confere poderes à Comissão para decidir se os auxílios são compatíveis com o mercado interno nos casos em que se destinem a «sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro».

(51)

No que diz respeito à economia portuguesa, a presença de uma perturbação grave foi confirmada pelas várias decisões da Comissão que aprovaram as medidas tomadas pelas autoridades portuguesas para combater a crise financeira. Em particular, a Comissão confirmou, na sua última aprovação da prorrogação do regime português de recapitalização (9), que existe um risco de perturbação grave da economia portuguesa, e que o apoio estatal aos bancos se destina a sanar essa perturbação. A Comissão observa que o sistema bancário português enfrentava graves dificuldades na altura em que foram concedidas as medidas de auxílio, em virtude de alguns dos bancos portugueses estarem fortemente alavancados, possuírem um elevado rácio crédito-depósitos e terem de lidar com um aumento da parcela do crédito em incumprimento. Além disso, a Comissão regista o facto de Portugal receber assistência financeira de Estados-Membros da área do euro, parte da qual está prevista para o apoio aos bancos portugueses (10).

(52)

Dada a importância sistémica da CGD – que é um dos principais bancos em Portugal – e a relevância das suas atividades de concessão de crédito para a economia portuguesa, a Comissão aceita que a sua incapacidade de satisfazer as exigências em matéria de reforço de capitais teria tido sérias consequências para a economia portuguesa.

(53)

Tendo em conta a atual situação da economia portuguesa e a falta generalizada de acesso dos bancos aos mercados internacionais e ao financiamento por grosso, a Comissão considera que as condições que permitem autorizar auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado estão preenchidas.

(54)

Todas as medidas identificadas como auxílios estatais foram aplicadas no contexto da reestruturação da CGD. A Comunicação da Comissão sobre o regresso à viabilidade e avaliação, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, das medidas de reestruturação tomadas no setor financeiro no contexto da atual crise («Comunicação sobre a reestruturação») (11) define as regras aplicáveis à concessão de auxílios estatais à reestruturação de instituições financeiras no contexto da atual crise. De acordo com a Comunicação sobre a reestruturação, para ser compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, a reestruturação de uma instituição financeira no contexto da atual crise financeira deve: i) conduzir ao restabelecimento da viabilidade do banco; ii) incluir uma contribuição própria suficiente por parte do beneficiário (repartição dos encargos) e assegurar que o auxílio se limita ao mínimo necessário; e iii) conter medidas suficientes para limitar a distorção da concorrência.

(55)

Sem prejuízo das condições estabelecidas na Comunicação sobre a reestruturação, o ponto 14 da Comunicação da Comissão sobre a aplicação, a partir de 1 de janeiro de 2012, das regras em matéria de auxílios estatais às medidas de apoio aos bancos no contexto da crise financeira («Comunicação sobre a prorrogação de 2011») (12) estabelece que a Comissão «realizará uma avaliação proporcionada da viabilidade a longo prazo dos bancos, tendo plenamente em conta os elementos que indiquem se estes últimos podem ser viáveis a longo prazo, sem necessidade de reestruturações significativas, em especial nos casos em que a escassez de capital está essencialmente ligada a uma crise de confiança na dívida soberana, a injeção de capital público está limitada ao montante necessário para compensar as perdas resultantes da valorização pelo preço de mercado das obrigações soberanas [europeias], incorridas por bancos que seriam viáveis em condições normais, e a análise efetuada permitir demonstrar que os bancos em questão não assumiram riscos excessivos ao adquirir títulos de dívida pública.».

(56)

A esse respeito, a Comissão constata que as necessidades de capital da CGD estavam essencialmente ligadas a uma crise de confiança no que respeita à dívida soberana de Portugal. Embora essas necessidades não fossem diretamente causadas pelo impacto da valorização pelo preço de mercado das obrigações soberanas, a razão subjacente era comparável, já que a EBA exigiu aos bancos que estabelecessem uma reserva de capital (buffer) proporcional às obrigações soberanas detidas no balanço (o chamado sovereign buffer) e, consequentemente, aumentou os seus requisitos mínimos de fundos próprios.

(57)

Dos 1 650 milhões de EUR de reserva de capital total exigida à CGD pela EBA – que levou à necessidade de obter esse montante em auxílio estatal –, 1 073 milhões de EUR (65 %) devem-se à exposição à dívida soberana portuguesa. A análise da Comissão revelou, além disso, que a CGD não assumiu riscos excessivos ao adquirir dívida soberana. A carteira de títulos de dívida soberana foi adquirida com operações de carry trade (financiadas pelo BCE a um ano). Embora tais operações pudessem, em determinadas circunstâncias, ser consideradas como uma assunção de riscos superior à média, as obrigações adquiridas representaram garantias elegíveis e as notações de risco foram bastante superiores ao grau de investimento (AA- para Portugal).

(58)

Por estas razões, a Comissão irá proceder a uma avaliação proporcionada nos termos do ponto 14 da Comunicação sobre a prorrogação, de 2011.

(59)

Tal como a Comissão enuncia na sua Comunicação relativa à reestruturação, o Estado-Membro em causa deve apresentar um plano de reestruturação abrangente que mostre como será restabelecida a viabilidade a longo prazo do beneficiário, sem auxílios estatais, num período de tempo razoável e no prazo máximo de cinco anos. A viabilidade a longo prazo é atingida quando um banco é capaz de competir no mercado pela obtenção de capitais com base nos seus próprios méritos e no cumprimento dos requisitos regulamentares aplicáveis. Um banco é viável a longo prazo quando pode cobrir todos os seus custos e obter uma rendibilidade adequada do seu capital, tomando em consideração o seu perfil de risco. O regresso à viabilidade deve derivar principalmente de medidas internas e basear-se num plano de reestruturação credível.

(60)

Portugal apresentou um plano de reestruturação para a CGD, com um horizonte temporal de cinco anos que se estende até 2017 e que perspetiva um regresso à viabilidade no final do período de reestruturação.

(61)

O ponto 10 da Comunicação relativa à reestruturação exige que as medidas de reestruturação propostas constituam uma solução para as deficiências do beneficiário. A este respeito, a Comissão observa que o plano de reestruturação resolve a principal debilidade da CGD, nomeadamente a fraca rendibilidade global das suas operações bancárias no mercado nacional, que representam 80 % das suas atividades. Os fracos resultados das atividades internas da CGD só parcialmente podem ser compensados pelo desempenho positivo das suas operações internacionais, embora, em média, a rendibilidade do capital investido (RCI) tenha sido no passado – e continue a ser – positiva. Em 2012, por exemplo, as atividades bancárias em Angola alcançaram uma RCI de [50-60] %, em Moçambique de [20-30] %, na África do Sul de [20-30] %, e em Macau de [20-30] %. Em comparação, as atividades bancárias da CGD em Portugal alcançaram uma RCI de [10-20] % em 2012. Como as atividades internacionais contribuem positivamente para a situação económica global do Grupo CGD, mas representam apenas uma pequena parte das atividades, o plano de reestruturação centra-se na rendibilidade das operações nacionais.

(62)

A Comissão considera positivo que a CGD tenha tomado medidas para reduzir os custos administrativos e de mão de obra antes de receber o auxílio estatal. No entanto, a situação macroeconómica atual e as perspetivas do mercado bancário nacional requerem uma abordagem mais determinada, como o esforço de otimização que está previsto no plano de reestruturação. O objetivo de redução dos efetivos, que prevê a redução do número de trabalhadores em Portugal, no setor bancário, de 9 401 para [8 500-9 000] no período de reestruturação, o que corresponde a uma redução projetada dos custos laborais de [5-10] %, é um meio adequado para alcançar os objetivos de poupança exigidos, em especial se se tiver em conta que o orçamento para as despesas administrativas será também significativamente reduzido.

(63)

A análise da Comissão da rede de agências da CGD mostrou inicialmente que havia margem de melhoria no que diz respeito à gestão das agências cujo desempenho era claramente insuficiente. No entanto, o processo de reavaliação periódica das agências que a CGD tem agora em vigor constitui uma abordagem adequada para monitorizar o desempenho da rede de retalho, de forma a poder ajustar a «pegada» no mercado nacional, se necessário. No plano de reestruturação, a CGD estabeleceu o objetivo de reduzir a rede de agências nacionais em [5-10] %, encerrando [70-80] das 840 agências. Do ponto de vista da Comissão, o objetivo de redução a nível nacional adapta adequadamente a presença da CGD às exigências do mercado, e mantém, de um modo geral, um nível de serviço adequado aos clientes.

(64)

Além disso, a Comissão observa que a melhoria da eficiência operacional da CGD será também alcançada através de um aumento das receitas provenientes da cobrança de serviços e comissões, com base na introdução de um novo preçário. Este aumento parece justificar-se, tendo em conta, por um lado, que a percentagem das comissões na demonstração dos resultados da CGD é bastante baixa, em comparação com a média do setor bancário português, e, por outro, que o banco tem pleno controlo sobre os preços aplicados.

(65)

No que diz respeito à desalavancagem do balanço, a Comissão observa que o plano de reestruturação da CGD é equilibrado e evita cuidadosamente produzir efeitos negativos na recuperação da economia portuguesa, embora, no total, as medidas conexas representem, no seu conjunto, [10-20] mil milhões de EUR, o que equivale a uma redução do balanço de [10-20] %. Se a CGD, na sua qualidade de maior banco de Portugal, tivesse simplesmente reduzido a dimensão do orçamento de crédito, poderia ter contribuído para uma contração do crédito e prejudicado a economia real. Este resultado foi evitado pelo facto de as principais fontes dos esforços de desalavancagem da CGD não estarem ligadas ao montante de crédito que pode ser concedido à economia portuguesa. A capacidade de concessão de crédito da CGD não é afetada pela venda das atividades de seguros, a venda das restantes participações não estratégicas, o reembolso da dívida do ex-BPN e a liquidação das operações de crédito secundárias em Espanha. Os esforços de desalavancagem estão, pois, bem direcionados, já que permitem à CGD centrar-se nas suas operações essenciais de banca de retalho e libertar fundos que podem reforçar o capital de base do banco, evitando ao mesmo tempo os eventuais efeitos negativos da desalavancagem sobre a economia portuguesa.

(66)

Nesse mesmo espírito, a Comissão regista o compromisso assumido pela CGD perante o Estado Português de atribuir 30 milhões de EUR por ano a um fundo que irá, por sua vez, investir no capital próprio de PME e de empresas de média capitalização, a fim de garantir um financiamento à economia real em Portugal. Esses investimentos não implicam a aquisição de participações em empresas concorrentes, e a Comissão também considera que não se trata de atividades suscetíveis de provocar distorções no mercado, na aceção do ponto 23 da Comunicação sobre a reestruturação. Não existe nada nesse compromisso que possa dar origem a uma vantagem adicional para a CGD, pelo que a Comissão não tem necessidade de considerar o estatuto desse compromisso na presente decisão.

(67)

No que diz respeito à venda das atividades de seguros da CGD, é necessário reestruturar a Caixa Seguros, a fim de melhorar o seu valor de mercado, tal como definido no plano de reestruturação da CGD. A CGD propôs uma abordagem razoável para conseguir vender a Caixa Seguros durante o período de reestruturação.

(68)

A inflexão das operações bancárias da CGD em Espanha constitui um elemento importante do plano do banco para tornar positiva a sua rendibilidade global num curto espaço de tempo. Tendo em conta, em especial, o facto de as operações em Espanha estarem a ser pouco rentáveis já desde há algum tempo, e de terem estado a contribuir de forma negativa já antes do início da crise financeira, há que adotar uma abordagem decisiva para fazer face a esse problema.

(69)

No plano de reestruturação, a CGD definiu a sua opção preferida – cessar definitivamente as atividades grossistas em Espanha e reestruturar e prosseguir as atividades de retalho em menor escala –, bem como alternativas, a saber: o encerramento total das operações, a alienação por venda ou troca de ativos (procedendo assim a uma liquidação progressiva) ou a procura de um parceiro para uma joint venture. No entanto, todas as alternativas propostas tinham as suas desvantagens específicas e resultariam provavelmente em perdas de capital de grande amplitude. A CGD chegou assim à conclusão de que reestruturar as operações em Espanha é a melhor opção do ponto de vista económico.

(70)

A Comissão considera que a reestruturação das operações espanholas na atual conjuntura macroeconómica será uma tarefa difícil mas, ao mesmo tempo, reconhece que as abordagens alternativas poderiam ser mais dispendiosas. A Comissão considera positivo que as atividades grossistas tenham cessado e que o BCG se prepare, de qualquer modo, para liquidar uma importante carteira de ativos não essenciais das suas operações espanholas e reduzir significativamente a sua «pegada» em Espanha em aproximadamente [50-60] % e esteja a analisar formas de poupar nas despesas utilizando serviços disponíveis no seio do Grupo.

(71)

Contudo, do ponto de vista da Comissão, é necessário reforçar o objetivo de inverter o sentido das operações em Espanha o mais rapidamente possível. Por esse motivo, a Comissão considera essencial que Portugal tenha assumido um compromisso no sentido de o BCG atingir, até […], os indicadores-chave de desempenho fundamentais definidos na secção 4.2.7.3.1.5 dos compromissos que constam do anexo no que diz respeito aos limiares relevantes para os custos laborais e administrativos, rácio cost-to-income, financiamento, depósitos, novos créditos, margem líquida e empréstimos improdutivos ou – caso não os consiga atingir – interromper novas atividades em Espanha e liquidar todas as atividades em curso nesse país. Tendo em conta esta salvaguarda e a falta de alternativas a curto prazo, a Comissão aceita o plano para operar uma viragem nas atividades da banca de retalho em Espanha, enquanto parte do plano de reestruturação da CGD.

(72)

A Comissão considera, além disso, que o plano de reestruturação da CGD é credível, mesmo que a atual situação económica difícil de Portugal venha a durar mais tempo do que o previsto no cenário de base. A CGD prevê que o crédito em risco continue a aumentar ao longo do período de reestruturação, passando de um nível já elevado de 12 % para [10-20] % no final de 2017. Além disso, prevê aumentar a oferta de crédito em risco para [50-60] %. Este rácio de cobertura pode ser considerado semelhante ao de outros bancos portugueses que não beneficiaram de capital estatal, por exemplo, o do Banco Espírito Santo ou o do Banco Santander Totta. O rácio de cobertura da CGD tem de ser avaliado à luz da forte posição que o banco tradicionalmente ocupa como prestador de crédito hipotecário em Portugal, razão pela qual detém uma grande percentagem de hipotecas na sua carteira de empréstimos, com um rácio médio do valor do empréstimo em relação ao valor da garantia (loan-to-value) de cerca de [70-80] %. Tendo esses fatores em conta, uma cobertura do risco de crédito de [50-60] % parece ser adequada para cobrir as perdas futuras da CGD com empréstimos durante o período de reestruturação.

(73)

A Comissão salienta, por último, que todas as medidas constantes do plano de reestruturação se destinam a restabelecer a viabilidade da CGD e a obter um nível de rendibilidade satisfatório, como indicado pelo indicador Rendibilidade dos Capitais Próprios («ROE») de [5-10] % para as atividades bancárias da CGD em Portugal para 31 de dezembro de 2017, bem como pelo ROE de [5-10] % para os resultados consolidados de todas as atividades do Grupo CGD a partir de 31 de dezembro de 2017.

(74)

A Comunicação relativa à reestruturação estipula que é necessária uma contribuição adequada do beneficiário para limitar ao mínimo o auxílio, conter as distorções da concorrência e prevenir o risco moral. Para tal, estabelece que: a) tanto os custos de reestruturação como o montante do auxílio devem ser limitados e b) é necessária uma contribuição própria significativa.

(75)

O plano de reestruturação da CGD não contém quaisquer elementos que sugiram que o auxílio excede os meios necessários para restabelecer a viabilidade a longo prazo. Tal como referido no considerando 13, o défice de capital que necessitava de ser coberto foi determinado com base no Memorando de Entendimento acordado entre o Governo Português, por um lado, e o FMI, o BCE e a Comissão, por outro.

(76)

De acordo com o ponto 34 da Comunicação relativa à reestruturação, a fixação de uma remuneração adequada para qualquer intervenção pública é uma das decisões mais adequadas para conter as distorções da concorrência. Neste contexto, a Comissão observa que o capital concedido sob a forma de CoCo é adequadamente remunerado, em conformidade com as orientações da Comissão e do BCE (13). A remuneração dos CoCo começa por ser de 8,5 % no primeiro ano e aumenta gradualmente (step-up) ao longo do tempo, resultando numa taxa de remuneração média anual de 9,2 % durante o período de investimento. O mecanismo de step-up irá incentivar a CGD a sair da intervenção estatal.

(77)

A Comissão observa que, nos termos do plano de reestruturação e dos compromissos conexos, a CGD utilizará o seu excedente de capital para o reembolso integral dos CoCo (ver secção 5 dos Compromissos).

(78)

A CGD irá utilizar [50-60] % do seu excedente de capital em 2014 e [90-100] % em 2015 e nos anos seguintes para reembolsar os 900 milhões de EUR de CoCo. O mecanismo de reembolso limita a reserva de capital que a CGD pode manter no seu balanço, garantindo assim que o auxílio ficará limitado ao mínimo necessário durante o período de reestruturação.

(79)

Além disso, é importante assinalar que a venda do ramo Seguros irá libertar capitais sujeitos a requisitos regulamentares e, consequentemente, tornar mais provável que a CGD venha a ter um excedente de capital que poderá ser utilizado para o reembolso dos CoCo, contribuindo assim também pelos seus próprios meios para os custos de reestruturação.

(80)

No entanto, a Comissão nota que a CGD não respeitou a proibição de dividendos, tendo pago dividendos no montante de 405 415 EUR, em violação do compromisso assumido por Portugal no contexto da decisão relativa ao auxílio de emergência.

(81)

O objetivo da proibição de distribuição de dividendos e de cupões é evitar a saída de fundos, assegurando, assim, que o auxílio pode ser reembolsado e, por conseguinte, que o auxílio estatal se limita ao mínimo necessário. Para o efeito, os acionistas do banco e os detentores de capital híbrido e de dívida subordinada devem, tanto quanto possível, ser excluídos do benefício potencial do auxílio estatal.

(82)

Visto que a CGD estava em condições de pagar dividendos, ficou demonstrado que o montante do auxílio não se limitou ao mínimo necessário. A informação prestada pela CGD no decurso do procedimento de investigação por utilização abusiva não alterou a avaliação da Comissão constante da decisão de início do procedimento, que considera que esses pagamentos constituíam pagamentos de dividendos abrangidos pela proibição de distribuição de dividendos da decisão relativa ao auxílio de emergência, e que não existe qualquer obrigação legal de pagamento que teria permitido o pagamento de dividendos ao abrigo da referida decisão.

(83)

A Comissão conclui que as medidas de auxílio no valor de 1 650 milhões de EUR se limitaram ao mínimo necessário, com exceção do montante de 405 415 EUR que foi utilizado para o pagamento de dividendos. A este respeito, a Comissão assinala, em especial, o compromisso assumido pela CGD de reembolsar ao Estado um montante correspondente ao pagamento de dividendos e, por conseguinte, o montante pelo qual o auxílio concedido excedeu o mínimo necessário. Tendo em conta este compromisso, considera-se que o auxílio se limitou ao mínimo necessário.

(84)

Além disso, a Comissão assinala que Portugal se comprometeu a implementar a proibição de pagamentos de dividendos, cupões e juros (ver a secção 6.7 dos Compromissos).

(85)

Além disso, o ponto 24 da Comunicação sobre a reestruturação estipula que uma remuneração adequada das intervenções públicas constitui igualmente uma forma de assegurar a repartição dos custos. Tal como estabelecido no considerando 76, a Comissão considera que o capital concedido sob a forma de CoCo tem uma remuneração adequada.

(86)

Por último, a Comissão observa que a CGD já implementou e continuará a implementar medidas de redução de custos, nomeadamente através da redução dos seus efetivos e da rede de agências em Portugal, contribuindo assim para os custos de reestruturação através de medidas internas.

(87)

Por estes motivos, a Comissão conclui que o plano de reestruturação assegura que o auxílio se limita ao mínimo necessário e contempla uma contribuição própria e uma partilha de encargos adequadas.

(88)

Por último, a secção 4 da Comunicação relativa à reestruturação exige que o plano de reestruturação contenha medidas capazes de limitar as distorções da concorrência. Tais medidas devem ser especificamente concebidas de forma a sanar as distorções identificadas nos mercados em que o banco beneficiário opera após a reestruturação. A natureza e a forma dessas medidas dependem de dois critérios: em primeiro lugar, do montante do auxílio e das condições e circunstâncias em que foi concedido e, em segundo, das características dos mercados em que o banco beneficiário irá operar. Do mesmo modo, a Comissão tem de ter em conta a dimensão da contribuição do próprio beneficiário e a repartição dos encargos durante o período de reestruturação.

(89)

A Comissão relembra que a CGD recebeu auxílios estatais, sob a forma de injeções de capital e de CoCo, no valor de 1 650 milhões de EUR. O montante do auxílio é equivalente a 2,3 % dos ativos ponderados pelo risco (14) da CGD, que são comparativamente reduzidos. Visto que os CoCo são adequadamente remunerados, apenas são necessárias medidas moderadas para limitar as potenciais distorções da concorrência.

(90)

O downsizing proporcionado da CGD em termos da dimensão do balanço, da «pegada» geográfica e do número de efetivos irá contribuir para limitar as distorções da concorrência. Embora a alienação da Caixa Seguros, o downsizing e a reestruturação das operações em Espanha contribuam para o restabelecimento da viabilidade do banco, a restante redução do balanço é considerada adequada em comparação com as distorções da concorrência decorrentes do auxílio.

(91)

Para além destas medidas estruturais, Portugal comprometeu-se igualmente a proceder a diversas restrições em matéria de comportamento. A Comissão toma nota dos compromissos comportamentais previstos na secção 6 dos Compromissos, como a proibição de publicitar o apoio do Estado e a proibição de práticas comerciais agressivas, impedindo a CGD de utilizar o auxílio para práticas de mercado anticoncorrenciais. A Comissão saúda, em especial, a proibição de aquisições, que assegura que o auxílio estatal não será utilizado para adquirir concorrentes, servindo, pelo contrário, para o fim a que se destina, a saber, restabelecer a viabilidade da CGD.

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Em suma, a Comissão considera que existem salvaguardas suficientes para limitar potenciais distorções da concorrência, em especial à luz da aplicação do ponto 14 da Comunicação sobre a prorrogação de 2011, em consequência dos acontecimentos conducentes à necessidade de auxílio estatal, ou seja, o buffer para a dívida soberana exigido pela EBA.

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Nos termos da secção 5 da Comunicação relativa à reestruturação, devem ser apresentados à Comissão relatórios periódicos que lhe permitam verificar se o plano de reestruturação está a ser implementado satisfatoriamente.

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Além disso, a correta implementação do plano de reestruturação e o cumprimento integral e correto de todos os compromissos previstos nos Compromissos serão objeto de um controlo constante por parte de um administrador responsável pela supervisão independente e suficientemente qualificado.