Relatora:	Katrīna ZARIŅA
Correlator:	Philip VON BROCKDORFF

Consulta	Comissão Europeia, 18.7.2023 Conselho da União Europeia, 19.7.2023
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	5.10.2023
Adoção em plenária	25.10.2023
Reunião plenária n.o	582
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	169/04/04

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) reconhece os esforços envidados pela Comissão para propor novos recursos próprios e garantir um orçamento da União Europeia (UE) sólido e sustentável. O orçamento da UE representa um dos principais pilares da integração económica e da coesão social da UE, assim como da sua competitividade global a longo prazo.

1.2.

O CESE apoia a proposta de revisão intercalar do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) 2021-2027, que visa aumentar gradualmente o rácio de recursos próprios da UE em relação às receitas baseadas no rendimento nacional bruto (RNB) dos Estados-Membros. Será necessário aumentar a contribuição dos Estados-Membros para os atuais recursos próprios da UE, a fim de satisfazer as necessidades orçamentais da UE, afetadas pela recessão económica do período da COVID-19, pelo Instrumento de Recuperação da União Europeia, pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), pelo apoio concedido para a recuperação da Ucrânia, pelas políticas de autonomia estratégica e pelas transições justa, ecológica e digital.

1.3.

O CESE apoia também amplamente o pacote ajustado da Comissão Europeia relativo à próxima geração de recursos próprios, compreendendo o seu caráter temporário e o facto de que se limita ao reembolso das dotações utilizadas para financiar o Instrumento de Recuperação da União Europeia.

1.4.

O CESE insta o Parlamento Europeu e o Conselho da UE a adotarem um pacote ajustado relativo à próxima geração de recursos próprios antes das próximas eleições para o Parlamento Europeu em 2024, ou seja, antes do final do atual mandato político.

1.5.

No entanto, o CESE considera que a questão dos recursos próprios e das capacidades orçamentais da UE não obteve a visibilidade necessária para que se abordassem todos os seus aspetos. Deve realizar-se, sem demora e dentro de um determinado prazo, um debate aprofundado, com a participação dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil, tendo em vista o próximo mandato das instituições da UE. Trata-se de um debate particularmente premente, que deve também centrar-se na capacidade orçamental da UE para financiar a sua própria agenda ambiciosa, mas necessária. A este respeito, o conjunto de propostas de recursos próprios apresentado pelo Parlamento Europeu em 10 de maio de 2023 (1), amplamente apoiado pelo CESE, representa um importante contributo para esse debate.

1.6.

O CESE salienta que é imperativo que as despesas do orçamento da União relacionadas com os reembolsos no âmbito do Instrumento de Recuperação da União Europeia não reduzam o financiamento de outros programas ou investimentos da UE ao abrigo do atual quadro financeiro plurianual nem do próximo. Este aspeto continua a ser fundamental para a integração económica e a coesão social da UE, bem como para a competitividade global da UE e a recuperação pós-pandemia a médio prazo.

1.7.

O CESE reconhece a necessidade e a urgência de fazer ajustamentos aos novos recursos próprios já propostos e de propor novos recursos próprios adicionais. Ao mesmo tempo, reitera a necessidade de uma modernização estrutural do sistema de recursos próprios, que deve apoiar os objetivos em matéria digital, ambiental e de crescimento económico sustentável.

1.8.

O CESE considera que as receitas provenientes do sistema de comércio de licenças de emissão (CELE) devem apoiar os esforços dos Estados-Membros para pôr em prática as medidas de descarbonização das empresas que operam nos setores em que as receitas são cobradas. Assim, a parte das receitas do CELE que se destinada ao orçamento da UE deve ser objeto de uma avaliação rigorosa e de consenso entre a Comissão e os Estados-Membros.

1.9.

O CESE entende que a produtividade e a competitividade das empresas europeias devem estar entre as prioridades. Ao mesmo tempo, reconhece que se devem avaliar devidamente os potenciais efeitos deste novo recurso próprio para a competitividade das empresas, incluindo uma eventual revisão das políticas nacionais de tributação das sociedades, e reduzir ao mínimo os encargos administrativos, tanto para as administrações públicas como para as empresas. Os recursos devem ser utilizados estrategicamente para reforçar a competitividade e a sustentabilidade da UE e para promover a inovação, a justiça social e orçamental e os objetivos ambientais.

1.10.

O CESE salienta que o recurso próprio estatístico sobre os lucros das empresas poderá gerar um encargo administrativo para os institutos nacionais de estatística e as empresas, o que é inerente a qualquer novo recurso próprio. Embora este encargo adicional seja considerado marginal em comparação com as alternativas, o CESE frisa que os encargos administrativos — especialmente para as empresas — devem ser evitados ou reduzidos ao mínimo.

1.11.

O CESE considera necessário realizar análises quantitativas para avaliar a forma como as medidas propostas resultariam na prática. Os Estados-Membros apenas as aceitarão se o volume das receitas previstas de cada novo recurso próprio e os ajustamentos técnicos propostos assentarem em previsões exaustivas e garantirem a transparência. Por conseguinte, a Comissão deve elaborar avaliações específicas a nível nacional e, se necessário, a nível regional, para determinar as contribuições esperadas dos orçamentos dos Estados-Membros.

1.12.

O CESE concorda com a proposta da Comissão de dar prioridade à aplicação do primeiro pilar do Quadro Inclusivo da OCDE/G20 face a outras medidas no setor digital. O CESE considera essencial acelerar a ratificação daquela convenção. A este respeito, o CESE sublinha que a Comissão deve acompanhar atempadamente a aplicação do primeiro pilar da OCDE, realizando o trabalho técnico necessário de apoio a uma diretiva da UE relativa aos recursos próprios baseados no primeiro pilar.

1.13.

O CESE reconhece que, de um modo geral, o recurso próprio estatístico temporário poderá contribuir para financiar o Instrumento de Recuperação da União Europeia até à aplicação do mecanismo BEFIT. Ao mesmo tempo, o CESE apela para uma avaliação exaustiva da eficácia dos recursos próprios já existentes e chama a atenção para a necessidade de assegurar o cumprimento das regras já estabelecidas e de concluir e executar as reformas já iniciadas.

2.   Observações na generalidade

2.1.

Em dezembro de 2021, a Comissão propôs três novos recursos próprios para financiar o orçamento da UE: uma contribuição do sistema de comércio de licenças de emissão (CELE), uma contribuição do mecanismo de ajustamento carbónico fronteiriço (CBAM, do inglês «carbon border adjustment mechanism») e um recurso próprio baseado numa parte dos lucros residuais das empresas multinacionais ao abrigo do acordo OCDE/G20 (primeiro pilar).

2.2.

O CESE apoia totalmente a proposta, na revisão intercalar do QFP 2021-2027, de aumentar gradualmente o rácio de recursos próprios da UE em relação às receitas baseadas no RNB dos Estados-Membros (2). Após a adoção do QFP, surgiram novas necessidades de financiamento da União, devido à recessão económica do período da COVID-19, ao Instrumento de Recuperação da União Europeia, ao MRR, ao apoio concedido para a reconstrução da Ucrânia e ao financiamento de investimentos para assegurar a autonomia estratégica da UE em vários domínios, em especial na ecologização.

2.3.

Considera-se que a proposta da Comissão é urgente, tendo em conta o reembolso com taxas de juro mais elevadas dos empréstimos contraídos pela UE para financiar o MRR. O CESE concorda com o âmbito de aplicação da proposta e apoia a sua rápida adoção antes das próximas eleições para o Parlamento Europeu. No entanto, em consonância com a resolução do Parlamento Europeu, o CESE salienta a necessidade de assegurar mais receitas para o orçamento da UE no futuro. O Comité considera que se deve dar este segundo passo após a realização de um debate aprofundado e urgente sobre a capacidade orçamental da UE para financiar de forma sustentável os objetivos comuns da Europa, no qual a sociedade civil organizada deve desempenhar um papel fundamental.

2.4.

O CESE reconhece os esforços envidados pela Comissão, em conformidade com o artigo 322.o, n.o 2, do TFUE e o artigo 9.o, n.o 3, da Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 do Conselho (3), no sentido de propor novos recursos próprios e garantir um orçamento da UE sólido e sustentável. O orçamento da UE representa um dos principais pilares da integração económica e da coesão social da UE, assim como da sua competitividade global a longo prazo.

2.5.

O CESE reconhece que é necessário estabelecer um quadro estável que garanta uma resposta orçamental europeia flexível a choques imprevistos que possam ocorrer no futuro. Um tal quadro deverá ter em conta a necessidade de reembolsar o capital e os juros do financiamento ao abrigo do Instrumento de Recuperação da União Europeia, conforme acordado pelos Estados-Membros durante a pandemia de COVID-19.

2.6.

O CESE salienta que é imperativo que as despesas do orçamento da União relacionadas com os reembolsos no âmbito do Instrumento de Recuperação da União Europeia não reduzam o financiamento de outros programas ou investimentos da UE ao abrigo do atual quadro financeiro plurianual nem do próximo. Este aspeto continua a ser fundamental para a integração económica e a coesão social da UE, bem como para a competitividade global da UE num contexto de recuperação pós-pandemia a médio prazo.

2.7.

À semelhança do que defendeu nos seus dois pareceres anteriores sobre a proposta de decisão relativa aos recursos próprios (4) e sobre o segundo conjunto de novos recursos próprios (5), o CESE reconhece a necessidade e a urgência de fazer ajustamentos aos recursos próprios já propostos e propor novos recursos próprios. Tal é necessário para evitar um aumento da contribuição dos recursos baseados no RNB, uma vez que foram insuficientes as contribuições decorrentes do pacote sobre os recursos próprios apresentado em dezembro de 2021.

2.8.

O CESE congratula-se, em princípio, com a análise da Comissão e com a sua proposta de um novo pacote sobre os recursos próprios, publicada em junho de 2023, que também revê a proposta inicial apresentada em dezembro de 2021 para gerar três novas fontes de receitas para a UE, incluindo um novo recurso próprio estatístico temporário baseado nos lucros das empresas. Ao mesmo tempo, reitera a necessidade de uma modernização estrutural do sistema de recursos próprios, que deve apoiar os esforços dos Estados-Membros para cumprir os objetivos em matéria digital, ambiental e de crescimento económico sustentável.

2.9.

Em maio de 2023, o Parlamento Europeu apresentou uma série de novas fontes de receitas para o orçamento da UE, nomeadamente os recursos próprios baseados no imposto sobre as sociedades, o imposto sobre as transações financeiras, um mecanismo fronteiriço equitativo, um imposto sobre os criptoativos, os recursos próprios ecológicos e as contribuições nacionais calculadas com base em estatísticas.

2.10.

No seu parecer anterior sobre o segundo conjunto de novos recursos próprios, o CESE acolheu favoravelmente uma série de propostas do Parlamento Europeu e apresentou as suas próprias recomendações sobre eventuais novos recursos próprios. Na mesma ocasião, o CESE reiterou que todas as propostas de recursos próprios devem ser acompanhadas de uma avaliação de impacto que analise a sua eficácia e a sua repercussão nas empresas e nos agregados familiares. Por conseguinte, a UE deve explorar, com caráter prioritário, outras opções para futuras receitas do orçamento da UE que reduzam ao mínimo a carga fiscal suportada pelas empresas e pelos cidadãos europeus.

2.11.

Embora a Comissão tenha realizado uma análise das possíveis opções de novas fontes de receitas para o orçamento da UE, o CESE lamenta que várias das opções que propôs em conjunto com o Parlamento Europeu, em última análise, não tenham sido consideradas suficientemente adequadas e sólidas para serem incluídas na proposta da Comissão. Não obstante, considera-se que um recurso próprio estatístico baseado numa estimativa dos lucros das empresas é uma solução provisória eficaz, com um «elevado valor acrescentado potencial» (6).

2.12.

O CESE reitera que, para cada decisão sobre questões relacionadas com o orçamento da UE, a Comissão deve procurar abrir um amplo debate social e recolher os pontos de vista dos cidadãos, das organizações não governamentais, das organizações da sociedade civil, das empresas, das administrações e de todas as partes interessadas. Este princípio deve sempre orientar os colegisladores da UE de forma a proporem medidas que não representem um risco para os orçamentos de outros programas da UE e que produzam resultados em conformidade com os princípios da proporcionalidade e da justiça social.

2.13.

O CESE insta a Comissão a efetuar novas avaliações e apreciações das medidas propostas identificadas como potenciais recursos próprios e manifesta dúvidas quanto à eficácia e sustentabilidade a longo prazo dos recursos propostos com o objetivo de reembolsar os fundos mobilizados para financiar o Instrumento de Recuperação da União Europeia.

2.14.

A este respeito, o CESE considera que os critérios adotados pela Comissão na sua avaliação, a saber, o potencial de receitas, a simplicidade e a rápida mobilização das receitas, são relativamente limitados. A apreciação dos oito potenciais recursos próprios baseou-se em três princípios decorrentes da escassa literatura existente sobre as receitas da UE, pelo que a avaliação da pontuação é, em grande medida, qualitativa (7) e dá azo a maior ambiguidade quanto à eficácia e sustentabilidade dos recursos a longo prazo.

2.15.

Para ultrapassar esta situação, o CESE considera necessário realizar análises quantitativas das medidas propostas. Os Estados-Membros apenas as aceitarão se o volume das receitas previstas de cada novo recurso próprio e os ajustamentos técnicos propostos assentarem em previsões exaustivas e garantirem a transparência. Por conseguinte, a Comissão deve elaborar avaliações específicas a nível nacional e, se necessário, a nível regional, a fim de determinar a pressão esperada sobre os orçamentos dos Estados-Membros. As previsões devem também ter em conta cenários futuros — incluindo choques económicos ou novas fontes de instabilidade financeira — que imponham novas restrições aos orçamentos dos Estados-Membros.

2.16.

O CESE manifesta igualmente preocupação com o calendário de apresentação da proposta relativa aos novos recursos próprios. Tendo em conta as prioridades apresentadas pela Presidência espanhola do Conselho da UE e as próximas eleições para o Parlamento Europeu, em junho de 2024, o CESE insta os intervenientes a adotarem um pacote de recursos próprios ajustado antes do final do atual mandato político.

2.17.

O CESE solicita à Comissão que continue a identificar novas fontes de financiamento para o reembolso do Instrumento de Recuperação da União Europeia e para o financiamento do orçamento da UE. Como referido anteriormente, ao explorar novas opções e abordar o seu potencial impacto a médio e longo prazo, é fundamental alargar o debate a todas as partes interessadas pertinentes. O CESE considera que, no que toca a estabelecer recursos próprios para financiar o reembolso do MRR, ou a rever o sistema de recursos próprios mais amplo, é crucial a participação dos parceiros sociais e da sociedade civil organizada nas consultas formais. Assim se chegará mais facilmente a um consenso social europeu relativo ao orçamento da UE. O Comité insta a Comissão a avançar neste sentido.

3.   Observações na especialidade

3.1.

O CESE concorda com a proposta da Comissão de dar prioridade à aplicação do primeiro pilar do Quadro Inclusivo da OCDE/G20 face a outras medidas no setor digital. Uma vez que o primeiro pilar da OCDE já aborda os desafios relacionados com a tributação no setor digital e atendendo a que o trabalho técnico para a sua aplicação ainda está em curso, o CESE considera essencial acelerar a ratificação daquela convenção. A este respeito, o CESE sublinha que a Comissão deve acompanhar atempadamente a aplicação do primeiro pilar da OCDE, realizando o trabalho técnico necessário de apoio a uma diretiva da UE relativa aos recursos próprios baseados no primeiro pilar.

3.2.

O CESE reconhece que a recente evolução dos mercados do carbono aumentou o potencial de receitas do sistema de comércio de licenças de emissão. Embora seja de prever que os preços de mercado se mantenham constantemente acima do nível de preços de 55 euros nos próximos anos — tal como referido pela Comissão (8) — o CESE considera que as receitas do CELE devem também apoiar os esforços dos Estados-Membros para pôr em prática as medidas de descarbonização das empresas que operam nos setores em que as receitas são cobradas. Assim, a parte das receitas do CELE que se destinada ao orçamento da UE deve ser objeto de uma avaliação rigorosa e de consenso entre a Comissão e os Estados-Membros. O CESE manifesta preocupação com o ajustamento do recurso próprio do CELE e com a proposta de aumento da taxa de mobilização para 30 % de todas as receitas geradas pelo comércio de licenças de emissão da UE, contra os 25 % inicialmente propostos. Tal acarreta o risco de abrandar os processos de descarbonização e, em geral, os investimentos ecológicos a nível nacional.

3.3.

Alcançar a neutralidade climática exige esforços significativos dos Estados-Membros, ao mesmo tempo que é necessário ter em conta as diferentes necessidades de cada país e diferenciar os instrumentos e as medidas a empreender. Por conseguinte, é necessário facilitar as suas capacidades e os seus esforços para alcançar os objetivos relacionados com o clima, sem obstruir o seu compromisso de reembolsar o financiamento do Instrumento de Recuperação da União Europeia.

3.4.

O CESE congratula-se com o facto de o recurso próprio estatístico proposto ser de natureza temporária. Ao mesmo tempo, reconhece que se devem avaliar devidamente os potenciais efeitos deste novo recurso próprio para a competitividade das empresas, incluindo uma eventual revisão das políticas nacionais de tributação das sociedades, e reduzir ao mínimo os encargos administrativos, tanto para as administrações públicas como para as empresas.

3.5.

O CESE toma nota da afirmação da Comissão de que a insuficiente harmonização fiscal na UE justifica o recurso próprio estatístico baseado nos lucros das empresas. Essa situação permite que as grandes empresas multinacionais beneficiem de práticas de transferência de lucros, do planeamento fiscal e das disparidades nos sistemas fiscais nacionais. No entanto, há que ter uma melhor compreensão do problema relacionado com a proposta da Comissão, devendo ser disponibilizada uma avaliação exaustiva das potenciais receitas. Por conseguinte, o CESE considera que uma avaliação de impacto exaustiva deverá apoiar a proposta relativa a esta nova fonte de receitas.

3.6.

O CESE salienta que é necessária maior clareza na definição de empresas multinacionais que operam nos setores financeiro e não financeiro. O documento de trabalho dos serviços da Comissão (9) carece de informações mais transparentes para identificar as estatísticas harmonizadas sobre o rendimento ou os lucros das empresas e a sua composição. Com cálculos baseados em dados extrapolados a partir da base de dados do Eurostat relativa às contas do setor não financeiro, a Comissão deve fornecer informações facilmente acessíveis de modo a acompanhar a contribuição de cada Estado-Membro para o orçamento da UE através do recurso próprio estatístico temporário.

3.7.

O CESE reconhece que, de um modo geral, o recurso próprio estatístico temporário poderá contribuir para financiar o Instrumento de Recuperação da União Europeia até à aplicação do mecanismo BEFIT.

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(1)  Resolução do Parlamento Europeu — Recursos próprios: um novo começo para as finanças da UE, um novo começo para a Europa.

(2)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Um orçamento moderno para uma União que protege, capacita e defende — Quadro financeiro plurianual 2021-2027» [COM(2018) 321 final], a «Proposta de regulamento do Conselho que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período de 2021 a 2027» [COM(2018) 322 final/2 — 2018/0166 (APP)], a «Proposta de decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia» [COM(2018) 325 final — 2018/0135 (CNS)], a «Proposta de regulamento do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a disponibilização dos recursos próprios provenientes da matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades, do regime de comércio de licenças de emissão da União Europeia e dos resíduos de embalagens de plástico não reciclados, bem como às medidas destinadas a satisfazer as necessidades de tesouraria» [COM(2018) 326 final — 2018/0131 (NLE)], a «Proposta de regulamento do Conselho que estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União Europeia» [COM(2018) 327 final — 2018/0132 (APP)] e a «Proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CEE, Euratom) n.o 1553/89 relativo ao regime uniforme e definitivo de cobrança dos recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado» [COM(2018) 328 final — 2018/0133 (NLE)] (JO C 440 de 6.12.2018, p. 106).

(3)  Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 do Conselho, de 14 de dezembro de 2020, relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia e que revoga a Decisão 2014/335/UE, Euratom (JO L 424 de 15.12.2020, p. 1).

(4)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu — Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — A próxima geração de recursos próprios do orçamento da UE [COM(2021) 566 final], Proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (UE, Euratom) 2020/2093 que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período de 2021 a 2027 [COM(2021) 569 final — 2021/0429 (APP)], Proposta de decisão do Conselho que altera a Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia [COM(2021) 570 final — 2021/0430 (CNS)] (JO C 323 de 26.8.2022, p. 48).

(5)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu — Segundo conjunto de novos recursos próprios (parecer exploratório) (JO C 293 de 18.8.2023, p. 13).

(6)  Projeto de relatório sobre recursos próprios: um novo começo para as finanças da UE, um novo começo para a Europa, Comissão dos Orçamentos, Parlamento Europeu.

(7)  Proposta alterada de Decisão do Conselho que altera a Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia [COM(2023) 331 final].

(8)  Proposta alterada de Decisão do Conselho que altera a Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia [COM(2023) 331 final].

(9)  Proposta alterada de Decisão do Conselho que altera a Decisão (UE, Euratom) 2020/2053 relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia [COM(2023) 331 final].