PARECER N.o 4/2020

[nos termos dos artigos 287.o, n.o 4, e 322.o, n.o 1, alínea a), do TFUE]

sobre a proposta 2020/0101 (COD) de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 no que respeita aos recursos adicionais excecionais e disposições de execução no âmbito do objetivo de Investimento no Crescimento e no Emprego, a fim de prestar assistência à promoção da recuperação da crise no contexto da pandemia COVID-19 e preparação de uma recuperação ecológica, digital e resiliente da economia (Iniciativa REACT-EU); e sobre a proposta alterada 2018/0196 (COD) de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Mais, o Fundo de Coesão, o Fundo para uma Transição Justa e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e regras financeiras para estes Fundos e o Fundo para o Asilo e a Migração, o Fundo para a Segurança Interna e o Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos

(2020/C 272/01)

ÍNDICE

	Pontos	Página
Introdução…	1-4	2
Avaliação do TCE sobre a proposta COM(2020) 451 — Iniciativa REACT-EU…	5-21	3
Utilização de fundos adicionais para fazer face à crise…	6-9	3
Afetação de fundos aos Estados-Membros…	10-11	4
Programação dos fundos…	12-16	5
Acompanhamento e avaliação…	17-19	6
Risco de fraude…	20-21	7
Avaliação do TCE sobre a proposta COM(2020) 450 — Alteração ao RDC para 2021-2027…	22-29	7
Limitação temporal das medidas…	24	7
Flexibilidade na orçamentação…	25-26	8
Programação e acompanhamento…	27-29	9
Observações finais…	30-33	10
Anexo I — Pareceres pertinentes para a proposta legislativa relativa à política de coesão para o período de programação de 2021-2027 publicados pelo TCE até 13 de julho de 2020…		10
Anexo II — Pedidos de parecer relacionados com a COVID-19 recebidos pelo TCE até 13 de julho de 2020…		11

Introdução

1.

A pandemia COVID-19 continua a ter um efeito profundo na vida dos cidadãos. A UE tomou já várias medidas para fazer face à crise, designadamente: — limitar a propagação do vírus; — assegurar o fornecimento de equipamento médico; — promover a investigação sobre tratamentos e vacinas; — apoiar o emprego, as empresas e a economia. Em relação ao último destes pontos, a UE apresentou um pacote de 750 mil milhões de euros, o Next Generation EU, destinado a apoiar os Estados-Membros nos seus esforços para minimizar o impacto socioeconómico da pandemia e regressar a uma via de crescimento sustentável (1).

2.

O presente parecer do TCE incide sobre duas propostas recentes no domínio da política de coesão, ambas relacionadas com a legislação que rege o financiamento dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), o Regulamento Disposições Comuns (RDC): — como parte do pacote Next Generation EU, uma alteração ao RDC para o período de programação de 2014-2020, ao abrigo da qual seria disponibilizado um montante adicional de 58 mil milhões de euros entre 2020 e 2022 (2). Esta proposta é conhecida como Iniciativa REACT-EU: Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa; — uma alteração à proposta da Comissão relativa ao RDC para o período de 2021-2027 — ainda em discussão entre as autoridades legislativas — que prevê mecanismos que possam ser rapidamente invocados no caso de choques futuros afetarem a União nos próximos anos (3).

3.

As bases jurídicas das propostas da Comissão implicam que a consulta ao TCE é obrigatória. O Tribunal recebeu pedidos formais do Conselho (8 de junho de 2020 e 10 de junho de 2020, respetivamente) e do Parlamento (9 de junho de 2020 para ambas as propostas). As duas propostas da Comissão estão ligadas, como é tornado explícito na exposição de motivos de ambas. Neste contexto, e considerando a necessidade de resposta muito rápida, o Tribunal optou por apresentar o seu parecer sobre ambas as propostas num único documento. Por conseguinte, o presente parecer preenche os requisitos de consulta das duas propostas. Os pontos 5 a 21 dizem respeito à proposta da Iniciativa REACT-EU e os pontos 22 a 29 dizem respeito à proposta alterada relativa ao RDC para 2021-2027. Para referência, o anexo I inclui uma lista de todos os pareceres do Tribunal relacionados com o período de programação de 2021-2027 publicados até 13 de julho de 2020.

4.

Foi solicitado ao Tribunal que formulasse vários pareceres sobre propostas de legislação relacionadas com a COVID-19 (ver  anexo II ). O primeiro desses pareceres foi publicado em 15 de abril de 2020 (4), sendo o presente o segundo. A finalidade do Tribunal é facilitar a ponderação das propostas da Comissão pelos legisladores. A experiência do TCE na análise de propostas legislativas e na avaliação da conformidade e boa gestão financeira permitiu-lhe estabelecer alguns princípios gerais para a utilização dos fundos da UE que os legisladores poderão considerar úteis, em especial na conceção de medidas de emergência ou relacionadas com a COVID-19 — ver caixa 1 . Estes princípios foram utilizados como quadro geral para avaliar as propostas. Caixa 1 Princípios para a utilização dos fundos da UE em situações de emergência 1) Pertinência: uma lógica de intervenção clara deve demonstrar de que forma o financiamento responde às necessidades e justifica o valor acrescentado do apoio da UE. 2) Orientação: o financiamento deve ser orientado para os domínios e os beneficiários com maiores necessidades, de forma a maximizar o impacto. 3) Simplicidade: o apoio deve ser simples de gerir, cumprindo simultaneamente os seus objetivos, com um encargo mínimo para os beneficiários. 4) Coordenação: o apoio da UE deve ser bem coordenado com outros regimes da União e com as medidas de apoio nacionais e da UE. 5) Oportunidade: o apoio da UE deve ser disponibilizado aos Estados-Membros e, por conseguinte, aos beneficiários, em tempo útil. As medidas só devem vigorar enquanto forem necessárias. 6) Transparência e prestação de contas: a Comissão e os Estados-Membros devem prestar contas pela utilização dos fundos da UE. O acompanhamento das medidas de emergência, mantendo assim a transparência, pode constituir um desafio, mas é essencial para assegurar a prestação de contas. 7) Boa gestão financeira (otimização dos recursos): dentro do prazo limitado de que os Estados-Membros dispõem para utilizar os novos fundos, não deve ser dada prioridade à absorção em detrimento de considerações relativas à otimização dos recursos. 8) Acompanhamento e comunicação de informações: devem ser estabelecidas disposições de acompanhamento que facilitem a prestação de contas e disponibilizem informações exatas e fiáveis aos gestores, visando introduzir melhorias com base na experiência prática. 9) Avaliação: na tomada de decisões, devem ser utilizadas avaliações a nível dos programas e da política. Se não houver tempo suficiente para avaliações ex ante, devem ser previstas disposições para avaliações ex post a nível dos Estados-Membros para utilização pela Comissão. 10) Sensibilização para situações de fraude/abuso: um apoio significativo da UE ao abrigo de medidas de emergência, juntamente com uma flexibilização de alguns requisitos processuais, implicam um risco acrescido de irregularidades e de fraude. Todas as organizações envolvidas na gestão de fundos públicos devem estar particularmente atentas a estes riscos. Fonte: TCE.

Avaliação do TCE sobre a proposta COM(2020) 451 — Iniciativa REACT-EU

5.

Com esta proposta, a Comissão pretende que se aproveite plenamente o potencial do orçamento da UE para mobilizar o investimento e antecipar o apoio financeiro nos primeiros e cruciais anos da recuperação. O parecer do Tribunal incide nos seguintes aspetos da proposta: — utilização de fundos adicionais para fazer face à crise; — afetação de fundos aos Estados-Membros; — programação dos fundos; — acompanhamento e avaliação; — risco de fraude.

Utilização de fundos adicionais para fazer face à crise

Pontos principais: — Disponibilizar rapidamente o financiamento adicional aos Estados-Membros exige a adoção célere de toda a legislação pertinente. — Devido às baixas taxas de absorção de alguns Estados-Membros, existe o risco de estes não conseguirem despender os fundos adicionais de forma eficaz.

6.

Os 58 mil milhões de euros que a Comissão propõe mobilizar através da Iniciativa REACT-EU complementam medidas anteriores que constituíram uma resposta imediata à crise causada pelo impacto da pandemia (5). A Iniciativa foi concebida para servir de resposta a curto e médio prazo e lançar as bases para a recuperação da UE. A proposta prevê disponibilizar 5 mil milhões de euros em 2020, sendo autorizada a maior parte dos novos recursos, 42 mil milhões de euros em 2021 e uma parcela final de 11 mil milhões de euros em 2022.

7.

A rápida mobilização de fundos adicionais para apoiar a economia da UE exigirá a adoção célere não só da própria proposta da Iniciativa REACT-EU, mas também do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) alterado para 2014-2020 e da decisão relativa aos recursos próprios que disponibilizará o novo financiamento. Os atrasos na adoção de qualquer destas propostas correm o risco de atrasar a entrada em vigor da Iniciativa REACT-EU.

8.

A experiência prévia do Tribunal mostra que a concessão de financiamento aos Estados-Membros não é por si só suficiente: para o utilizarem devidamente, têm também de dispor do tempo e da capacidade administrativa necessários. O TCE já observou que a parte final de um período de programação apresenta riscos específicos, «pois a pressa na […] absorção [ou seja, em despender os fundos disponíveis] pode levar a não considerar devidamente a relação custo-benefício» (6). Nota, em especial, que alguns dos Estados-Membros que serão provavelmente atingidos de forma mais dura pela pandemia COVID-19 também se encontram entre os que têm as taxas de absorção mais baixas no atual período de programação (7). Nas suas propostas, a Comissão tomou medidas que visam reduzir os encargos para os Estados-Membros, tais como a disponibilização imediata de 50% do financiamento adicional para 2020 a título de pré-financiamento (8). No entanto, mantém-se o risco de alguns Estados-Membros não conseguirem despender o financiamento disponível e obter uma otimização dos recursos (9).

9.

A Comissão propõe angariar a maior parte do financiamento adicional através da contração de empréstimos nos mercados financeiros (10). Ao contrário das formas tradicionais de financiamento das despesas da UE, a partir das contribuições dos Estados-Membros, este método implica custos adicionais sob a forma de juros devidos. Não obstante, esta questão não é diretamente abordada na proposta da Iniciativa REACT-EU nem se limita à mesma, pelo que o Tribunal não a tratará no presente parecer. Poderá, porém, regressar à questão num momento posterior, num documento separado.

Afetação de fundos aos Estados-Membros

Pontos principais: A proposta prevê um novo método para afetar os fundos adicionais aos Estados-Membros, que pode ser distorcido pela utilização nos cálculos de valores não representativos relativos ao desemprego.

10.

Como já anteriormente observado pelo Tribunal (11), a atribuição dos fundos da coesão rege-se por uma série de processos relativamente complicados que têm em conta vários elementos económicos, sociais e políticos. Esta atribuição é ainda mais difícil em tempos de crise, quando os fundos têm de ser disponibilizados em prazos curtos e em circunstâncias que evoluem rapidamente. A este respeito, o Tribunal nota a proposta de introduzir um método de afetação ad hoc dos recursos adicionais excecionais e, em especial, a inclusão — a par dos critérios tradicionalmente utilizados no domínio da coesão — de indicadores e mecanismos de análise específicos destinados a registar o impacto relativo da crise nas economias nacionais (medido pelo PIB) e no emprego (12).

11.

Estas novas disposições são coerentes com a finalidade da Comissão de apoiar os Estados-Membros «cuja economia tenha sido mais afetada […] e tenham menos capacidade para recuperar». A concretização deste objetivo depende da utilização de estatísticas suficientemente atualizadas nos cálculos. O período de referência proposto para o cálculo dos níveis de desemprego considerados nas dotações para 2020 e 2021 (que representam 82% do total do financiamento adicional) é de junho a agosto de 2020. Nos Estados-Membros em que os regimes temporários de manutenção dos postos de trabalho ainda estejam em vigor nesse período, tal poderá conduzir à subestimação do nível de desemprego real subjacente, pois as taxas de desemprego irão provavelmente aumentar quando estes regimes terminarem.

Programação dos fundos

Pontos principais: — A prorrogação do prazo para conceder autorizações exercerá pressão adicional sobre a capacidade dos Estados-Membros para despenderem o financiamento adicional em conformidade com as regras e o princípio da boa gestão financeira. — De forma sensata, a proposta prevê a utilização das estruturas de gestão dos FEEI existentes nos Estados-Membros para gerir o novo financiamento. — Os Estados-Membros não são obrigados a definir a forma como pretendem coordenar os fundos adicionais, gerando o risco de o apoio da UE poder ser fragmentado ou duplicado.

12.

A Comissão propõe prorrogar por dois anos, até 2022, o prazo para as autorizações. Os Estados-Membros que optem por beneficiar do apoio adicional da Iniciativa REACT-EU terão de alterar os programas operacionais existentes ou propor novos programas. Sob reserva da adoção atempada do QFP revisto para 2014-2020 e da decisão relativa aos recursos próprios, essas alterações teriam de ser preparadas e negociadas em 2020 para as parcelas de 2020 e 2021, e novamente em 2021/2022 para a parcela de 2022. É provável que estas negociações ocorram em simultâneo com a preparação e negociação dos programas para o período de 2021-2027 e com a execução dos programas operacionais relativos a ambos os períodos de programação. Esta situação colocaria um desafio considerável a todas as partes envolvidas.

13.

Não só existe o risco de o início do período de 2021-2027 sofrer ainda mais atrasos, mas a afetação da parcela de 2022 deixará relativamente pouco tempo aos Estados-Membros para despenderem o novo financiamento, com o risco concomitante de darem prioridade à absorção em detrimento de considerações relativas à otimização dos recursos — «usar ou largar».

14.

A proposta prevê que os fundos adicionais ao abrigo da Iniciativa REACT-EU só sejam disponibilizados a autoridades já designadas para o efeito no âmbito dos programas em curso; que os fundos sejam programados através dos atuais programas operacionais de 2014-2020, ao abrigo de eixos prioritários distintos e/ou de novos programas operacionais específicos; e que sejam sinalizados como afetados a um novo objetivo temático transversal (13). Sob reserva das negociações entre a Comissão e os Estados-Membros, estes são elementos positivos: deverão simplificar a programação, facilitar uma fundamentação mais sólida das despesas a nível local e ajudar a Comissão a acompanhar as despesas. O Tribunal já anteriormente constatou que os programas operacionais de 2014-2020 se baseavam geralmente numa lógica de intervenção sólida (14) e considerou que afetar os investimentos a uma determinada finalidade era útil para garantir a responsabilização quanto à utilização dos fundos perante os cidadãos da UE (15).

15.

O Tribunal assinala, contudo, que a proposta não exige que as autoridades comuniquem as despesas realizadas ao abrigo de códigos de intervenção específicos, mesmo as respeitantes às novas formas de apoio permitidas, tais como o financiamento do capital de exploração das PME. Em contrapartida, nota que a proposta alterada da Comissão relativa ao RDC para 2021-2027 introduziu um código de intervenção específico (ver ponto 28). Não é claro por que motivo não foi proposto um código de intervenção similar na alteração relativa à Iniciativa REACT-EU.

16.

A proposta estabelece os domínios genéricos em que deve ser aplicado o novo financiamento, mas os Estados-Membros têm poder discricionário quanto aos tipos de projetos a financiar (16). Oferece igualmente às autoridades uma considerável liberdade para transferir dotações entre fundos e tipos de investimentos (17). Esta flexibilidade acrescida é adequada às circunstâncias da crise causada pela COVID-19. O Tribunal salienta, contudo, que a proposta não exige que os Estados-Membros divulguem de que forma tencionam coordenar as intervenções entre os diferentes programas operacionais e períodos para que o apoio financeiro seja canalizado para as maiores necessidades. Sem coordenação, existe o risco de que o apoio da UE seja fragmentado ou duplicado, sobretudo nos Estados-Membros com mais programas operacionais.

Acompanhamento e avaliação

Pontos principais: — A ausência de indicadores comuns obrigatórios dificultará a avaliação da eficácia a nível da UE. — Não existe o requisito de proceder a uma avaliação ex post especificamente sobre o financiamento adicional proveniente da Iniciativa REACT-EU, reduzindo a capacidade da Comissão para retirar ensinamentos para crises futuras.

17.

O Tribunal já anteriormente afirmou que só é possível à Comissão medir e avaliar a eficácia dos investimentos da UE se estiverem disponíveis informações pertinentes, fiáveis e atempadas sobre as realizações e os resultados e se essas informações estiverem num formato que permita agregá-las (18). Embora a proposta alterada exija que os Estados-Membros definam indicadores de realizações e de resultados para os investimentos ao abrigo da Iniciativa REACT-EU, não define indicadores comuns a nível da UE que captem as medidas relacionadas com a COVID-19 (19).

18.

A Comissão informou o Tribunal de que tencionava comunicar aos Estados-Membros um conjunto de indicadores comuns; estes não seriam obrigatórios e os Estados-Membros continuariam a ter a liberdade de definir os seus próprios indicadores específicos dos programas. O TCE constatou anteriormente que a possibilidade de os Estados-Membros definirem indicadores específicos dos programas no período de 2014-2020 resultou na utilização de cerca de 9 000 indicadores diferentes, com um encargo administrativo significativo para as autoridades e os beneficiários (20). A ausência de indicadores comuns obrigatórios utilizados por todos os Estados-Membros implicou que, embora se pudesse avaliar o desempenho ao nível do PO, ou dentro de uma região ou país, não era possível agregar as informações sobre o desempenho a nível da UE, limitando o âmbito de uma avaliação global da eficácia e do impacto. Por conseguinte, o Tribunal sugeriu que as informações sobre o desempenho se limitassem ao estritamente necessário (21). A proposta da Iniciativa REACT-EU não aborda esta questão.

19.

A proposta exige que os Estados-Membros realizem, pelo menos, uma avaliação da eficácia, da eficiência e do impacto do apoio financeiro ao abrigo da Iniciativa REACT-EU (22). Segundo a proposta, a Comissão não será obrigada a realizar uma avaliação ex post especificamente sobre a Iniciativa REACT-EU, sendo antes os fundos da Iniciativa avaliados em conjunto com os restantes FEEI no quadro do requisito normal do RDC referente às avaliações (23). O Tribunal entende que o facto de a Iniciativa REACT-EU constituir uma resposta de emergência, a flexibilização de alguns requisitos processuais, a nova forma de financiamento e os montantes significativos envolvidos justificariam uma avaliação ex post específica da Iniciativa que permitisse retirar ensinamentos para responder a eventuais futuras crises. O Tribunal regista que a proposta contém elementos que facilitariam uma avaliação ex post por parte da Comissão, tais como um objetivo temático específico para os recursos adicionais.

Risco de fraude

Pontos principais: Ao conceder um financiamento adicional significativo num curto período de tempo, a Iniciativa REACT-EU acarreta um maior risco de irregularidade e fraude a que todas as partes interessadas devem dar resposta.

20.

A Iniciativa REACT-EU representa um volume significativo de recursos adicionais a despender num curto período de tempo, aumentando a pressão sobre os sistemas de controlo. A agência da UE para a cooperação policial, a Europol, alertou que «estímulos económicos como os propostos na sequência da pandemia COVID-19 serão visados por criminosos que procuram defraudar o financiamento público» (24). Num relatório anterior, o Tribunal apontou várias deficiências que afetam o processo de gestão antifraude e instou a Comissão e as autoridades de gestão a reforçar a deteção, a resposta e a coordenação entre os organismos dos Estados-Membros em matéria de fraude (25).

21.

Neste contexto, o Tribunal acolhe favoravelmente a intenção manifestada pela Comissão de continuar a reforçar as medidas de combate à fraude e às irregularidades (26). Enquanto guardião das finanças da UE, insta todos os intervenientes (a Comissão, os Estados-Membros e as suas autoridades, o Parlamento Europeu, a Procuradoria Europeia, o OLAF, a Europol e a Eurojust) a envidarem os maiores esforços para adotar e aplicar medidas antifraude eficazes para combater os novos riscos decorrentes de estímulos económicos como a Iniciativa REACT-EU.

Avaliação do TCE sobre a proposta COM(2020) 450 — Alteração ao RDC para 2021-2027

22.

Em 29 de maio de 2018, a Comissão publicou a sua proposta legislativa relativa ao regulamento que estabelece disposições comuns (RDC) para o próximo QFP para 2021-2027. Esta proposta inicial foi objeto do Parecer do TCE n.o 6/2018 (27). Em 14 de janeiro de 2020, a Comissão Europeia publicou uma versão alterada da sua proposta legislativa de 29 de maio de 2018, que foi objeto do Parecer do TCE n.o 2/2020 (28).

23.

A proposta mais recente — objeto do presente parecer — visa reforçar a capacidade da UE para responder a circunstâncias excecionais e invulgares, permitindo temporariamente à Comissão, na sequência de uma decisão do Conselho (29), tomar medidas mediante decisões de execução a fim de reagir com maior rapidez. Esta proposta não se limita a uma potencial deterioração da situação associada à COVID-19 nem a emergências de saúde pública em geral, mas aplicar-se-ia a qualquer situação reconhecida pelo Conselho como uma crise. O parecer do Tribunal incide nos seguintes aspetos da proposta: — limitação temporal das medidas; — flexibilidade na orçamentação; — programação e acompanhamento.

Limitação temporal das medidas

Pontos principais: A proposta não especifica uma data de termo para os poderes adicionais conferidos à Comissão.

24.

A proposta não indica claramente quando e em que circunstâncias cessaria o poder temporário da Comissão. Como anteriormente observado pelo Tribunal, estas medidas excecionais devem ser limitadas no tempo e só vigorar enquanto forem necessárias (30).

Flexibilidade na orçamentação

Pontos principais: A proposta não apresenta uma justificação para não limitar às medidas temporárias a redução do limiar para as operações que podem ser faseadas entre diferentes períodos de programação, passando de 10 milhões de euros para 5 milhões de euros.

25.

A proposta alterada relativa ao RDC clarifica as condições para a transferência de dotações entre fundos (31). O Tribunal saúda esta clarificação, que está em consonância com o seu parecer inicial sobre a proposta de RDC, e reitera que essas transferências devem ser uma resposta às necessidades mais urgentes (32).

26.

A proposta reduz também o limiar para as operações que podem ser faseadas entre diferentes períodos de programação, de 10 milhões de euros para 5 milhões de euros (33). Este elemento da proposta daria maior flexibilidade aos Estados-Membros no financiamento de projetos e, de um modo geral, contribuiria para a absorção (34). No entanto, esta disposição não se limita às medidas temporárias em resposta a circunstâncias excecionais e invulgares, mas estaria disponível para todos os projetos, independentemente de existir ou não uma crise.

Programação e acompanhamento

Pontos principais: — A proposta não inclui disposições para atenuar o risco de efeito de inércia decorrente da aprovação retrospetiva de projetos. — A proposta introduz disposições melhoradas para o acompanhamento do financiamento concedido para fazer face a situações de emergência.

27.

A proposta prevê disposições de financiamento específicas para ajudar a fazer face a circunstâncias excecionais e invulgares. Entre elas, inclui-se a possibilidade de selecionar e financiar algumas operações retroativamente (35), o que, como o Tribunal constatou anteriormente, coloca o risco de efeito de inércia e torna esses projetos mais propensos a erros de conformidade (36). Uma alternativa seria limitar a possibilidade de financiamento retroativo a tipos de projetos claramente definidos que sejam mais pertinentes nas circunstâncias excecionais.

28.

A proposta introduz códigos de intervenção específicos para acompanhar as subvenções de capital concedidas às PME e os equipamentos e bens vitais necessários para fazer face a situações de emergência no âmbito destas medidas temporárias (37). Trata-se de um primeiro passo no sentido de mais transparência e de uma boa melhoria em comparação com as disposições do período de 2014-2020 (38). Seria útil acrescentar à proposta uma disposição que estipule que, se e quando estas medidas de emergência forem ativadas numa futura crise, a Comissão definirá as operações que podem ser financiadas, a fim de assegurar que o financiamento é devidamente orientado.

29.

A proposta não faz qualquer referência à possibilidade de a Comissão estabelecer indicadores comuns de desempenho para as realizações e os resultados. Como referido pelo Tribunal no contexto do seu parecer sobre a proposta da Iniciativa REACT-EU (ponto 18), os indicadores comuns permitiriam à Comissão acompanhar o apoio financeiro prestado em resposta às circunstâncias excecionais e invulgares e facilitar a avaliação posterior.

Observações finais

30.

Face ao surto de COVID-19, a Comissão tomou medidas em várias frentes, incluindo a mobilização de fundos adicionais, a concessão de maior flexibilidade aos Estados-Membros no atual período de programação de 2014-2020, novas iniciativas e alterações à legislação e ao financiamento propostos para o próximo período de programação de 2021-2027. Todas estas medidas são bem-vindas, mas, para serem eficazes, têm de ser bem coordenadas a nível da UE e nacional. Seria útil aos Estados-Membros disporem de uma visão geral das diferentes medidas, que lhes permita orientar-se sobre as diversas formas de apoio para fazer face aos diferentes efeitos da crise.

31.

A proposta da Iniciativa REACT-EU visa prestar apoio adicional a curto e médio prazo aos Estados-Membros, introduzindo uma série de medidas extraordinárias para permitir a mobilização rápida de recursos adicionais. No entanto, continua a existir uma certa tensão inevitável entre o objetivo de disponibilizar financiamento para utilização pelos Estados-Membros o mais rapidamente possível e os objetivos de disponibilizar o financiamento às maiores necessidades e da forma que tenha maior probabilidade de maximizar os efeitos. A proposta exige que os fundos ao abrigo da Iniciativa REACT-EU sejam programados no quadro de estruturas já existentes, uma ideia sensata e pragmática. Contudo, a proposta confere poderes discricionários aos Estados-Membros sobre o modo de utilização dos fundos e não dá pormenores sobre a forma como a Iniciativa REACT-EU será coordenada com outros instrumentos da UE e regimes nacionais.

32.

A proposta alterada para 2021-2027 prevê uma ação rápida da Comissão no caso de circunstâncias excecionais não definidas no futuro. A proposta não estabelece uma série de aspetos da gestão dos fundos da UE conducentes a uma boa gestão financeira. Por conseguinte, a Comissão pode ter de complementar a proposta com legislação adicional relacionada com as situações de crise à medida que estas surgirem.

33.

O Tribunal compreende a necessidade de uma reação rápida para apoiar os Estados-Membros nos seus esforços para atenuar os efeitos da COVID-19 e a justificação das medidas propostas objeto do presente parecer. Nota, contudo, que as propostas, em especial a relativa à Iniciativa REACT-EU, aumentam o risco de fraude, uma grande preocupação dos cidadãos da UE. Neste contexto, o Tribunal reitera a opinião anteriormente expressa de que a flexibilidade e a reatividade não devem ser alcançadas em detrimento da responsabilização pública e do desempenho (39), o que poderia também prejudicar a confiança que os cidadãos da UE têm nas suas instituições.

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(1)  Comunicação da Comissão «Um orçamento da UE que potencia o plano de recuperação da Europa», 27 de maio de 2020 [COM(2020) 442 final].

(2)  Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 no que respeita aos recursos adicionais excecionais e disposições de execução no âmbito do objetivo de Investimento no Crescimento e no Emprego, a fim de prestar assistência à promoção da recuperação da crise no contexto da pandemia COVID-19 e preparação de uma recuperação ecológica, digital e resiliente da economia (Iniciativa REACT-EU) [COM(2020) 451 final].

(3)  Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Mais, o Fundo de Coesão, o Fundo para uma Transição Justa e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e regras financeiras para estes Fundos e o Fundo para o Asilo e a Migração, o Fundo para a Segurança Interna e o Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos [COM(2020) 450 final].

(4)  Parecer n.o 3/2020 sobre a proposta 2020/0054 (COD) de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 e o Regulamento (UE) n.o 1301/2013 no que respeita a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID-19.

(5)  A Iniciativa de Investimento em Resposta ao Coronavírus e a Iniciativa de Investimento de Resposta à Crise do Coronavírus +.

(6)  Ponto 82 do Relatório Especial 17/2018, «As medidas da Comissão e dos Estados-Membros durante os últimos anos do período de programação de 2007-2013 deram resposta ao baixo nível de absorção, mas não deram ênfase suficiente aos resultados».

(7)  EU overview of implementation by country - total cost of selection and spending as % of planned (bullet chart), disponível em https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview

(8)  Proposta de novo artigo 92.o-B, n.o 7, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(9)  Recomendação 4 do Relatório Especial 17/2018.

(10)  Novo artigo 3.o-B, n.o 1, alínea a), da Proposta alterada de Decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia, 28 de maio de 2020 [COM(2020) 445 final].

(11)  Exame rápido de casos n.o 03/2019, «Atribuição do financiamento da política de coesão aos Estados-Membros no período de 2021-2027».

(12)  Anexo VII-A, ponto 1.a), alínea i), ponto 1.b), alínea ii), e ponto 1.c), alínea ii), do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 alterado [COM(2020) 451 final].

(13)  Proposta de novo artigo 92.o-B, n.os 8 e 10, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(14)  Pontos 81 a 83 do Relatório Especial 2/2017, «Negociação, pela Comissão, dos acordos de parceria e programas do domínio da coesão para 2014-2020».

(15)  Ponto 11 do Parecer n.o 3/2020 sobre a proposta 2020/0054 (COD) de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 e o Regulamento (UE) n.o 1301/2013 no que respeita a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID-19.

(16)  Proposta de novo artigo 92.o-B, n.o 8, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(17)  Proposta de novo artigo 92.o-B, n.o 5, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(18)  Pontos 40 e 48 do Documento informativo sobre o desempenho no domínio da coesão, junho de 2019.

(19)  Considerando 14 da proposta de alteração do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(20)  Relatório Especial 2/2017, pontos 107 e 110 a 113 e figuras 11 e 13.

(21)  Ponto 49 do Documento informativo sobre o desempenho no domínio da coesão, junho de 2019.

(22)  Proposta de novo artigo 92.o-B, n.o 11, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(23)  Artigo 57.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

(24)  Europol, «Europol launches the European Financial and Economic Crime Centre», comunicado de imprensa de 5.6.2020, disponível em https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/europol-launches-european-financial-and-economic-crime-centre

(25)  Ponto 79 e recomendações do Relatório Especial 6/2019, «Combater a fraude nas despesas da coesão da UE: as autoridades de gestão têm de reforçar a deteção, a resposta e a coordenação».

(26)  «Um orçamento da UE que potencia o plano de recuperação da Europa» [COM(2020) 442 final] de 27.5.2020.

(27)  Parecer n.o 6/2018 sobre a proposta da Comissão, de 29 de maio de 2018, de Regulamento que estabelece Disposições Comuns [COM(2018) 375 final].

(28)  Parecer n.o 2/2020 [apresentado nos termos dos artigos 287.o, n.o 4, e 322.o, n.o 1, alínea a), do TFUE] sobre a proposta alterada da Comissão, de 14 de janeiro de 2020, de Regulamento que estabelece Disposições Comuns [COM(2020) 23 final].

(29)  Proposta de novo artigo 15.o-A do documento [COM(2020) 450 final].

(30)  Ponto 12 do Parecer n.o 3/2020.

(31)  Proposta de novo artigo 21.o do documento [COM(2020) 450 final].

(32)  Parecer n.o 6/2018, pontos 27 e 28 e recomendação 2.

(33)  Proposta de novo artigo 111.o, n.o 1, alínea b), do documento [COM(2020) 450 final].

(34)  Ponto 62 do Relatório Especial 17/2018.

(35)  Proposta de novo artigo 15.o-A do documento COM(2020) 450 final.

(36)  Pontos 63 a 69 do Relatório Especial 17/2018.

(37)  Proposta de nova alteração do anexo I, quadro 1, «Código 023-A: Financiamento do capital de exploração nas PME sob a forma de subvenções para fazer face a situações de emergência», e «Código 095-A: Equipamento e bens vitais necessários para fazer face a situações de emergência» [COM(2020) 450 final].

(38)  Proposta da Comissão Europeia, COM(2020) 138 final [processo 2020/0054 (COD)] de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 e o Regulamento (UE) n.o 1301/2013 no que respeita a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID-19, e Proposta alterada da Comissão relativa ao Regulamento Disposições Comuns para 2021-2027 [COM(2020) 450 final].

(39)  Ponto 14 do Parecer n.o 3/2020 e ponto 14 do «Exame panorâmico das disposições da UE relativas à prestação de contas e à auditoria pública: lacunas, sobreposições e desafios», 2014.