(1)

Os criptoativos representam um segmento financeiro em rápido crescimento, cada vez mais interligado com os ativos tradicionais e criando um canal de contágio que exige monitorização para proteger a estabilidade financeira. Este segmento caracteriza-se por comportamentos especulativos, transparência limitada e extrema volatilidade dos preços, bem como pela ocorrência frequente de práticas ilícitas. As criptomoedas estáveis, um subconjunto de criptoativos concebido para manter um valor estável em relação a ativos de referência específicos ou a um cabaz de ativos, também registaram uma expansão e são principalmente utilizadas para entrar e sair dos mercados de criptoativos. As criptomoedas estáveis são, regra geral, suportadas por reservas como numerário ou instrumentos financeiros de elevada liquidez detidos pelo emitente, incluindo depósitos detidos em instituições de crédito, mas a composição e o grau de risco dessas reservas variam consoante os emitentes e as jurisdições. Estas reservas são cruciais, uma vez que têm de ser monetizadas rapidamente pelos emitentes caso surja a necessidade de satisfazer os pedidos de resgate apresentados pelos detentores de criptofichas. Por conseguinte, as reservas contribuem para manter a confiança no valor da criptomoeda estável. No entanto, a natureza da emissão privada das criptomoedas estáveis, juntamente com as preocupações quanto à qualidade e transparência das reservas que as suportam, suscitam questões fundamentais para o sistema financeiro.

(2)

As vulnerabilidades das criptomoedas estáveis, que vão desde reservas potencialmente insuficientes até à perda de confiança do mercado, podem comprometer o seu alegado papel como meio de troca estável e armazenamento de valor, com potencial transmissão de choques para o sistema financeiro em geral e amplificando o risco sistémico. Tal tornou-se evidente durante o colapso do Silicon Valley Bank (SVB), em 11 de março de 2023, quando a subsequente desindexação («de-pegging») significativa do USDC (criptomoeda estável emitida pela Circle), fez emergir as vulnerabilidades decorrentes da interligação entre as instituições financeiras. Tal sublinha a necessidade de regras sólidas, de uma supervisão rigorosa e de uma aplicação adequada.

(3)

Na União, foi adotado o Regulamento (UE) 2023/1114 (a seguir «MiCAR») para estabelecer um quadro que fixe requisitos uniformes para a oferta pública de criptoativos, bem como para a admissão à negociação desses criptoativos, incluindo criptofichas referenciadas a ativos (asset-referenced tokens — ART) e criptofichas de moeda eletrónica (electronic money tokens — EMT), criando um quadro específico e harmonizado para os mercados de criptoativos a nível da União. Esse quadro a nível da União foi considerado necessário para promover a segurança jurídica dos criptoativos e a inovação, assegurando simultaneamente a proteção dos investidores e a integridade do mercado, promovendo a estabilidade financeira e o bom funcionamento dos sistemas de pagamento, dando resposta aos riscos de política monetária que possam surgir dos mercados de criptoativos e salvaguardando a soberania monetária em toda a União.

(4)

Nos últimos anos, um novo tipo de sistema tem sido cada vez mais utilizado e envolve a colaboração entre um emitente de criptomoedas estáveis sediado na União e um emitente de países terceiros para a emissão conjunta de EMT, que constituem um tipo de criptomoedas estáveis definido no MiCAR. As EMT emitidas por ambas as entidades partilham as mesmas características técnicas e são apresentadas pelos emitentes como sendo intercambiáveis. Neste sistema (a seguir «sistema de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros» ou «sistema»), cada emitente opera ao abrigo de um quadro jurídico diferente, no qual as reservas que suportam as EMT são distribuídas por diferentes jurisdições.

(5)

Embora regule a emissão múltipla intra-União de criptoativos intercambiáveis, o MiCAR não aborda explicitamente a possibilidade de sistemas que envolvam um emitente da União e um emitente de um país terceiro (fora da União). Por outras palavras, o MiCAR não autoriza expressamente o funcionamento de sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros. Tal reflete provavelmente a intenção dos legisladores de restringir os sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes apenas aos emitentes estabelecidos na União e desde que sejam respeitadas determinadas condições. Uma análise jurídica mais aprofundada a este respeito é apresentada no «ECB non-paper on EU and third-country stablecoin multi-issuance»  (5). O facto de tais sistemas não serem expressamente proibidos no MiCAR dá azo a abordagens divergentes: algumas autoridades nacionais competentes (ANC) consideram que esses múltiplos emitentes de países terceiros são autorizados ao abrigo do MiCAR, enquanto outras consideram que não são autorizados ao abrigo do MiCAR. Esta divergência de abordagem é contrária ao objetivo do MiCAR de impor requisitos uniformes. Com efeito, esta situação põe em causa a própria natureza do mercado único, em que a autorização por uma ANC concede ao emitente acesso a todo o mercado da União através do regime de passaporte, o que significa que os regimes potencialmente arriscados rejeitados num Estado-Membro podem ser aprovados noutro Estado-Membro e continuarão a operar nos outros Estados-Membros, em virtude do princípio da livre circulação de serviços. Por conseguinte, a situação atual caracteriza-se por um elevado grau de insegurança jurídica, o qual poderia ser eliminado através de uma solução clara na interpretação do texto jurídico.

(6)

O funcionamento dos sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros assenta no pressuposto de que os quadros regulamentares dos países envolvidos são equivalentes. No entanto, o MiCAR não inclui quaisquer disposições para a realização dessa avaliação de equivalência. Em vez disso, o artigo 140.o, n.o 2, alínea v), do MiCAR exige que a Comissão, em consulta com a Autoridade Bancária Europeia (European Banking Authority — EBA) e a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (European Securities and Markets Authority — ESMA), apresente um relatório aos legisladores da União até junho de 2027, avaliando a necessidade de estabelecer um regime de equivalência. Tendo em conta o calendário, considera-se cada vez mais desaconselhável aguardar por esta avaliação antes de abordar a questão.

(7)

Devido à sua estrutura específica, que implica a detenção de reservas entre jurisdições e emitentes que operam ao abrigo de diferentes regimes jurídicos, os sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros amplificam os riscos para a estabilidade financeira e apresentam vulnerabilidades significativas: as autoridades da União não podem avaliar adequadamente a gestão dos riscos ou a adequação das reservas dos emitentes de países terceiros e os mecanismos de reequilíbrio para as transferências transfronteiras de reservas são particularmente frágeis durante os períodos de tensão, especialmente se as reservas forem ilíquidas ou se a sua transferência for restringida pelas autoridades de países terceiros. A eventual ausência de alinhamento regulamentar entre a União e os países terceiros compromete a aplicação de medidas, como os limites máximos estabelecidos no MiCAR para a emissão de criptomoedas estáveis denominadas em moeda estrangeira, o que pode afetar o bom funcionamento dos sistemas de pagamento e aumentar a dependência de moedas não pertencentes à União. Cria igualmente oportunidades de arbitragem regulamentar, incentivando os detentores de criptofichas a resgatar junto de emitentes da União, em especial se os emitentes de países terceiros impuserem taxas ou atrasos, ou se o preço da criptomoeda estável cair abaixo do par. Além disso, a crescente adoção de sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros na União provocou um aumento dos volumes de transações, amplificando os riscos de contágio, ao passo que a utilização generalizada de carteiras autoalojadas e o acesso limitado aos dados dificultam os esforços para rastrear as EMT e assegurar reservas adequadas. Os sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros também aumentam a probabilidade de corridas ao resgate, uma vez que os emitentes da União podem encontrar passivos de detentores de criptofichas da União e de países terceiros que as reservas sob supervisão da União podem ser insuficientes para satisfazer.

(8)

O recurso a mecanismos de reequilíbrio transfronteiras para as reservas introduz vulnerabilidades adicionais, especialmente em condições de tensão em que as autoridades de países terceiros podem dar prioridade aos interesses nacionais, restringindo a transferência de fundos. Estas falhas estruturais expõem o sistema financeiro da União ao risco de contágio de crises com origem em países terceiros. Além disso, imporia um encargo indevido às autoridades de supervisão da União, que seriam responsáveis por assegurar o cumprimento das responsabilidades criadas fora da sua esfera de competências e controlo.

(9)

Os sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros também apresentam desafios específicos para os prestadores de serviços de criptoativos da União, que podem intermediar os pedidos de resgate de detentores de criptofichas de países terceiros no âmbito da sua oferta normal de serviços. Ao fazê-lo, podem atuar como canais de contágio das corridas ao resgate em períodos de tensão do mercado. Tal poderia amplificar os riscos de corrida ao resgate e introduzir riscos de liquidez no mercado.

(10)

O rápido crescimento do mercado e os esforços das empresas para garantir autorizações da União para o funcionamento de sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros, evidenciados pela autorização de duas entidades a partir de setembro de 2025, estão também a gerar uma maior interligação com as instituições financeiras. Os depósitos relacionados com criptomoedas estáveis estão a ser direcionados para um pequeno número de bancos, cuja vulnerabilidade a choques de liquidez, especialmente em jurisdições de menor dimensão, aumenta, consequentemente, em paralelo com o aumento das suas concentrações de posições em risco. Além disso, à medida que os sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros adquirem uma dimensão maior, a interligação entre emitentes e bancos pode potencialmente aumentar os riscos de contágio. Acresce ainda que a insuficiência de dados sobre as reservas de criptomoedas estáveis, incluindo sobre a sua composição, e os fluxos de ativos entre jurisdições prejudicam a eficácia da supervisão, incluindo processos como a avaliação dos riscos e a calibração das reservas. Estes desenvolvimentos sublinham a importância das ameaças à estabilidade financeira da União, uma vez que, em última análise, podem resultar em choques negativos provenientes do estrangeiro que se repercutem no sistema financeiro da União.

(11)

Esta situação em rápida evolução tornou necessário abordar sem demora os riscos identificados para a estabilidade financeira, a fim de impedir a sua concretização ou atenuar o seu potencial impacto. O aumento da quantidade de criptomoedas estáveis em circulação descritas ilustra a urgência de abordar esta questão.

(12)

Tendo em conta o que precede, o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) apresenta um conjunto de recomendações destinadas a eliminar ou atenuar os riscos para a estabilidade financeira inerentes aos sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros. Estas recomendações baseiam-se no trabalho analítico do Grupo de Trabalho do CERS sobre Criptoativos e Financiamento Descentralizado, tal como descrito no seu relatório de 2025. As recomendações do presente documento estão em consonância com o princípio da neutralidade tecnológica, assegurando que não colocam entraves ao progresso da inovação tecnológica e financeira na União, centrando-se, em vez disso, na atenuação dos riscos considerados significativos para a estabilidade financeira da União.

(13)

A recomendação A visa assegurar, em especial, que, na ausência de um regime jurídico que aborde especificamente os sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros, as preocupações em matéria de estabilidade financeira tenham precedência e, por conseguinte, que a Comissão interprete o MiCAR como não permitindo tais sistemas. As vulnerabilidades estruturais desses sistemas enfraquecem significativamente o quadro prudencial da União, aumentando a probabilidade de corridas ao resgate, desfasamentos de liquidez e de arbitragem regulamentar. A falta de supervisão dos emitentes de países terceiros e a fragilidade dos mecanismos de reequilíbrio de reservas transfronteiras amplificam ainda mais estes riscos. Com a adoção de uma posição de não admissibilidade, os riscos sistémicos associados a esses sistemas seriam eliminados.

(14)

Se, por outro lado, os sistemas continuarem a funcionar, devem ser sujeitos a um quadro específico que preveja salvaguardas adequadas aos seus riscos. A recomendação B visa assegurar a criação de um quadro para avaliar a equivalência entre os regulamentos relativos às criptomoedas estáveis dos países terceiros e os requisitos do MiCAR. A ausência de alinhamento regulamentar entre a União e os países terceiros cria lacunas de aplicação que comprometem as salvaguardas da estabilidade financeira e do bom funcionamento dos sistemas de pagamento. Sem equivalência, os emitentes de países terceiros podem comprometer as salvaguardas da União, aumentando a probabilidade de repercussões desestabilizadoras no sistema financeiro da União. O estabelecimento de um regime de equivalência é, por conseguinte, essencial para reforçar os mecanismos de reequilíbrio das reservas tanto em condições normais como de tensão. Tal está em consonância com o mandato da Comissão nos termos do artigo 140.o, n.o 2, alínea v), do MiCAR.

(15)

A recomendação C visa estabelecer acordos de cooperação no domínio da supervisão com países terceiros em matéria de supervisão dos sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros. Ao promover uma supervisão coordenada, a presente recomendação visa proteger a estabilidade financeira na União e defender a integridade do seu quadro regulamentar.

(16)

A recomendação D visa eliminar os entraves à mobilidade transfronteiras das reservas para responder aos riscos que possam surgir de fora da União, especialmente em períodos de tensão, recuperação ou resolução. A evidência histórica mostra que as restrições aos fluxos de reservas durante esses acontecimentos são prováveis. Ao eliminar os entraves técnicos e jurídicos à mobilidade das reservas, a presente recomendação visa assegurar o cumprimento atempado dos pedidos de resgate entre jurisdições.

(17)

A recomendação E visa assegurar que os sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros estão sujeitos a uma supervisão centralizada da União no âmbito de uma avaliação da proporcionalidade. A divisão das reservas entre jurisdições, bem como os dados incompletos sobre os detentores de criptofichas e a adequação de reservas, aumentam a probabilidade de corridas ao resgate, insolvências e contágio aos bancos. Os efeitos «manada» durante períodos de crise, amplificados pelos fluxos de informação, podem destabilizar ainda mais os mercados. A fim de dar resposta a esta questão, as alterações propostas ao MiCAR incluiriam a participação num sistema de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros como um dos critérios para determinar a importância das ART e das EMT, justificando assim a supervisão da EBA. Esta abordagem assegura uma supervisão proporcional com base na dimensão e na presença internacional dos sistemas.

(18)

A EBA deverá continuar a promover a convergência das abordagens de supervisão em relação aos sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros em toda a União, durante o procedimento de autorização e ao longo da supervisão contínua, tirando partido das disposições não específicas em vigor no âmbito do MiCAR. A recomendação F visa assegurar que as orientações da EBA e outras normas regulamentares pertinentes clarificam as práticas de supervisão em toda a União para fazer face aos riscos específicos para a estabilidade financeira dos sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros. Centra-se na aplicação de requisitos prudenciais proporcionais aos riscos, com base numa avaliação exaustiva dos riscos. Além disso, incentiva as autoridades de supervisão a tirar partido do quadro existente para aplicar requisitos prudenciais proporcionais aos riscos associados.

(19)

A recomendação G visa abordar a forma como os prestadores de serviços de criptoativos da União podem contribuir para amplificar os resgates transfronteiriços de criptomoedas estáveis fungíveis, no contexto dos sistemas de múltiplos emitentes de países terceiros. Os esforços contínuos da ESMA para reforçar a convergência no domínio da supervisão e introduzir medidas de mitigação são necessários para evitar que a supervisão de prestadores de serviços de criptoativos a nível nacional e o «regime de passaporte» resultem em práticas desiguais em toda a União.

(20)

A recomendação H visa fazer face aos riscos operacionais exigindo que os emitentes da União demonstrem que as instituições financeiras que apoiam as operações de emitentes de países terceiros são capazes de realizar vendas de ativos, processar transferências transfronteiras de fundos e manter o acesso aos sistemas de pagamento internacionais. As autoridades de supervisão devem verificar esses elementos e, sempre que legalmente permitido, recolher informações adicionais para assegurar uma supervisão eficaz e salvaguardar a estabilidade dos sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros.

(21)

A recomendação I foi concebida de modo que as autoridades competentes, na medida em que o quadro jurídico em vigor o permita, tenham acesso a dados fiáveis essenciais para a supervisão dos sistemas. Lacunas significativas em termos de dados decorrem da utilização de plataformas de países terceiros e de carteiras autoalojadas, ao passo que a incoerência das práticas de reporte dificulta ainda mais a supervisão. O reforço do cumprimento das obrigações de reporte e o alargamento das obrigações de reporte do MiCAR serão fundamentais para uma supervisão e uma gestão dos riscos eficazes.

(22)

A recomendação J visa aumentar a transparência através da divulgação de livros brancos para as ART e as EMT envolvidas em sistemas de criptomoedas estáveis com múltiplos emitentes de países terceiros. Informações exaustivas sobre a estrutura, a governação e as dependências de países terceiros melhorarão a avaliação dos riscos, evitarão a deturpação da conformidade com o MiCAR e reforçarão a confiança do mercado. Uma maior transparência apoiará uma tomada de decisões informada e uma supervisão eficaz, e reduzirá o risco de desestabilização das corridas ao resgate,