Relator:

Athanasios IOANNIDIS

Conselheiro	Dimitrios Skiadas (do relator)
Consulta	Parlamento Europeu, 25.1.2024 Conselho da União Europeia, 1.2.2024
Base jurídica	Artigo 175.o, terceiro parágrafo, e artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	10.4.2024
Adoção em plenária	24.4.2024
Reunião plenária n.o	587
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	181/0/2

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) apoia a proposta alterada de regulamento relativo à criação de um procedimento para remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço, apresentada pela Comissão Europeia, como tentativa de reforçar o processo de integração no âmbito do mercado interno da União Europeia.

1.2.

O CESE congratula-se com os esforços contínuos da Comissão Europeia no sentido de apresentar uma proposta alterada de regulamento a fim de remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço, obrigando os Estados-Membros a criar pontos de coordenação transfronteiriços mas dando-lhes ao mesmo tempo a possibilidade de aplicar voluntariamente o instrumento de resolução que o acompanha ou qualquer outro instrumento que possam ponderar.

1.3.

O CESE considera que os anteriores esforços nesse sentido foram uma experiência muito didática na identificação e correção das lacunas da proposta inicial da Comissão e tira partido dessa experiência no presente parecer sobre a proposta alterada de regulamento.

1.4.

O CESE está convicto de que o procedimento proposto complementa, em princípio, os atuais regimes de apoio às atividades transfronteiriças na União e cria as condições para o estabelecimento de um quadro abrangente para fazer face aos obstáculos jurídicos e administrativos transfronteiriços, que facilitará e melhorará a vida de milhões de pessoas que vivem em regiões transfronteiriças.

1.5.

O CESE acolhe favoravelmente a intenção de simplificar os procedimentos no âmbito do procedimento proposto, tornando obrigatória a criação de pontos de coordenação transfronteiriços como «balcões únicos» em cada Estado-Membro, os quais recolherão todos os pedidos de assistência das partes interessadas com vista à remoção dos obstáculos transfronteiriços, avaliarão os dossiês correspondentes, identificarão possíveis soluções e informarão os promotores.

1.6.

O CESE entende que a disponibilização da ferramenta de facilitação transfronteiriça é um processo importante, mas que a sua utilização voluntária não deve reduzir o seu valor acrescentado enquanto elemento do procedimento de remoção de obstáculos transfronteiriços.

1.7.

O CESE considera que a criação de um registo público à escala da UE dos dossiês transfronteiriços contribuirá para um inventário exaustivo dos obstáculos jurídicos e administrativos pertinentes e para o subsequente intercâmbio de pontos de vista e experiências entre as autoridades competentes, a fim de criar perspetivas de remoção desses obstáculos, em especial se a Comissão Europeia ponderar elaborar um relatório anual sobre os obstáculos e as soluções propostas com base nos dados constantes do registo.

1.8.

O CESE, enquanto representante institucional da sociedade civil e dos parceiros sociais, subscreve a lógica seguida na proposta alterada de regulamento de uma abordagem da base para o topo para remover os obstáculos transfronteiriços, uma vez que tal reforça a perceção que os cidadãos têm da importância de realizar o mercado interno da UE.

1.9.

Por conseguinte, o CESE assinala que é necessário associar as autoridades das regiões em que se realizam atividades transfronteiriças e expressar a vontade política local, a fim de mobilizar as autoridades nacionais para ativar o procedimento proposto e explorar o seu potencial.

1.10.

O CESE observa igualmente que, para realçar o valor acrescentado do procedimento proposto, é necessário criar incentivos claros para que os Estados-Membros o utilizem, fornecendo informações pormenorizadas sobre o impacto dos obstáculos transfronteiriços e os benefícios para o desenvolvimento que resultarão para as regiões em causa, e para a União Europeia no seu conjunto, da remoção desses obstáculos.

1.11.

Por último, o CESE está convicto de que a importância de criar e aplicar o procedimento proposto será cada vez mais encarada como uma escolha política séria a nível da UE se houver apoio financeiro para as estruturas nacionais (pontos de coordenação transfronteiriços) criadas pelos fundos europeus, através de ações da política europeia de coesão.

2.   Contexto

2.1.

Em 2015, por iniciativa da Presidência luxemburguesa, foi debatida a utilidade de um novo instrumento para simplificar projetos transfronteiriços ou ações de duração limitada nas regiões fronteiriças através da aplicação voluntária das regras de um Estado-Membro ao Estado-Membro vizinho, com o acordo das autoridades competentes (1).

2.2.

Com base num estudo recente segundo o qual a remoção dos obstáculos transfronteiriços existentes resultaria em benefícios no valor de 457 mil milhões de euros por ano, equivalentes a 3,8 % do valor acrescentado bruto da UE, ao passo que a sua não remoção representa uma perda de 2 % do emprego total da UE (2), a Comissão Europeia apresentou uma proposta legislativa para criar um mecanismo para remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço (3).

2.3.

O Parlamento Europeu deu o seu apoio de princípio à proposta da Comissão, propondo (em fevereiro de 2019) uma série de alterações ao texto da proposta em primeira leitura. As alterações visavam clarificar a natureza voluntária do mecanismo proposto, as implicações processuais se este não for utilizado e o procedimento de tratamento das informações apresentadas para identificar e remover os obstáculos jurídicos e administrativos.

2.4.

O Conselho não adotou uma posição formal sobre a proposta, uma vez que os Estados-Membros expressaram várias reservas quanto ao seu conteúdo a nível do grupo de trabalho, o que resultou na interrupção dos trabalhos sobre o dossiê e na suspensão da iniciativa legislativa.

2.5.

Em setembro de 2023, o Parlamento Europeu adotou uma resolução legislativa de iniciativa com recomendações à Comissão Europeia sobre a alteração da proposta relativa ao mecanismo transfronteiriço europeu, em conformidade com o artigo 225.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

2.6.

A Comissão Europeia apresentou, em dezembro de 2023, a sua proposta alterada de regulamento para facilitar soluções transfronteiriças (4). A proposta alterada tem em conta as reservas, observações e recomendações do Parlamento Europeu e do Conselho, mantendo a tónica na remoção dos obstáculos que dificultam a vida das comunidades transfronteiriças.

2.7.   Síntese da nova proposta da Comissão

2.7.1.

Em resumo, a nova proposta da Comissão Europeia prevê a criação de pontos de coordenação transfronteiriços (PCT) obrigatórios em cada Estado-Membro, aos quais compete avaliar os pedidos pertinentes das partes interessadas nas regiões fronteiriças relativos a potenciais obstáculos transfronteiriços e atuar como elo de ligação entre estas partes e as autoridades nacionais. Prevê ainda a criação de uma rede de PCT, em colaboração com a Comissão Europeia, a fim de desenvolver um fórum para o intercâmbio de boas práticas e conhecimentos.

2.7.2.

Nos termos da proposta de regulamento, após a avaliação de cada pedido as partes interessadas recebem uma resposta a explicar o tratamento que lhe será dado. Caso haja efetivamente um obstáculo transfronteiriço e não exista um acordo de cooperação bilateral ou internacional que proporcione uma solução, os Estados-Membros podem aplicar a ferramenta de facilitação transfronteiriça (facultativa).

2.7.3.

Esta ferramenta, criada pelo regulamento, é um procedimento normalizado para facilitar a remoção de obstáculos transfronteiriços (jurídicos e administrativos) à criação e ao funcionamento de infraestruturas necessárias para atividades públicas ou privadas ou para o fornecimento de um serviço público prestado numa região transfronteiriça, reforçando a coesão económica, social e territorial dessa região.

2.7.4.

O procedimento aplica-se aos obstáculos transfronteiriços nas regiões fronteiriças terrestres ou marítimas dos Estados-Membros vizinhos, e não nas regiões fronteiriças entre Estados-Membros e países terceiros. Abrange apenas os obstáculos decorrentes do direito nacional, incluindo os casos em que os Estados-Membros transpõem corretamente o direito da UE para o direito nacional, mas de forma divergente. Além disso, embora tenha de ser dada resposta a todos os pedidos, a decisão de remover ou não um obstáculo continua a caber às autoridades nacionais competentes.

3.   Observações na generalidade

3.1.

A principal diferença em relação à proposta original é que já não é feita referência a um mecanismo com documentos normalizados específicos (Compromisso, Declaração), e sim a um procedimento para facilitar a remoção de obstáculos transfronteiriços, tendo as disposições pertinentes sido adaptadas em conformidade. Propõe-se a obrigação de os Estados-Membros criarem e ativarem PCT, mas a adoção de medidas de remoção dos problemas transfronteiriços, através da ferramenta de facilitação transfronteiriça, fica ao critério dos Estados-Membros. Os obstáculos transfronteiriços são comunicados de forma muito mais simples (dossiês transfronteiriços).

3.2.

A questão dos obstáculos às atividades transfronteiriças na União está no cerne da integração europeia, uma vez que a criação do mercado interno afeta a mobilidade de pessoas, bens, capitais e serviços no interior da UE, bem como a utilização das infraestruturas. Nas zonas da UE com fronteiras terrestres internas (40 regiões que abrangem 40 % do seu território e representam quase 1/3 da sua população (5)), cerca de 3,5 milhões de pessoas atravessam diariamente as fronteiras internas entre os Estados-Membros da UE para efeitos de trabalho, estudo e interação social, ao passo que cerca de 1,7 milhões de pessoas vivem num país da UE mas trabalham noutro, pelo que a mobilidade transfronteiriça lhes é vital. Estima-se que haja cerca de 1,25 mil milhões de viagens anuais entre países da UE, incluindo viagens turísticas (6).

3.2.1.

Este volume de travessias transfronteiriças gera desafios significativos para a remoção das dificuldades que possam surgir em relação às atividades que tornam necessárias as deslocações (por exemplo, empreendedorismo, emprego, cuidados de saúde ou prestação de serviços públicos). A maior parte destas dificuldades deve-se a divergências entre as legislações nacionais e a procedimentos e práticas administrativos incompatíveis em ambos os lados da fronteira, especialmente quando não existe um ordenamento comum do território para as atividades essenciais (económicas, empresariais, sanitárias, educativas, estatais, etc.) entre os Estados-Membros (7).

3.2.2.

O desempenho económico das regiões fronteiriças dos Estados-Membros ao longo do tempo tende a ser pior do que o de outras regiões dos mesmos Estados-Membros. Os seus habitantes enfrentam muito mais dificuldades no acesso a serviços públicos, a prestadores (públicos ou privados) de serviços de saúde ou de educação e a oportunidades de negócio. Mesmo a prossecução da cooperação transfronteiriça para resolver estes problemas, quer por particulares quer por organismos públicos, é fortemente dificultada pelas divergências entre os sistemas administrativos e jurídicos de ambos os lados da fronteira (8).

3.2.3.

Nesta continuidade, o CESE apoiou a proposta inicial da Comissão (2018) como forma de criar mecanismos tanto a nível social, uma vez que a remoção dos obstáculos administrativos permitiria aos cidadãos escolher livremente os seus empregos e apoiaria o desenvolvimento de infraestruturas e serviços de interesse geral, como a nível económico, uma vez que contribuiria para reduzir ainda mais os encargos administrativos, em benefício dos empregadores e dos trabalhadores (9).

3.2.4.

O CESE sustentou que os mecanismos de apoio às regiões fronteiriças disponíveis na altura (Programa Interreg, Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial) não permitiam a adoção de medidas jurídicas e administrativas para fazer face aos obstáculos transfronteiriços.

3.2.5.

De então para cá, a Comissão Europeia lançou uma iniciativa-piloto, conhecida por «b-solutions», implementada pela Associação das Regiões Fronteiriças Europeias (ARFE). Esta iniciativa inovadora presta essencialmente apoio jurídico aos poderes públicos nas zonas transfronteiriças, a fim de identificar as causas profundas dos obstáculos jurídicos ou administrativos que afetam as suas interações transfronteiriças e explorar possíveis soluções. A iniciativa «b-solutions» trouxe à luz os vários obstáculos jurídicos e administrativos, a falta de soluções imediatas a nível das atividades transfronteiriças, a importância de rever os seus quadros jurídicos e a necessidade de apoiar a cooperação transfronteiriça (10). A Comissão aborda adequadamente esta necessidade na sua proposta (11).

3.2.6.

A proposta alterada da Comissão Europeia visa encontrar um equilíbrio entre as condições impostas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, as quais afetarão significativamente o potencial impacto da iniciativa legislativa, caso seja adotada.

4.   Observações na especialidade

4.1.

Um aspeto importante da proposta da Comissão é que preserva a natureza «da base para o topo» da iniciativa de ativar o procedimento proposto (através da apresentação do dossiê transfronteiriço por qualquer parte interessada), o que faz com que sejam as pessoas que enfrentam efetivamente os obstáculos a iniciar o processo de harmonização e de procura de soluções.

4.1.1.

No entanto, numa tentativa de satisfazer as objeções do Conselho à sua proposta inicial (12), a proposta da Comissão tem a particularidade de recorrer ao instrumento legislativo do regulamento (com efeitos diretos e universais para os destinatários nos termos do artigo 288.o do TFUE) no que diz respeito à obrigação de os Estados-Membros criarem a infraestrutura institucional correspondente (pontos de coordenação transfronteiriços), quando a utilização desta infraestrutura pelos Estados-Membros é meramente voluntária no que toca à aplicação da ferramenta de facilitação transfronteiriça.

4.1.2.

Esta especificidade da proposta alterada da Comissão não deve levar a que fique por enfrentar o risco, assinalado pelo CESE em relação à proposta original, de que o funcionamento do sistema proposto numa base voluntária possa, em última análise, conduzir a uma maior fragmentação das práticas jurídicas e das disposições administrativas na Europa (13).

4.2.

Note-se que muitas regiões fronteiriças marítimas, embora tenham menos interações transfronteiriças e utilizem menos serviços públicos transfronteiriços por serem mais remotas, estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da nova proposta da Comissão Europeia. A aplicação de um regime jurídico adicional às fronteiras marítimas, tal como o proposto, coloca sérios riscos de incompatibilidade com os acordos para atividades transfronteiriças estabelecidos a nível bilateral ou multilateral ao abrigo do direito marítimo internacional.

4.3.

A falta, mais uma vez, de disposições para o financiamento pela UE da criação e da operação pelos Estados-Membros das infraestruturas institucionais propostas (tendo em conta, em especial, que a proposta se enquadra na política de coesão da UE) leva a recordar que o CESE já identificou esta questão como uma potencial fonte de problemas específicos para os Estados-Membros menos desenvolvidos e que importa prever o financiamento da organização e do funcionamento das estruturas propostas (e, em particular, dos pontos de coordenação transfronteiriços) pelos fundos estruturais da UE (14).

4.4.

Essencialmente, a proposta alterada da Comissão prevê a criação de um balcão único que abrange todas as questões pertinentes, dando aos Estados-Membros a possibilidade de decidir sobre a forma e o tipo dos pontos de coordenação transfronteiriços (incluindo a partir de estruturas administrativas já existentes), tornando a criação desses pontos obrigatória mas deixando a remoção dos obstáculos à discrição dos Estados-Membros. Propõe-se, por conseguinte, um instrumento que pode ajudar a encontrar soluções adequadas para estes obstáculos.

4.5.

Assim, para não diminuir o valor acrescentado do procedimento proposto, este não deve ser encarado apenas como uma forma de assinalar os problemas identificados e de reconhecer as suas características mediante a recolha de dados de todos os Estados-Membros através do papel de coordenação da Comissão Europeia. Importa salientar e realçar que os Estados-Membros passam a poder enfrentar a essência dos obstáculos transfronteiriços através da ferramenta de facilitação (mesmo numa base voluntária).

4.6.

Para uma melhor compreensão do funcionamento do novo procedimento, teria sido preferível que a Comissão apresentasse mais exemplos de problemas transfronteiriços e formas de os resolver, a fim de ajudar as partes interessadas e os Estados-Membros a compreender o procedimento e a necessidade do mesmo.

4.7.

Ao mesmo tempo, para evitar que o procedimento proposto seja visto como um simples procedimento formal, seria útil introduzir a possibilidade de completar o dossiê transfronteiriço apresentado com mais informações se a primeira avaliação não identificar um obstáculo transfronteiriço (direito de oposição).

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(1)   Documento com contributos para a reunião informal de ministros sobre coesão territorial sob a Presidência luxemburguesa: https://amenagement-territoire.public.lu/fr/eu-presidency/Informal-Ministerial-Meetings-on-Territorial-Cohesion-and-Urban-Policy-_26-27-November-2015_-Luxembourg-City_.html.

(2)  Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, Mechanism to resolve legal and administrative obstacles in a cross-border context: European added value assessment [Mecanismo de remoção dos obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço: avaliação do valor acrescentado europeu], PE 740.233, maio de 2023, p. 19: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2023)740233

(3)   COM(2018) 373 final.

(4)   COM(2023) 790 final.

(5)  Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Impulsionar o crescimento e a coesão nas regiões fronteiriças da UE, COM(2017) 534 final, p. 2.

(6)   O espaço Schengen em síntese: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/schengen-area/.

(7)   http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/european-territorial/cross-border/review/.

(8)  Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Impulsionar o crescimento e a coesão nas regiões fronteiriças da UE, COM(2017) 534 final, p. 4.

(9)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à criação de um mecanismo para remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço», [COM(2018) 373 final — 2018/0198 (COD)] (JO C 440 de 6.12.2018, p. 124).

(10)  Comissão Europeia e Associação das Regiões Fronteiriças Europeias, «b-solutions: Solving Border Obstacles – A Compendium of 43 Cases » [«b-solutions»: Remover os obstáculos transfronteiriços – Compilação de 43 casos], Serviço das Publicações da União Europeia, 2020.

(11)  Comissão Europeia, proposta alterada de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à criação de um mecanismo para remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço, COM(2023) 790 final.

(12)   https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6009-2020-INIT/pt/pdf.

(13)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à criação de um mecanismo para remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço», [COM(2018) 373 final — 2018/0198 (COD)] ( JO C 440 de 6.12.2018, p. 124).

(14)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à criação de um mecanismo para remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço», [COM(2018) 373 final — 2018/0198 (COD)] ( JO C 440 de 6.12.2018, p. 124).