Relator:

Paul RÜBIG

Consulta	6.9.2024, Presidência polaca do Conselho da União Europeia
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	12.2.2025
Adoção em plenária	26.2.2025
Reunião plenária n.o	594
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	236/5/4

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com as iniciativas lançadas recentemente pela Comissão Europeia para reduzir a carga regulamentar. No entanto, as pequenas e médias empresas (PME), em particular, enfrentam uma duplicação ou triplicação dos requisitos legislativos e das sanções, devido à sobreposição entre a nova regulamentação e os requisitos em vigor. Estudos empíricos, inquéritos às empresas e os relatórios de Mario Draghi e Enrico Letta confirmam o aumento contínuo dos encargos burocráticos, prejudicando os consumidores, a produtividade, a criação de emprego e o comércio mundial. Continuam a ser necessárias melhorias neste domínio.

1.2.

O processo de racionalização da legislação da União Europeia (UE) e de desenvolvimento de boas técnicas legislativas deve ter lugar num quadro que respeite o caráter da UE enquanto economia social de mercado e observe plenamente os direitos laborais e as normas ambientais e de segurança dos consumidores. Deve igualmente assegurar o cumprimento dos compromissos assumidos a nível internacional (Acordo de Paris, Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, etc.) e da UE, bem como dos princípios da transparência e do Estado de direito na UE. A simplificação não deve ser um fim em si mesmo, mas antes um meio para reforçar a competitividade e a inovação – uma estratégia bem ponderada que reduza os encargos desnecessários para as empresas e promova uma economia dinâmica e competitiva, assegurando simultaneamente o bem-estar de todos os cidadãos.

1.3.

O CESE recomenda que o teste das PME e o teste de competitividade sejam integrados num único procedimento. Além disso, importa reforçar significativamente o Comité de Controlo da Regulamentação e torná-lo mais independente. Este órgão deve realizar uma «verificação da coerência e da subsidiariedade» no início de cada processo legislativo e ser dotado de direitos de revisão e de consulta adequados. Este reforço do Comité de Controlo da Regulamentação deverá ser contemplado no próximo acordo interinstitucional.

1.4.

O CESE recomenda a utilização da inteligência artificial e de ferramentas de aprendizagem automática para criar uma «ferramenta única de comunicação de informações» de fácil utilização, que possa transmitir às PME, às empresas de média capitalização e a outras empresas todas as obrigações, prazos e sanções pertinentes na UE em matéria de comunicação de informações. Tal implicaria igualmente a criação de um quadro que permita analisar documentos e extrair conteúdos, harmonizar fontes e formatos heterogéneos de dados, revelar ligações ocultas, dar significado aos dados e, por último, tirar conclusões. Cada Estado-Membro deve também criar um ponto de contacto central para as obrigações europeias em matéria de comunicação de informações.

1.5.

O CESE considera que a Comissão está a tomar as medidas certas para reduzir a burocracia graças à Plataforma REFIT, aos testes das PME e de competitividade, à coordenação digital do processo legislativo, às reformas do Semestre Europeu e aos recentes compromissos, nomeadamente que todos os comissários com pastas pertinentes neste domínio reduzam as obrigações de comunicação de informações (em 25 % para todas as empresas e pelo menos 35 % para as PME) (1). O CESE lamenta que a pasta do comissário responsável pela Economia e Produtividade e pela Simplificação e Execução não seja uma pasta de vice-presidente e que nenhum dos 14 grupos de projeto dos comissários tenha sido especificamente dedicado à eficiência e à simplificação.

1.6.

O CESE considera que o Conselho da União Europeia e as autoridades nacionais devem também tirar maior partido das oportunidades de revisão das responsabilidades (subsidiariedade), em particular no que diz respeito ao impacto nas pequenas e médias empresas, nos consumidores, na administração e na justiça. Para o efeito, cabe elaborar procedimentos mais eficientes para queixas relativas à subsidiariedade. A este respeito, uma nova abordagem do processo legislativo ajudaria as instituições da UE a acompanhar a aplicação, a execução e o cumprimento por parte das PME. Ao transpor a regulamentação da UE para a legislação nacional a fim de melhorar a competitividade das PME, cumpre assegurar que não se criam encargos administrativos adicionais a nível nacional.

1.7.

Para que se possa debater a simplificação, é necessária uma aplicação adequada e transparente da legislação e sanções eficazes contra aqueles que contornam as regras vinculativas em vigor (por exemplo, as convenções da Organização Internacional do Trabalho e as obrigações a nível da Organização Mundial do Comércio), evitando simultaneamente as duplicações conexas a nível nacional. Uma série de regulamentos surge como resposta às tentativas de contornar as regras em vigor. A determinação em combater tais ações seria fundamental para um mercado justo para todos os participantes.

1.8.

O CESE recomenda igualmente que o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia estabeleçam um procedimento acelerado para as avaliações de impacto e de risco a realizar pelos seus próprios departamentos temáticos no caso de proporem alterações que reformulem substancialmente as propostas apresentadas pela Comissão. Para facilitar a sua tarefa, o novo acordo interinstitucional deve definir esse princípio e dotar as instituições da UE de um procedimento simples e abrangente.

1.9.

Todas estas propostas poderiam ser incluídas num ato legislativo vinculativo para a redução da burocracia.

2.   Observações gerais

A.   Introdução e mandato

2.1.

O processo de racionalização da legislação da UE e de desenvolvimento de boas técnicas legislativas não deve abrir a porta a que os governos nacionais reduzam a proteção dos trabalhadores. Pelo contrário, cabe promover normas económicas, sociais e ambientais e o trabalho digno através de direitos e medidas de proteção, fomentando a convergência e a melhoria das condições de vida e de trabalho dos cidadãos europeus e tendo em conta a rápida evolução da utilização das novas tecnologias.

2.2.

A Presidência polaca do Conselho da UE solicitou ao CESE a elaboração de um relatório sobre a competitividade das pequenas e médias empresas na Europa. O relatório deverá, concretamente, avaliar a carga regulamentar e o risco de sanções enfrentados pelas PME e pelas empresas de média capitalização na UE em comparação com as empresas não europeias. Deverá também identificar as causas do excesso de carga regulamentar cumulativa e destacar os domínios do direito da UE mais prejudiciais à competitividade das PME (2).

B.   A burocracia como fator que determina a localização das PME

2.3.

As PME ativas na indústria transformadora, no setor da hospitalidade e no setor agrícola, bem como os seus trabalhadores, queixam-se sobretudo da morosidade e dos encargos financeiros resultantes do excesso de burocracia. Em 2023, 55 % das PME identificaram os obstáculos regulamentares e os encargos administrativos como o seu maior desafio. Este foi também o segundo desafio mais citado pelas empresas em fase de arranque (52 %, a seguir ao acesso a financiamento) e o terceiro mais frequentemente citado pelas empresas de média capitalização (36 %, a seguir às dificuldades em encontrar trabalhadores e às perturbações na cadeia de abastecimento) (3). Os inquéritos realizados a nível nacional confirmaram o aumento considerável dos custos e do tempo despendido devido ao aumento da carga burocrática, o que, ao mesmo tempo, desencoraja a criação de empresas (4).

2.4.

O aumento exponencial da burocracia enquanto fator que determina a localização das empresas é também evidenciado no Relatório Draghi (5), que sublinha as assimetrias regulamentares enfrentadas pelas empresas da UE em comparação com as suas concorrentes na China ou nos EUA.

2.5.

O Relatório Draghi aponta ainda que a carga regulamentar sobre as empresas europeias é elevada e continua a crescer. De acordo com um inquérito do Banco Europeu de Investimento (BEI), 61 % das empresas europeias identificam a regulamentação (excessiva) como um obstáculo de monta ao investimento a longo prazo (6). Qualquer legislação considerada excessiva aumenta os custos para as empresas. Esta situação desvia fundos que, de outro modo, poderiam ser utilizados para a inovação e o investimento em capital humano, o que reforçaria a criação de valor acrescentado, aumentando potencialmente tanto os excedentes para as empresas como a remuneração dos trabalhadores.

C.   Encargos regulamentares que dissuadem a integração de tecnologias inovadoras

2.6.

O Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE (CELE), a ideia de base para a proteção do clima na UE, é simples e eficiente. Para a indústria, e agora também para os setores da construção e dos transportes, os direitos de poluição são especificados de forma quantitativa e reduzidos gradualmente por meio de certificados CELE, contribuindo para garantir o cumprimento dos objetivos climáticos de Paris. O mercado ocupa-se do resto, aumentando os preços dos combustíveis fósseis. Um CELE que funcione adequadamente pode permitir a simplificação das obrigações de comunicação de informações ao abrigo da Diretiva Comunicação de Informações sobre Sustentabilidade das Empresas, do Regulamento Taxonomia da UE e de regulamentação ambiental conexa, como a Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios.

2.7.

Enquanto, nos EUA, a Lei da Redução da Inflação (IRA) também abrange a eficiência da combustão, para além da mobilidade elétrica, a legislação da UE assenta na proibição da combustão, sem realizar uma avaliação completa do ciclo de vida ou de impacto. Além disso, a obrigação da UE de renovar os edifícios visa incentivar os proprietários de imóveis a investir, em vez de permitir que o comércio de licenças de emissão garanta a proteção do clima de forma desburocratizada, por meio do aumento dos preços dos combustíveis fósseis. Outro exemplo é a questão do hidrogénio. A UE só considera o hidrogénio como respeitador do clima se este for produzido a partir do vento ou do sol, excluindo o hidrogénio isento de CO2 e eficaz em termos de custos produzido a partir de gás natural e de energia nuclear: privilegiamos o «100 % elétrico» em detrimento da abertura à tecnologia. É assim que surge a burocracia nociva e que se trava a economia de mercado e a inovação.

D.   Falta de legislação baseada em dados concretos

2.8.

Embora não sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva Dever de Diligência das Empresas em matéria de Sustentabilidade – conhecida como ato relativo às cadeias de abastecimento –, as PME são indiretamente afetadas enquanto contratantes ou subcontratantes de grandes empresas abrangidas pelo âmbito de aplicação dessa diretiva e, por conseguinte, enfrentam desafios. Nos termos dessa diretiva, as empresas europeias que importem matérias-primas de fornecedores situados em diferentes regiões do mundo, em função da colheita e do abastecimento, são obrigadas a provar o cumprimento dos requisitos legislativos para cada país de origem. No âmbito da cadeia de abastecimento, os fornecedores de menor dimensão têm igualmente esse dever de diligência e de transmissão de informações aos seus clientes (7).

2.9.

A concessão de empréstimos às PME também está a diminuir. Essa diminuição deve-se à grande incerteza entre os bancos regionais no que diz respeito à capacidade dos mutuários para cumprirem todos os requisitos da UE em matéria de investimento ecológico e não à falta de interesse em investir por parte das PME. Aquando da criação de novas linhas de produção, as PME e os mutuantes seriam obrigados a apresentar provas do cumprimento dos requisitos da CSRD, do Regulamento Conceção Ecológica de Produtos Sustentáveis e da taxonomia da UE, bem como a demonstrar um grau de transparência suficiente ao longo das cadeias de abastecimento da UE e o respeito pelos requisitos do Banco Central Europeu e da Autoridade Bancária Europeia relativos ao banco climático e às implicações do comércio de licenças de emissão da UE. Além disso, a CSRD e o Regulamento Taxonomia exigem frequentemente os mesmos requisitos de comunicação de informações.

2.10.

Em muitos casos, estas complexidades ligadas à conformidade regulamentar conduzem à suspensão da colaboração entre os bancos e as empresas a nível local. Os princípios da «declaração única», do «balcão único» e da «cláusula de caducidade» devem aplicar-se sempre aos assuntos específicos já abrangidos pelo âmbito de aplicação dos atos legislativos em vigor que possam partilhar os mesmos objetivos que outras propostas legislativas.

2.11.

O lado burocrático do Pacto Ecológico não bloqueou apenas o financiamento de crédito às médias empresas; gerou também frustração para as empresas e para os trabalhadores e custos elevados para os consumidores, que, na realidade, ambicionam a transformação do sistema energético e a proteção do ambiente.

E.   As exigências excessivas do processo legislativo europeu

2.12.

O CESE considera que se deve questionar a divisão pouco clara e complexa de responsabilidades na Comissão Europeia (por exemplo, que o comissário da Justiça seja responsável pela cadeia de abastecimento). É imperativo estabelecer uma estrutura organizacional eficaz para proporcionar uma panorâmica clara de todos os atos legislativos em vigor, bem como das suas interações, sobreposições e potenciais contradições, assegurando assim a coerência.

2.13.

As análises das avaliações de impacto da Comissão efetuadas pelo Comité de Controlo da Regulamentação, um organismo que é parcialmente independente, são uma indicação fiável da crescente complexidade e incoerência das propostas legislativas da Comissão. As estatísticas empíricas mais recentes disponíveis (elaboradas pelo Departamento Temático do Parlamento Europeu) relativas a 314 das avaliações de impacto do Comité mostram que, entre 2016 e 2021, 39 % das avaliações de impacto tinham tantas falhas que a Comissão teve de as rever. Em 2023, o Parlamento Europeu observou com preocupação que, em 2022, não tinham sido apresentados elementos de prova suficientes para 58 % das avaliações de impacto (8). As implicações financeiras e as opções de financiamento devem ser definidas numa avaliação de impacto, que requer a emissão de um parecer pelo Comité das Regiões. O Comité de Controlo da Regulamentação criticou igualmente as avaliações de impacto mais recentes sobre a Diretiva Dever de Diligência das Empresas em matéria de Sustentabilidade e a Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios por serem insuficientes. O CESE considera que a sua participação nas avaliações de impacto seria igualmente benéfica para o processo legislativo.

2.14.

A avaliação do compromisso voluntário assumido pela Comissão, em 2019, em prol do princípio da comporta regulatória é também indicativo de que o processo legislativo da UE está sobrecarregado. O Parlamento Europeu, que normalmente reforça a legislação, queixou-se do incumprimento desse princípio (9), tal como o Relatório Draghi, que calculou um rácio de 2,5 para 1 (10).

2.15.

Há alguma legislação, por exemplo no domínio da digitalização, que, embora possa ter contribuído para aumentar o número de atos legislativos em vigor, acabou por reduzir os custos para as empresas. No entanto, uma vez que a própria Comissão é responsável pela análise anual dos encargos, esta avaliação exige uma verificação independente através do Comité de Controlo da Regulamentação, do Tribunal de Contas, do Centro Comum de Investigação e do Centro Europeu de Investigação e Documentação Parlamentares, bem como assistência técnica para a simplificação.

F.   As abordagens existentes e as novas abordagens da Comissão para reduzir a burocracia

2.16.

Nos últimos anos, a Comissão fez muito para reduzir os encargos administrativos. Importa mencionar, a título de exemplo: a) a Plataforma REFIT; b) o teste das PME com o «teste de competitividade»; c) filosofia da declaração única; d) redução de 25 % dos requisitos de comunicação de informações; e) coordenação sistemática dos processos digitais; f) obrigação de cada comissário reduzir a burocracia; g) verificações da situação real junto das partes interessadas e reformas do Semestre Europeu para o controlo da competitividade.

2.17.

No entanto, estas iniciativas não asseguraram plenamente uma redução sistemática dos encargos administrativos, sendo necessária uma agenda mais ambiciosa. Além disso, não se vislumbram melhorias de um ponto de vista puramente quantitativo para o próximo período. O registo de documentos da Comissão enumera atualmente um total de 470 atos legislativos, 413 atos de execução e 57 atos delegados pendentes. Uma vez que o registo abrange apenas atos atualmente previstos, estes números aumentarão significativamente no futuro. Existem novas iniciativas legislativas, com 160 projetos enumerados nas orientações políticas (11) para a nova legislatura 2024-2029.

2.18.

Mario Draghi apelou às instituições da UE para que apliquem um princípio de «autocontenção» na elaboração das políticas, tanto através de uma melhor filtragem das iniciativas futuras, como através da racionalização do acervo existente (12). Na opinião do CESE, a questão da «autocontenção» também deve ser alargada aos Estados-Membros no que diz respeito à sobrerregulamentação.

2.19.

A pasta do comissário da Economia e Produtividade e da Simplificação e Execução deve ser alargada de modo a incluir uma ênfase específica nas PME, a fim de assegurar uma gestão coerente dos diferentes requisitos aplicáveis às PME na legislação da UE. Além disso, deveria atribuir-se um mandato forte em matéria de execução e simplificação da legislação a um vice-presidente executivo, tal como anunciado pela presidente Ursula von der Leyen quando apresentou ao Parlamento Europeu as suas orientações políticas (13), antes de ser eleita.

2.20.

No início do período legislativo, a Comissão deve identificar legislação sobreposta no âmbito de um procedimento omnibus (tal como proposto no relatório de Enrico Letta) e, concretamente, introduzir medidas de apoio às PME, aos trabalhadores e às administrações públicas.

2.21.

A redução de 25 % da burocracia mencionada no pacote de medidas de apoio é um valor mínimo. A futura CSRD contém, sozinha, cerca de 1 200 requisitos de comunicação de informações (14). É fundamental apresentar uma síntese dos requisitos de comunicação de informações em linguagem simples, assegurando um serviço de balcão único nos 27 Estados-Membros. Em consonância com o princípio da transparência, tal síntese poderá também incluir as disposições penais com impacto nas ações coletivas em direito civil, administrativo e penal, bem como uma avaliação do impacto nos níveis de pessoal e nos custos do sistema judicial, bem como nas autoridades administrativas. O CESE recomenda que se melhore a utilização das ferramentas digitais, da inteligência artificial e das ferramentas de aprendizagem automática para criar uma «ferramenta única de comunicação de informações» de fácil utilização, que possa transmitir às PME, às empresas de média capitalização e a outras empresas todas as obrigações, prazos e sanções pertinentes na UE em matéria de comunicação de informações.

2.22.

A Comissão poderá ter de realizar uma reforma interna do seu processo de elaboração de propostas legislativas. Importa reforçar significativamente o Comité de Controlo da Regulamentação e torná-lo mais independente. Este órgão deve realizar uma «verificação da coerência e da subsidiariedade» no início de cada processo legislativo e ser dotado de direitos de revisão e de consulta adequados para nova legislação que ponha em causa a competitividade. O reforço do Comité de Controlo da Regulamentação deverá figurar no próximo acordo interinstitucional.

2.23.

O teste das PME e o teste de competitividade devem ser reunidos num único procedimento. Sem um teste adequado da competitividade, aprovado pelo comissário responsável por Legislar Melhor e pelas PME, o processo legislativo não deve prosseguir.

2.24.

Importa reduzir significativamente o número de atos delegados e torná-los mais transparentes. O Parlamento Europeu e as partes interessadas devem participar num procedimento eficiente.

2.25.

O Parlamento Europeu deve desenvolver um procedimento acelerado para as avaliações das opções, de impacto e de risco e para as análises do ciclo de vida realizadas pelos seus próprios departamentos temáticos no caso de alterações que reformulem substancialmente as propostas adotadas pela Comissão.

2.26.

O Conselho e os parlamentos/governos nacionais devem tirar maior partido das oportunidades de revisão das responsabilidades (subsidiariedade) e devem desenvolver procedimentos mais eficazes para as queixas relativas à subsidiariedade.

2.27.

Os requisitos legislativos europeus devem ser sempre acompanhados de um serviço prestado às PME. A rede do Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia (EIT) e de câmaras estrangeiras também deve ser utilizada, por exemplo, para certificados relativos a cadeias de abastecimento ou à energia verde. Além disso, deve prever-se uma isenção da verificação da cadeia de abastecimento na UE e de todos os países terceiros com acordos comerciais da UE.

2.28.

O Comité das Regiões deve explorar muito mais o seu papel de guardião da subsidiariedade e abordar a questão da competência europeia no início do processo legislativo, a fim de evitar encargos financeiros para as regiões europeias.

2.29.

O CESE recomenda que todas estas exigências resultem num ato legislativo vinculativo para a redução da burocracia, numa avaliação ex post das políticas e num esforço de redução da burocracia.

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(1)  No âmbito dos esforços de simplificação, os novos compromissos incluem também uma série de propostas abrangentes de alteração de vários atos, a fim de assegurar a coerência e maximizar a simplificação. O primeiro pacote abrangente incluirá o Regulamento Taxonomia, a Diretiva Dever de Diligência das Empresas em matéria de Sustentabilidade e a Diretiva Comunicação de Informações sobre Sustentabilidade das Empresas (CSRD), juntamente com as normas europeias conexas em matéria de informações sobre sustentabilidade.

(2)  A Presidência polaca mencionou, em particular, os efeitos de distorção da concorrência a nível mundial causados pela Diretiva Comunicação de Informações sobre Sustentabilidade das Empresas, em conjugação com a taxonomia da UE. Outros atos legislativos que também podem ser abrangidos pela análise incluem: o Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço, o Regulamento Desflorestação da UE, a Diretiva Dever de Diligência das Empresas em matéria de Sustentabilidade, o Regulamento relativo à proibição do trabalho forçado, a Diretiva Alegações Ecológicas, o Regulamento Conceção Ecológica de Produtos Sustentáveis, o Regulamento relativo aos minerais provenientes de zonas de conflito e o Regulamento Restauro da Natureza.

(3)  Comissão Europeia, «Report on the Survey of EU Start-ups and the COVID-19 Pandemic», 2023.

(4)  Um inquérito realizado pela Câmara de Comércio e Indústria Alemã (DIHK) revelou que a abundância de requisitos burocráticos e a sua ininteligibilidade são o fator que menos influencia a escolha do local onde uma empresa se vai estabelecer e operar (inquérito da DIHK sobre os fatores que determinam a localização). Num inquérito realizado pelo Instituto Austríaco do Mercado (WKO), 59 % das empresas austríacas e 72 % das PME queixaram-se de que o tempo gasto com burocracia aumentou consideravelmente nos últimos três anos (WKO, «Factsheet on Less EU Bureaucracy.Increased Competitiveness for our Companies»). Um inquérito realizado pela SMEdenmark em 2024 concluiu que a burocracia custa às PME dinamarquesas mais de 1,8 mil milhões de euros por ano e que estas gastam mais de 49 milhões de horas por ano na gestão e no cumprimento da regulamentação e dos encargos aplicáveis.

(5)  Draghi, M., «The future of European competitiveness – A competitiveness strategy for Europe».

(6)  Draghi, M., «The future of European competitiveness – In-depth analysis and recommendations», p. 317.

(7)  A falta de clareza dos requisitos essenciais relativos à comunicação de informações, em particular a ausência de um sistema de informação da UE operacional e de um sistema de avaliação comparativa por país, no que diz respeito ao dever de diligência e ao Regulamento Desflorestação da UE, foi igualmente sublinhada no Parecer do CESE publicado no Jornal Oficial (JO C, C/2024/6877, 28.11.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/6877/oj).

(8)  Parlamento Europeu, Relatório sobre a adequação da regulamentação da UE, a subsidiariedade e a proporcionalidade – Relatório sobre «Legislar Melhor», abrangendo 2020, 2021 e 2022 (2023/2079(INI)).

(9)   2023/2079(INI).

(10)  A Câmara de Comércio e Indústria Alemã (DIHK) chegou a calcular um rácio de 5 para 1.

(11)  Ursula von der Leyen, As Escolhas da Europa: Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia 2024-2029.

(12)  Draghi, M., «The future of European competitiveness – In-depth analysis and recommendations», p. 311.

(13)  Ursula von der Leyen, As Escolhas da Europa: Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia 2024-2029, p. 7.

(14)   https://efrag.sharefile.com/share/view/s1a12c193b86d406e90b1bcd7b6bb8f6f/fo37c90b-9d9b-4432-a76b-27760cfcc01b.