(1)

Por carta de 22 de junho de 2010, o Órgão de Fiscalização da EFTA («Órgão de Fiscalização») recebeu uma denúncia da empresa islandesa de valores mobiliários H.F. Verðbréf hf. alegando que, em março de 2009, o Tesouro islandês tinha concedido auxílios estatais ilegais aos bancos Saga Capital e VBS através da conversão de dívida a curto prazo junto do Banco Central da Islândia («CBI») para empréstimos a longo prazo em condições preferenciais. Esta carta foi recebida e registada pelo Órgão de Fiscalização em 7 de julho de 2010 (Documento n.o 563424).

(2)

Tendo recebido as informações pertinentes das autoridades islandesas e tendo debatido com elas o caso numa reunião em 6 de junho de 2011 (2), o Órgão de Fiscalização decidiu, pela Decisão n.o 363/11/COL, de 23 de novembro de 2011, iniciar o procedimento formal de investigação relativo a auxílios estatais concedidos a três bancos islandeses de investimento mediante empréstimos reescalonados em condições preferenciais (3). Através desta decisão, o Órgão de Fiscalização convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações. Por carta de 21 de fevereiro de 2012 (Documento n.o 625875), as autoridades islandesas apresentaram as suas observações relativas à Decisão n.o 363/11/COL.

(3)

Em junho de 2012, o Órgão de Fiscalização recebeu informações do autor da denúncia, H.F. Verðbréf hf., relativas ao processo de liquidação de Saga Capital hf. (Documento n.o 641907) O Órgão de Fiscalização recebeu igualmente informações sobre esta matéria provenientes de outras fontes e acompanhou atentamente o processo de liquidação dos bancos de investimento que foram objeto da Decisão n.o 363/11/COL.

(4)

As medidas em apreciação preliminar na Decisão n.o 363/11/COL do Órgão de Fiscalização estão ligadas ao regime do CBI de garantias e de concessão de empréstimos de títulos. O CBI, enquanto banco central e mutuante em última instância e em conformidade com a política monetária de outros bancos centrais, proporciona linhas de crédito de curto prazo a instituições financeiras sob a forma de garantias de empréstimos (4), em conformidade com as disposições previstas nas respetivas regras do CBI. Em 2007 e 2008, as garantias aumentaram de forma constante e o CBI passou a ser a principal fonte de liquidez das instituições financeiras. No momento do colapso financeiro dos três bancos comerciais islandeses em outubro de 2008, o CBI detinha créditos consideráveis sobre empresas financeiras nacionais, que estavam cobertos por garantias de vários tipos.

(5)

Devido ao colapso dos bancos, o valor das garantias diminuiu, e tornou-se evidente que o CBI tinha sofrido perdas devidas a más garantias. Após o Parlamento ter dado a sua autorização, o Tesouro e o CBI celebraram um acordo em janeiro de 2009, segundo o qual o CBI atribuía uma parte dos seus créditos de empréstimos garantidos perante empresas financeiras, juntamente com títulos subjacentes, ao Ministério das Finanças. Em fevereiro de 2010, o Ministério e o CBI decidiram que os créditos anteriormente transferidos pelo CBI para o Ministério deviam ser transferidos a um preço reduzido de 31 de dezembro de 2009 para a Eignarhaldsfélag Seðlabanka Íslands (ESÍ), uma sociedade gestora de participações do CBI recentemente criada.

(6)

O serviço de gestão da dívida pública (GDM), administrado pelo CBI, oferece facilidades de empréstimo aos operadores do mercado primário de títulos do tesouro. Estes empréstimos de títulos têm como objetivo melhorar a funcionalidade do mercado e manter a liquidez no mercado de uma série de obrigações que o GDM está a constituir. Os títulos aceites pelo GDM como garantia para as obrigações e os bilhetes do tesouro são todos obrigações do Estado e obrigações de referência de empréstimos hipotecários negociadas por via eletrónica no mercado secundário. Outros valores mobiliários negociados eletronicamente também podem ser aceites em função dos critérios especificados no regime. A taxa de juro destes empréstimos baseia-se na taxa de desconto do CBI. O período máximo do contrato é de 28 dias (5).

(7)

Em março de 2009, o Ministério das Finanças celebrou acordos de reestruturação de empréstimos com o Saga Capital Investment Bank hf., o VBS Investment Bank hf. e o Askar Capital Investment Bank hf. Os acordos de empréstimo foram celebrados em condições semelhantes. Os montantes do empréstimo basearam-se na resolução das respetivas dívidas em dezembro de 2008. As condições de reembolso dos empréstimos concedidos ao Saga e ao VBS eram idênticas. Estes empréstimos que beneficiam de uma cláusula de indexação e de uma taxa de juros anual de 2 % devem ser reembolsados no prazo de sete anos. As condições de reembolso do empréstimo concedido ao Askar Capital eram semelhantes, com a ressalva de que a taxa de juro anual era de 3 %. O montante nominal da totalidade da dívida, imputável aos três bancos de investimento, no momento da emissão das obrigações a longo prazo, foi de 52,4 mil milhões de ISK (6).

(8)

Estas medidas tiveram por base as propostas de um grupo de trabalho que em 20 de janeiro de 2009 apresentou um memorando ao Ministro das Finanças relativo à reestruturação da dívida contraída pelas instituições financeiras na sequência dos empréstimos garantidos concedidos pelo CBI. O memorando teve por base informações relativas às instituições financeiras e à sua capacidade para reembolsar a dívida. De acordo com o memorando, as instituições em causa foram, devido às consequências do colapso financeiro na Islândia, incapazes de proceder ao pagamento integral das suas dívidas ao CBI. O memorando do grupo de trabalho também afirma que, na altura, as autoridades islandesas estavam sobretudo preocupados em tentar manter operacional o sistema financeiro do país e proteger os interesses dos titulares de depósitos. Tendo isto presente, bem como outras considerações, considerou-se necessário tomar certas disposições, a fim de garantir que as instituições estivessem em condições de pagar as suas dívidas.

(9)

De acordo com as autoridades islandesas, a decisão sobre os termos e as condições dos juros não estava pensada numa ótica de remuneração justa e normal do capital, uma vez que se sabia antecipadamente que as instituições em causa não podiam reembolsar as dívidas em causa na sua totalidade. Em vez disso, o grupo de trabalho procurou encontrar uma taxa de juros suficientemente elevada que fosse significativa para a instituição em questão, mas não tão elevada que excluísse a possibilidade de reembolso, eliminando assim o incentivo de essas empresas reestruturarem as suas finanças.

(10)

As autoridades islandesas tinham, porém, fixado determinadas condições para a conversão da dívida. De acordo com as condições o devedor estava, nomeadamente, obrigado a não pagar dividendos, a menos que tivesse procedido a um pagamento correspondente aos empréstimos: o devedor não podia assumir compromissos de alto risco que excedessem 20 % do capital próprio (CAD), os bónus pagos aos empregados do devedor deviam ser moderados; os devedores foram obrigados a apresentar ao mutuante relatórios trimestrais pormenorizados sobre as suas operações e os rácios CAD dos devedores não deviam descer abaixo dos 10 %. No caso de o CBI considerar inaceitável a posição de liquidez dos devedores ou se os seus rácios CAD descerem abaixo de 10 %, o mutuante poderia exigir que o montante em dívida dos empréstimos, os juros e outros custos relevantes fossem convertidos em capitais próprios. O objetivo destas condições era aumentar a probabilidade de recuperação integral dos empréstimos e, assim, salvaguardar os interesses do Tesouro.

(11)

Para obter informações mais aprofundadas sobre as medidas, deve consultar-se a Decisão n.o 363/11/COL do Órgão de Fiscalização da EFTA (7).

(12)

As autoridades islandesas consideraram que as medidas visavam um duplo objetivo; em primeiro lugar, tentar garantir os enormes interesses do Estado, otimizando a cobrança dos créditos pelo Tesouro e, em segundo lugar, dar às instituições financeiras uma margem de manobra e a oportunidade de resolverem os seus problemas e ultrapassarem as suas dificuldades.

(13)

As medidas baseavam-se no numa autorização do Parlamento islandês que figura no n.o 7.20 do orçamento suplementar do Estado para o ano de 2008, que autorizava o Ministro das Finanças, em nome do Tesouro, a comprar junto do Banco Central da Islândia títulos que tinham sido dados ao banco como garantias sobre empréstimos, bem como para regularizar esses créditos da forma mais viável possível.

(14)

Tal como referido previamente, os três beneficiários das referidas medidas são o Saga Capital Investment Bank hf., o VBS Investment Bank hf. e o Askar Capital Investment Bank hf. Para uma descrição mais pormenorizada dos três beneficiários e do desenvolvimento ulterior das suas operações, consultar as secções 2.5 e 2.6 da Decisão do Órgão de Fiscalização n.o 363/11/COL.

(15)

Na Decisão n.o 363/11/COL, o Órgão de Fiscalização verificou a título preliminar se as medidas do Tesouro para converter créditos a curto prazo em empréstimos a longo prazo em condições preferenciais eram compatíveis com as disposições do Acordo EEE relativas aos auxílios estatais. No entanto, uma vez que o envolvimento do Estado como grande credor das empresas em causa decorria de medidas anteriores, ou seja, dos empréstimos garantidos e da concessão de empréstimos de valores do CBI, era necessário examinar se essas medidas podiam constituir um auxílio estatal.

(16)

Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização iniciou a sua avaliação, analisando os empréstimos garantidos a curto prazo concedidos pelo CBI às instituições financeiras. As autoridades islandesas tinham salientado que os créditos a curto prazo em causa se enquadravam na política monetária normal e nas medidas relativas aos mercados financeiros do CBI bem na gestão regular da dívida pública pelo Tesouro público. O Órgão de Fiscalização não contestou que estas medidas se enquadrassem na política monetária e na gestão da dívida pública e que tivessem por base regras pertinentes nesta matéria (8). As medidas foram tomadas por iniciativa das instituições em causa e o CBI não tinha, na altura, sido coberto por qualquer contragarantia do Estado. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização concluiu que os empréstimos garantidos a curto prazo concedidos pelo CBI às instituições financeiras e a concessão de empréstimos a curto prazo pelo Tesouro não implicam um auxílio estatal.

(17)

No entanto, na opinião preliminar do Órgão de Fiscalização, os acordos de reestruturação de empréstimos do Tesouro constituíam auxílios estatais na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. Os seguintes aspetos foram identificados na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação:

(18)

Além disso, o Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas de que os auxílios estatais pudessem ser considerados compatíveis com o Acordo EEE. As autoridades islandesas tinham feito referência ao artigo 61.o, n.o 3, do Acordo EEE e às orientações do Órgão de Fiscalização relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação para apoiar o seu argumento de que a medida é compatível com o Acordo EEE. Contudo não apresentaram quaisquer elementos de prova a favor da apreciação da compatibilidade da medida ao abrigo do artigo 61.o, n.o 3, alínea b), do Acordo EEE ou das orientações do Órgão de Fiscalização relativas aos auxílios estatais de caráter temporário respeitante à crise financeira. O Órgão de Fiscalização salientou que as regras temporárias em matéria de auxílios às instituições financeiras preveem a limitação do auxílio ao mínimo necessário, o restabelecimento da viabilidade a longo prazo do banco e salvaguardas contra distorções indevidas da concorrência. Em especial, as orientações estabelecem regras para garantir a remuneração apropriada e adequada da recapitalização pública (10). As condições de reembolso dos empréstimos concedidos pelo Estado parecem não ter em conta esses princípios. Os empréstimos tinham sido concedidos com um período de reembolso de sete anos, com indexação, e a taxas de juro fixas de 2 % por ano, muito inferiores às taxas de mercado, não estando prevista uma cláusula de progressividade das taxas de juro para incentivar o reembolso dos capitais públicos. À luz do que precede, o Órgão de Fiscalização concluiu que condições de empréstimo deste tipo não eram compatíveis com as suas orientações relativas aos auxílios estatais.

(19)

As observações das autoridades islandesas baseiam-se na sua opinião de que as medidas em causa eram compatíveis com o Acordo EEE. Nessa opinião, as medidas em vigor não eram seletivas, uma vez que as circunstâncias dos três bancos de investimento eram únicas e outros bancos, como o Straumur, CSP e SPRON, não estavam numa situação semelhante à dos três bancos de investimento. Algumas das outras instituições bancárias já tinham faltado às suas obrigações para com os seus credores quando foram celebrados os acordos de reestruturação de empréstimos e os seus esforços de reorganização foram tão consideráveis que a conversão das suas dívidas junto do BCI não teria constituído um fator significativo na sua reestruturação financeira. Por outro lado, as autoridades islandesas alegaram que as suas decisões de conversão dos empréstimos eram conformes com o princípio do credor privado, uma vez que qualquer credor na mesma situação que o Estado islandês nessa altura teria atuado da mesma forma.

(20)

Além disso, as autoridades islandesas forneceram informações sobre a situação atual dos três bancos de investimento e os desenvolvimentos ocorridos desde que o Órgão de Fiscalização adotou a Decisão n.o 363/11/COL (11).

(21)

Tendo em conta que os três beneficiários tinham cessado toda a atividade económica desde a publicação da Decisão n.o 363/11/COL e considerando a prática estabelecida pela Comissão Europeia e o Órgão de Fiscalização sobre a questão da prosseguir com a qualificação das medidas em circunstâncias análogas e a avaliação da sua compatibilidade (12), as autoridades islandesas alegaram que não havia qualquer razão para o Órgão de Fiscalização dar seguimento a este procedimento.

(22)

O artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE estabelece o seguinte:

«Salvo disposição em contrário nele prevista, são incompatíveis com o funcionamento do presente Acordo, na medida em que afetem as trocas comerciais entre as Partes Contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros das Comunidades Europeias, pelos Estados da EFTA ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»

(23)

Tal implica que, para ser consideradas auxílios estatais na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, as medidas devem envolver uma subvenção atribuída pelo Estado, ou através de recursos estatais, que confere uma vantagem à empresa beneficiária, com caráter seletivo, que falseie a concorrência e seja suscetível de afetar as trocas comerciais entre as Partes Contratantes.

(24)

Tal como já referido, o Órgão de Fiscalização, na sua Decisão n.o 363/11/COL, concluiu, a título preliminar, que as medidas de auxílio em apreço, ou seja, a conversão de créditos de curto prazo em empréstimos a longo prazo, cumpriam os critérios definidos no artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE e que, por conseguinte, constituíam um auxílio estatal. Além disso, nada indicava que as medidas fossem compatíveis com as disposições gerais em matéria de auxílios estatais do Acordo EEE ou com as orientações do Órgão de Fiscalização relativas aos auxílios estatais de caráter temporário em matéria de crise financeira. O Órgão de Fiscalização não recebeu no decurso do inquérito quaisquer informações suscetíveis de alterar a sua posição preliminar. Além disso, as autoridades islandesas não notificaram as medidas de auxílio abrangidas pela decisão de início do procedimento ao Órgão de Fiscalização antes da sua aplicação. Não o tendo feito, não respeitaram as suas obrigações de notificação nos termos da Parte I, artigo 1.o, n.o 3, do Protocolo n.o 3. A aplicação das referidas medidas de auxílio foi, por conseguinte, ilegal. Não obstante, o Órgão de Fiscalização deve apreciar se existe uma razão para aprofundar a questão.

(25)

Tal como se referiu na Decisão n.o 363/11/COL, o Askar Capital Investment Bank hf. já tinha sofrido em 2007 perdas significativas dos seus investimentos em produtos de crédito estruturados (sub-prime) com empréstimos hipotecários dos EUA como ativos de garantia. O banco enfrentou ainda maiores dificuldades em junho de 2010, quando o Supremo Tribunal da Islândia decidiu que os empréstimos em moeda estrangeira eram ilegais. O banco acabou por declarar falência em 14 de julho de 2010 e foi adquirido pela autoridade de supervisão financeira («FME») no mesmo dia. De acordo com informações mais tarde apresentadas ao Órgão de Fiscalização, o banco encontra-se atualmente em processo de liquidação e cessou todas as atividades económicas.

(26)

Tal como também tinha sido indicado na Decisão 363/11/COL, a situação financeira do VBS Investment bank hf. deteriorou-se consideravelmente após as negociações infrutuosas entre o banco e os seus credores e acionistas e, posteriormente, em 2010 os credores do banco cessaram todas as negociações. Por decisão de 3 de março de 2010, a FME nomeou um conselho de administração provisório para o VBS e por um acórdão do tribunal distrital de Reiquiavique, em 9 de abril de 2010, iniciou-se o processo de liquidação do VBS, em conformidade com o artigo 101.o da Lei n.o 161/2002 relativa às instituições financeiras. A licença de exploração do banco foi revogada devido ao fato de o banco estar a ser objeto de um processo de liquidação.

(27)

A licença de exploração do Saga Capital foi revogada por uma decisão da FME de 28 de setembro de 2011. Subsequentemente, a FME exigiu o início do processo de liquidação do Saga Capital, tendo sido designada uma comissão liquidatária. O tribunal distrital de North Eastern, por decisão de 16 de maio de 2012, confirmou as exigências da FME e declarou que o Saga Capital devia ser objeto de um processo de liquidação. Em 14 de junho de 2012, o Supremo Tribunal da Islândia confirmou essa decisão. A decisão da FME de revogar a licença de exploração do Saga Capital foi confirmada por um acórdão do tribunal distrital de Reiquiavique, de 5 de março de 2012. O acórdão do tribunal distrital de Reiquiavique foi objeto de recurso junto do Supremo Tribunal. No entanto, o banco cessou todos as operações autorizadas, uma vez que a sua licença de exploração como instituição financeira tinha sido revogada.

(28)

É, por conseguinte, manifesto que os três bancos de investimento em questão cessaram toda a atividade económica, que as suas licenças de exploração foram revogadas, que estão atualmente a ser objeto de um processo de liquidação e que o prazo para apresentação dos créditos aos bancos chegou ao seu termo (13). Se foram concedidos auxílios estatais aos bancos de investimento, os auxílios deixaram de produzir quaisquer efeitos de distorção e, em caso de auxílio ilegal, a recuperação destes auxílios seria impossível. À luz do que precede, uma decisão do Órgão de Fiscalização sobre o caráter de auxílio das medidas em questão e sobre a sua compatibilidade com o Acordo EEE não poderia surtir qualquer efeito prático (14).

(29)

A prossecução do procedimento formal de investigação iniciado nos termos da Parte I, artigo 1.o, n.o 2, do Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal ficou sem objeto,