PARECER N.o 8/2018

(apresentado nos termos do artigo 325.o, n.o 4, do TFUE)

sobre a proposta da Comissão, de 23 de maio de 2018, que altera o Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 relativo ao OLAF no que respeita à cooperação com a Procuradoria Europeia e à eficácia dos inquéritos do OLAF

(2019/C 42/01)

ÍNDICE

	Pontos	Página
SÍNTESE	I-VI	2
INTRODUÇÃO	1-6	3
Contexto	1-3	3
A proposta da Comissão	4-6	4
OBSERVAÇÕES GERAIS	7-17	4
Cooperação com a Procuradoria Europeia	8-10	5
Eficácia dos inquéritos do OLAF	11-13	5
Revisão externa do respeito das garantias processuais	14-17	5
OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS	18-38	6
Adaptação do funcionamento do OLAF à criação da Procuradoria Europeia	19-27	6
Comunicação de informações à Procuradoria Europeia e avaliações preliminares do OLAF (artigo 12.o-C, n.o 5)	20-21	6
Apoio do OLAF à Procuradoria Europeia (artigo 12.o-E)	22-24	6
Inquéritos complementares (artigo 12.o-F)	25-26	7
Intercâmbio de informações (artigo 12.o-G)	27	7
Reforço da eficácia do poder de inquérito do OLAF	28-38	7
Inspeções e verificações no local (artigo 3.o) e assistência das autoridades nacionais (artigo 3.o, n.o 7, e artigo 7.o, n.o 3)	29-31	7
IVA (artigo 3.o, n.o 1, e artigo 12.o, n.o 5)	32	8
Acesso a informações bancárias (artigo 7.o, n.o 3)	33-34	8
Admissibilidade dos elementos de prova recolhidos pelo OLAF (artigo 11.o, n.o 2)	35-36	8
Serviços de coordenação antifraude (artigo 12.o-A)	37-38	8
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES	39-47	9
ANEXO I — PARECERES E RELATÓRIOS ESPECIAIS PERTINENTES DO TRIBUNAL DE CONTAS		11
ANEXO II — PRINCIPAL LEGISLAÇÃO RELATIVA ÀS ATIVIDADES DO OLAF		12

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 325.o, n.o 4;

Tendo em conta a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de maio de 2018, que altera o Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) no que respeita à cooperação com a Procuradoria Europeia e à eficácia dos inquéritos do OLAF (em seguida designada por «proposta»);

Tendo em conta o pedido de parecer sobre a proposta acima referida, apresentado pelo Conselho em 7 de julho de 2018;

Tendo em conta o pedido de parecer sobre a proposta acima referida, apresentado pelo Parlamento Europeu em 10 de julho de 2018;

Tendo em conta pareceres e relatórios especiais anteriores do Tribunal de Contas Europeu (ver o anexo I);

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

SÍNTESE

I

A proposta da Comissão que altera o regulamento relativo ao OLAF deverá atingir dois objetivos: adaptar o funcionamento do OLAF à instituição da Procuradoria Europeia antes de este novo organismo da UE se tornar operacional e aumentar a eficácia da sua função de inquérito.

II

Tendo em conta que a Procuradoria Europeia terá o poder de realizar investigações e de exercer ação penal relativamente às infrações lesivas dos interesses financeiros da UE em (atualmente) 22 Estados-Membros, a sua instituição altera significativamente o enquadramento institucional e jurídico. Embora o OLAF se mantenha como o organismo da UE responsável por proteger os interesses financeiros da União através de inquéritos administrativos e por apoiar a política antifraude da Comissão, o seu trabalho irá alterar-se e o seu papel variará, pois nem todos os Estados-Membros decidiram participar na Procuradoria Europeia.

III

Uma vez que o regulamento relativo à Procuradoria Europeia já estabeleceu o quadro para as relações entre esta e o OLAF, a proposta visa estabelecer regras pormenorizadas e representa adequadamente os princípios que regem a cooperação entre os dois organismos: estreita cooperação, intercâmbio de informações, complementaridade e não duplicação de esforços. Porém, o Tribunal constata algumas insuficiências a este respeito.

IV

O trabalho do Tribunal e a avaliação da própria Comissão demonstraram que o OLAF tem de aumentar a eficácia dos seus inquéritos, sendo os principais desafios a tempestividade e a recuperação de fundos. A proposta inclui um pequeno número de medidas pontuais que o Tribunal acolhe favoravelmente, pois deverão contribuir para melhorar a eficácia: a) clarificação sobre a aplicabilidade do direito nacional e da UE durante os controlos no local do OLAF, tendo as autoridades nacionais o dever de ajudar este organismo; b) acesso do OLAF a dados bancários que, no entanto, irá depender em grande medida da assistência prestada pelas autoridades nacionais; c) reforço da admissibilidade das provas recolhidas pelo OLAF, embora apenas em processos não penais. Além disso, a proposta clarifica que os inquéritos em matéria de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) fazem parte do mandato do OLAF.

V

As alterações acima referidas não resolvem a questão geral da eficácia dos inquéritos administrativos do OLAF. A Comissão reconhece-o e, por isso, planeia realizar uma modernização mais ampla do quadro do OLAF, mas não existe de momento um calendário para essa subsequente reforma nem uma determinação clara dos pontos que iria abranger.

VI

Considerando as limitações da proposta no que se refere à eficácia global dos inquéritos do OLAF, o Tribunal não só recomenda alterações como também enfatiza a necessidade de medidas adicionais: a) no curto prazo, a Comissão deve resolver a questão geral da eficácia do OLAF, o que implicará repensar a sua função e responsabilidades no combate à fraude nas despesas da UE. A este respeito, poderia ser conferido ao OLAF um papel estratégico e de supervisão no quadro das medidas antifraude da UE; b) a médio prazo, a Comissão deve avaliar a cooperação entre o OLAF e a Procuradoria Europeia e, nos casos pertinentes, propor novas medidas legislativas.

INTRODUÇÃO

Contexto

1.

A Comissão estabeleceu o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF, ou Office européen de lutte antifraude) enquanto Direção-Geral da Comissão em 1999. A missão do OLAF consiste em contribuir para a proteção dos interesses financeiros da UE, desempenhando duas tarefas principais: realizar inquéritos administrativos independentes a casos de fraude, corrupção e outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da UE, e ajudar a conceber e executar a política antifraude da Comissão (1). Tem um mandato de investigação funcionalmente independente da Comissão, realizando inquéritos externos (em todos os domínios de despesas e receitas da UE) e internos a suspeitas de faltas graves por parte de funcionários ou membros das instituições da UE.

2.

O OLAF funciona num quadro jurídico que evoluiu ao longo do tempo, mas as suas características fundamentais não se alteraram de forma significativa desde 1999. Em 2017, realizaram-se duas importantes alterações regulamentares com impacto no enquadramento institucional e jurídico em matéria de proteção dos interesses financeiros da UE: — a diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (também conhecida como a «Diretiva PIF») (2), aprovada em 5 de julho de 2017, harmoniza a definição de quatro infrações penais (fraude, corrupção, branqueamento de capitais e apropriação ilegítima), bem como as sanções e prazos de prescrição, esclarecendo ainda que as infrações graves ao sistema comum do IVA são consideradas infrações lesivas dos interesses financeiros da UE (3). Os Estados-Membros devem transpor a nova diretiva para o direito nacional até 6 de julho de 2019; — em outubro de 2017, o Conselho aprovou o Regulamento (UE) 2017/1939 (4) que institui a Procuradoria Europeia, que será responsável por investigar, instaurar a ação penal e deduzir acusação em relação a infrações penais lesivas dos interesses financeiros da UE no sentido dado pela Diretiva PIF. A Procuradoria Europeia foi criada no quadro da cooperação reforçada entre Estados-Membros, contando até à data com a participação de 22 deles (5). Deverá entrar em funcionamento em 2020 (ou, o mais tardar, no início de 2021).

3.

A criação da Procuradoria Europeia terá impacto no OLAF. A figura ilustra as atividades do OLAF que serão afetadas. Figura Atividades do OLAF afetadas pela criação da Procuradoria Europeia Apoio à Procuradoria Europeia; Inquéritos complementares; Inquéritos a casos da competência da Procuradoria Europeia mas que esta decida não investigar 22 países (***) participantes na Procuradoria Europeia 6 países (**) não participan-tes na Procuradoria Europeia Avaliações preliminares Atividades do OLAF afetadas pela criação da Procuradoria Europeia Despesas da UE Estados-Membros Países terceiros, organizações internacionais (*) Instituições, órgãos e organismos da UE Despesas e receitas da UE Atividades do OLAF sem alteração (*) Ver artigo 32.o do regulamento relativo à Procuradoria Europeia. (**) Dinamarca, Hungria, Irlanda, Polónia, Reino Unido e Suécia. (***) Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Croácia, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Estónia, Finlândia, França, Grécia, Itália, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Portugal, República Checa e Roménia. Despesas e receitas da UE Inquéritos administrativos independentes a casos de fraude, corrupção e irregularidades (inquéritos externos) Inquéritos administrativos independentes a casos de fraude, corrupção e irregularidades (inquéritos externos) Inquéritos a faltas graves por parte de funcionários ou membros das instituições da UE (inquéritos internos) O OLAF desenvolve a política da UE de combate à fraude Comissão

A proposta da Comissão

4.

Esta proposta tem três objetivos específicos: — adaptar o funcionamento do OLAF à criação da Procuradoria Europeia; — reforçar a eficácia do poder de inquérito do OLAF; — clarificar e simplificar determinadas disposições do regulamento relativo ao OLAF.

5.

A proposta foi precedida de uma avaliação da aplicação do regulamento relativo ao OLAF (6), que foi acompanhada por um documento de trabalho (7) baseado numa avaliação externa (8) e pelo parecer do Comité de Fiscalização do OLAF (9). A Comissão não realizou uma avaliação de impacto (10), tendo ao invés procedido a uma consulta específica às partes interessadas (11).

6.

O presente parecer tem em consideração as recomendações pertinentes formuladas em anteriores pareceres e relatórios especiais do Tribunal (ver o anexo I).

OBSERVAÇÕES GERAIS

7.

Nesta secção, o Tribunal faz o seguimento das implicações dos pareceres anteriores, salientando questões que não foram incluídas na proposta e, na secção «Observações específicas», analisa individualmente as disposições da proposta que revelam várias insuficiências.

Cooperação com a Procuradoria Europeia

8.

Um dos principais objetivos da proposta é adaptar o funcionamento do OLAF à criação da Procuradoria Europeia. Desde que seja dotada dos recursos adequados (12), a sua criação deverá ser um passo importante para reforçar a proteção dos interesses financeiros da UE.

9.

O regulamento relativo à Procuradoria Europeia confia sobretudo às autoridades nacionais a tarefa de prestar apoio à Procuradoria Europeia, em vez de tornar o OLAF no principal organismo de investigação para a mesma. O OLAF mantém-se como organismo independente da UE responsável por proteger os interesses financeiros da União através de inquéritos administrativos nos domínios fora da competência da Procuradoria Europeia, nos casos que esta decida não investigar e nos Estados-Membros não participantes na mesma.

10.

A proposta representa adequadamente os princípios que regem a cooperação entre o OLAF e a Procuradoria Europeia: estreita cooperação, intercâmbio de informações, complementaridade e não duplicação de esforços. Além das insuficiências mencionadas na proposta (ver os pontos 19 a 27), o Tribunal realça que a Comissão não propôs disposições que contemplem o papel do OLAF na realização de inquéritos sobre as infrações lesivas dos interesses financeiros da UE, quando estão em causa simultaneamente Estados-Membros que participam e outros que não participam na Procuradoria Europeia (processos transfronteiriços). Uma das chaves para uma cooperação eficaz será o empenho constante e construtivo de ambas as partes.

Eficácia dos inquéritos do OLAF

11.

O segundo grande objetivo da proposta é melhorar a eficácia do OLAF. Em anteriores relatórios especiais e pareceres sobre este organismo, o Tribunal formulou várias observações e recomendações relacionadas com a eficiência e eficácia dos seus inquéritos (ver o anexo I).

12.

Porém, a proposta apenas apresenta um reduzido número de alterações pontuais, baseadas no que a própria Comissão considera serem as «conclusões mais evidentes» da avaliação que realizou quanto à eficácia do funcionamento do OLAF (13). Embora acolha favoravelmente essas melhorias pontuais, o Tribunal considera que não serão suficientes para provocar um aumento significativo da eficácia dos inquéritos do OLAF. Algumas das conclusões da avaliação da Comissão e as anteriores auditorias e pareceres do Tribunal não foram tidos em conta na proposta.

13.

Segundo a Comissão, as alterações propostas poderiam ser seguidas de um processo mais amplo de modernização do quadro do OLAF. Não existe de momento um calendário para essa subsequente reforma nem uma determinação clara dos pontos que iria abranger. A Comissão não facultou ao Tribunal um plano de ação demonstrativo de um seguimento sistemático e com prazos precisos de todas as conclusões da avaliação. Na opinião do Tribunal, é importante que a Comissão resolva rapidamente a questão da eficácia global dos inquéritos do OLAF e, em particular, da tempestividade do seu trabalho e da recuperação de fundos.

Revisão externa do respeito das garantias processuais

14.

Segundo a proposta, o OLAF manter-se-ia como organismo administrativo sem poderes coercivos (por exemplo, o poder de impor sanções a testemunhas que prestem declarações falsas ou de intercetar comunicações), baseando a realização dos seus inquéritos em instrumentos administrativos como, por exemplo, as verificações no local. As garantias processuais, que o OLAF tem de respeitar em todos os inquéritos, foram introduzidas em 2013 (14).

15.

Estas garantias processuais são genericamente consideradas como uma representação correta dos princípios gerais aplicáveis aos inquéritos administrativos (15). Contudo, o controlo externo da sua aplicação continua a não ser suficiente, devido ao facto de os tribunais da UE terem persistentemente deliberado não ser possível introduzir recursos de anulação sobre atos de inquérito do OLAF, incluindo os seus relatórios finais (16).

16.

A introdução do controlo jurisdicional dos atos de inquérito do OLAF garantiria uma fiscalização eficaz e independente desses atos. Em 2014, a Comissão propôs instituir um controlador das garantias processuais (17), mas essa proposta, que ainda está pendente, apenas previa um controlo não vinculativo dos atos de inquérito do OLAF.

17.

Nestes termos, o Tribunal considera ser necessário que os principais atos de inquérito do OLAF possam ser remetidos para controlo pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), de modo a assegurar que as garantias processuais foram aplicadas.

OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS

18.

A secção seguinte enuncia os comentários do Tribunal sobre os dois principais objetivos da proposta: adaptar o funcionamento do OLAF à criação da Procuradoria Europeia e reforçar a eficácia do poder de inquérito do OLAF. São abrangidos apenas os artigos da proposta que suscitam observações específicas por parte do Tribunal.

Adaptação do funcionamento do OLAF à criação da Procuradoria Europeia

19.

A cooperação entre o OLAF e a Procuradoria Europeia rege-se por quatro princípios: estreita cooperação, intercâmbio de informações, complementaridade e não duplicação de esforços (18). O presente parecer teve em conta esses princípios ao analisar os mecanismos de cooperação entre o OLAF e a Procuradoria Europeia sugeridos na proposta.

Comunicação de informações à Procuradoria Europeia e avaliações preliminares do OLAF (artigo 12.o-C, n.o 5)

20.

As instituições, órgãos e organismos, o OLAF e os Estados-Membros têm de comunicar à Procuradoria Europeia todas as informações sobre os processos que recaiam na competência desta última (19). Para o fazer eficazmente, as instituições, órgãos e organismos podem pedir ao OLAF que proceda a uma avaliação em seu nome para assegurar que essas informações são suficientemente fundamentadas e de boa qualidade (20).

21.

Os órgãos e organismos de menor dimensão podem beneficiar da avaliação do OLAF, pois não têm conhecimentos especializados comparáveis neste domínio. Contudo, este passo adicional atrasa a chegada das informações à Procuradoria Europeia. Dado que o tempo é de importância crítica para o sucesso do inquérito criminal, resultado das ações subsequentes pode ser prejudicado se estes organismos pedirem avaliações preliminares com demasiada frequência. Ao determinar um prazo máximo de dois meses para que o OLAF proceda às avaliações preliminares, a proposta atenua este risco.

Apoio do OLAF à Procuradoria Europeia (artigo 12.o-E)

22.

A proposta prevê que, se a Procuradoria Europeia o requerer no decurso de uma investigação, o OLAF terá de a apoiar, fornecendo-lhe informações, análises (incluindo análises forenses), conhecimentos especializados e apoio operacional, facilitando a coordenação de ações das autoridades administrativas nacionais e dos órgãos da UE e conduzindo inquéritos administrativos (21).

23.

O valor acrescentado das provas recolhidas ou analisadas pelo OLAF para apoiar uma investigação criminal depende da possibilidade de a Procuradoria Europeia as poder utilizar no processo penal. Por conseguinte, o Tribunal considera que é fundamental que a proposta refira explicitamente que os padrões das garantias processuais previstos no regulamento relativo à Procuradoria Europeia (22) também se aplicarão às provas recolhidas pelo OLAF em seu nome. Deste modo, assegurar-se-ia que essas provas seriam admissíveis nos tribunais nacionais da mesma forma que as recolhidas pela própria Procuradoria Europeia. Além disso, no que diz respeito ao controlo jurisdicional dos atos processuais realizados pelo OLAF em nome da Procuradoria Europeia, a proposta deve clarificar que o TJUE é competente para fiscalizar esses atos se se destinarem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.

24.

A proposta não menciona o eventual seguimento administrativo dos inquéritos realizados pelo OLAF em nome da Procuradoria Europeia. Não existe qualquer disposição que obrigue o OLAF, sem demora injustificada, a transmitir os elementos de prova de uma irregularidade às instituições, órgãos e organismos a fim de assegurar a rápida recuperação dos fundos indevidamente pagos a partir do orçamento da UE, a não ser que a Procuradoria Europeia considere que essas informações interferem com a sua investigação.

Inquéritos complementares (artigo 12.o-F)

25.

A fim de evitar a duplicação de esforços entre o OLAF e a Procuradoria Europeia, o OLAF não abre um inquérito paralelo a factos que a Procuradoria Europeia já esteja a investigar (23). No entanto, «em casos devidamente justificados», o OLAF pode abrir um inquérito complementar com a finalidade de tomar medidas cautelares ou medidas financeiras, disciplinares ou administrativas. Uma vez que os procedimentos administrativos para recuperar fundos do orçamento da UE pagos indevidamente podem ser mais eficientes e menos onerosos do que os processos penais, poderão existir casos em que o OLAF deva agir rapidamente.

26.

A eficácia dos inquéritos complementares dependerá da sua tempestividade e da disponibilidade de elementos de prova suficientes de uma irregularidade (24).

Intercâmbio de informações (artigo 12.o-G)

27.

A proposta prevê, tal como o regulamento relativo à Procuradoria Europeia, dois sistemas distintos de gestão de processos, ligados por um sistema de respostas positivas/negativas. A proposta não inclui, de momento, informações suficientes sobre o tipo de dados que a Comissão e o OLAF receberiam da Procuradoria Europeia acerca das suspeitas de infrações PIF comunicadas, dos processos arquivados e dos processos em que foi deduzida acusação. Trata-se, porém, de elementos essenciais para uma estratégia de combate à fraude eficaz que, por isso, deveriam ser especificados na proposta (25).

Reforço da eficácia do poder de inquérito do OLAF

28.

A proposta apresenta alterações pontuais destinadas a melhorar a eficácia dos inquéritos do OLAF.

Inspeções e verificações no local (artigo 3.o) e assistência das autoridades nacionais (artigo 3.o, n.o 7, e artigo 7.o, n.o 3)

29.

Em consonância com vários estudos (26), na sua avaliação a Comissão constatou que a existência de interpretações divergentes sobre em que medida a legislação nacional é aplicável, juntamente com diferenças entre órgãos do direito nacional, faz com que os poderes do OLAF estejam fragmentados (27).

30.

Tendo em conta um recente acórdão do Tribunal Geral da União Europeia (28), a proposta clarifica que é aplicável o direito nacional quando o operador económico se opõe às inspeções e verificações no local realizadas pelo OLAF e é aplicável o direito da União quando esse não é o caso. A proposta obrigaria também as autoridades nacionais a prestarem assistência ao OLAF quando o operador económico não cooperar com o Organismo (29).

31.

A proposta não estipula claramente se o OLAF tem poderes para entrar sem aviso prévio nas instalações do operador económico em causa, embora tenha o direito de aceder às instalações das instituições, órgãos e organismos no caso de inquéritos internos (30). De modo a evitar a questão de diferentes interpretações quanto aos direitos de acesso consoante as regras nacionais, o Tribunal sugere que seja clarificado que o OLAF tem esse poder no respeitante a inspeções e verificações nas instalações de um operador económico tanto durante inquéritos internos como externos, sob condição de os seus atos de inquérito serem sujeitos a um controlo jurisdicional suficiente (31).

IVA (artigo 3.o, n.o 1, e artigo 12.o, n.o 5)

32.

O Tribunal acolhe favoravelmente a clarificação de o mandato do OLAF abranger também o IVA, em consonância com as anteriores recomendações do Tribunal (32) e com o recente acórdão do TJUE, que esclareceu que a fraude ao IVA recai no âmbito de aplicação do artigo 325.o do TFUE e, consequentemente, é lesiva dos interesses financeiros da UE (33). A proposta dá igualmente ao OLAF a possibilidade de intercâmbio de informações com a rede Eurofisc (34).

Acesso a informações bancárias (artigo 7.o, n.o 3)

33.

A proposta prevê a obrigação de as autoridades nacionais — em especial as unidades de informação financeira criadas ao abrigo da quinta Diretiva relativa ao branqueamento de capitais (35) e outras autoridades nacionais competentes — transmitirem informações bancárias ao OLAF, em conformidade com a legislação nacional. Essas informações podem incluir dados sobre titulares de contas inscritos nos registos centrais nacionais de contas bancárias ou nos sistemas nacionais de pesquisa de dados ou, em casos devidamente justificados, os registos das transações.

34.

O acesso aos dados, em especial informações sobre os fluxos monetários, é fundamental para qualquer organismo de investigação orientado para crimes económicos como a fraude ou a corrupção (36). Segundo a presente proposta, porém, o acesso do OLAF às informações bancárias dependerá em larga medida da assistência prestada pelas autoridades nacionais em conformidade com a legislação nacional, como sucede atualmente. Nestes termos, o acesso do OLAF às informações bancárias pode ser limitado nos Estados-Membros cuja legislação nacional restringe a sua disponibilização a órgãos administrativos.

Admissibilidade dos elementos de prova recolhidos pelo OLAF (artigo 11.o, n.o 2)

35.

Nos termos do regulamento relativo ao OLAF, o princípio de base para a admissibilidade dos relatórios finais deste organismo em processos administrativos e judiciais nacionais é a regra da equiparação. A proposta visa aumentar o valor dos relatórios finais do OLAF mediante a introdução do princípio da admissibilidade, segundo o qual estes apenas devem ser sujeitos à verificação da sua autenticidade. Nos processos judiciais de natureza não penal, este princípio substitui a regra da equiparação, que estipula que os relatórios finais do OLAF constituem elementos de prova da mesma forma e nas mesmas condições que os relatórios administrativos elaborados pelos inspetores administrativos nacionais. O principal motivo desta proposta é aumentar o seguimento dado às recomendações formuladas nesses relatórios ao evitar que as autoridades judiciais nacionais repitam trabalhos de investigação já realizados pelo OLAF.

36.

Embora acolhendo favoravelmente a finalidade da proposta de clarificar o estatuto dos relatórios finais do OLAF em processos judiciais de natureza não penal, o Tribunal regista que a proposta não explicita o estatuto dos elementos de prova recolhidos por este organismo. Por conseguinte, recomenda que seja clarificado que todos os elementos comprovativos dos relatórios do OLAF e anexos aos mesmos são admissíveis em processos judiciais a nível nacional e da UE.

Serviços de coordenação antifraude (artigo 12.o-A)

37.

Os serviços nacionais de coordenação antifraude foram instituídos no âmbito do regulamento relativo ao OLAF (37) para facilitar a cooperação eficaz e o intercâmbio de informações com este organismo. Os Estados-Membros dispõem de amplo poder discricionário para decidir da organização, funções e responsabilidades destes serviços (38).

38.

A proposta é insuficiente, pois apenas prevê a cooperação dos serviços com o OLAF. Embora não possa impor requisitos aos Estados-Membros em termos de organização, poderia esclarecer quais as funções mínimas a cumprir por esses serviços, o que contribuiria para a sua implantação mais harmonizada e eficaz em todos os Estados-Membros.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

39.

A criação da Procuradoria Europeia altera significativamente o enquadramento institucional e jurídico. Embora o OLAF continue a ser um organismo independente e autónomo responsável pela proteção dos interesses financeiros da UE através de inquéritos administrativos, o seu trabalho nesta matéria irá mudar. Um dos principais objetivos da proposta analisada pelo presente parecer é o de estabelecer regras pormenorizadas para o funcionamento da relação entre o OLAF e a Procuradoria Europeia. O Tribunal constatou algumas insuficiências a este respeito.

40.

Em primeiro lugar, a proposta prevê que, no apoio à Procuradoria Europeia, o OLAF aplicaria as suas próprias garantias processuais quanto às pessoas em causa no inquérito e não as previstas no regulamento que institui a Procuradoria Europeia. O OLAF é um organismo administrativo, ao passo que a Procuradoria Europeia recorre a procedimentos penais aos quais são aplicáveis normas de garantias processuais mais elevadas. Por conseguinte, existe o risco de as provas recolhidas pelo OLAF a pedido da Procuradoria Europeia (e não recolhidas pela própria) não serem admissíveis nos tribunais nacionais.

41.

Em segundo lugar, a proposta não contempla o papel do OLAF na investigação de infrações penais lesivas dos interesses financeiros da UE quando estão em causa simultaneamente Estados-Membros que participam e outros que não participam na Procuradoria Europeia (processos transfronteiriços). O regulamento relativo à Procuradoria Europeia mantém pontos de incerteza quanto à cooperação entre esta e as autoridades judiciais dos Estados-Membros não participantes que podem prejudicar a cooperação entre a mesma e o OLAF.

42.

Por último, a proposta prevê que, em casos devidamente justificados, o OLAF possa realizar um inquérito complementar com a finalidade de tomar medidas cautelares ou medidas financeiras, disciplinares ou administrativas, cuja eficácia dependeria por sua vez de medidas destinadas a aumentar a eficácia global do OLAF.

43.

O trabalho do Tribunal e a avaliação da própria Comissão demonstraram que o OLAF tem de aumentar a eficácia dos seus inquéritos, sendo os principais desafios a tempestividade e a recuperação de fundos. A proposta inclui um pequeno número de medidas pontuais, que o Tribunal acolhe favoravelmente mas que não resolvem o problema geral da eficácia dos inquéritos administrativos do OLAF. A Comissão reconhece-o igualmente e planeia realizar uma ampla modernização do quadro do OLAF, mas não existe um calendário para essa reforma nem uma determinação clara dos pontos que iria abranger.

44.

Com base no exposto, o Tribunal formula recomendações sobre a proposta e sobre medidas a tomar tanto no curto prazo como no médio prazo.

45.

O Tribunal recomenda que os órgãos legislativos alterem a proposta de forma a: — clarificar que, nos casos em que o OLAF realiza inquéritos administrativos em nome da Procuradoria Europeia, são aplicáveis os padrões de garantias processuais previstos no regulamento relativo à Procuradoria Europeia e que o TJUE é igualmente competente em matéria de controlo jurisdicional dos atos processuais realizados pelo OLAF neste contexto (39); — especificar o tipo de informações de que a Comissão e o OLAF necessitam por parte da Procuradoria Europeia para desempenharem adequadamente as suas tarefas de desenvolvimento de políticas da UE para combater a fraude (40); — assegurar que, quando o OLAF desempenha tarefas em nome da Procuradoria Europeia e recolhe elementos de prova suficientes de uma irregularidade, transmite sem demora injustificada as informações em causa às instituições, órgãos e organismos, a fim de assegurar a rápida recuperação dos fundos, a não ser que a Procuradoria Europeia considere que essas informações interferem com a sua investigação (41); — prever explicitamente o estatuto nos tribunais nacionais e da UE das provas recolhidas pelo OLAF e incluir a obrigação de este transmitir todos os elementos comprovativos dos seus relatórios finais e das recomendações aos organismos responsáveis pelo acompanhamento (42); — esclarecer quais as funções mínimas a desempenhar pelos serviços nacionais de coordenação antifraude, sobretudo quanto ao seu papel na coordenação das ações dos Estados-Membros contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da UE (43); — estipular que os relatórios do OLAF são atos que podem prejudicar as pessoas em causa e, em consequência, estão sujeitos ao controlo do TJUE; — clarificar o papel do OLAF quando estão em causa simultaneamente Estados-Membros que participam e outros que não participam na Procuradoria Europeia, tendo em consideração um eventual futuro instrumento jurídico que preveja a cooperação judiciária entre Estados-Membros em ambas as situações.

46.

No curto prazo, a Comissão deve avançar para o segundo passo previsto no sentido de modernizar o OLAF e resolver a questão geral da sua eficácia, o que implica repensar a sua função e responsabilidades no combate à fraude nas despesas da UE. A este respeito, poderia ser conferido ao OLAF um papel estratégico e de supervisão no quadro das medidas antifraude da UE (44).

47.

Por último, no médio prazo, deve ser feita uma avaliação da cooperação entre o OLAF e a Procuradoria Europeia, seguida nos casos apropriados de medidas legislativas. Essa avaliação deve incluir, pelo menos: — uma análise que determine se seria possível reforçar a luta da UE contra as infrações lesivas dos seus interesses financeiros através da restruturação dos organismos da União responsáveis pela investigação administrativa e criminal; — a necessidade de simplificar e consolidar todos os instrumentos jurídicos de combate à fraude num único quadro regulamentar.

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(1)  Artigo 1.o do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho (JO L 248 de 18.9.2013, p. 1).

(2)  Diretiva (UE) 2017/1371 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2017, relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (JO L 198 de 28.7.2017, p. 29).

(3)  Artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva PIF.

(4)  Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia (JO L 283 de 31.10.2017, p. 1).

(5)  Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Croácia, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Estónia, Finlândia, França, Grécia, Itália, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Portugal, República Checa e Roménia. Os Estados-Membros que tenham optado por não participar na Procuradoria Europeia podem aderir em qualquer momento.

(6)  Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 (Avaliação da aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013).

(7)  SWD(2017) 332 de 2.10.2017.

(8)  Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) [Avaliação da aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF)], relatório final, ICF Consulting Services Limited, setembro de 2017. Ver https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9)  OLAF Supervisory Committee Opinion No 2/2017 accompanying the Commission evaluation report on the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 of the European Parliament and of the Council (Article 19) [Parecer n.o 2/2017 do Comité de Fiscalização do OLAF, que acompanha o relatório de avaliação da Comissão sobre a aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 19.o]; http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf.

(10)  De acordo com as Orientações para legislar melhor [SWD(2017) 350 final, de 7 de julho de 2017], é necessário realizar uma avaliação de impacto quando for provável que a ação da UE tenha um impacto económico, ambiental ou social significativo (p. 15).

(11)  A consulta às partes interessadas foi realizada mediante um inquérito às autoridades competentes nos Estados-Membros, um inquérito às instituições, órgãos e organismos da UE e uma reunião de especialistas. Os resultados fazem parte do documento de trabalho dos serviços da Comissão [SWD (2018) 251].

(12)  Não foi solicitado ao Tribunal que emitisse um parecer sobre a proposta da Comissão que institui a Procuradoria Europeia. No Relatório Especial «Ações necessárias para combater a fraude nas despesas da UE», a publicar brevemente, o Tribunal salienta determinados riscos relacionados com a atribuição de recursos e o trabalho interno da Procuradoria Europeia que, se não forem devidamente acautelados, poderão prejudicar o bom funcionamento desta.

(13)  Estas alterações pontuais dizem respeito às inspeções e verificações no local, ao apoio das autoridades nacionais, ao acesso do OLAF a informações bancárias, ao seu mandato em matéria de fraude ao IVA, à admissibilidade das provas por si recolhidas e às atividades e serviços de coordenação antifraude.

(14)  Artigo 9.o do regulamento relativo ao OLAF.

(15)  Apesar disso, foi constatada uma necessidade de clarificação, sobretudo quanto ao direito de acesso ao processo de inquérito. Ver Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) [Avaliação da aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF)], relatório final, ICF Consulting Services Limited, setembro de 2017, p. 168-172. Ver também K. Ligeti, «The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence» (A proteção dos direitos processuais das pessoas abrangidas pelos inquéritos administrativos do OLAF e a admissibilidade dos relatórios finais do OLAF como prova em processos penais), IF/D/CONT/IC/2017-066, julho de 2017, p. 20.

(16)  Para não autorizarem recursos de anulação, os tribunais da UE argumentam que as autoridades competentes mantêm total liberdade de tomar ou não medidas na sequência de um relatório do OLAF. Ver K. Ligeti, «The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence»(A proteção dos direitos processuais das pessoas abrangidas pelos inquéritos administrativos do OLAF e a admissibilidade dos relatórios finais do OLAF como prova em processos penais), IF/D/CONT/IC/2017-066, julho de 2017, p. 22.

(17)  Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 no que diz respeito à criação de um Controlador das Garantias Processuais, COM(2014) 340 final.

(18)  Artigo 101.o do regulamento relativo à Procuradoria Europeia.

(19)  Artigo 24.o, n.o 1, do regulamento relativo à Procuradoria Europeia.

(20)  Ver o considerando 51 do regulamento relativo à Procuradoria Europeia e o artigo 12.o-C, n.o 5, da alteração proposta ao regulamento relativo ao OLAF.

(21)  O artigo 12.o-E, que espelha o artigo 101.o, n.o 3, do regulamento relativo à Procuradoria Europeia, constitui a base para o apoio do OLAF à Procuradoria Europeia.

(22)  Por exemplo, o artigo 41.o do regulamento relativo à Procuradoria Europeia prevê o direito à informação e acesso aos elementos do processo, nos termos da Diretiva 2012/13/UE.

(23)  Artigo 12.o-D da alteração proposta ao regulamento relativo ao OLAF, que espelha o artigo 101.o, n.o 2, do regulamento relativo à Procuradoria Europeia.

(24)  Relatório Especial «Ações necessárias para combater a fraude nas despesas da UE», a publicar brevemente. Poderia, assim, ser aditado um considerando específico ao regulamento.

(25)  As informações adicionais poderiam subsequentemente ser especificadas em acordos de cooperação, conforme previsto na proposta (artigo 12.o-G, n.o 1).

(26)  M. Luchtman e J. Vervaele (editores), «Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities (ECN/ESMA/BCE)» (Poderes de investigação e garantias processuais; Melhoria do quadro jurídico do OLAF através da comparação com outras autoridades da UE responsáveis pela aplicação da lei (REC/ESMA/BCE)), 2017; K. Ligeti, «The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence» (A proteção dos direitos processuais das pessoas abrangidas pelos inquéritos administrativos do OLAF e a admissibilidade dos relatórios finais do OLAF como prova em processos penais), IF/D/CONT/IC/2017-066, julho de 2017.

(27)  Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 (Avaliação da aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013).

(28)  Processo T-48/16, Sigma Orionis/Comissão.

(29)  Artigo 3.o, n.o 7, e artigo 7.o, n.o 3.

(30)  Artigo 4.o, n.o 3.

(31)  Ver os pontos 14 a 17.

(32)  Relatório Especial n.o 24/2015, «Luta contra a fraude ao IVA intracomunitário: são necessárias mais medidas». O Tribunal recomendou que a Comissão e os Estados-Membros eliminem os obstáculos jurídicos que impedem a troca de informações entre autoridades administrativas, judiciais e policiais; que o OLAF e a Europol tenham acesso aos dados do sistema de intercâmbio de informações sobre o IVA (VIES) e do Eurofisc; e que sejam conferidas ao OLAF competências claras e disponibilizados instrumentos para realizar inquéritos sobre a fraude ao IVA intracomunitário.

(33)  Ver o C-105/14 Tarrico (bem como C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34)  A Eurofisc é uma rede descentralizada de funcionários das administrações fiscais e aduaneiras dos Estados-Membros, que a utilizam para trocar rapidamente informações sobre alegadas empresas e operações fraudulentas. Foi criada pelo Regulamento (UE) n.o 904/2010 do Conselho (JO L 268 de 12.10.2010, p.1), com a redação que lhe foi dada pelo artigo 1.o, n.o 12, do Regulamento (UE) 2018/1541 do Conselho, de 2 de outubro de 2018, que altera os Regulamentos (UE) n.o 904/2010 e (UE) 2017/2454 no que diz respeito às medidas destinadas a reforçar a cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado (JO L 259 de 16.10.2018, p. 1).

(35)  Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO L 141 de 5.6.2015, p. 73).

(36)  Ver o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 (Avaliação da aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013).

(37)  Artigo 3.o, n.o 4.

(38)  Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) [Avaliação da aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF)], relatório final, ICF Consulting Services Limited, setembro de 2017, p. 102.

(39)  Artigo 12.o-E.

(40)  Artigo 12.o-G.

(41)  Artigo 12.o-E.

(42)  Artigo 11.o, n.o 2.

(43)  Artigo 12.o-A.

(44)  Ver também o Relatório Especial «Ações necessárias para combater a fraude nas despesas da UE», a publicar brevemente.