PARECER N.o 9/2018

(apresentado nos termos do artigo 287o, n.o 4, do TFUE)

sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Programa Antifraude da UE

(2019/C 10/01)

ÍNDICE

	Pontos	Página
SÍNTESE	I-VI	2
INTRODUÇÃO	1-8	3
PARTE UM: OBSERVAÇÕES GERAIS	9-17	4
Conceção do programa	9-12	4
Objetivos do programa	13-14	4
Indicadores do programa	15-16	5
Acompanhamento, avaliação e comunicação de informações sobre o programa	17	5
PARTE DOIS: OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS	18-21	5
Regras de elegibilidade	18	5
Taxas de cofinanciamento	19-20	5
Avaliação	21	6
PARTE TRÊS: CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES	22-25	6
ANEXO — ALTERAÇÕES À PROPOSTA SUGERIDAS PELO TRIBUNAL		7

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o artigo 325o, no 4,

Tendo em conta o Parecer do Tribunal de Contas Europeu sobre o programa «Hércules III» para a promoção de ações no domínio da proteção dos interesses financeiros da União Europeia (1) (Parecer no 3/2012 (2)),

Tendo em conta os Relatórios Especiais no 10/2015 (3), no 24/2016 (4) e no 19/2017 (5) do Tribunal de Contas Europeu,

Tendo em conta os documentos informativos do Tribunal de Contas Europeu sobre o futuro das finanças da UE (6) e sobre o quadro financeiro plurianual para o período de 2021-2027 (7),

Tendo em conta a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Programa Antifraude da UE, apresentada pela Comissão em 30 de maio de 2018 (8) (a seguir designada por «proposta»),

Tendo em conta os pedidos de parecer sobre a proposta mencionada, apresentados pelo Conselho e pela Comissão respetivamente em 27 de junho de 2018 e em 30 de maio de 2018,

Tendo em conta o Regulamento (UE, Euratom) no 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (9),

ADOTOU O SEGUINTE PARECER:

SÍNTESE

I

A proposta da Comissão relativa ao programa antifraude para o período de programação de 2021-2027 inclui um conjunto de medidas destinadas a ajudar os Estados-Membros e a União a prevenir e combater a fraude lesiva dos interesses financeiros da União e a apoiar a cooperação e a assistência administrativa mútua em matéria aduaneira e agrícola. Embora a Comissão tenha tentado simplificar a gestão orçamental, existe um risco de sobreposição e falta de sinergias com medidas que financiam as mesmas ações ou outras semelhantes, o que põe em causa o valor acrescentado do programa.

II

A elaboração da proposta não incluiu uma avaliação de impacto exaustiva e documentada. Embora a proposta tenha sido acompanhada de uma avaliação ex ante, como exigido pelo Regulamento Financeiro, o Tribunal regista que a Comissão não procedeu a uma avaliação de modo a explorar as sobreposições e sinergias entre o programa e outras ações da UE e avaliar melhor o seu valor acrescentado. Como salientado pelo Tribunal no Relatório Especial no 19/2017, a Comissão constatou que, no âmbito do programa Hercule II, poderia ter sido feito ainda mais para reforçar a cooperação entre os seus serviços a fim de evitar sobreposições e beneficiar de sinergias entre programas.

III

A proposta não prevê a taxa de cofinanciamento (a percentagem de contribuição da UE para os custos das ações, sendo o restante suportado pelo Estado-Membro), o que não está em conformidade com o Regulamento Financeiro. O Tribunal recomendou anteriormente fixar uma taxa máxima de cofinanciamento de 50 % para as componentes de equipamento técnico e de 80 % para as restantes ações.

IV

Alguns dos objetivos gerais e específicos do programa não são precisos ou quantificáveis e os indicadores de desempenho propostos não são suficientemente claros e rigorosos, o que não cumpre o previsto no Regulamento Financeiro e restringe o acompanhamento da execução, a avaliação dos resultados e uma orientação eficaz dos fundos para ações que proporcionem valor acrescentado.

V

O Tribunal recomenda que os órgãos legislativos definam melhor os objetivos do programa e os indicadores a utilizar para acompanhar a execução e avaliar os resultados, e que solicitem à Comissão que proceda a uma avaliação de modo a explorar as sobreposições e sinergias do programa com outras ações da UE e avaliar o seu valor acrescentado.

VI

O Tribunal sugere ainda que os órgãos legislativos clarifiquem a frequência de comunicação de informações sobre o desempenho e as taxas de cofinanciamento a aplicar e que estipulem que as avaliações devem ser realizadas por um avaliador independente.

INTRODUÇÃO

1

O artigo 325o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) confere responsabilidade partilhada aos Estados-Membros e à União para proteger os interesses financeiros desta. A execução dos anteriores quadros financeiros plurianuais (QFP) foi acompanhada por um conjunto de medidas destinadas a ajudar os Estados-Membros e a União na prevenção e no combate à fraude lesiva desses interesses financeiros e a apoiar a cooperação e a assistência administrativa mútua em matéria aduaneira e agrícola. No período de programação de 2014-2020, um dos programas mais importantes criados para executar as medidas de luta contra a fraude foi o programa Hercule III.

2

No período de programação de 2021-2027, o proposto Programa Antifraude da UE deverá manter a maioria das disposições do Hercule III, abrangendo despesas com assistência técnica especializada aos Estados-Membros, formação especializada específica e outras ações e centrando-se na luta contra a fraude e no apoio a operações transfronteiriças. Este programa deverá também financiar dois importantes sistemas: o Sistema de Informação Antifraude (AFIS) (10), que abrange as aplicações no domínio aduaneiro geridas pela Comissão, e o Sistema de Gestão de Irregularidades (IMS), que ajuda os Estados-Membros na sua obrigação de comunicar as irregularidades (fraudulentas e não fraudulentas) que identificam em relação aos fundos da UE.

3

O programa proposto teria dois objetivos gerais: 1) proteger os interesses financeiros da União Europeia; 2) apoiar a assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e a cooperação entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola.

4

Teria igualmente três objetivos específicos: 1) prevenir e combater a fraude, a corrupção e outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da UE; 2) apoiar a comunicação de irregularidades, incluindo a fraude, no que respeita aos fundos em gestão partilhada e de assistência de pré-adesão do orçamento da União; 3) disponibilizar ferramentas para o intercâmbio de informações e apoio às atividades operacionais no domínio da assistência administrativa mútua em matéria aduaneira e agrícola.

5

O orçamento total proposto para a execução do programa é de 181 milhões de euros para todo o período, que seriam atribuídos aos três objetivos específicos do seguinte modo: 114 milhões de euros (63 %), 7 milhões de euros (4 %) e 60 milhões de euros (33 %) respetivamente. O programa seria gerido diretamente pela Comissão (11).

6

No seu Parecer no 3/2012, o Tribunal salientou algumas insuficiências na avaliação do desempenho do programa Hercule II (12), que incidiu sobre os recursos e as realizações mas não apresentou informações sobre o impacto do programa. Mais recentemente, as constatações emitidas pelo Tribunal nos relatórios especiais no 10/2015, no 24/2016 e no 19/2017 dizem respeito, de forma sintética, a insuficiências no funcionamento dos sistemas AFIS e IMS, que prejudicaram a comunicação eficaz e a prestação de informações sobre fraudes e irregularidades.

7

O presente parecer tem por base os trabalhos anteriores do Tribunal, bem como uma análise da proposta da Comissão, a avaliação ex ante (13) que a acompanha e a avaliação intercalar do programa Hercule III (que abrange o período de janeiro de 2014 a junho de 2017).

8

O presente parecer está dividido em três partes: observações gerais, observações específicas e conclusões.

PARTE UM: OBSERVAÇÕES GERAIS

Conceção do programa

9

No âmbito do atual QFP, o Hercule III é um programa de financiamento autónomo que, no Programa Antifraude da UE, deverá será combinado com a base de financiamento do AFIS e do IMS. Embora estes dois sistemas devam continuar vinculados operacionalmente aos seus instrumentos jurídicos [o Regulamento (CE) no 515/97, no primeiro caso, e múltiplos regulamentos setoriais específicos, no segundo], as disposições financeiras do AFIS deverão ser transferidas para o novo programa.

10

O Tribunal acolhe favoravelmente a iniciativa da Comissão de simplificar a gestão orçamental dos três instrumentos. Contudo, existe um risco de sobreposição e falta de sinergias com medidas que financiam as mesmas ações ou outras semelhantes (14) como, por exemplo, o próximo programa Alfândega. Seria possível conseguir uma utilização eficiente e eficaz dos recursos através da combinação de ações em domínios semelhantes. No Relatório Especial no 19/2017, o Tribunal salientou a constatação da própria Comissão de que, no âmbito do programa Hercule II, poderia ter sido feito ainda mais para reforçar a cooperação entre os seus serviços a fim de beneficiar de sinergias e evitar sobreposições entre programas (15).

11

A proposta foi acompanhada de uma avaliação ex ante, como exigido pelo artigo 34o, no 2, do Regulamento Financeiro. Contudo, a elaboração dessa proposta não incluiu uma avaliação de impacto exaustiva e documentada (16). A Comissão considerou que não era necessário realizar uma avaliação porque o Programa Antifraude da UE iria continuar as iniciativas existentes e devido à sua estrutura e ao orçamento reduzido.

12

Segundo a exposição de motivos que acompanha a proposta, a Comissão deverá utilizar os seus programas de trabalho anuais para explorar formas de evitar a duplicação e encontrar sinergias entre o novo programa e outros instrumentos nos mesmos domínios de intervenção. Na ausência de uma avaliação de impacto, o Tribunal considera que a proposta da Comissão colheria benefícios ao aferir se a combinação do novo programa com outros que financiam ações semelhantes (17) em áreas como a Justiça, as Alfândegas e os Assuntos Internos (18) garantiria uma melhor utilização dos fundos. Essa aferição poderia igualmente constituir uma base mais apropriada para a avaliação do valor acrescentado do programa.

Objetivos do programa

13

A proposta estabelece dois objetivos gerais e três específicos (ver os pontos 3 e 4). Na opinião do Tribunal, o objetivo geral 1 e o objetivo específico 1 são demasiadamente genéricos e poderão sobrepor-se aos objetivos de outros programas. Além disso, ao contrário do exigido pelo artigo 33o, no 3, do Regulamento Financeiro, apenas parcialmente são SMART (específicos, mensuráveis, atingíveis, pertinentes e calendarizados).

14

O Tribunal salienta também que o programa não define objetivos operacionais de tipo semelhante aos definidos para o Hercule III. Se isso sucedesse, os atuais objetivos seriam decompostos em metas de trabalho mais pormenorizadas e a definição de indicadores de desempenho seria mais fácil.

Indicadores do programa

15

O artigo 33o, no 3, do Regulamento Financeiro exige a utilização de indicadores de desempenho que sejam relevantes, aceites, credíveis, fáceis e fiáveis (RACER). A proposta prevê três indicadores a utilizar no acompanhamento dos progressos realizados no cumprimento dos objetivos específicos do programa (ver a caixa). Caixa — Indicadores de desempenho ligados aos objetivos específicos do programa 1) Apoio na prevenção e no combate à fraude, corrupção e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União, medido pela: — taxa de satisfação das atividades organizadas e (co)financiadas através do programa; — percentagem de Estados-Membros que recebem apoio do programa em cada ano. 2) Taxa de satisfação dos utilizadores do Sistema de Gestão de Irregularidades. 3) Número de informações de assistência mútua disponibilizadas e número de atividades apoiadas relacionadas com a assistência mútua.

16

Estes indicadores não medem os resultados e o impacto das medidas de apoio à proteção dos interesses financeiros da UE. Na presente forma, apenas satisfazem parcialmente os critérios RACER e não seriam adequados à medição do grau de cumprimento dos objetivos do programa. No entender do Tribunal, a proposta não inclui indicadores apropriados que associem os recursos utilizados nas atividades de combate à fraude com o seu impacto.

Acompanhamento, avaliação e comunicação de informações sobre o programa

17

As lacunas acima expostas quanto aos objetivos e indicadores implicariam limitações no acompanhamento da execução do programa e na avaliação (intercalar e final) dos seus resultados. Além disso, a proposta não indica a frequência de comunicação de informações sobre o desempenho. O Tribunal considera que proceder anualmente a essa comunicação constitui uma boa prática (ver o anexo).

PARTE DOIS: OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS

Regras de elegibilidade

18

O artigo 8o da proposta tornaria elegíveis para financiamento todas as ações de execução dos objetivos. O Tribunal constata que a Comissão não estabeleceu regras específicas para avaliar a elegibilidade das ações a financiar. Na ausência de regras e tendo em conta que alguns dos objetivos são vagos (ver os pontos 3, 4 e 13), a avaliação é demasiadamente genérica para ter significado.

Taxas de cofinanciamento

19

A proposta não prevê uma taxa de cofinanciamento (a percentagem de contribuição da UE para os custos das ações, sendo o restante suportado pelo organismo nacional de execução), o que não está em conformidade com o Regulamento Financeiro (19). No âmbito do programa Hercule II, a taxa de cofinanciamento para a assistência técnica foi fixada em 50 % das despesas elegíveis e, no Hercule III, a taxa de cofinanciamento foi de 80 % para todas as ações da UE (e de 90 % em casos excecionais devidamente justificados). Ao invés, a presente proposta não clarifica o limite máximo admissível do apoio da UE ou quais os montantes com que os Estados-Membros teriam de contribuir a partir dos orçamentos nacionais.

20

O Tribunal considera que o regulamento deve indicar claramente as taxas máximas de cofinanciamento (ver o anexo), pois estas irão assegurar o equilíbrio adequado entre os interesses nacionais e da UE, garantir a apropriação por parte dos Estados-Membros e proporcionar transparência quanto às despesas. No Parecer no 3/2012, o Tribunal considerou que a taxa máxima de cofinanciamento deveria permanecer nos 50 % para a componente de equipamento técnico, de modo a assegurar um equilíbrio justo entre os interesses nacionais e da UE no que respeita à aquisição de equipamento.

Avaliação

21

O artigo 12o, no 1, prevê a realização de avaliações de forma atempada, a fim de serem tidas em conta no processo de tomada de decisão. No entanto, a proposta não especifica que essas avaliações devam ser realizadas por um avaliador independente. No entender da Comissão (20), uma avaliação pode ser considerado independente quando os avaliadores: i) levem a cabo as suas tarefas sem influência ou pressões por parte da organização; ii) tenham plena autorização para aceder a todas as informações necessárias; iii) tenham total autonomia para agir e comunicar as suas conclusões. O Tribunal sugere que a Comissão desenvolva este artigo em conformidade (ver o anexo).

PARTE TRÊS: CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

22

O programa antifraude proposto para o período de programação de 2021-2027 continuaria, no essencial, o programa Hercule III em vigor, financiando ao mesmo tempo o AFIS e o IMS. O Tribunal acolhe favoravelmente a iniciativa da Comissão de simplificar, desta forma, a sua gestão orçamental. No entanto, seria possível conseguir uma utilização eficiente e eficaz dos recursos através da combinação de ações em domínios semelhantes (ver os pontos 2 e 10).

23

A proposta não tem por base uma avaliação de impacto exaustiva e devidamente documentada. O Tribunal regista que a Comissão não procedeu a uma avaliação de modo a explorar as sobreposições e sinergias do programa com outras ações da UE e avaliar melhor o seu valor acrescentado (ver os pontos 11 e 12).

24

Alguns dos objetivos gerais e específicos não são precisos ou quantificáveis e os indicadores de desempenho não são suficientemente claros e rigorosos, o que restringiria o acompanhamento da execução, a avaliação dos resultados e uma orientação eficaz dos fundos para ações que garantam valor acrescentado. A proposta também não clarifica a frequência de comunicação de informações sobre o desempenho (ver os pontos 13 a 17).

25

O Tribunal recomenda que os órgãos legislativos encetem, logo que possível, as seguintes medidas: a) definir melhor os objetivos do programa e os indicadores a utilizar para acompanhar a execução e avaliar os resultados; b) clarificar a frequência de comunicação de informações sobre o desempenho, fixar taxas máximas de cofinanciamento e estipular que as avaliações devem ser realizadas por um avaliador independente (ver os pontos 17, 20 e 21). O anexo elenca as alterações sugeridas pelo Tribunal; c) solicitar à Comissão que proceda a uma avaliação para explorar as sobreposições e sinergias do programa com outras ações da UE e avaliar melhor o seu valor acrescentado.

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(1)  Ver o Regulamento (UE) no 250/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, que cria um programa para a promoção de ações no domínio da proteção dos interesses financeiros da União Europeia (programa Hercule III) e revoga a Decisão no 804/2004/CE (JO L 84 de 20.3.2014, p. 6).

(2)  JO C 201 de 7.7.2012, p. 1.

(3)  Relatório Especial no 10/2015, «Devem intensificar-se os esforços para resolver os problemas relacionados com a contratação pública nas despesas da Coesão da UE».

(4)  Relatório Especial no 24/2016, «São necessários mais esforços para dar a conhecer melhor e fazer cumprir as regras relativas a auxílios estatais na política de coesão».

(5)  Relatório Especial no 19/2017, «Procedimentos de importação: as insuficiências do quadro jurídico e uma aplicação ineficaz têm impacto sobre os interesses financeiros da UE».

(6)  Future of EU finances: reforming how the EU budget operates (Futuro das finanças da UE: reformar o modo de funcionamento do orçamento da UE), documento informativo, 15 de fevereiro de 2018.

(7)  The Commission’s proposal for the 2021-2027 Multiannual Financial Framework (A proposta da Comissão relativa ao quadro financeiro plurianual para 2021-2017), documento informativo, 10 de julho de 2018.

(8)  COM(2018) 386 final.

(9)  JO L 193 de 30.7.2018, p. 1.

(10)  Ver o Regulamento (CE) no 515/97 do Conselho, de 13 de março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola, com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2015/1525 (JO L 82 de 22.3.1997, p. 1).

(11)  Existe a possibilidade de executar uma determinada ação em regime de gestão indireta.

(12)  O programa Hercule II foi o programa que antecedeu o Hercule III no período de programação de 2007-2013.

(13)  Documento de trabalho dos serviços da Comissão: Ex-ante evaluation accompanying the proposal for a regulation of the European Parliament and the Council establishing the EU Anti-Fraud Programme (Avaliação ex ante que acompanha a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Programa Antifraude da UE), SWD(2018) 294 final de 30 de maio de 2018.

(14)  Justiça, Alfândegas e Assuntos Internos (ver também a nota de rodapé no 18).

(15)  COM(2015) 221 final de 27 de maio de 2015, «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o cumprimento dos objetivos do programa Hercule II».

(16)  De acordo com as Orientações para legislar melhor [SWD(2017) 350 final de 7 de maio de 2017], é necessário realizar uma avaliação de impacto quando for provável que a ação da UE tenha um impacto económico, ambiental ou social significativo (p. 15).

(17)  Ver em especial o considerando 13 da proposta no que diz respeito à aquisição de equipamento de controlo aduaneiro.

(18)  Programas Fiscalis, Alfândega e Justiça e Fundo para a Segurança Interna.

(19)  Artigo 186.o.

(20)  Ver as Orientações para legislar melhor [SWD(2017) 350 final de 7 de maio de 2017].