Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Financiamento do Pilar Europeu dos Direitos Sociais»

(parecer de iniciativa)

(2018/C 262/01)

Relatora:

Anne DEMELENNE

Decisão da Plenária	15.2.2018
Base jurídica	Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento
	Parecer de iniciativa
Competência	Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	26.3.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	155/3/4

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

Os princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais (a seguir «Pilar Social») e a necessidade de o executar, em paralelo com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, devem constituir uma das linhas-mestras das negociações do próximo Quadro Financeiro Plurianual da UE após 2020.

1.2.

A concretização do Pilar Social requer melhoramentos nos Estados-Membros. Do Painel de Indicadores Sociais, concebido em conjunção com o Pilar Social, ressaltam deficiências e divergências consideráveis no seio da UE. Para superar essas deficiências, é preciso empenho a todos os níveis, incluindo dos Estados-Membros, parceiros sociais e agentes da sociedade civil. É necessária ainda uma base orçamental robusta, para o investimento e as despesas correntes. Urge decidir como esse esforço será financiado.

1.3.

A necessidade de realizar despesas é particularmente grande nos países de baixo rendimento e naqueles que sofreram quebras de rendimento nos últimos anos. Todos estão sujeitos, em maior ou menor grau, a constrangimentos decorrentes das regras orçamentais da UE e do nível de endividamento. A margem para a contração de mais despesa pode ser criada nos Estados-Membros com recurso a diversos programas da UE.

1.4.

O investimento do setor privado pode dar um contributo em alguns domínios — como o da expansão do acesso digital —, quando for criado um quadro regulamentar apropriado para o efeito. O investimento do setor privado não é, no entanto, suficiente nem constitui uma garantia contra a exclusão dos grupos sociais mais vulneráveis, que é vista como uma questão importante no âmbito do Pilar Social. A realização de mais investimento público nos Estados-Membros pode ser facilitada com o recurso a uma regra de ouro de investimento público com um objetivo social, que conferiria maior flexibilidade às regras orçamentais (1), a fim de concretizar os objetivos do Pilar Social.

1.5.

A realização de mais investimento público pode também beneficiar do apoio dos instrumentos da UE, mormente os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), mais suscetíveis de serem mobilizados para a prossecução de objetivos prioritários no quadro do Pilar Social. O investimento público pode ainda ser apoiado pelo Banco Europeu de Investimento, coadjuvado pelo Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), que lhe tem permitido manter o nível de concessão de crédito nos últimos anos. Esse apoio deve incluir explicitamente objetivos ligados ao Pilar Social, na medida em que tal está em consonância com o seu mandato.

1.6.

Políticas tributárias apropriadas, incluindo um combate efetivo à fraude e à elisão fiscais e ao planeamento fiscal agressivo, devem habilitar os Estados-Membros e a UE a angariar recursos adicionais para financiamento do Pilar Social. A consecução de uma utilização eficiente do financiamento adicional depende da execução dos programas de ação e roteiros de execução do Pilar Social no quadro do Semestre Europeu e, em particular, dos programas nacionais de reformas e dos programas de convergência. A este propósito, a UE deve também procurar novas formas de reforçar os seus recursos próprios.

1.7.

A execução do Pilar Social exige a apropriação ativa, a responsabilização e a participação das partes interessadas pertinentes nos diferentes níveis: instituições europeias, Estados-Membros e órgãos de poder local e regional, bem como parceiros sociais e outros agentes da sociedade civil.

2.   Antecedentes

2.1.

O Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado e assinado pelo Conselho da União Europeia, o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia em 17 de novembro de 2017, pretende ser um passo no sentido de reforçar os direitos sociais e produzir um impacto positivo na vida das pessoas a curto e médio prazos. A realização dos objetivos do Pilar Social constitui um compromisso e uma responsabilidade partilhada entre a União Europeia, os seus Estados-Membros e os parceiros sociais.

2.2.

O Pilar Social reflete o reconhecimento explícito pelos dirigentes dos 27 Estados-Membros da necessidade de tratar com caráter prioritário o problema da insegurança económica e social (2). Os motivos da urgência do Pilar Social incluem o fraco desempenho socioeconómico de numerosos países desde 2008; as novas oportunidades e desafios que derivam da globalização, das alterações climáticas, da migração em larga escala, da digitalização e do envelhecimento das populações; a crescente estratificação económica e social no seio da UE na sequência da crise económico-financeira; e os desenvolvimentos políticos ocorridos em muitos países que representam uma ameaça para a unidade e coesão europeias futuras. A obtenção para a UE de uma notação social «triplo-A» foi classificada pelo presidente eleito da Comissão Europeia como um objetivo «tão importante como o “triplo-A” económico e financeiro», em outubro de 2014 (3). Para o atingir é obviamente necessária a assunção de responsabilidades a todos os níveis no seio da UE. Da sua consecução resultaria, expectavelmente, um reforço da coesão e da estabilidade política e social e uma melhoria do desempenho económico, sem descurar a importância dos estabilizadores automáticos em caso de choque económico.

2.3.

Conforme é reconhecido pelo CESE (4), o Pilar Social é uma declaração de intenções políticas, na medida em que não existe ainda um roteiro claro para a sua execução. Assim, o Pilar Social continua incompleto, carecendo do reconhecimento de novos direitos e obrigações. Num contexto de pujança económica e justiça tributária, têm de ser disponibilizados recursos financeiros adequados ao nível dos Estados-Membros com o apoio da União Europeia. Esse é um aspeto crucial da execução do Pilar Social.

2.4.

A Comissão Europeia apresentará as suas propostas para o próximo Quadro Financeiro Plurianual (QFP) em maio de 2018. É essencial que o Pilar Social, assim como os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU, funcionem como uma das linhas-mestras das instituições europeias e dos Estados-Membros para a elaboração do próximo orçamento a longo prazo da UE, a vigorar a partir de 2020.

2.5.

A execução adequada do Pilar Social dependerá da prossecução de reformas políticas internas apropriadas nos Estados-Membros, tendentes, por exemplo, a criar mecanismos idóneos para a criação de emprego de qualidade, para o reforço das qualificações e para garantir uma utilização eficiente dos recursos públicos. O CESE, na esteira dos seus pareceres anteriores, defende reformas estruturais orientadas para o desenvolvimento económico e social: mais e melhores postos de trabalho, crescimento sustentável, qualidade administrativa e institucional, e sustentabilidade ambiental (5). Tais reformas deverão ser específicas a cada país, coerentes com os programas nacionais de reformas para aumentarem o bem-estar e assentes em apoio democrático, em lugar de corresponderem a uma abordagem única para todos os Estados-Membros (6).

2.6.

A execução adequada do Pilar Social exigirá também um reforço dos recursos financeiros disponíveis. (7) Presentemente, as despesas sociais da UE representam apenas, em média, 0,3 % do total da despesa pública social na UE, sendo a grande maioria suportada pelos orçamentos dos Estados-Membros (8). A saída do Reino Unido da UE terá consequências importantes para o orçamento da UE. O CESE frisa que é necessário que sejam disponibilizados recursos suficientes para a execução das políticas sociais. O CESE apoia a exigência do Parlamento Europeu no sentido de o limite máximo da despesa da UE em vigor aumentar de 1 % para 1,3 % do RNB (9) e considera que um aumento dos recursos próprios da UE, mediante, por exemplo, o aumento do IVA, seria particularmente injusto em termos sociais. O CESE frisa também a necessidade de se canalizarem mais recursos para o apoio à política de coesão, bem como às pessoas que trabalham e aos cidadãos em geral. Será dada particular atenção à promoção da qualificação dos trabalhadores, enquanto fator de fortalecimento económico. O CESE concorda, por outro lado, com a ideia de que o aumento do financiamento não deve ser circunscrito aos domínios da segurança, defesa e controlo das fronteiras externas. O Fundo Social Europeu é um importante motor para a consecução de maior convergência, e o CESE reitera que não deve sofrer reduções no próximo Quadro Financeiro Plurianual, se de facto se pretendem vencer os desafios futuros (10).

2.7.

O Painel de Indicadores Sociais que acompanha a comunicação da Comissão Europeia sobre o Pilar Social (11) pretende funcionar como instrumento de monitorização dos progressos realizados rumo ao objetivo de uma Europa mais justa, com uma dimensão social mais forte. Tem sido objeto de críticas pela seleção de alguns indicadores, pelos intervalos temporais escolhidos para comparação e, em alguns casos, pelas interpretações que lhe estão associadas (12). O CESE já apelou ao seu aperfeiçoamento (13).

2.8.

Em alguns casos, foram utilizados indicadores manifestamente inadequados. Isto é válido para o caso dos progressos na redução do fosso entre homens e mulheres em matéria de salários e de emprego. Ambos foram afetados pela diminuição do número de horas de trabalho, mas sendo este maior para os homens do que para as mulheres, um fosso menor (o indicador usado no painel) não significa uma melhoria clara. Além disso, os intervalos temporais para avaliação dos progressos variam, sendo nalguns casos de apenas um ano e noutros mais longos, chegando a remontar ao período anterior à eclosão da crise, em 2008. A escala temporal mais larga é mais apropriada para indicar as tendências a prazo mais longo. Os indicadores têm ainda de ser interpretados de forma flexível e ajustados ao longo do tempo, com base na evolução do conhecimento especializado e nos dados de fontes como a Eurofound. A revisão e atualização dos indicadores devem ser produto de um debate aberto, com a participação dos parceiros sociais e outras partes interessadas da sociedade civil.

2.9.

Não obstante as reservas que suscita, o painel fornece uma indicação da magnitude da tarefa que temos pela frente, se queremos efetivamente atingir os objetivos declarados. Revela inadequações em todos os Estados-Membros e divergências de nível consideráveis entre eles que podem conduzir ao agravamento das desigualdades sociais. É manifesto que nem todos os Estados-Membros atingem padrões aceitáveis em matéria de rendimento, nível de vida, segurança social, assistência social, resultados educativos e acesso digital.

2.10.

Os dados estatísticos do emprego e do desemprego demonstram a extensão das divergências. A taxa de emprego na Grécia foi de 56 %, ao passo que na Suécia atingiu os 81 %. A taxa de desemprego na Grécia foi de 23 % contra 4 % na Alemanha, o nível mais baixo da UE. Estes números do painel indiciam uma grande diversidade de condições sociais na UE, apresentando alguns países níveis de potencial por explorar muito superiores ao de outros.

2.11.

Muitos outros indicadores apontam na mesma direção. Assim, a percentagem dos jovens que abandonam precocemente a escola atinge os 20 % da população da faixa etária 18-24 anos em Espanha, ao passo que é inferior a 3 % na Croácia. Este último dado é também enganador no que respeita à situação geral dos jovens: a Croácia tem uma das taxas de desemprego jovem mais altas da UE. A percentagem da população búlgara em risco de pobreza é de 40 %, contra 23 % em média na UE.

2.12.

A percentagem de NEET (14) (jovens da faixa etária 15-24 anos que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação) varia entre um máximo de 20 %, em Itália, e menos de 5 %, nos Países Baixos. O apoio à ativação (incluindo formação e medidas de incentivo ao emprego e afins) é utilizado por 54 % das pessoas que desejam trabalhar na Dinamarca, e por menos de 3 % dos que o pretendem na Bulgária.

2.13.

A percentagem de crianças da faixa etária 0-3 anos com acesso a creches e jardins de infância em horário completo varia entre 1,1 % na Eslováquia e mais de 77 % na Dinamarca. As necessidades de saúde não satisfeitas, em regra por falta de recursos financeiros, comunicadas são superiores a 12 % nos casos da Estónia e da Grécia, mas mínimas na Áustria.

2.14.

Na UE no seu conjunto, 44 % das pessoas não dispõem de competências digitais adequadas, com um máximo de 74 % na Bulgária e um mínimo de 14 % no Luxemburgo.

2.15.

A concretização do Pilar Social melhoraria, por conseguinte, as condições sociais e do mercado de trabalho de muitos cidadãos, aumentando, assim, também o potencial económico da UE. O Pilar Social implica uma convergência ascendente para os países atualmente menos desenvolvidos. Alguns indicadores, mas não todos, apresentam melhorias nos anos mais recentes, o que não impede que mesmo aí persistam grandes discrepâncias.

2.16.

A concretização do Pilar Social constitui um enorme desafio, que exige empenho da parte dos Estados-Membros, apoiados pela União Europeia. Exigirá também o envolvimento pleno dos parceiros sociais, encorajando e promovendo as suas ações conjuntas, especificamente a celebração e o alargamento da cobertura da contratação coletiva, particularmente nos domínios da segurança laboral, da qualidade do emprego, das condições de remuneração e da saúde e segurança no trabalho. As organizações da sociedade civil, com a sua experiência e conhecimento dos problemas, podem igualmente prestar um contributo crucial. Um contributo importante pode também ser dado pelas empresas privadas, por meio de parcerias público-privadas e de investimento no desenvolvimento das competências e qualificações no interior dos seus próprios quadros.

3.   Domínios de intervenção

3.1.

As ações tendentes a promover a execução podem incluir novas medidas legislativas e não legislativas, nomeadamente com vista a garantir que políticas já aprovadas são efetivamente executadas nos Estados-Membros, e a utilização do mecanismo do Semestre Europeu e das recomendações específicas por país emitidas nesse âmbito (15). O envolvimento dos parceiros sociais a todos os níveis é essencial ao sucesso da execução destas iniciativas.

3.2.

Em 2015 e/ou 2016, as recomendações específicas por país incidiram em domínios referidos no Pilar Social, nomeadamente os ligados a pensões, serviços públicos, apoio social, cuidados de saúde, assistência à infância, habitação, política de qualificação, política ativa do mercado de trabalho e educação.

3.3.

Contudo, essas recomendações só fazem sentido se o financiamento necessário estiver disponível. A UE pode desempenhar um papel positivo nesta matéria, prestando apoio através dos seus diversos programas e usando de flexibilidade na aplicação das regras orçamentais e em matéria de endividamento dos Estados.

3.4.

Em todas as áreas abrangidas pelo Pilar Social se suscitam, de diferentes modos, questões ligadas ao financiamento e ao investimento. O Painel de Indicadores Sociais contribui também para evidenciar as carências de investimento em domínios específicos em todos os Estados-Membros, sobretudo nos de menor rendimento. O financiamento do Pilar Social prende-se, assim, com questões de política macroeconómica, com a promoção de políticas económicas orientadas para a convergência social, em lugar de divergência, com debates sobre a gestão da área do euro e com políticas de fomento do investimento, incluindo o investimento social.

3.5.

O CESE já tem defendido os numerosos benefícios do investimento social virado para o futuro, bem programado, eficaz e eficiente, que, conforme é reconhecido no Pacote de Investimento Social da Comissão Europeia, deve ser encarado não como um custo, mas como um investimento no crescimento e no potencial de emprego da Europa. O CESE tem lamentado que não se faça mais para atingir efetivamente esses objetivos. O investimento social oferece retornos económicos e sociais ao longo do tempo, em termos de aumento do emprego ou do rendimento do trabalho, melhoria da saúde, redução do desemprego, melhoria da educação, redução da pobreza e da exclusão social, etc. Também melhora a prosperidade e o bem-estar dos indivíduos, impulsionando a economia ao garantir uma força de trabalho mais qualificada, maior produtividade e mais emprego. Esse investimento, sobretudo quando promove o crescimento sustentável, contribuiria também para aumentar as competências e qualificações dos cidadãos, para melhorar as suas oportunidades na sociedade e no mercado de trabalho e para estimular a economia, ajudando a UE a sair da crise mais forte. Além disso, assegura uma despesa pública mais eficiente e eficaz, levando a poupanças nos orçamentos das administrações públicas a médio e a longo prazo (16). O CESE tem salientado também o custo a longo prazo da inação em matéria de investimento na esfera social. Neste campo, o CESE tem realçado ainda a importância do investimento em regimes de segurança social robustos, atendendo também ao seu papel de estabilizadores automáticos (17).

3.6.

As questões enumeradas no Pilar Social, cuja abordagem requer um reforço do investimento ou da despesa corrente incluem o direito a uma educação integradora e de qualidade, a formação e aprendizagem ao longo da vida; apoio na procura de emprego; promoção da igualdade de género e redução da disparidade salarial entre os géneros; prevenção da pobreza no trabalho; acesso a serviços de cuidados; educação na primeira infância a preços comportáveis; proteção social adequada; prestações por desemprego adequadas; pensões que garantam às pessoas um rendimento adequado; condições de vida dignas na velhice; cuidados de saúde preventivos e curativos de qualidade e a preços comportáveis; cuidados de longa duração de qualidade e a preços comportáveis; acesso a habitação social ou a uma ajuda à habitação de boa qualidade; e acesso a serviços de abastecimento de água, saneamento, energia, transportes, serviços financeiros e comunicações digitais.

3.7.

Os principais fundos da UE disponíveis para fins de crescimento económico e social são os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), a Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ), os programas para a competitividade e o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE). O investimento pode provir também dos orçamentos dos Estados-Membros e de fontes privadas.

3.8.

Os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento são a fonte mais substancial, dotados de processos complexos de supervisão e avaliação do investimento, identificados num parecer anterior do CESE como um meio de potenciar o investimento na economia real. Têm propiciado um aumento do investimento público nos países de menor rendimento, mas tal não foi suficiente para compensar a queda do investimento proveniente de outras fontes e para assegurar uma convergência acelerada nos planos económico e social. É importante garantir que estes fundos são reforçados e aumentados, a fim de apoiarem o esforço de execução do Pilar Social. O CESE reitera o seu apoio a uma revisão dos regulamentos relativos aos FEEI e ao aperfeiçoamento dos procedimentos de avaliação da eficácia e eficiência da sua contribuição (18).

3.9.

É possível assegurar que o investimento seja orientado em consonância com os objetivos do Pilar Social, tanto no que respeita às ações empreendidas como no que respeita às condições, para garantir práticas laborais justas e apoio a grupos que de outra forma são excluídos.

3.10.

O FEIE presta uma garantia ao Banco Europeu de Investimento, habilitando-o a manter níveis de concessão de crédito que de outra forma seria forçado a reduzir. O Fundo pode apoiar projetos suscetíveis de contribuir para os fins do Pilar Social, tal como os projetos do BEI de um modo geral. Em alguns casos fá-lo (financiando algum empreendedorismo social e ações ligadas à prestação de cuidados de saúde e sociais). De um modo geral, porém, a tendência é para privilegiar projetos de índole mais comercial, cujos benefícios sociais constituem para eles mais uma consequência indireta do que um objetivo.

3.11.

O CESE tem apelado para o reforço da dimensão social do FEIE, nomeadamente nos domínios da educação, ensino, formação profissional para aquisição de competências e aprendizagem ao longo da vida, desenvolvimento das indústrias criativas e culturais, inovação nos cuidados de saúde e na medicina, bem como nos setores dos serviços sociais, da habitação social, do acolhimento de crianças, do turismo e da proteção ambiental. O Plano de Investimento para a Europa deve apoiar claramente os compromissos da COP 21 (19).

3.12.

É dado também pouco realce à avaliação e supervisão de projetos relacionados com as condições de emprego, integração dos grupos desfavorecidos e investimento nas infraestruturas físicas dos serviços sociais.

3.13.

Inicialmente houve um compromisso no sentido de se evitarem considerações de ordem geográfica na afetação de recursos do FEIE, tendo vários países de menor rendimento sido muito pouco contemplados, apesar de terem comprovadamente grandes carências. A introdução de modificações adequadas às regras poderá assegurar a atribuição de prioridade aos países menos desenvolvidos na segunda fase de atividade.

3.14.

A execução do Pilar Social dependerá também em grande medida dos recursos financeiros disponíveis ao nível dos Estados-Membros. Requer financiamento dos orçamentos de Estado para investimento e também para despesas operacionais futuras decorrentes das atividades. A mobilização desse financiamento é suscetível de ser afetada pelas regras orçamentais e de endividamento da UE (20). Como tem sido repetidamente frisado pelo CESE (21), importa considerar formas de aumentar a flexibilidade permissível, mediante, por exemplo, a adoção de uma «regra de ouro» tendente a estimular o investimento público com objetivo social, a fim de concretizar os objetivos do Pilar Social, nomeadamente aumentando o rendimento, reforçando a coesão social e prevenindo a exclusão de grupos populacionais desfavorecidos — que, de outra forma, não têm possibilidade de participar plenamente na vida social —, gerando simultaneamente um crescimento económico sustentável.

3.15.

A responsabilidade social das empresas é igualmente fundamental no plano do financiamento de projetos com fins sociais. O investimento privado não assegura, por si só, a consecução dos objetivos do Pilar Social, mas deve haver lugar para a promoção do investimento privado, em complementaridade com a responsabilidade pública, que dê um contributo em muitos dos domínios em causa (incluindo, por exemplo, o emprego, o reforço das competências digitais e a assistência social), sobretudo se existir regulamentação adequada e algum apoio financeiro de origem pública, nomeadamente dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e/ou do BEI.

3.16.

A necessidade de recursos financeiros para a execução do Pilar Social deve ser reconhecida e acautelada. Já existe um quadro institucional adequado. Os mandatos dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e do FEIE devem ser objeto de clarificação, com a inclusão de uma referência explícita ao Pilar Social, e os custos associados à prossecução dos respetivos objetivos devem passar a poder ser contemplados nos orçamentos da UE e dos Estados-Membros.

3.17.

Por último, no contexto do combate contra a fraude fiscal, os paraísos fiscais e o planeamento fiscal agressivo, e com vista à redução da concorrência fiscal desleal entre Estados-Membros (22), as medidas em prol da justiça tributária tomadas pela Comissão Europeia (aplicáveis a empresas multinacionais e pessoas singulares), bem como as medidas de combate à apropriação ilegítima dos recursos do orçamento da UE e à fraude contra o mesmo, devem ser reforçadas (23). Quanto à busca de novas fontes de receita fiscal para financiamento do Pilar Social, com pleno respeito do princípio da subsidiariedade, seria apropriado promover modalidades de tributação que tenham em conta as capacidades contributivas de cada um, respeitando simultaneamente os incentivos para o crescimento económico sustentável.

3.18.

No que se refere ao financiamento do orçamento da UE, o CESE concorda com a análise apresentada no relatório sobre «O futuro financiamento da UE» do Grupo de Alto Nível sobre os Recursos Próprios, que preconiza um orçamento da UE em que prevaleçam os recursos próprios autónomos, transparentes e equitativos (24). Além disso, o CESE considera necessário um reforço do orçamento.

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(1)  Ensinamentos do passado para evitar a severidade das políticas de austeridade na UE, ponto 1.6, ainda não publicado no Jornal Oficial; Política económica da área do euro (2018), pontos 1.8 e 3.6, ainda não publicado no Jornal Oficial; (JO C 327 de 12.11.2013, p. 11); Análise Anual do Crescimento 2018, ponto 1.4, ainda não publicado no Jornal Oficial (JO C 226 de 16.7.2014, p. 21).

(2)  Pilar Europeu dos Direitos Sociais, brochura, p. 6 (ISBN 978-92-79-74092-3).

(3)  http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-1525_pt.htm

(4)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 145.

(5)  Por exemplo, melhorar o ambiente empresarial, o financiamento das empresas e a despesa com I&D; aumentar a produtividade das empresas, dos setores e das economias; promover a criação de emprego de qualidade com salários mais elevados e, simultaneamente, a redução de emprego temporário e instável com salários baixos; reforçar a negociação coletiva e a autonomia dos parceiros sociais neste contexto, bem como o diálogo social a nível local, regional, nacional e europeu; reformar as administrações públicas, a fim de as tornar mais eficazes no desenvolvimento económico e social e mais transparentes para o público; promover a qualidade dos sistemas de ensino e de formação para trabalhadores, a fim de criar igualdade de oportunidades e de alcançar resultados para todos os grupos sociais.

(6)  Apoio às reformas estruturais nos Estados-Membros, ponto 3.9, ainda não publicado no Jornal Oficial.

(7)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 145.

(8)  Documento de reflexão sobre a dimensão social da Europa, p. 24.

(9)  Resolução do Parlamento Europeu, de 14 de março de 2018, sobre o próximo QFP: preparação da posição do Parlamento sobre o QFP pós-2020 [2017/2052(INI)], correlatores: Jan Olbrycht e Isabelle Thomas, ponto 14.

(10)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 145; JO C 81 de 2.3.2018, p. 131.

(11)  https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/social-scoreboard/#

(12)  Galgoczi, B. et al, «The Social Scoreboard Revisited» [Revisão do Painel de Indicadores Sociais], ETUI, 2017.

(13)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 145.

(14)  «Not in Education, Employment or Training» — jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação.

(15)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 145.

(16)  JO C 125 de 21.4.2017, p. 10.

(17)  JO C 226 de 16.7.2014, p. 21.

(18)  JO C 303 de 19.8.2016, p. 94.

(19)  JO C 75 de 10.3.2017, p. 57.

(20)  JO C 177 de 18.5.2016, p. 35.

(21)  Ensinamentos do passado para evitar a severidade das políticas de austeridade na UE, ponto 1.6, ainda não publicado no Jornal Oficial; Política económica da área do euro (2018), pontos 1.8 e 3.6, ainda não publicado no Jornal Oficial; (JO C 327 de 12.11.2013, p. 11); Análise Anual do Crescimento 2018, ponto 1.4, ainda não publicado no Jornal Oficial; (JO C 226 de 16.7.2014, p. 21).

(22)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 131.

(23)  Análise Anual do Crescimento 2018, ponto 3.3.4, ainda não publicado no Jornal Oficial.

(24)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 131.

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Estratégia LeaderSHIP 2020: uma visão do setor das tecnologias marítimas para uma indústria marítima inovadora, sustentável e competitiva em 2020»

(parecer de iniciativa)

(2018/C 262/02)

Relator:	Marian KRZAKLEWSKI
Correlator:	Patrizio PESCI

Decisão da plenária	1.6.2017
Base jurídica	Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento
	Parecer de iniciativa
Competência	Comissão Consultiva das Mutações Industriais (CCMI)
Adoção pela CCMI	4.4.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	197/1/2

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE recomenda que todos os serviços da Comissão redobrem de esforços no sentido de assumir a responsabilidade pela conclusão da estratégia LeaderSHIP 2020 (LS 2020) e pela preparação e execução da nova estratégia para o setor — LeaderSHIP 2030 —, em colaboração com as partes interessadas.

1.2.

Uma vez que a estratégia foi adotada em 2013, as consequências da crise económica de 2008 influenciaram as conclusões e recomendações apresentadas no documento «LeaderSHIP 2020». Todavia, as inúmeras mudanças ocorridas nos últimos anos geraram tanto problemas de vulto como novas oportunidades para a indústria marítima na Europa. O CESE exorta, pois, a Comissão a prestar um apoio mais forte às indústrias marítimas na superação dos desafios e na exploração das oportunidades.

1.3.

Ao publicarem a estratégia LS 2020, a Comissão e as partes interessadas chegaram a acordo em relação a 19 recomendações destinadas a levar avante a execução da estratégia. No decurso de uma audição, as partes interessadas do setor avaliaram a aplicação dessas recomendações através de um inquérito, cujos resultados são debatidos na secção 3 do presente parecer.

1.3.1.

O CESE observa que, quatro anos após a publicação da estratégia, os progressos na execução de todas as recomendações são desiguais, ficando-se, em média, pelos 25 %. As recomendações relativas ao pilar da investigação, desenvolvimento e inovação (IDI) foram aplicadas de modo relativamente satisfatório. Positiva, embora menos bem-sucedida, foi a execução das recomendações relativas ao pilar do emprego e competências, excetuando a questão da aprendizagem informal. A aplicação das disposições relativas à melhoria do acesso ao mercado e condições de concorrência equitativas revela-se mais deficiente, tendo os progressos neste domínio sido avaliados em apenas 20 %. O pilar com a taxa de execução mais baixa é o do acesso a financiamento — 15 % em média —, excetuando as medidas destinadas a promover o financiamento pelo BEI. O CESE exorta a Comissão e as partes interessadas a intensificarem a execução da estratégia e a porem em prática as principais recomendações formuladas pelas partes interessadas no tocante à nova estratégia para o setor — a LeaderSHIP 2030.

1.4.

A audição permitiu sublinhar que o setor europeu das tecnologias marítimas é um domínio estratégico fundamental para a Europa e que se encontra em relativamente boa forma, não obstante as inúmeras dificuldades que teve de enfrentar, em particular após a crise económica. Em contrapartida, os estaleiros asiáticos estão a ter muitas dificuldades, nomeadamente em resultado de políticas intensivas em matéria de auxílios estatais. No entanto, justamente devido aos problemas que enfrentam, os concorrentes asiáticos, em particular a China, aumentarão a pressão sobre a Europa. O CESE recomenda à Comissão Europeia que adote um quadro que garanta condições de concorrência verdadeiramente equitativas a nível mundial para o setor europeu das tecnologias marítimas.

1.5.

O governo e os bancos chineses garantem pleno apoio financeiro às empresas estatais nacionais, a fim de executar a estratégia recentemente anunciada de conquistar a posição de liderança detida pela Europa no âmbito da construção naval de alta qualidade, que inclui navios de cruzeiro e equipamento marítimo de alta tecnologia. Neste contexto, o CESE recomenda à Comissão Europeia que adote uma política industrial e de produção robusta, baseada na reciprocidade, que permita à indústria europeia das tecnologias marítimas fazer frente à concorrência.

1.6.

As indústrias marítimas estão atualmente sujeitas a pressões de natureza regulamentar e social. No plano regulamentar, exige-se a este setor que melhore o seu desempenho em matéria de ambiente, segurança e proteção. No plano social, a digitalização, a automatização, a cibersegurança e a Internet das Coisas são tecnologias potencialmente revolucionárias que poderão alterar o futuro do setor marítimo de modo fundamental. Ao mesmo tempo, estes desafios geram oportunidades interessantes para o setor europeu das tecnologias marítimas. Por esse motivo, o CESE recomenda à Comissão Europeia que fomente os investimentos do setor europeu das tecnologias marítimas no campo da investigação, desenvolvimento e inovação (IDI) — por exemplo através de uma parceria público-privada (PPP) —, a fim de suprir as suas necessidades neste domínio. A IDI reveste-se de crucial importância para a liderança do setor europeu das tecnologias marítimas a nível mundial.

1.7.

O setor europeu das tecnologias marítimas tem um interesse crescente em aproveitar o potencial económico dos mares e dos oceanos de uma forma sustentável. A energia eólica marítima, a energia oceânica e a aquicultura são disso apenas alguns exemplos. Para explorar em pleno este potencial e abrir a porta a novas oportunidades (como, por exemplo, o armazenamento de energia no mar), o CESE recomenda à Comissão Europeia que apoie o setor europeu das tecnologias marítimas através de uma PPP azul.

1.8.

Contrariamente aos seus concorrentes asiáticos, os estaleiros europeus e os fabricantes europeus de equipamento marítimo enfrentam um sério problema de acesso a financiamento. Os instrumentos financeiros europeus existentes são insuficientemente conhecidos ou desadequados à sua aplicação num setor com uma utilização tão intensiva de capital. Por conseguinte, o CESE solicita à Comissão Europeia que lance um instrumento financeiro específico destinado a reforçar o investimento num setor de alta intensidade de capital de risco como o da indústria europeia das tecnologias marítimas.

1.9.

O CESE considera que o papel do subsetor da marinha e das forças navais é muito importante para manter a «massa crítica» de todo o setor europeu da construção naval, constituindo, além disso, um motor de investigação e inovação no setor das tecnologias marítimas e para lá dele. O Comité insta, pois, a Comissão, a fazer da indústria de defesa marítima um pilar no quadro da prossecução da estratégia LeaderSHIP.

1.10.

Para continuar a ser competitivo e inovador, o setor europeu das tecnologias marítimas deve aplicar novas tecnologias e dispor de pessoal com a devida formação e competências. O CESE aconselha a Comissão a proporcionar um forte apoio aos parceiros sociais do setor da construção naval para que prossigam os seus trabalhos no conselho europeu de competências no domínio das tecnologias marítimas. O CESE chama a atenção da Comissão para a necessidade de promover conhecimentos e iniciativas lideradas pela indústria, a fim de corrigir as inadequações de competências no setor.

1.11.

O CESE toma nota das conclusões do relatório intitulado «New trends in the shipbuilding and marine supply industries» (1) e apela à Comissão Europeia para que coopere com a associação SEA Europe e o sindicato IndustriALL, bem como com outras partes interessadas, na aplicação das recomendações formuladas nesse relatório.

2.   Contexto do parecer

Estado atual do setor europeu das tecnologias marítimas

2.1.

O setor europeu das tecnologias marítimas abrange todas as empresas envolvidas na conceção, construção, manutenção e reparação de todos os tipos de navios e outras estruturas marítimas, incluindo toda a cadeia de abastecimento de sistemas, equipamentos e serviços, contando com o apoio de instituições de investigação e de ensino. As empresas europeias são líderes em matéria de inovação e produzem anualmente cerca de metade do equipamento marítimo do mundo.

2.2.

Os estaleiros europeus apresentam resultados muito positivos na reparação, manutenção ou conversão de embarcações civis e militares de elevada complexidade e alta tecnologia, como navios de cruzeiro, transbordadores, navios e instalações ao largo, fragatas, submarinos, etc. Além disso, produzem e fornecem tecnologias relacionadas com o desenvolvimento do «crescimento azul» (energias offshore, aquicultura, mineração dos fundos marinhos, etc.). Geram um volume de negócios anual de cerca de 31 mil milhões de euros e empregam diretamente mais de 200 mil pessoas. Há atualmente cerca de 300 estaleiros na Europa (2).

2.3.

Os fabricantes e distribuidores de equipamento marítimo da UE são líderes no mercado mundial. Integram cerca de 22 mil empresas grandes, pequenas e médias que fornecem vários materiais, sistemas, tecnologias e equipamento ou prestam serviços de engenharia e de consultoria. Geram um volume de negócios anual de cerca de 60 mil milhões de euros e empregam diretamente mais de 350 mil pessoas. Detêm cerca de 50 % do mercado mundial.

2.4.

O setor europeu das tecnologias marítimas investe 9 % dos seus lucros das vendas na investigação, desenvolvimento e inovação — a maior taxa de investimento em IDI da Europa.

2.5.

A indústria mundial da construção naval enfrenta há anos uma das suas crises mais graves — até à data, 2016 foi o ano pior —, prevendo-se um ulterior agravamento da situação nos próximos dois ou três anos. A redução da procura de transportes de mercadorias na Ásia provocou uma diminuição drástica nas encomendas. Somente a Europa tem sido capaz de manter o aumento das encomendas de novas embarcações desde 2012 sem recurso a apoios financeiros nem a subvenções. Ao mesmo tempo, os fabricantes europeus de equipamento marítimo enfrentam as consequências da contração dramática das encomendas asiáticas.

2.6.

Em 2016, o valor das novas encomendas nos estaleiros europeus era superior ao das embarcações já fornecidas. Os contratos europeus para novos navios ascendiam a 14,7 mil milhões de dólares, correspondendo a 55 % do valor das novas encomendas a nível mundial.

2.7.

A concorrência dos países da Ásia Oriental assenta em larga medida em políticas protecionistas nacionais, incluindo subsídios e outras formas de apoio financeiro, requisitos em matéria de componentes de origem local, etc.. Além disso, ao contrário da Europa, estes países encomendam sistematicamente novas embarcações aos próprios estaleiros. Os armadores europeus, ao invés, transferiram as suas encomendas de construção de navios de carga e de navios de apoio ao largo de estaleiros europeus para estaleiros asiáticos. Por conseguinte, a carteira de encomendas europeia alterou-se na última década, voltando-se para a construção de tipos de navios sofisticados com maior valor acrescentado. Curiosamente, esta evolução deu-se num momento em que a própria indústria europeia do transporte marítimo beneficiou de regimes de apoio financeiro ou fiscal.

Contexto da estratégia LeaderSHIP 2020

2.8.

A estratégia LeaderSHIP 2020 (3) tem origem na iniciativa LeaderSHIP 2015, lançada em 2003 com o objetivo de assegurar uma resposta coordenada aos desafios enfrentados pela indústria europeia de construção naval. O seu foco principal incidia sobre ações baseadas no conhecimento e sobre a necessidade de obter um melhor retorno dos investimentos nos estaleiros em termos de investigação, desenvolvimento e inovação.

2.9.

Em 2008, o setor europeu da construção naval foi atingido pela crise económica mundial, cujos efeitos ainda hoje em dia se fazem sentir. Impunha-se, pois, uma resposta vigorosa, sob a forma da nova estratégia LeaderSHIP 2020 (LS 2020).

2.10.

O documento de 2013 em que se delineava a estratégia LS 2020 foi desenvolvido por um vasto grupo de partes interessadas, liderado por representantes da indústria, a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e os parceiros sociais (SEA Europe e IndustriALL).

2.11.

A estratégia destaca as características desta indústria: inovadora, ecológica, especializada em mercados de alta tecnologia, eficiente do ponto de vista energético e capaz de se expandir para novos mercados.

2.12.

O relatório que apresenta a estratégia LS 2020 identifica os quatro pilares seguintes: — Emprego e competências — Melhoria do acesso ao mercado e condições de mercado equitativas — Acesso a financiamento — Investigação, desenvolvimento e inovação (IDI)

3.   Avaliação dos progressos na execução das recomendações da estratégia LS 2020

3.1.

A avaliação da execução das recomendações da estratégia LS 2020 realizou-se com base num inquérito preenchido pelos participantes numa audição pública sobre a estratégia. Apresentam-se em seguida os respetivos resultados.

3.2.

Consideram-se moderados os progressos ao nível das medidas relativas ao pilar «Emprego e competências» da estratégia LS 2020. As recomendações que lograram uma execução mais eficaz prendem-se com a «criação de um subgrupo do setor das tecnologias marítimas no âmbito do sistema ESCO» e a «promoção do setor das tecnologias marítimas» — avaliação: 30 %. A avaliação dos planos relativos a um «estudo sobre a aprendizagem não formal» foi extremamente negativa — 0 %. As restantes recomendações deste grupo obtiveram uma avaliação entre 15 e 20 %.

3.3.

A execução das recomendações do segundo pilar — «Melhoria do acesso ao mercado e condições de concorrência equitativas» — foi considerada bastante fraca. Estão em curso três medidas: o grupo de trabalho da OCDE sobre a construção naval, o reforço da cooperação entre a indústria e a Comissão em matéria de proteção da propriedade intelectual e de aplicação das regras da OMI, e a mobilização de diferentes instrumentos de política comercial e de esforços em prol da conclusão de acordos de comércio livre. Os progressos neste domínio foram estimados em cerca de 20 %. A execução das outras ações deste grupo é mínima.

3.4.

No tocante ao pilar «Acesso a financiamento», as partes interessadas apontaram progressos apenas e só no ponto relativo à «exploração e promoção das oportunidades de financiamento e das possibilidades de alargamento da concessão de empréstimos por parte do BEI» — avaliação: 20-30 %. A execução da recomendação «análise da possibilidade de uma PPP azul» obteve uma avaliação de 15 %, enquanto a recomendação sobre a avaliação das «oportunidades de financiamento a longo prazo pela Comissão» praticamente não se concretizou (5 %).

3.5.

A execução das recomendações em matéria de IDI suscita um otimismo moderado: a aplicação de três recomendações neste domínio encontra-se a meio caminho, ou porventura até mais avançada. Eis a avaliação relativa a este grupo de recomendações: — análise da viabilidade de projetos de PPP no domínio da IDI no setor das tecnologias marítimas — avaliação: 50 %; — incorporação, por parte da Comissão, de disposições em matéria de IDI na regulamentação da UE, tendo em conta a cessação da vigência do Enquadramento dos auxílios à construção naval — avaliação: 60 %; — análise da possibilidade de afetar fundos estruturais à diversificação do setor das tecnologias marítimas, em particular no contexto das estratégias regionais para a «especialização inteligente» — avaliação: 45 %; — desenvolvimento, por parte do setor das tecnologias marítimas, de uma PPP abrangente a nível da UE, centrada na investigação marítima sobre, nomeadamente, navios sem emissões e energeticamente eficientes — avaliação: 30 %.

4.   Observações na generalidade e na especialidade sobre a execução das prioridades da estratégia LeaderSHIP 2020

Emprego e competências

4.1.

Há uma forte necessidade de obviar à escassez de competências, promover o aperfeiçoamento profissional dos trabalhadores e proporcionar formação e reciclagem adequadas com objetivo de manter uma massa crítica de conhecimento e de saber-fazer no setor europeu das tecnologias marítimas. Importa, por isso, apoiar e prosseguir o trabalho iniciado pelos parceiros sociais com o projeto relativo ao conselho de competências (4). Além disso, é fundamental que as instituições europeias envolvam e consultem os parceiros sociais no âmbito do processo decisório e sobre qualquer iniciativa da UE que afete o setor, e que as organizações profissionais que representam os empregadores e os trabalhadores continuem a estar envolvidas no diálogo, em particular no contexto do diálogo social.

4.2.

Os trabalhadores têm de possuir a formação adequada para enfrentar os desafios da indústria 4.0 e o futuro progresso tecnológico (por exemplo, a digitalização). Os futuros trabalhadores do setor das tecnologias marítimas terão de possuir as competências que os capacitem para responder às oportunidades e aos desafios da economia azul.

4.3.

É preciso envidar mais esforços para aumentar a atratividade do setor. Cabe identificar e coligir várias possibilidades de carreira profissional para os trabalhadores deste setor, bem como reforçar a mobilidade dos estudantes (ou seja, o programa Erasmus para o setor das tecnologias marítimas). A Comissão Europeia deve continuar a apoiar plenamente a atividade da SEA Europe e do IndustriALL a nível europeu, no âmbito do comité de diálogo setorial.

Melhoria do acesso ao mercado e condições de concorrência equitativas

4.4.

A indústria europeia continua a enfrentar o problema da concorrência desleal de países terceiros, tanto na indústria da construção naval como — em medida crescente — no setor do equipamento marítimo. A crise na Ásia — provocada por um excesso de capacidade de produção decorrente sobretudo da concessão de enormes subvenções estatais — leva a que as autoridades públicas destes países pretendam apoiar os estaleiros locais e os produtores locais de equipamento marítimo, aumentando as exportações e exercendo, portanto, uma pressão concorrencial adicional sobre os estaleiros e os produtores de equipamento europeus.

4.5.

Os estaleiros asiáticos estão agora a orientar-se para os mercados europeus de sucesso no que diz respeito a tipos de navios mais sofisticados, como navios de cruzeiro e navios de passageiros. Além disso, nos seus recentes documentos oficiais «Made in China 2025» [Fabricado na China 2025] e «China Manufacturing 2025» [Produção chinesa 2025], a China anunciou a sua intenção de assumir a liderança mundial na construção de navios de gama alta, nomeadamente navios de cruzeiro, e de equipamento marítimo de alta tecnologia, significando que será uma concorrente direta de mercados europeus bem-sucedidos. Esta política conta com o pleno apoio do governo sob a forma de auxílios estatais, pondo em risco o setor europeu das tecnologias marítimas.

4.6.

O mercado dos EUA permanece fechado devido à lei conhecida como «Jones Act». A flexibilização desta lei e a abertura do mercado norte-americano poderiam criar oportunidades interessantes para a indústria europeia da construção naval. A UE deveria fazer força nesse sentido, apesar de o atual clima político dos EUA pender a favor do protecionismo.

4.7.

Tal como na China, nos EUA, no Japão ou na Coreia do Sul, os decisores da UE e dos Estados-Membros devem compreender que a indústria europeia da construção naval e o setor da produção de equipamento marítimo constituem setores estratégicos da economia europeia merecedores de atenção especial e de uma abordagem específica, para fins tanto comerciais como navais.

4.8.

A Comissão Europeia deve trabalhar na ótica de um acordo abrangente no âmbito da OCDE (incluindo a China) que defina as regras em matéria de subvenções e — porventura — uma disciplina de preços, cabendo-lhe apoiar esforços para o efeito.

4.9.

A reciprocidade entre a Europa e os países terceiros é essencial, pelo que deve constituir um princípio orientador nas negociações bilaterais e multilaterais e nas questões relacionadas com o acesso ao mercado. É, aliás, o elemento fulcral para reforçar a competitividade da indústria europeia, incluindo o setor das tecnologias marítimas, face aos seus concorrentes mundiais. Por conseguinte, se as empresas europeias se deparam com medidas protecionistas num país terceiro, cabe à UE tomar medidas idênticas em relação às empresas desses países apostadas no comércio com a Europa. Só assim haverá uma concorrência mais leal para os estaleiros europeus e a indústria europeia de equipamento marítimo.

Acesso a financiamento

4.10.

A Comissão apresenta amiúde o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) — um instrumento financeiro do plano Juncker — como uma ferramenta financeira destinada à indústria, mas o seu âmbito e benefícios não são plenamente conhecidos (visando sobretudo as PME). Importa explicar e difundir melhor este instrumento e os seus benefícios para o setor das tecnologias marítimas.

4.11.

A indústria da construção naval exige volumes avultados de capital, mas em tempos recentes os estaleiros europeus têm tido mais dificuldade em aceder a financiamento. Ao mesmo tempo, há estaleiros estrangeiros que beneficiam de incentivos financeiros consideráveis, incluindo auxílios estatais. A Comissão deve, portanto, ponderar a criação de um sistema específico que facilite o acesso a financiamento à indústria europeia da construção naval de capital intensivo.

4.12.

Cumpre utilizar incentivos financeiros (por exemplo, no âmbito de programas europeus de financiamento como o Mecanismo Interligar a Europa, incentivos para que os armadores invistam em navios, equipamento ou tecnologia ecológicos), com um retorno do investimento na Europa.

4.13.

Há que analisar a possibilidade de adotar um regime setorial específico que concedesse incentivos passíveis de contribuir para melhorar a competitividade do setor europeu das tecnologias marítimas a nível mundial, evitando ao mesmo tempo situações geradoras de tensão entre os Estados-Membros da UE. Neste sentido, os exemplos de boas práticas noutros setores, em particular no setor do transporte marítimo, podem, até certo ponto, servir de inspiração.

4.14.

A UE, juntamente com a Noruega, deve ponderar a criação de um programa específico destinado a promover o transporte marítimo de curta distância ecológico e eficiente em termos energéticos, através da indústria europeia da construção naval e do setor do equipamento marítimo. O CESE remete para o seu parecer exploratório sobre as «Estratégias de diversificação do turismo náutico e marítimo», elaborado no contexto da Presidência maltesa (5).

4.15.

Importa ainda ponderar a criação de um programa financeiro que incentive as instalações de reciclagem de embarcações a demolirem embarcações de maior volume.

4.16.

Para o setor das tecnologias marítimas de ponta da UE, os instrumentos financeiros em prol da realização de concursos públicos para a marinha constituem um motor importante e dão um contributo valioso para a manutenção de uma «massa crítica» de produção em todo o setor da construção naval da UE, fomentando, ao mesmo tempo, a investigação e a inovação no conjunto do setor e em áreas afins. Neste contexto, o CESE saúda o papel positivo que o Plano de Ação Europeu de Defesa, recentemente elaborado pela Comissão, tem a desempenhar.

Investigação, desenvolvimento e inovação

4.17.

A Comissão Europeia deve estabelecer uma parceria público-privada contratual para a indústria marítima, a fim de permitir ao setor continuar a investir na resolução dos problemas regulamentares e sociais da indústria do transporte marítimo e explorar o potencial económico das atividades relacionadas com o crescimento azul. Há que promover as inovações europeias mercê de um programa específico (europeu) de apoio à inovação.

4.18.

A Europa deve facultar apoio financeiro à investigação e desenvolvimento europeus. Por sua vez, as inovações europeias devem ser objeto de proteção adequada no atinente aos direitos de propriedade intelectual. Compete ao Instituto Europeu de Patentes monitorizar com eficácia as patentes europeias, nomeadamente no setor europeu das tecnologias marítimas, e impor sanções em caso de incumprimento.

4.19.

O futuro (nono) programa-quadro deve conceder o apoio (financeiro) suficiente ao setor marítimo para lhe permitir enfrentar os desafios (internacionais ou europeus) de monta no plano regulamentar e social que surjam no horizonte, nomeadamente a ecologização do transporte marítimo (6), a digitalização, as tecnologias inovadoras e o transporte marítimo conectado ou automatizado.

4.20.

O CESE entende que o futuro nono Programa-Quadro deve também incluir um capítulo consagrado ao apoio financeiro da indústria europeia, por forma a permitir que faça plena utilização do potencial económico da economia azul na Europa.

---

(1)  [Novas tendências nas indústrias da construção naval e do equipamento marítimo.]

(2)  SEA Europe — The Voice of Maritime Civil & Naval Industries in Europe [A voz das indústrias marítima e naval na Europa], boletim informativo de 2017.

(3)  http://ec.europa.eu/growth/sectors/maritime/shipbuilding/ec-support_pt.

(4)  Conselho setorial de competências.

(5)  Parecer do CESE (JO C 209 de 30.6.2017, p. 1).

(6)  No que diz respeito à ecologização do transporte marítimo, as indústrias do transporte marítimo e das tecnologias marítimas — enquanto setores internacionais que competem a nível mundial — preferem soluções internacionais, através da Organização Marítima Internacional, em Londres.

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A coesão económica e social e a integração europeia dos Balcãs Ocidentais — desafios e prioridades»

(parecer exploratório)

(2018/C 262/03)

Relator:	Andrej ZORKO
Correlator:	Dimitris DIMITRIADIS

Consulta	Presidência búlgara, 5.9.2017
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Artigo 30.o do Regimento
Competência	Secção REX
Adoção em secção	28.3.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	189/2/1

1.   Conclusões e recomendações

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com o facto de a integração dos países dos Balcãs Ocidentais na UE e a sua coesão económica e social constituírem uma das prioridades da Presidência búlgara.

1.2

O CESE está convicto de que o alargamento da União Europeia, e em particular a difusão dos seus valores democráticos e normas jurídicas na região dos Balcãs Ocidentais, é do interesse dos respetivos países e da UE. A política de alargamento constitui uma componente essencial da estratégia global da UE, bem como a pedra angular da estabilidade e prosperidade da Europa. O CESE propõe, assim, que a integração dos países dos Balcãs Ocidentais seja uma das principais prioridades da UE no futuro, desde que estes países continuem a envidar esforços no sentido de preencher as condições necessárias para a adesão à UE (1).

1.3

O CESE acolhe com agrado a cimeira de chefes de Estado e de Governo dos países da UE e dos Balcãs Ocidentais, a realizar em 17 de maio em Sófia. Em cooperação com os seus parceiros, o CESE coorganizará a Conferência da Sociedade Civil dos Balcãs Ocidentais (15 de maio, Sófia) antes da cimeira. O CESE está empenhado em organizar, antes de cada cimeira deste tipo, um evento conjunto com representantes das organizações da sociedade civil (2) dos Balcãs Ocidentais e da UE. O Comité convida as instituições europeias e os Estados-Membros da UE a envolver regularmente os chefes de Estado dos países dos Balcãs Ocidentais nas cimeiras da UE, a fim de demonstrar que a União considera que esta região faz parte do seu futuro.

1.4

O CESE espera que a cimeira de Sófia confirme a dinâmica renovada do compromisso da UE para com a região e incentive outras futuras presidências a manterem a integração dos países dos Balcãs Ocidentais no topo das suas prioridades. O alargamento da União Europeia aos países dos Balcãs Ocidentais deve andar a par do reforço do projeto político da UE e das suas instituições.

1.5

O CESE insta os chefes de Estado que participarão na cimeira da UE em Sófia a manifestarem claramente o seu empenho em prol de um apoio mais coerente e direto às organizações da sociedade civil a todos os níveis. A cimeira deve igualmente promover um apoio público mais direto aos meios de comunicação social independentes.

1.6

O CESE convida os chefes de Estado que participarão na cimeira da UE em Sófia a assumirem um papel proativo nos diferendos bilaterais, promovendo uma cooperação específica com a OSCE e o Conselho da Europa, e apoiando o papel da sociedade civil na resolução destes diferendos bilaterais.

1.7

O CESE entende ainda que o alargamento efetivo da União Europeia e a promoção dos seus valores nos países dos Balcãs Ocidentais garantem a segurança e a estabilidade, reforçam o desenvolvimento e a prosperidade nos planos social e económico, consolidam a democracia e o Estado de direito, facilitam a livre circulação de pessoas e bens, estimulam a política de investimento e promovem a mobilidade.

1.8

O CESE considera que o respeito pelo Estado de direito e pelos direitos das minorias se reveste de extrema importância para o desenvolvimento democrático, económico e social dos países dos Balcãs Ocidentais.

1.9

O Comité considera ainda que o papel da educação e de meios de comunicação social livres e independentes é muito importante para superar os diferendos do passado e reforçar os valores democráticos.

1.10

O CESE observa que o processo de adesão à UE continua a ser uma motivação importante para se realizarem reformas nos países dos Balcãs Ocidentais. O Comité realça a escassa atenção dedicada aos efeitos económicos e sociais das reformas realizadas, tendo em conta que existe uma grande diferença entre os níveis de segurança económica e social dos cidadãos dos Estados-Membros da UE e dos países candidatos à adesão. Por conseguinte, o CESE recomenda que a coesão social, económica e territorial seja tida em conta na avaliação do cumprimento dos critérios de adesão à UE.

1.11

O CESE considera que as questões relacionadas com as infraestruturas, os transportes e a energia devem ser altamente prioritárias nas negociações com os países dos Balcãs Ocidentais. Entende ainda que a criação de uma sociedade digital e o desenvolvimento de competências digitais em todos os países dos Balcãs Ocidentais devem beneficiar tanto o setor público como o privado. A UE pode e deve contribuir para melhorar as infraestruturas e implantar uma rede de banda larga nestes países, que, em alguns casos, se encontra muito abaixo da média da UE.

1.12

O CESE propõe que as instituições da UE ponderem incluir nos critérios de adesão à UE a existência de um diálogo social e civil eficaz a nível nacional.

1.13

A UE deve elaborar um roteiro específico para as negociações com os países dos Balcãs Ocidentais, com um calendário preciso e compromissos concretos para cada país da região. Será igualmente necessário elaborar uma estratégia de comunicação para os Estados-Membros, que evidenciaria os benefícios da política de alargamento da UE para os países dos Balcãs Ocidentais, nomeadamente no que se refere a assegurar a paz, a estabilidade, a prosperidade e o desenvolvimento económico e social.

1.14

O CESE incentiva a Comissão a incluir o respeito pelos direitos das minorias e a igualdade de género entre as principais prioridades nas negociações de adesão à UE com os países dos Balcãs Ocidentais.

1.15

O CESE congratula-se com a nova estratégia da Comissão para os Balcãs Ocidentais intitulada «Uma perspetiva de alargamento credível e um maior empenhamento da UE nos Balcãs Ocidentais» (3), publicada em 6 de fevereiro de 2018, e com as suas seis iniciativas emblemáticas que englobam o reforço do Estado de direito, o reforço da cooperação em matéria de segurança e migração através de equipas de investigação conjuntas, a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, a expansão da União da Energia da UE aos Balcãs Ocidentais, a redução dos custos de roaming e a implantação da banda larga na região.

1.16

O CESE manifesta-se disponível para cooperar com a sociedade civil dos Balcãs Ocidentais a fim de contribuir para a adoção de medidas concretas nos domínios do Estado de direito, da segurança e da migração, do desenvolvimento socioeconómico, da conectividade, da agenda digital, da reconciliação e de relações de boa vizinhança, tal como estipulado no Plano de Ação de apoio à transformação dos Balcãs Ocidentais para 2018-2020.

1.17

O CESE está convicto de que a Comissão poderia desenvolver programas específicos que permitam aos países dos Balcãs Ocidentais alcançar mais rapidamente a convergência social. A lentidão e disparidade dos progressos na resolução destes problemas constitui claramente um fator importante que contribui para a morosidade da sua integração geral na UE. É urgente conferir um novo impulso à europeização.

1.18

Os parceiros sociais e outras organizações da sociedade civil, tanto a nível da UE como a nível nacional, devem estar envolvidos de forma significativa em todo o processo de integração dos países dos Balcãs Ocidentais na UE. É necessário reforçar as capacidades das organizações da sociedade civil através de apoio técnico e económico, facilitando o seu acesso a fontes de financiamento europeu (Comissão, Banco Europeu de Investimento, BERD, etc.), e informando-as, de forma tempestiva e pormenorizada, sobre o processo das negociações de adesão.

1.19

O CESE incentiva os parceiros sociais e outras organizações da sociedade civil dos países dos Balcãs Ocidentais a trabalharem em estreita cooperação durante o processo de integração na UE, tanto a nível nacional como regional.

2.   Situação política

2.1

Os Balcãs Ocidentais continuam a ser uma região politicamente instável, mas também uma região em crescimento, com um potencial considerável.

2.2

O CESE recomenda que a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu intensifiquem os seus esforços de comunicação, a fim de explicar aos cidadãos europeus os benefícios e desafios da política de alargamento, destacando que as organizações da sociedade civil devem ser um parceiro privilegiado e um canal de comunicação neste processo (4).

2.3

É extremamente importante que a integração dos Balcãs Ocidentais continue a ser uma prioridade para a UE no futuro — e não só durante a presidência búlgara — e que a União contribua ativamente para a estabilidade e a paz nos Balcãs Ocidentais e ofereça a estes países a perspetiva de adesão às organizações euro-atlânticas. Tais adesões podem também contribuir para a estabilidade na região, garantindo a sua segurança e prosperidade, e oferecer às nações a perspetiva de reunificação numa Europa sem fronteiras.

2.4

O CESE acolhe com agrado o anúncio da cimeira da UE em Sófia, na qual participarão os líderes da UE e dos países dos Balcãs Ocidentais, mas considera que a cimeira também deve prever um papel mais ativo para os representantes das organizações da sociedade civil a nível da UE.

2.5

O CESE congratula-se com a iniciativa Processo de Berlim Plus (5), recentemente anunciada, que disponibiliza fundos especiais para o desenvolvimento da atividade empresarial, da formação profissional, de infraestruturas, da tecnologia e de projetos que incluem ligações de transporte entre os países da região com menos ligações. Prevê-se que este «Plano Marshall» contribua para a rápida formação de uma união aduaneira e de um mercado comum nos Balcãs. Não obstante, esta cooperação regional não deve provocar atrasos no processo de alargamento nem ser encarada como uma forma de o substituir.

2.6

O CESE observa que, nos países dos Balcãs Ocidentais, existe vontade e disponibilidade para empreender reformas que possam conduzir à integração na União Europeia, mas salienta que o êxito continua a depender da capacidade de as instituições estatais aplicarem e fazerem cumprir eficazmente essas reformas, bem como do grau de apropriação do processo pelas organizações da sociedade civil e pela população em geral. Um roteiro específico para as negociações de adesão à UE com um calendário preciso e compromissos concretos para cada país dos Balcãs Ocidentais poderia motivar estes países a aplicar as reformas necessárias de forma mais célere.

2.7

O CESE salienta que desenvolveu relações muito positivas com as organizações da sociedade civil nos Balcãs Ocidentais e que está bem ciente da situação nestes países. O CESE está convicto de que os comités consultivos mistos (CCM) da sociedade civil deverão procurar preencher «nichos» não abrangidos por outros órgãos no processo de negociação, concentrando-se num número restrito de domínios. A este respeito, o CESE solicita que se melhore o intercâmbio de informações entre os CCM e a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu. O CESE solicita que se reforce o papel destes CCM (6).

2.8

A corrupção, o impacto da criminalidade organizada, a fragilidade geral das instituições estatais e do Estado de direito, os diferendos bilaterais e a discriminação contra os grupos minoritários representam igualmente entraves consideráveis e persistentes tanto à participação como à integração.

2.9

Os critérios de Copenhaga são as regras que determinam se um país é elegível para aderir à União Europeia (7). Os critérios exigem que um Estado disponha de instituições que garantam a governação democrática, o Estado de direito e o respeito pelos direitos humanos, tenha uma economia de mercado em funcionamento e aceite as obrigações e a missão da UE.

2.10

A adesão de todos os países dos Balcãs Ocidentais à UE não pode ser simultânea. O CESE congratula-se com o facto de a Sérvia e o Montenegro se encontrarem atualmente na linha da frente do processo de integração. Espera também que a antiga República jugoslava da Macedónia e a Albânia iniciem as negociações com a UE o mais rapidamente possível. Congratula-se com o facto de a Bósnia-Herzegovina ter apresentado as respostas ao questionário da Comissão e de esta estar atualmente a avaliar a possibilidade de lhe conceder o estatuto de país candidato à UE.

2.11

Os países dos Balcãs Ocidentais ainda estão marcados pelas guerras e conflitos, pelo ódio étnico, por pretensões irredentistas e por conflitos congelados, que podem voltar a eclodir. Há que incentivar fortemente a resolução dos problemas bilaterais mais prementes antes da sua adesão à UE, embora a insistência em soluções para todos os problemas pendentes possa atrasar este processo.

2.12

O CESE acredita também que a sociedade civil pode desempenhar um papel importante, unindo as gerações mais jovens de diferentes países e iniciando um diálogo público sobre várias questões fundamentais para a região. O desenvolvimento económico, a melhoria do nível de vida e o emprego e a segurança social contribuem para uma coexistência regional pacífica.

2.13

Os países dos Balcãs Ocidentais poderiam criar conselhos nacionais para a integração europeia, reunindo regularmente as autoridades políticas de alto nível e as principais organizações da sociedade civil, com vista a tornar o processo de integração na UE mais transparente e conferir-lhe maior visibilidade (8).

2.14

O CESE já identificou o papel da sociedade civil durante o processo de adesão e indicou muito claramente que a participação da sociedade civil no processo de adesão implica: 1) a participação direta nas negociações propriamente ditas (ou seja, análise, elaboração das posições nacionais, supervisão dos progressos); 2) o diálogo social e civil no âmbito da formulação de políticas e da harmonização da legislação com o acervo da UE; 3) a participação na programação dos fundos de pré-adesão; e 4) o acompanhamento independente dos progressos e do impacto social dos processos de reforma. O desempenho destas funções exige um apoio financeiro adequado, através dos governos nacionais e dos fundos de pré-adesão da UE (9).

2.15

O CESE observa que o interesse da UE em integrar rápida e eficazmente os países dos Balcãs Ocidentais diminuiu, devido a outras prioridades políticas e à falta de uma estratégia europeia de alargamento, mas também devido às diferentes abordagens políticas dos Estados-Membros. Nos últimos anos, devido às expectativas frustradas, verificou-se um aumento do euroceticismo nos países dos Balcãs Ocidentais, o que enfraqueceu o impacto dos critérios de adesão e abrandou as reformas. Este facto é particularmente notório no que se refere à garantia do Estado de direito e da liberdade dos meios de comunicação social e na prevenção da corrupção.

2.16

Os países dos Balcãs Ocidentais estão a realizar reformas, mas a ritmos muito diferentes. Deveriam ser desenvolvidos esforços muito mais significativos para combater a corrupção generalizada, a criminalidade organizada e o branqueamento de capitais. A independência do sistema judicial também é determinante para uma democracia sã.

2.17

O CESE considera necessário reforçar a luta contra o terrorismo nos países dos Balcãs Ocidentais e apoia vivamente a iniciativa de combate ao terrorismo nos Balcãs Ocidentais (WBCTi) (10).

2.18

O CESE considera que a cooperação entre os países dos Balcãs Ocidentais e a UE e as suas agências pertinentes (como a Europol) deve ser reforçada, a fim de acelerar o processo de alargamento. Esta medida é especialmente urgente em domínios como a segurança e a migração.

3.   Estabilidade e prosperidade económica

3.1

As economias nos Balcãs Ocidentais continuam a crescer, estimando-se um crescimento do PIB real na região de 2,6 % em 2017. Prevê-se que este valor aumente para 3,0 % em 2018, motivado pelo investimento e pelo consumo privados, bem como por uma recuperação gradual do crédito, pelas remessas e por grandes projetos de infraestruturas. Comparando esta situação com a de 1995, o nível de vida aumentou consideravelmente nos seis países dos Balcãs Ocidentais. No entanto, estes países permanecem entre os mais pobres da Europa. Além disso, a convergência económica dos Estados dos Balcãs Ocidentais perdeu dinamismo desde a crise, ficando atrás da convergência registada nos novos Estados-Membros da Europa Central e Oriental e da Europa do Sudeste.

3.2

O processo de convergência económica nos Balcãs Ocidentais é extremamente longo. É, pois, imperativo criar um ambiente que favoreça ou acelere o investimento estrangeiro, bem como adotar reformas económicas adequadas, fomentar a competitividade e criar empregos de elevada qualidade.

3.3

O CESE congratula-se com os progressos alcançados em termos de integração económica nos Balcãs Ocidentais, atendendo a que os líderes da região se comprometeram a estreitar os laços e a envidar esforços conjuntos no sentido da adesão à União Europeia, e apela a um maior envolvimento por parte dos parceiros sociais e de outras organizações da sociedade civil na elaboração de programas de reforma económica, bem como de conclusões conjuntas com recomendações específicas para cada país da região (11).

3.4

O CESE é de opinião que os países candidatos necessitam de incentivos mais fortes para a realização de reformas. Em particular, é necessário encorajar uma cooperação regional mais estreita, a fim de facilitar o cumprimento dos critérios de adesão à UE.

3.5

O CESE considera necessário tirar partido das novas entradas de investimento direto estrangeiro nos setores da indústria transformadora apoiando as cadeias de abastecimento locais e melhorando as competências e a capacidade tecnológica das PME.

3.6

Os setores da energia e dos transportes devem contribuir para o desenvolvimento e a interconectividade da região. Tal ofereceria aos cidadãos dos países dos Balcãs Ocidentais uma ideia clara das vantagens sociais, económicas e ambientais da adesão à UE. Por exemplo, a eficiência energética e a poupança de energia são fatores geradores de atividade para as empresas e contribuem para a criação de empregos verdes, mas também tradicionais.

3.7

O CESE apoia o Tratado que institui uma Comunidade dos Transportes, celebrado pela UE e pelos países dos Balcãs Ocidentais em 12 de julho de 2017, e exorta as partes a continuarem a desenvolvê-lo. A este respeito, a Comissão Europeia, o Banco Europeu de Investimento e os países dos Balcãs Ocidentais devem concentrar os seus investimentos para ligar a rede principal da RTE-T da UE e a infraestrutura dos Balcãs Ocidentais. Por conseguinte, torna-se necessário um programa partilhado, com a identificação dos fundos disponíveis e a definição de um calendário comum.

3.8

Melhorar as infraestruturas reduzirá os custos dos transportes e da energia e favorecerá a realização de grandes investimentos na região. Além disso, a promoção da modernização digital dos Balcãs Ocidentais contribuirá para o desenvolvimento empresarial, para o aumento da produtividade e para a melhoria da qualidade de vida.

3.9

O CESE considera ainda que os investimentos em abordagens complementares relativamente às políticas económicas tradicionais [economia circular, economia social, integração dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)] podem garantir o crescimento e o emprego globais.

3.10

O CESE observa que, em todos os países dos Balcãs Ocidentais, o Estado ainda tem uma presença excessiva, ao passo que o setor privado é menor do que o das sete economias em transição mais pequenas da Europa (12).

3.11

O CESE considera que o Estado deve tornar-se um fornecedor de serviços públicos mais eficaz e fiável e garantir um ambiente favorável para as empresas privadas.

3.12

O CESE é de opinião que as pequenas e médias empresas, que representam a maioria das empresas, podem tornar-se os motores do crescimento económico nos seis países dos Balcãs Ocidentais. Para o efeito, importa reduzir a burocracia, aumentar a transparência na administração pública, combater a corrupção e estabelecer um sistema judicial completamente independente.

3.13

O CESE apoia as conclusões do Sexto Fórum da Sociedade Civil dos Balcãs Ocidentais e manifesta a sua profunda preocupação com a diminuição do espaço da sociedade civil num número crescente de países desta região. Observa que a UE e os seus Estados-Membros se comprometeram a promover o espaço que cabe à sociedade civil e a dar mais apoio às organizações da sociedade civil para criarem as capacidades que lhes permitam aumentar a sua influência no processo de desenvolvimento e impulsionar o diálogo político, social e económico.

3.14

O CESE salienta que as organizações da sociedade civil devem ser envolvidas de forma significativa nos processos de reforma económica, social, pública e legislativa em todos os países dos Balcãs Ocidentais. Importa reforçar as suas capacidades através de apoio técnico e financeiro, nomeadamente facilitando o seu acesso a fontes de financiamento europeias e informando-as, de forma tempestiva, sobre o processo de adesão.

4.   Estabilidade social — desemprego — emigração

4.1

Desde a crise económica, tem ocorrido uma desaceleração e, em alguns casos, um recuo no processo de convergência dos rendimentos e, sobretudo, de convergência social entre o países mais pobres e os mais ricos da UE. Esta situação está a comprometer as ambições da própria UE e a sua atratividade para futuros membros. A pobreza, o elevado nível de desemprego, a economia informal, os salários baixos, a corrupção, a prevaricação, a emigração de trabalhadores qualificados, a discriminação contra as minorias e a «fuga de cérebros» estão a afetar todos os países dos Balcãs Ocidentais.

4.2

Embora os países dos Balcãs Ocidentais estejam em convergência com os níveis da UE28, o ritmo desta aproximação é bastante lento, deixando-os atrás da UE. Os dados existentes demonstram que a plena convergência com os níveis de vida da UE pode demorar até 40 anos.

4.3

Ainda não se verifica convergência salarial nos países dos Balcãs Ocidentais. Em alguns países, as disparidades salariais em relação à UE até se agravaram, o que compromete a segurança económica e social dos cidadãos dos países dos Balcãs Ocidentais. A maioria destes países não registou qualquer aumento nos salários reais desde a crise. Embora existam salários mínimos legais em todos os Estados dos Balcãs Ocidentais, estes não garantem, na maioria dos casos, um nível mínimo de subsistência para as famílias.

4.4

O CESE observa igualmente que, em consequência do elevado nível de desemprego, a migração laboral a partir dos seis países dos Balcãs Ocidentais ainda é uma questão central. Estima-se que um quarto da população dos seis Estados dos Balcãs Ocidentais tenha emigrado. Mesmo que as remessas dos trabalhadores migrantes sejam uma fonte significativa de rendimento e contribuam para a economia nacional a curto prazo, a migração em massa e o declínio demográfico terão consequências graves a longo prazo no potencial desenvolvimento económico destes países (13).

4.5

Com exceção do Montenegro, na região dos Balcãs Ocidentais, os jovens e as mulheres pouco qualificados foram os mais afetados pela redução dos níveis de emprego. É igualmente significativo que, em 2015, mais de 70 % dos desempregados nos seis países dos Balcãs Ocidentais estivessem sem trabalhar, em média, há mais de um ano (14).

4.6

O CESE está convencido de que a UE e os países dos Balcãs Ocidentais devem prestar mais atenção à qualidade de vida e à segurança social dos cidadãos destes Estados. O CESE propõe que se pondere a possibilidade de aplicar os princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais aquando da avaliação do cumprimento das condições de adesão à UE. A Comissão poderia, além disso, desenvolver programas específicos que permitam aos países dos Balcãs Ocidentais alcançar mais rapidamente a convergência social.

4.7

O CESE também considera que será necessário melhorar a competitividade e intensificar as reformas estruturais nos seis países dos Balcãs Ocidentais, a fim de reforçar o mercado de trabalho e de abrandar a emigração. As organizações da sociedade civil devem ser verdadeiramente consultadas no âmbito da elaboração das reformas estruturais (15).

4.8

O CESE salienta que as tendências do mercado de trabalho na região revelam elevadas taxas de inatividade entre as mulheres e exorta os governos a prestarem apoio no sentido de garantir que sejam alcançados níveis de emprego mais elevados entre as mulheres. O CESE encoraja ainda a Comissão a incluir a igualdade de género entre as principais prioridades nas negociações de adesão à UE com os países dos Balcãs Ocidentais.

4.9

O CESE está convicto de que o respeito dos direitos e da cultura das minorias é fundamental para o desenvolvimento de uma sociedade civil democrática em todos os países dos Balcãs Ocidentais.

4.10

O CESE entende que o papel da educação, nomeadamente a igualdade de acesso aos sistemas de ensino, é fundamental, em todos os países dos Balcãs Ocidentais, para promover os valores europeus, cultivar a tolerância em relação às minorias, lutar contra os preconceitos e reforçar a coesão social.

4.11

O CESE considera também que uma «agenda da coesão social» deverá colmatar o défice e a inadequação de competências, melhorando a eficiência e a eficácia dos sistemas de ensino. O reforço do apoio financeiro destinado aos programas de ensino profissional contribuiria para combater a inadequação das competências no mercado de trabalho e reduzir os elevados níveis de desemprego.

4.12

O CESE congratula-se com as iniciativas lançadas pelas instituições públicas do setor da educação e da cultura, pelo meio académico e pelas organizações da sociedade civil em prol da reconciliação, de relações de boa vizinhança e de uma abordagem crítica do passado.

---

(1)  Os princípios básicos da estratégia da UE para os Balcãs Ocidentais foram definidos pela Comissão em 6 de fevereiro de 2018, na sua Comunicação — Uma perspetiva de alargamento credível e um maior empenhamento da UE nos Balcãs Ocidentais, COM(2018) 65 final.

(2)  No presente parecer, em conformidade com a terminologia utilizada no CESE, os conceitos de «sociedade civil» e «organizações da sociedade civil» incluem os parceiros sociais (ou seja, empregadores e sindicatos) e todos os outros intervenientes não estatais.

(3)  COM(2018) 65 final, de 6.2.2018.

(4)  JO C 133 de 14.4.2016, p. 31.

(5)  http://shtetiweb.org/berlin-process/.

(6)  JO C 133 de 14.4.2016, p. 31.

(7)  https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/glossary/terms/accession-criteria_en.

(8)  JO C 133 de 14.4.2016, p. 31.

(9)  JO C 133 de 14.4.2016, p. 31.

(10)  http://wbcti.wb-iisg.com/, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/ipa_ii_2016_039-858.13_mc_pcve.pdf.

(11)  Declaração final do Sexto Fórum da Sociedade Civil dos Balcãs Ocidentais.

(12)  Grupo do Banco Mundial, The Western Balkans: Revving up the Engines of Growth and Prosperity [Balcãs Ocidentais: Acelerar o crescimento e a prosperidade], 2017.

(13)  O nível de desemprego na região dos Balcãs Ocidentais é significativamente mais elevado do que a média da UE28, tendo registado algumas melhorias nos últimos anos. Em particular, a Bósnia-Herzegovina, a antiga República jugoslava da Macedónia e o Montenegro são afetados por um nível de desemprego persistentemente elevado, e mesmo a atual taxa de desemprego de 13,5 % da Sérvia, a melhor da região após progressos recentes, é demasiado alta em comparação com a dos Estados-Membros da UE. Apesar do nível de desemprego alarmante, foram criados cerca de 230 000 postos de trabalho na região em 12 meses, até junho de 2017 (um aumento de 3,8 %), mais de metade dos quais no setor privado. Assim, o emprego (em termos de números de postos de trabalho mas não de horas trabalhadas) voltou aos níveis anteriores a 2008 em todos os países dos Balcãs Ocidentais, à exceção da Bósnia e Herzegovina. — Grupo do Banco Mundial, Western Balkans Regular Economic Report [Relatório económico periódico sobre os Balcãs Ocidentais], n.o 12, outono de 2017.

(14)  Grupo do Banco Mundial, Western Balkans Labor Market Trends 2017 [Tendências do mercado de trabalho nos Balcãs Ocidentais 2017].

(15)  Tal como indicado no Parecer do CESE — Estratégia de alargamento da eu JO C 133 de 14.4.2016, p. 31 e na Declaração final do Sexto Fórum da Sociedade Civil dos Balcãs Ocidentais do CESE realizado em Saraievo, em 10 e 11 de julho de 2017.

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Completar o Programa Legislar Melhor: melhores soluções para melhores resultados»

[COM(2017) 651 final]

(parecer de iniciativa)

(2018/C 262/04)

Relator:

Bernd DITTMANN

Decisão da Plenária	15.2.2018
Base jurídica	Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento
Competência	Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	9.3.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	185/0/0

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE considera que o Programa Legislar Melhor deve tornar-se um programa permanente destinado a dotar a União de legislação de elevada qualidade sem prejudicar os principais objetivos políticos ou exercer pressão no sentido da desregulamentação. Deve ser mantido, desenvolvido e melhorado pela nova Comissão após 2019.

1.2.

O CESE insta a Comissão a apresentar um roteiro pormenorizado da próxima avaliação do Programa Legislar Melhor e a esclarecer qual a forma de participação prevista para o CESE e as partes interessadas.

2.   Comunicação da Comissão sobre o Programa Legislar Melhor

2.1.

Em 24 de outubro de 2017, a Comissão publicou a Comunicação — Completar o Programa Legislar Melhor: melhores soluções para melhores resultados (1) (adiante designada «comunicação»).

2.2.

Na comunicação, a Comissão faz o balanço dos progressos realizados na aplicação do Programa Legislar Melhor (a seguir designado «programa») desde a sua adoção em maio de 2015.

2.3.

Em 2018, a Comissão avaliará o sistema destinado à melhoria da legislação na íntegra. O presente parecer constitui uma resposta à comunicação, bem como um contributo para a preparação dessa próxima avaliação.

3.   Observações na generalidade

3.1.

O CESE congratula-se com o empenho constante da Comissão na melhoria da legislação e com os esforços que esta envida para cumprir os objetivos definidos no programa de maio de 2015, como indicado na comunicação. Legislar melhor é um processo em constante aperfeiçoamento e exige o empenho e o contributo de todos os intervenientes.

3.2.

O Programa Legislar Melhor deve contribuir para criar processos de elaboração de políticas responsáveis, participativos e transparentes, que resultem em regras simples, claras, coerentes, adequadas e fáceis de aplicar. Trata-se de uma condição prévia fundamental para garantir a confiança dos cidadãos na UE e nas suas instituições. Deve ajudar a criar quadros regulamentares eficazes e coerentes que favoreçam a inovação e o crescimento sustentável e contribuam para a conclusão e o bom funcionamento do mercado único.

3.3.

O Programa Legislar Melhor não deve resultar numa burocratização excessiva do processo de elaboração de políticas da UE. As decisões políticas não devem ser substituídas por procedimentos técnicos.

3.4.

Num parecer anterior (2), o CESE salientou que legislar melhor «não significa “mais” ou “menos” legislação da UE, nem se trata de desregulamentar ou de deixar de conceder prioridade a determinados domínios de intervenção, comprometendo assim os valores da UE, como a proteção social e ambiental e os direitos fundamentais (3). Legislar melhor é em primeiro lugar um instrumento através do qual se pretende garantir que os objetivos políticos são atingidos, numa base fundamentada e orientada pelos valores da União, sem reduzir os direitos ambientais e dos consumidores nem as normas sociais e sem que a criação de novos órgãos provoque uma transferência de poderes na esfera institucional. A agenda “Legislar melhor” não pode nem deve substituir as decisões políticas».

3.5.

O CESE reconhece os progressos realizados na aplicação do programa até à data. Congratula-se, em particular, com o recurso mais metódico às avaliações de impacto ex post, a consulta mais sistemática das partes interessadas, a revisão das orientações e das ferramentas para legislar melhor, o programa REFIT e a Plataforma REFIT, e a instituição do Comité de Controlo da Regulamentação.

3.6.

O CESE intervém ativamente no Programa Legislar Melhor, nomeadamente através da sua participação na Plataforma REFIT e da elaboração de avaliações ex post. Remete para os vários pareceres que emitiu sobre esta matéria (4). No entanto, o Comité não é mencionado nem no programa nem na comunicação. O Comité também não é parte no Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor. Tal mostra que a Comissão e os legisladores continuam a não ter suficientemente em conta o papel e a função do Comité, tal como consagrados nos Tratados, nem os conhecimentos e as competências dos seus membros e da sociedade civil que estes representam.

3.7.

A participação no Programa Legislar Melhor e nos respetivos instrumentos e procedimentos exige recursos financeiros e humanos de que nem todas as organizações da sociedade civil dispõem (por exemplo, produção de dados, participação em consultas públicas, etc.). O mesmo é válido para as pequenas empresas. O CESE insta a Comissão a assegurar que o Programa Legislar Melhor continua aberto e acessível a todas as organizações e partes interessadas, independentemente da sua dimensão e dos seus recursos financeiros e humanos.

4.   Observações na especialidade

4.1.

O CESE é a voz institucional da sociedade civil organizada europeia e desempenha o papel de intermediário entre os legisladores da UE e as organizações da sociedade civil e os parceiros sociais. O Comité acumulou uma vasta experiência e conhecimentos especializados sobre todas as questões relacionadas com o Programa Legislar Melhor. Aproveita o presente parecer para recordar à Comissão algumas das suas recomendações específicas sobre questões abordadas na comunicação e sobre outras questões que considera relevantes.

4.2.

O CESE considera que a comunicação oferece uma boa panorâmica dos progressos realizados na aplicação do Programa Legislar Melhor nos seus domínios correspondentes. No entanto, aborda de forma demasiado vaga as medidas concretas que a Comissão tenciona adotar para continuar a desenvolver o programa. Além disso, a comunicação não menciona nem descreve a próxima avaliação do Programa Legislar Melhor, a realizar em 2018, os seus domínios prioritários e a forma de participação prevista para o CESE e as partes interessadas.

4.3.   Proporcionalidade e subsidiariedade

4.3.1.

O CESE acolhe com agrado o enfoque da Comissão nas prioridades fundamentais e em «dar importância às questões importantes». Reitera que a União só deve intervir se forem respeitados os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade e se a ação comum proporcionar um valor acrescentado para todos.

4.3.2.

Como referiu noutro parecer (5), o CESE «é a favor de tornar mais claros os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, utilizados por vezes como argumento pelos adversários de iniciativas legislativas sem que as razões que lhe subjazem sejam suficientemente sustentadas».

4.3.3.

O CESE toma nota da criação de um Grupo de Trabalho Subsidiariedade e Proporcionalidade (6). Exorta o grupo de trabalho a ter devidamente em conta os pareceres e as recomendações do Comité sobre esta questão.

4.3.4.

O CESE apela para um melhor controlo da subsidiariedade e da proporcionalidade e uma maior participação dos Estados-Membros e dos respetivos parlamentos nas avaliações ex post.

4.3.5.

O CESE insta a Comissão a promover melhor a ferramenta n.o 5 das Ferramentas para Legislar Melhor («Base jurídica, subsidiariedade e proporcionalidade») em todos os seus serviços (horizontal e verticalmente) para reforçar a conformidade com esta ferramenta aquando da elaboração de avaliações de impacto.

4.4.   Avaliações de impacto

4.4.1.

O CESE remete para as propostas formuladas no seu parecer (7) sobre o modo de melhorar o ecossistema europeu em matéria de avaliação de impacto.

4.4.2.

A realização de avaliações de impacto deve ser o procedimento normal para qualquer nova proposta legislativa, incluindo os atos delegados e os atos de execução. Caso uma proposta não seja acompanhada de uma avaliação de impacto, a Comissão deve explicar pormenorizadamente os motivos e fornecer todos os dados e elementos factuais que deram lugar à proposta e/ou a apoiem.

4.4.3.

As Orientações para legislar melhor referem explicitamente que se podem e devem realizar avaliações de impacto para as iniciativas legislativas, bem como para os atos delegados e os atos de execução. O Comité exorta, por conseguinte, a Comissão a analisar de forma mais aprofundada e com maior transparência, tanto para as partes interessadas como para o CESE, a necessidade de realizar uma avaliação de impacto para tais atos. O facto de ter sido realizada uma avaliação de impacto do texto legislativo que está na origem do ato delegado ou do ato de execução não é suficiente para justificar a não realização de uma avaliação de impacto dos atos derivados. Cada ato individual deve ser avaliado com base nas suas próprias características, em especial porque os atos delegados e os atos de execução podem ter repercussões importantes para as partes interessadas e a sociedade civil em geral.

4.4.4.

As Orientações e ferramentas para legislar melhor (8) são o principal manual dos serviços da Comissão aquando da realização de avaliações de impacto. No entanto, o CESE assinala que estas orientações e ferramentas foram concebidas essencialmente para a utilização específica pelos serviços da UE e as suas características não oferecem às partes interessadas a possibilidade de compreender como utilizar corretamente as ferramentas necessárias para a análise de impacto. Por conseguinte, o CESE solicita à Comissão que torne estas ferramentas acessíveis ao público em geral com uma versão operacional.

4.4.5.

O CESE observa, contudo, que estas orientações nem sempre são respeitadas, o que resulta em avaliações de impacto deficientes. Este facto é confirmado e fundamentado no relatório anual de 2016 do Comité de Controlo da Regulamentação (9). Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a promover com maior firmeza os princípios «legislar melhor» em todos os seus serviços — por exemplo, através da organização regular de programas de formação obrigatórios para o pessoal.

4.4.6.

O relatório anual de 2016 do Comité de Controlo da Regulamentação mostra que os serviços da Comissão, após receberem um primeiro parecer negativo do Comité, apenas aplicam as suas recomendações parcialmente. Por conseguinte, o CESE propõe que o Comité de Controlo da Regulamentação possa exercer um veto suspensivo nos casos em que emita um segundo parecer negativo, obrigando o serviço da Comissão a rever a sua avaliação de impacto até que sejam respeitados os requisitos de qualidade necessários. O Comité de Controlo da Regulamentação não deve ter qualquer direito de veto sobre as decisões políticas.

4.4.7.

O CESE apoia o princípio «pensar primeiro em pequena escala» e encoraja a Comissão a prestar mais atenção às PME, incluindo as microempresas e as empresas muito pequenas, nas suas avaliações de impacto.

4.5.   Transparência, legitimidade e responsabilização

4.5.1.

No que diz respeito ao Registo de Transparência, o CESE é favorável à proposta, apresentada pela Comissão em 2016, relativa a um acordo interinstitucional juridicamente vinculativo sobre um registo de transparência obrigatório que, além de abranger a Comissão e o Parlamento, incluiria igualmente o Conselho.

4.5.2.

O CESE congratula-se com o facto de as consultas públicas relativas a iniciativas importantes passarem a estar disponíveis em todas as línguas oficiais, sendo as restantes apresentadas, pelo menos, em francês, alemão e inglês. O CESE recorda à Comissão a necessidade de fornecer traduções dos resumos das avaliações de impacto em todas as línguas oficiais (10).

4.5.3.

No que diz respeito à participação das partes interessadas, o Comité remete para o seu parecer nesta matéria (11) e para o parecer da Plataforma REFIT (12), que os representantes do CESE nessa plataforma ajudaram a elaborar. O CESE congratula-se com os esforços envidados pela Comissão no sentido de melhorar os seus mecanismos de consulta das partes interessadas, mas considera que são necessários esforços suplementares para aumentar a participação, a abertura e a responsabilização, bem como a eficácia e a coerência destas consultas. Neste sentido, o CESE encoraja a Comissão a considerar e a aplicar plenamente as propostas formuladas nos dois pareceres acima referidos.

4.5.4.

Tendo em conta a sua função representativa, o CESE está bem colocado para ajudar a identificar as partes interessadas mais afetadas por uma medida política proposta e a reunir experiências com a legislação já em vigor. A Comissão deve consultar o Comité mais estreitamente quando da elaboração das estratégias de consulta e da identificação dos grupos-alvo pertinentes, tanto ex ante como ex post.

4.6.   Simplificar a legislação e evitar custos desnecessários

4.6.1.

No seu parecer sobre esta matéria (13), o CESE afirma que a «regulamentação europeia é um fator de integração essencial que não constitui um encargo ou um custo a reduzir — se bem proporcionada, é, pelo contrário, uma garantia importante de proteção, promoção e segurança jurídica para todos os intervenientes e cidadãos europeus».

4.6.2.

Ao mesmo tempo, noutro parecer (14), o CESE afirma que «[há] que evitar custos desnecessários da regulamentação. Os custos da regulamentação devem ser proporcionais aos benefícios gerados».

4.6.3.

O CESE apoia firmemente o princípio «avaliar primeiro». Tal como afirmou em parecer seu (15), o Comité pode «desempenhar um papel útil de intermediário entre os legisladores e os utilizadores da legislação da UE. […] O CESE está constantemente a adaptar os seus métodos de trabalho para ajudar a avaliar a qualidade da aplicação do direito da UE […]. Assim, recentemente decidiu participar de forma ativa na avaliação do ciclo legislativo, realizando as suas próprias avaliações a posteriori do acervo da União».

4.6.4.

Noutro parecer (16), o Comité apela para a adoção de uma abordagem qualitativa a par da avaliação quantitativa, que tome em consideração a procura dos benefícios esperados da legislação. Além dos custos da regulamentação, também se devem quantificar, sempre que adequado, os benefícios da regulamentação, incluindo os benefícios líquidos, e estes devem ser tidos em conta nas avaliações de impacto da Comissão de forma mais sistemática.

4.6.5.

O CESE considera que alguns custos são indispensáveis para atingir os objetivos políticos. Os custos só devem ser reduzidos se se demonstrar que não são necessários para realizar o objetivo político. O Comité partilha a opinião da Comissão, segundo a qual a redução dos custos desnecessários se deve basear em elementos concretos de uma avaliação casuística, e não em simples objetivos numéricos, de modo que os objetivos pretendidos da legislação sejam integralmente mantidos.

4.6.6.

No que diz respeito ao programa REFIT, o CESE remete para os seus pareceres pertinentes (17). O CESE participa neste programa enquanto membro da Plataforma REFIT, a cujas reuniões assistem, rotativamente, três membros dos seus três grupos. Os membros colaboram estreitamente para identificar prioridades políticas para o CESE e elaboram posições comuns para as reuniões da plataforma com base em posições acordadas e expostas em pareceres anteriores.

4.6.7.

O CESE reitera que o trabalho da Plataforma REFIT se centra na fase ex post. A plataforma tem por missão analisar as sugestões feitas através do sítio Web Reduzir a burocracia e formular propostas sobre a forma de simplificar a legislação da UE em vigor. A plataforma não deve ser utilizada para propor nova legislação.

4.6.8.

O CESE observa que os interesses específicos das PME não estão explicitamente representados na Plataforma REFIT. Por conseguinte, o Comité insta a Comissão a convidar um representante adequado para participar no Grupo das Partes Interessadas da Plataforma REFIT.

4.7.   Avaliação de abordagens alternativas para a simplificação e redução dos custos

4.7.1.

No que diz respeito à fixação de objetivos de redução da carga regulamentar, no âmbito do Programa Legislar Melhor, o CESE considera que estes objetivos devem ser estabelecidos ex post no contexto do programa REFIT e com base numa avaliação abrangente, que inclua um diálogo com a sociedade civil e com as partes interessadas.

4.7.2.

Tendo em conta a dificuldade de obtenção dos dados necessários para proceder a cálculos do cenário de base que sejam cientificamente sólidos para a fixação ex ante de objetivos de redução da carga regulamentar, o CESE não é favorável ao estabelecimento de tais objetivos, nem para setores particulares nem para a economia no seu conjunto. O mesmo é válido para os objetivos quantitativos fixados no âmbito político, tais como o princípio «one-in, one-out».

4.8.   Aplicação e execução do direito da União

4.8.1.

No que diz respeito à aplicação e execução do direito da União, o CESE remete para os vários pareceres que emitiu sobre esta matéria (18).

4.8.2.

Há que ter em conta a aplicabilidade da legislação da União na fase inicial do processo de elaboração das políticas, no âmbito da avaliação de impacto. O CESE insta os serviços da Comissão a respeitar rigorosamente as orientações relativas à avaliação de impacto formuladas no capítulo IV das Ferramentas para Legislar Melhor («execução, transposição e preparação das propostas»). Deve ser dada especial atenção às especificidades dos diferentes sistemas políticos e jurídicos nacionais, e aos diferentes recursos e capacidades de que dispõem os Estados-Membros para transpor e aplicar o direito europeu.

4.8.3.

A carga regulamentar é produzida principalmente no contexto nacional, em resultado da transposição e aplicação do direito da União pelas autoridades dos Estados-Membros (excesso de regulamentação). Nos seus pareceres (19), o CESE afirma que a maior parte das dificuldades na aplicação e execução adequadas da legislação da União resulta da não transposição das diretivas. O CESE recomenda, por conseguinte, que se recorra a regulamentos em vez de diretivas para evitar a falta de coerência entre os quadros regulamentares da UE (20). Contudo, o nível atual de proteção dos cidadãos, dos consumidores, dos trabalhadores e do ambiente não deve ser reduzido em nenhum Estado-Membro.

4.8.4.

O CESE considera que a aplicação adequada da legislação da União exige um esforço conjunto e coordenado por parte dos principais intervenientes, ou seja, a Comissão, o Parlamento Europeu, o Conselho e os Estados-Membros, associando, na máxima medida do possível, o contexto regional e local, bem como a sociedade civil e as partes interessadas. O Comité considera que a Comissão Europeia deve ser o principal interveniente na coordenação destes esforços e deve, como referiu em parecer seu (21), promover a «confiança entre as autoridades responsáveis pelo cumprimento da legislação comunitária, apoiando as redes de autoridades nacionais, a avaliação sistemática do seu desempenho e a identificação e difusão das melhores práticas».

4.8.5.

Na sua comunicação, a Comissão propõe várias medidas destinadas a melhorar a aplicação da legislação da União, nomeadamente: a adoção de uma abordagem mais sistemática para o acompanhamento e a avaliação da eficácia da legislação no contexto do Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor; o apoio aos Estados-Membros através de planos de execução; a elaboração de relatórios por país que descrevam os pontos fortes e fracos no âmbito nacional, no que respeita à aplicação. O CESE acolhe com agrado a atenção especial dedicada pela Comissão a esta questão e as medidas propostas, mas lamenta que nenhuma destas medidas pareça prever a participação do Comité.

4.8.6.

Como solicitou em parecer seu (22), «[no] que respeita à transposição de certas diretivas, o Comité deseja dar um contributo específico para o relatório de iniciativa do Parlamento Europeu sobre a aplicação da legislação da UE pelos Estados-Membros, incidindo sobre as alterações introduzidas pelos Estados-Membros na transposição».

4.8.7.

Por último, o CESE congratula-se com a abordagem estratégica adotada pela Comissão para a sua política em matéria de infrações na Comunicação — Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação (23). Encoraja a Comissão a iniciar mais rapidamente e com mais rigor procedimentos nos casos em que os Estados-Membros transponham de forma incorreta, ou não transponham, a legislação da UE.

4.9.   Trabalhar em conjunto com outras instituições

4.9.1.

O CESE representa os utilizadores finais organizados do direito da União e, como tal, deve ser considerado pelo Conselho, pelo Parlamento Europeu e pela Comissão como um parceiro e um recurso para avaliar a viabilidade dos projetos legislativos de um ponto de vista prático e empírico.

4.9.2.

Tendo em conta o papel ativo que o CESE desempenha na melhoria da legislação e no Programa Legislar Melhor, como acima exposto, o Comité exorta vivamente a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho a incluírem-no formalmente no Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor.

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(1)  COM(2017) 651 final.

(2)  JO C 13 de 15.1.2016, p. 192.

(3)  COM(2015) 215 final.

(4)  Cf. inter alia: Grupo Eventual para o Controlo da Aplicação da Legislação da UE; JO C 487 de 28.12.2016, p. 51, JO C 303 de 19.8.2016, p. 45, JO C 13 de 15.1.2016, p. 192, JO C 345 de 13.10.2017, p. 67, JO C 13 de 15.1.2016, p. 145, JO C 434 de 15.12.2017, p. 11, JO C 291 de 4.9.2015, p. 29, JO C 230 de 14.7.2015, p. 66, JO C 43 de 15.2.2012, p. 14, JO C 248 de 25.8.2011, p. 87, JO C 18 de 19.1.2011, p. 95, JO C 128 de 18.5.2010, p. 103, JO C 277 de 17.11.2009, p. 6, JO C 100 de 30.4.2009, p. 28, JO C 204 de 9.8.2008, p. 9.

(5)  JO C 487 de 28.12.2016, p. 51.

(6)  C(2017) 7810.

(7)  JO C 434 de 15.12.2017, p. 11.

(8)  SWD (2017) 350 e https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_pt.

(9)  Comité de Controlo da Regulamentação, Annual Report 2016 [Relatório anual de 2016], https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2016-rsb-report_en.pdf, cf. em particular, págs. 13 e 15.

(10)  JO C 434 de 15.12.2017, p. 11, ponto 4.3.1.

(11)  JO C 383 de 17.11.2015, p. 57.

(12)  REFIT Platform Opinion on submissions XXII.4.a by the DIHK and XXII.4.b by a citizen on Stakeholder consultation mechanisms [Parecer da Plataforma REFIT sobre as observações XXII.4.a, apresentadas pela Câmara de Comércio e Indústria Alemã, e XXII.4.b, apresentadas por um cidadão, sobre os mecanismos de consulta das partes interessadas]. Data da adoção: 7.6.2017.

(13)  JO C 303 de 19.8.2016, p. 45.

(14)  JO C 487 de 28.12.2016, p. 51.

(15)  Grupo eventual, ECA Putting EU law into practice landscape review [Exame panorâmico do Tribunal de Contas sobre a aplicação da legislação da UE]. Grupo Eventual para o Controlo da Aplicação da Legislação da UE, JO C 81 de 2.3.2018, p. 81.

(16)  JO C 434 de 15.12.2017, p. 11.

(17)  JO C 230 de 14.7.2015, p. 66; JO C 303 de 19.8.2016, p. 45.

(18)  Grupo eventual; JO C 303 de 19.8.2016, p. 45, JO C 291 de 4.9.2015, p. 29, JO C 18 de 19.1.2011, p. 95, JO C 175 de 28.7.2009, p. 26, JO C 204 de 9.8.2008, p. 9, JO C 325 de 30.12.2006, p. 3, JO C 24 de 31.1.2006, p. 52, JO C 24 de 31.1.2006, p. 39.

(19)  Grupo eventual; JO C 13 de 15.1.2016, p. 192.

(20)  JO C 18 de 19.1.2011, p. 95.

(21)  JO C 24 de 31.1.2006, p. 52.

(22)  JO C 303 de 19.8.2016, p. 45.

(23)  C(2016) 8600 (JO C 18 de 19.1.2017, p. 10).

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho e ao Banco Central Europeu — Novos passos para concluir a União Económica e Monetária: um roteiro»

[COM(2017) 821 final]

sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho e ao Banco Central Europeu — Novos instrumentos orçamentais para a estabilidade da área do euro no quadro da União»

[COM(2017) 822 final]

sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho e ao Banco Central Europeu — Um ministro europeu da Economia e das Finanças»

[COM(2017) 823 final]

sobre a «Proposta de diretiva do Conselho que estabelece disposições destinadas ao reforço da responsabilidade orçamental e da orientação orçamental de médio prazo dos Estados-Membros»

[COM(2017) 824 final — 2017/0335 (CNS)]

e sobre a «Proposta de regulamento do Conselho relativo à criação do Fundo Monetário Europeu»

[COM(2017) 827 final — 2017/0333 (APP)]

(2018/C 262/05)

Relator:	Mihai IVAȘCU
Correlator:	Stefano PALMIERI

Consulta	Comissão Europeia, 12.2.2018 e 28.2.2018
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	26.3.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	152/3/2

1.   Conclusões e recomendações

1.1

O CESE acolhe com agrado o roteiro proposto para realizar a União Económica e Monetária (UEM) europeia, mas o seu apoio não é pleno nem entusiástico por se terem ignorado algumas questões sociais, políticas e económicas que o Comité teve oportunidade de destacar nos seus pareceres anteriores. A realização da UEM exige, em primeiro lugar, um compromisso político firme, uma governação eficiente e uma utilização mais eficaz dos recursos financeiros disponíveis para fazer frente à redução e à partilha de riscos entre os Estados-Membros. Por estas razões, o CESE sublinha que os princípios da responsabilidade e da solidariedade a nível da UE devem ser concomitantes.

1.2

O CESE lamenta profundamente que os dois comités consultivos institucionais da UE — o CESE e o Comité das Regiões — não constem da comunicação e que o papel do Parlamento Europeu permaneça bastante limitado. Ademais, não se faz qualquer referência a uma participação reforçada dos parceiros sociais e da sociedade civil organizada na avaliação do Semestre Europeu.

1.3

O CESE assinalou em diversas ocasiões a ausência evidente de uma visão estratégica de futuro e de capacidade para responder adequadamente a outras crises económicas e financeiras. Há que avaliar e aplicar o pacote de medidas sobre a UEM tendo presente que os cidadãos europeus necessitam de mais e melhor Europa.

1.4

A União Social, tal como defendida pelo CESE, não consta da lista das uniões que constituem a UEM, para além de não se discernir qualquer compromisso de integração do Pilar Europeu dos Direitos Sociais.

1.5

O CESE não pode senão reiterar o aviso de que, quanto mais tempo perdurar a atual política de contenção sem um plano de investimento eficaz, maior será o risco para a prosperidade na Europa.

1.6

É fundamental e urgente «reparar o telhado enquanto o sol brilha» após uma avaliação atualizada dos motivos pelos quais «o telhado necessita de arranjo» e da responsabilidade por este facto. O CESE destaca a necessidade de desenvolver novos instrumentos financeiros para prevenir as crises e contrariar medidas pró-cíclicas.

1.7

A realização da União Bancária e da União dos Mercados de Capitais deve continuar a ser uma prioridade central da ordem do dia. A atual proposta não contém quaisquer disposições sobre o Sistema Europeu de Seguro de Depósitos, embora o CESE já tenha emitido um parecer sobre esta matéria (1). Além disso, importa tomar medidas para responder de forma imediata e eficaz ao problema do crédito malparado.

1.8   Fundo Monetário Europeu (FME)

1.8.1

A função proposta do novo FME — proporcionar um mecanismo de apoio comum para o Fundo Único de Resolução — é extremamente importante e conta com o pleno apoio do Comité. Todavia, o CESE salienta a necessidade de garantir que esta medida não venha a funcionar como paraquedas dourado, incentivando os bancos a assumirem riscos desnecessários e perigosos.

1.8.2

É da maior importância que o FME desempenhe um papel mais ativo no contexto da UE, à semelhança do Fundo Monetário Internacional a nível internacional, apoiando o desenvolvimento económico e absorvendo choques, em vez de se limitar apenas à prevenção de crises bancárias.

1.9   Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação (TECG)

1.9.1

O TECG deve ser integrado no direito da UE, em conjunto com a transformação do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) no FME, não permitindo aos Estados-Membros a realização de escolhas seletivas.

1.9.2

Reconhecendo embora a interpretação flexível dada ao Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), o CESE considera que ela não é suficiente e recomenda a realização de debates ao nível da UE sobre a exclusão dos investimentos públicos estratégicos com valor acrescentado do âmbito de aplicação do PEC. Importa não encarar esta medida como um custo, mas como uma fonte de receitas futuras, a bem de um ciclo económico harmonioso, da criação de empregos de qualidade e da redução das desigualdades, em consonância com os apelos feitos pelo CESE em pareceres anteriores (2) e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas (ODS) (3).

1.9.3

Com efeito, o investimento público — incluindo o investimento social — não só conduziria ao reforço da procura a curto prazo como também expandiria o potencial de crescimento a longo prazo, enfrentando assim também a questão da sustentabilidade da dívida pública.

1.10   Novos instrumentos orçamentais

1.10.1

O CESE apoia plenamente a proposta de introdução de um mecanismo de convergência específico para os Estados-Membros em vias de adesão à área do euro. O apoio técnico deve visar a consecução de uma convergência real.

1.10.2

A fim de reduzir as atuais disparidades entre as economias da UE, a função de estabilização macroeconómica é tanto mais importante quanto os Estados-Membros têm uma margem cada vez menor para atuar autonomamente devido às restrições da UEM.

1.11   Ministro da Economia e das Finanças

1.11.1

O CESE apoia a criação de um ministro da Economia e das Finanças para a UEM como um primeiro passo para reforçar a coerência das políticas que estão atualmente fragmentadas. O titular do cargo deverá representar a área do euro nas instâncias internacionais, gerir em plena transparência o orçamento específico proposto para a área do euro e definir a orientação orçamental global a adotar na área do euro, bem como as modalidades da sua concretização.

1.11.2

Todavia, a proposta da Comissão comporta o risco de uma consolidação excessiva de poder executivo nas mãos de uma só pessoa. O CESE apela, pois, para uma maior reflexão sobre o reforço da responsabilização democrática do cargo ministerial proposto.

2.   Introdução e observações gerais

2.1

Após vários anos de gestão de crise, durante os quais se privilegiou o método intergovernamental para colmatar as lacunas institucionais de uma União Económica e Monetária (UEM) incompleta, o CESE congratula-se com esta abordagem renovada de utilização do método comunitário, o único capaz de garantir a legitimidade democrática do processo decisório a nível da UE e o aprofundamento da integração europeia. Neste contexto, a realização da UEM exige um compromisso político firme, uma governação eficiente e uma utilização mais eficaz dos recursos financeiros disponíveis.

2.2

O CESE saúda o facto de o roteiro proposto ser ambicioso em termos de âmbito e de calendário e constituir um passo na direção certa, como assinalado em pareceres anteriores (4). Todavia, o seu apoio não é pleno nem entusiástico, uma vez que o pacote não tomou em consideração algumas questões sociais, políticas e económicas também já destacadas em pareceres anteriores.

2.3

Em primeiro lugar, o papel do Parlamento Europeu continua a ser demasiado limitado e os dois comités consultivos institucionais da UE — o CESE e o Comité das Regiões — são omitidos. Não se faz qualquer referência a um diálogo social e civil reforçado sobre o Semestre Europeu através de uma participação mais ativa dos parceiros sociais e da sociedade civil. O CESE defendeu num parecer anterior que, «por razões de responsabilidade democrática e apropriação, o processo do Semestre Europeu deveria envolver o Parlamento Europeu, os parlamentos nacionais, os parceiros sociais e a sociedade civil. A dimensão social deve ser integrada nas mesmas condições que a dimensão económica» (5).

2.4

A conclusão célere e eficiente da União Bancária reveste-se da maior importância para assegurar um ambiente empresarial europeu competitivo e criar uma verdadeira moeda única europeia.

2.5

Ademais, a União Social, tal como defendida pelo CESE, não consta da lista das uniões que constituem a UEM. Não há um compromisso de integração do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, anunciado em novembro de 2017 em Gotemburgo (6), na governação da área do euro. Os direitos sociais devem beneficiar do mesmo grau de importância que as liberdades económicas, tendo em vista a aplicação do conceito de «economia social de mercado» consagrado no Tratado.

2.6

Além disso, a Comissão parece ter relutância ou receio em empregar o conceito de «união política», substituindo-o ao invés por formulações menos incisivas e explícitas como «responsabilização democrática» e «reforço da governação». Não há razão para o fazer se se deixar claro que a «união política» não designa necessariamente uma entidade política única, mas uma sequência paulatina de medidas pelas quais se reconhece a necessidade de uma governação política comum ao nível da UE em determinados domínios. O CESE expôs esta noção de modo muito claro nos seus pareceres (7).

2.7

Há que avaliar e aplicar o pacote de medidas sobre a União Económica e Monetária tendo presente que os cidadãos europeus necessitam de mais e melhor Europa. O CESE assinalou repetidamente a ausência de uma visão estratégica de futuro e de capacidade para responder adequadamente à crise económica e financeira. O princípio fundamental da governação económica da UE deve ser a obtenção de um valor acrescentado a nível europeu superior ao dos Estados-Membros que atuam isoladamente (8).

2.8

Não obstante a retoma em curso, os efeitos da crise económica ainda se fazem sentir na vida quotidiana dos cidadãos e nas atuais políticas dos Estados-Membros. O CESE já alertou para o facto de que quanto mais tempo perdurar a atual política de contenção, apostada sobretudo na redução das despesas, sem um programa de investimento eficaz para gerar receitas através do crescimento, da coesão social e da solidariedade, mais claro se tornará o risco de a desigualdade social crescente comprometer a integração económica e a prosperidade na Europa (9).

2.9

Além disso, os mercados de capitais estão longe de estar integrados e ainda não são capazes de absorver choques simétricos e assimétricos, como foi o caso nos EUA. A evolução das negociações do Brexit e a saída iminente do mercado único europeu de um dos maiores mercados de capitais do mundo fazem antever um agravamento da fragmentação. Há que tomar medidas para contrariar esta tendência.

3.   Criação do Fundo Monetário Europeu (FME)

3.1

O CESE acolhe favoravelmente a transformação do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) no FME, na convicção de que a consolidação institucional proposta contribuirá para aumentar a confiança na capacidade de resposta da UE a futuras crises económicas e financeiras.

3.2

O CESE destaca a necessidade de desenvolver novos instrumentos financeiros para prevenir as crises e fomentar medidas anticíclicas. A metáfora acerca de «reparar o telhado enquanto o sol brilha» aplica-se tanto neste contexto quanto ao pacote na sua globalidade. Uma vez que o FME sucederá ao MEE com as suas estruturas financeiras e institucionais atuais, é muito importante desenvolver as suas competências e capacidades sob a supervisão direta da Comissão, do Conselho e do Parlamento Europeu e em estreita cooperação com o Banco Central Europeu.

3.3

Um novo elemento muito importante da proposta da Comissão é a capacidade do FME de proporcionar um mecanismo de apoio comum para o Fundo Único de Resolução, como acordado pelos Estados-Membros em 2013. Embora reconhecendo a credibilidade acrescida que o mecanismo de apoio conferirá ao setor bancário, o CESE salienta a necessidade de evitar que a medida proposta funcione como um paraquedas dourado, incentivando os bancos a assumirem riscos desnecessários e perigosos.

3.4

A UE não necessita de reforçar o controlo financeiro sobre os Estados-Membros, mas sim de tornar os instrumentos financeiros existentes mais eficazes e sustentáveis. O novo FME deve desempenhar um papel mais ativo no contexto da UE, à semelhança do Fundo Monetário Internacional a nível internacional, apoiando o desenvolvimento económico em toda a UE e absorvendo choques simétricos e assimétricos, em vez de se limitar apenas à prevenção de crises bancárias.

3.5

Note-se que o FME deve poder intervir rapidamente e absorver eventuais choques assimétricos insolúveis ao nível dos Estados-Membros e passíveis de propagação a outros países da UE, que comprometam assim a integridade da área do euro e do mercado único. Os Estados-Membros que não tenham o euro como moeda mas façam parte da União Bancária também devem poder beneficiar do FME na condição de subscreverem a respetiva contribuição para o capital autorizado.

3.6

Os níveis crescentes de crédito malparado continuam a pesar nos balanços dos bancos e representam um encargo muito avultado para o financiamento futuro da economia da UE. Contraem a oferta de crédito, distorcem a concessão de crédito, diminuem a confiança dos mercados e abrandam o crescimento económico. Urge tomar medidas imediatas para reduzir os níveis de crédito malparado, uma questão que deve continuar a ser uma prioridade central da ordem do dia das instituições europeias.

3.7

A necessidade de reforçar a credibilidade do novo FME também se deve fazer acompanhar de medidas destinadas a evitar crises e a proteger os contribuintes da responsabilidade pelas dívidas dos bancos insolventes.

3.8

O FME deve atuar em cooperação com o Banco Central Europeu (BCE), uma vez que o primeiro pode contribuir para prevenir ataques especulativos aos Estados-Membros e o segundo só pode ativar recursos financeiros para contrariar ataques a grandes sistemas económicos. A este respeito, o CESE lamenta que a Comissão não tenha proposto no pacote encetar um debate sobre a melhoria do estatuto do BCE, a fim de introduzir o crescimento e o pleno emprego como um segundo objetivo da política monetária, para além da estabilidade dos preços.

3.9

O CESE apoia o papel consultivo atribuído ao Parlamento Europeu no que respeita ao processo de nomeação do diretor executivo do FME e à obrigação de apresentação de um relatório anual ao Parlamento, ao Conselho e à Comissão.

3.10

A atual proposta não contém quaisquer disposições sobre um Sistema Europeu de Seguro de Depósitos — na verdade, a Comissão apresentou uma proposta sobre o tema em novembro de 2015, mas os legisladores ainda não conseguiram chegar a acordo até à data, embora o CESE já tenha emitido o seu parecer sobre a matéria (10).

4.   Integração do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação (TECG) no quadro jurídico da UE

4.1

O CESE está firmemente convicto de que o TECG e o MEE foram criados no auge da crise como soluções intergovernamentais que vastamente consubstanciam os princípios da responsabilidade e da solidariedade a nível da UE. Em seu entender, estes princípios estão interligados, não se podendo fazer avançar um sem o outro. Cumpre, pois, integrá-los no mesmo âmbito e conceder-lhes um estatuto idêntico ao abrigo da legislação europeia, sem permitir escolhas seletivas por parte dos Estados-Membros. A responsabilidade e a solidariedade devem ser parte integrante de um mesmo pacote.

4.2

Embora a proposta de diretiva para integrar o TECG no direito da UE tome em consideração a interpretação flexível dada pela Comissão às regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), o CESE já fez notar que esta flexibilidade não é suficiente e que cabe encetar debates ao nível da UE sobre uma regra de pleno direito que exclua os investimentos públicos com valor acrescentado do âmbito de aplicação do PEC — a «regra de ouro», como é habitualmente designada.

4.3

O CESE reputa, pois, problemática a proposta de integração do TECG, e em particular do pacto orçamental, no quadro jurídico da UE sem qualquer flexibilidade adicional, sobretudo no que respeita ao investimento público ou a considerações sociais. Quando necessário, este tipo de investimento deve ser canalizado para o aumento da produtividade e da competitividade através do financiamento de projetos em matéria de investigação e desenvolvimento, infraestruturas físicas e sociais, digitalização da economia e desenvolvimento contínuo de competências para enfrentar a evolução tecnológica e a mundialização.

4.4

Os equilíbrios orçamentais que não permitem investimentos públicos financiados por dívida afetarão negativamente o desenvolvimento económico (através do aumento dos impostos e de cortes na despesa pública). Importa não encarar o investimento público — ao nível mais baixo dos últimos vinte anos na UE — como um custo e, nesse sentido, como uma parte do défice público, mas sim como uma fonte de receitas futuras, a fim de viabilizar um ciclo económico harmonioso e garantir o crescimento e a criação de emprego.

4.5

O CESE apoia o relatório do grupo de missão de alto nível presidido por Romano Prodi e Christian Sautter sobre a promoção do investimento em infraestruturas sociais na Europa, visando acelerar a criação de emprego e melhorar o bem-estar, a saúde, a habitação e as competências das pessoas (11).

4.6

Caso se chegue a um acordo com vista a conceder um tratamento mais favorável ao investimento público produtivo orientado para o futuro, a integração do TECG em conjunto com o FME no quadro jurídico da UE tem o potencial de reforçar o nosso instrumentário orçamental e fomentar uma governação da UEM mais eficaz, legítima e democrática.

5.   Novos instrumentos orçamentais para a estabilidade da área do euro

5.1

A função de estabilização macroeconómica é tanto mais importante quanto a sua ausência foi uma das causas da crise estratégica na UE. Se, por um lado, os Estados-Membros têm menos espaço de manobra para agir autonomamente e intervir no mercado de trabalho e no sistema de segurança social, por outro, ainda não se criaram redes de proteção social a nível europeu que permitam a todos os cidadãos beneficiar do crescimento e da competitividade global (12).

5.2

O CESE apoia plenamente a proposta de introdução de um mecanismo de convergência específico para os Estados-Membros em vias de adesão à área do euro. Tal reforçaria o papel da área do euro no plano internacional e aumentaria a utilização do euro como moeda. O apoio técnico deve visar a consecução de convergência real, de modo a contrariar e atenuar eventuais riscos para o bem-estar geral dos cidadãos e as economias dos países candidatos a adesão à área do euro.

5.3

Há que perseguir políticas orçamentais sólidas e privilegiar a despesa orientada para o investimento, tendo presente que os rácios elevados entre a dívida pública e o PIB são amiúde fruto de uma crise económica e de recessão. O CESE preconiza, pois, um mecanismo harmonioso rapidamente mobilizável em caso de recessão e considera que a taxa proposta de 1 % do PIB é adequada.

5.4

O CESE é a favor da criação de um orçamento da área do euro no âmbito do orçamento da UE, evitando assim a criação de novas instituições suscetíveis de abrir um fosso político entre os países da área do euro e os países fora dela. Em todo o caso, impõe-se uma reforma profunda do orçamento da UE.

5.5

Como foi já defendido pelo CESE (13), um orçamento autónomo e substancial da área do euro, com receitas fiscais próprias, proporcionaria uma transferência temporária mas significativa de recursos em caso de choques regionais, contrariaria recessões graves em toda a área e asseguraria a necessária estabilidade financeira, com uma função de estabilização macroeconómica para proteger os investimentos e combater o desemprego e a precariedade.

6.   Ministro Europeu da Economia e das Finanças

6.1

O CESE tem repetidamente assinalado (14) a necessidade de um ministro da Economia e das Finanças para a UEM como primeiro passo para reforçar a coerência das políticas atualmente fragmentadas devido ao número de instituições envolvidas. O titular do cargo ficaria incumbido de representar a UEM nas instâncias internacionais. Deveria gerir o seu próprio orçamento específico, norteando-se pelos princípios da simplicidade, da transparência, da equidade e da responsabilização democrática. Seria ainda responsável por definir a orientação orçamental global a adotar na área do euro, bem como as modalidades da sua concretização.

6.2

As funções e atribuições descritas na comunicação da Comissão correspondem mais às de um ministro das Finanças da área do euro do que às de um ministro para toda a UE. Em termos práticos, no entanto, o cargo proposto pela Comissão não é o de um verdadeiro ministro das Finanças, uma designação por isso enganadora que pode gerar confusão e expectativas erradas.

6.3

O CESE considera que a fusão do cargo de representação da área do euro ao nível da UE com os de presidente do Eurogrupo, presidente do Conselho de Governadores do novo FME e vice-presidente da Comissão Europeia constitui uma consolidação excessiva de poder executivo nas mãos de uma só pessoa. Além disso, reputa antidemocrático propor que o presidente do Eurogrupo seja eleito automaticamente por dois mandatos a fim de sincronizar o seu mandato do Eurogrupo com o da Comissão Europeia.

6.4

O CESE receia que, na sua forma atual, a estrutura proposta confunda o papel da Comissão com o do Conselho, comprometendo o delicado equilíbrio entre os interesses da União e os interesses nacionais em que a UE assenta. O CESE apela, pois, para uma maior reflexão sobre o reforço da responsabilização democrática do cargo ministerial proposto.

6.5

Além disso, a comunicação não esclarece se serão criados outros cargos ministeriais ou se se trata apenas de um caso específico. Este cargo só fará sentido quando a UE dispuser de um orçamento próprio e de receitas fiscais próprias, acompanhados de instrumentos e políticas de gestão orçamental, e, dessa forma, conseguir promover o crescimento económico e a igualdade social.

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(1)  Sistema Europeu de Seguro de Depósitos (JO C 177 de 18.5.2016, p. 21).

(2)  Política económica da área do euro (2016) (JO C 177 de 18.5.2016, p. 41; Política económica da área do euro (2017) (JO C 173 de 31.5.2017, p. 33); e Política económica da área do euro (2017) (aditamento a parecer) (JO C 81 de 2.3.2018, p. 216).

(3)  Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.

(4)  Instrumento de Convergência e Competitividade/Principais reformas da política económica (JO C 271 de 19.9.2013, p. 45), Realizar a União Económica e Monetária — a próxima legislatura europeia (JO C 451 de 16.12.2014, p. 10), e Completar a UEM: o pilar político (JO C 332 de 8.10.2015, p. 8).

(5)  Aprofundamento da UEM até 2025, ponto 1.5 (JO C 81 de 2.3.2018, p. 124).

(6)  Pilar Europeu dos Direitos Sociais.

(7)  Completar a UEM: o pilar político (JO C 332 de 8.10.2015, p. 8), e Aprofundamento da UEM até 2025 (JO C 81 de 2.3.2018, p. 124).

(8)  Futuro das finanças da UE, pontos 1.2 e 1.3 (JO C 81 de 2.3.2018, p. 131).

(9)  Método comunitário para uma UEM democrática e social, ponto 1.2 (JO C 13 de 15.1.2016, p. 33).

(10)  Sistema Europeu de Seguro de Depósitos (JO C 177 de 18.5.2016, p. 21).

(11)  L. Fransen, G. del Bufalo e E. Reviglio, Boosting Investment in Social Infrastructure in Europe. Report of the High-Level Task Force on Investing in Social Infrastructure in Europe [Promoção do investimento em infraestruturas sociais na Europa. Relatório do grupo de missão de alto nível sobre o investimento em infraestruturas sociais na Europa], European Economy Discussion Papers, n.o 74, janeiro de 2018.

(12)  Futuro das finanças da UE, ponto 3.3.1 (JO C 81 de 2.3.2018, p. 131).

(13)  Futuro das finanças da UE, ponto 3.3 (JO C 81 de 2.3.2018, p. 131).

(14)  Crescimento e dívida soberana, ponto 3.2 (JO C 143 de 22.5.2012, p. 10; Completar a UEM: o pilar político, pontos 4.3.1 e 4.3.4 (JO C 332 de 8.10.2015, p. 8); Política económica da área do euro (2016), ponto 3.5 (JO C 177 de 18.5.2016, p. 41); Política económica da área do euro (2017), ponto 1.13 (JO C 173 de 31.5.2017, p. 33) e Aprofundamento da União Económica e Monetária, ponto 1.11 (JO C 81 de 2.3.2018, p. 124).

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos requisitos prudenciais aplicáveis às empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n.o 575/2013, o Regulamento (UE) n.o 600/2014 e o Regulamento (UE) n.o 1093/2010»

[COM(2017) 790 final — 2017/0359 (COD)]

e sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à supervisão prudencial das empresas de investimento e que altera as Diretivas 2013/36/UE e 2014/65/UE»

[COM(2017) 791 final — 2017/0358 (COD)]

(2018/C 262/06)

Relator:

Jarosław MULEWICZ

Consulta	Parlamento Europeu: COM(2017) 790 final, 18.1.2018, e COM(2017) 791 final, 18.1.2018 Conselho da União Europeia: COM(2017) 790 final, 14.2.2018, e COM(2017) 791 final, 14.2.2018
Base jurídica	Artigos 114.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	26.3.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	193/2/3

1.   Conclusões e recomendações

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe favoravelmente as propostas da Comissão e espera que estas contribuam de modo eficaz para a consecução dos objetivos estabelecidos pela Comissão.

1.1.1

A UE necessita de mercados de capitais mais sólidos, a fim de promover o investimento, desbloquear as fontes de financiamento existentes e criar novas fontes de financiamento para as empresas, oferecer melhores possibilidades financeiras às famílias e reforçar a União Económica e Monetária. A Comissão está empenhada na edificação dos alicerces indispensáveis à conclusão da União dos Mercados de Capitais (UMC) até 2019.

1.1.2

O segundo objetivo da Comissão está relacionado com o Brexit e a necessidade de atrair empresas de investimento para a UE. A decisão do Reino Unido de sair da UE criou a necessidade de atualizar o quadro regulamentar da União a fim de atrair empresas financeiras para a UE. Enquanto plataforma importante para os mercados de capitais e as atividades de investimento, o Reino Unido conta com o maior número de empresas de investimento do Espaço Económico Europeu (EEE). Cerca de metade destas empresas tem lá sede, seguindo-se a Alemanha, a França, os Países Baixos e a Espanha. A maioria das empresas de investimento do EEE são pequenas ou médias empresas. A Autoridade Bancária Europeia (EBA) estima que cerca de oito empresas de investimento, sediadas no Reino Unido, controlem cerca de 80 % dos ativos de todas as empresas de investimento existentes no EEE.

1.1.3

O terceiro objetivo é a criação de um quadro jurídico específico para as empresas de investimento. O regime prudencial atual visa, em particular, as instituições de crédito e os riscos associados. As empresas de investimento não aceitam depósitos nem concedem empréstimos. Tal significa que estão muito menos expostas ao risco de crédito e ao risco de retirada, por parte dos depositantes, do respetivo dinheiro a curto prazo. Os seus serviços centram-se nos instrumentos financeiros, os quais, ao contrário dos depósitos, não são devidos pelo valor nominal, mas flutuam em função das variações do mercado. No entanto, estas entidades entram em concorrência com as instituições de crédito na prestação de serviços de investimento, que as instituições de crédito podem oferecer aos seus clientes no âmbito da sua autorização bancária. Por conseguinte, as instituições de crédito e as empresas de investimento são tipos de instituições diferentes. No entanto, as empresas de investimento sistémicas também estão sujeitas ao regime do pacote CRR/CRD IV (1), porque são tratadas como instituições financeiras. Estas empresas, em virtude de passarem a ser consideradas instituições de crédito, devem, por conseguinte, em aplicação do Regulamento (UE) n.o 575/2013 e da Diretiva 2013/36/UE, continuar a ser objeto de supervisão pelas autoridades competentes, incluindo o BCE no quadro do Mecanismo Único de Supervisão, responsável pelas instituições de crédito.

1.1.4

O quarto objetivo consiste na criação de um quadro regulamentar integrado único da UE para as empresas de investimento. Devido aos seus diferentes perfis comerciais, as empresas de investimento beneficiam de diversas isenções legais em diferentes países, o que resulta numa complexidade regulamentar para muitas empresas, nomeadamente para as que exercem atividade em vários países. Esta situação apresenta riscos adicionais. A aplicação do atual quadro regulamentar pelos Estados-Membros dá origem a uma fragmentação no panorama global da regulamentação aplicável às empresas de investimento, com espaço para uma arbitragem regulamentar prejudicial. Tal pode comprometer a integridade e o funcionamento do mercado único. Os requisitos prudenciais para as empresas de investimento propostos pela Comissão são aplicáveis à maioria das pequenas e médias empresas (PME) de investimento em todos os Estados-Membros da UE.

1.2

O CESE verifica que — apesar de este ser um efeito não intencional — a atividade das empresas de investimento sediadas no Reino Unido seria relocalizada para Estados-Membros que participam na União Bancária ou pertencem à área do euro, nomeadamente para centros financeiros em países da área do euro como a Alemanha, a França, o Luxemburgo, os Países Baixos e a Irlanda. Os Estados-Membros que não integram a área do euro não seriam considerados.

1.3

O CESE congratula-se com o facto de se prever que as PME estejam entre os principais beneficiários da diretiva e do regulamento. Um quadro prudencial mais proporcional e adequado para estas empresas deve contribuir para melhorar as condições para o exercício de atividade e diminuir os obstáculos à entrada no mercado. Tal aplica-se em particular aos requisitos de capital e aos encargos administrativos. O CESE verifica que as regras podem incentivar as empresas inovadoras que procuram crescer através dos meios digitais. Tal inclui, nomeadamente, a facilitação do acesso ao financiamento para as PME que não sejam elas próprias bancos ou empresas de investimento. Um regime prudencial mais adequado deve ajudar a libertar capital de procedimentos de regulamentação desnecessários e permitir às empresas de investimento de menor dimensão oferecer melhores serviços aos seus clientes, nomeadamente outras PME. Tal deve contribuir para ajudar as empresas de investimento a agir como intermediários na mobilização de investimentos de aforradores em toda a UE, assegurando, desta forma, fontes de financiamento não bancárias às empresas europeias.

1.4

As propostas de diretiva e de regulamento relativos à supervisão e aos requisitos prudenciais aplicáveis às empresas de investimento estabelecem as normas e os requisitos necessários em matéria de capital inicial e capital existente, poderes de supervisão, publicação e remuneração. Tal permite uma redução dos riscos inerentes às operações financeiras das empresas de investimento. Continua por esclarecer em que medida os riscos incorridos pelas empresas de investimento serão transferidos para os investidores individuais e as empresas que são seus clientes. Se a atividade das empresas se limitar à intermediação e os seus serviços consistirem exclusivamente em consultoria em matéria de investimento ou gestão de carteiras, os riscos inerentes aos instrumentos financeiros recairão maioritariamente sobre os clientes.

1.5

Resta saber se o facto de a UE introduzir unilateralmente um quadro jurídico específico para as empresas de investimento na União, sem ter em conta mercados como os EUA, o Japão, a China e a Índia, e face à globalização e aos mercados eletrónicos, não desencadeará uma fuga de investidores da Europa. A complexidade do quadro jurídico da Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros II (DMIF II) e a necessidade de registar os produtos financeiros levaram a que 20 % a 50 % dos produtos deixassem de ser oferecidos. Por conseguinte, no caso de um quadro jurídico específico para as empresas de investimento, as novas regras devem ser acompanhadas e alteradas de uma forma flexível, se a resposta dos mercados financeiros for negativa. O CESE partilha da preocupação de que as operações financeiras, que representam 54 % do PIB mundial, encerram um risco elevado. No entanto, representam igualmente uma grande oportunidade para o financiamento do desenvolvimento. Se o quadro jurídico não for alterado de forma flexível, por mais que haja boas intenções, as empresas de investimento deslocar-se-ão do Reino Unido para os EUA e não para a UE.

2.   Contexto

2.1

No território da UE há uma grande variedade de empresas de investimento que oferecem serviços diversos e têm clientes diferentes. Os dados da EBA revelam que, no final de 2015, existiam 6 051 empresas de investimento no Espaço Económico Europeu (EEE), sendo a maioria delas PME. Segundo a EBA, cerca de oito empresas de investimento, sediadas no Reino Unido, controlam cerca de 80 % dos ativos de todas as empresas de investimento no EEE. De acordo com informações da EBA, cerca de 40 % das empresas de investimento do EEE apenas estão autorizadas a prestar consultoria de investimento. De entre as empresas de investimento do EEE, 80 % limitam as suas atividades a consultoria em matéria de investimento, receção e transmissão de ordens, gestão de carteiras e execução de ordens. Cerca de 20 % possuem licenças para negociação por conta própria e tomada firme, sendo estes os serviços que estão atualmente sujeitos aos requisitos prudenciais mais rigorosos.

2.2

Enquanto plataforma importante para os mercados de capitais e as atividades de investimento, o Reino Unido conta com o maior número de empresas de investimento do EEE, (cerca de metade destas empresas tem lá sede), seguindo-se a Alemanha, a França, os Países Baixos e a Espanha. A maioria das empresas de investimento do EEE são pequenas ou médias empresas. Atualmente, as empresas de investimento consideradas de importância sistémica são normalmente subsidiárias de grupos bancários ou sociedades financeiras de corretagem sediados nos EUA, Suíça ou Japão.

2.3

Até agora, a EBA classificava as empresas de investimento em onze categorias, determinadas sobretudo pelos serviços de investimento que são autorizadas a prestar de acordo com a Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros (DMIF) (2) e consoante detenham fundos ou valores mobiliários pertencentes aos seus clientes. As empresas de investimento que prestam vários serviços estão sujeitas aos mesmos requisitos que as instituições de crédito, no que diz respeito aos requisitos de capital para crédito, risco operacional e de mercado, bem como potencialmente no âmbito das regras relativas à liquidez, remuneração e governação, enquanto as empresas com autorizações limitadas (normalmente consideradas menos arriscadas, ou seja, de consultoria em matéria de investimento, receção e transmissão de ordens) estão isentas da maioria destes requisitos. A EBA apresenta uma nova categorização das empresas de investimento, propondo três categorias gerais, em vez das atuais onze. De acordo com as primeiras recomendações, as empresas de investimento de importância sistémica pertencem à categoria 1 e continuarão a estar sujeitas ao regime do pacote CRR/CRD IV. As empresas que pertencem à categoria 2 são as que negoceiam por conta própria e estão expostas ao risco de mercado e ao risco de crédito da contraparte; guardam e administram ativos de clientes; detêm fundos de clientes ou estão acima dos limiares fixados (ativos geridos no âmbito de uma gestão de carteira discricionária ou de operações não discricionárias (consultoria) cujo montante seja superior a 1,2 mil milhões de euros; processam diariamente ordens de clientes num montante mínimo de 100 milhões de euros, no que toca a operações à vista, ou a mil milhões de euros, no que toca a derivados; têm um total do balanço superior a 100 milhões de euros e têm receitas brutas totais provenientes das suas atividades de investimento superiores a 30 milhões de euros). Estas empresas estão obrigadas a fazer o cálculo dos seus requisitos de capital com base nos novos fatores de risco (fatores K). As empresas que não exercem as atividades referidas acima e não estão acima dos limiares indicados pertencem à categoria 3. As empresas que pertencem a esta categoria não estão obrigadas a cumprir o requisito de capital estabelecido para os fatores K.

2.4

O quadro regulamentar da UE para as empresas de investimento é constituído por duas partes principais: em primeiro lugar pela DMIF e, a partir de janeiro de 2018, pela DMIF II/RMIF (3), que estabelecem as condições da sua autorização e as normas organizacionais e de conduta. Em segundo lugar, tal como as instituições de crédito, estas empresas estão sujeitas ao regime prudencial nos termos do pacote CRR/CRD IV. Tal deve-se ao facto de estas entidades concorrerem com as instituições de crédito na prestação de serviços de investimento, que as instituições de crédito podem oferecer aos clientes no âmbito da sua autorização bancária. Por sua vez, as instituições de crédito estão sujeitas aos requisitos essenciais da DMIF, alinhando as condições para prestação de serviços de investimento pelas empresas de investimento e pelas instituições de crédito, tanto em termos de proteção dos investidores e do cumprimento das disposições da DMIF, bem como relativamente aos requisitos prudenciais essenciais do pacote CRR/CRD IV.

2.5

Tal como disposto no CRR, o exame do regime prudencial aplicável às empresas de investimento foi realizado em consulta com a EBA, a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) e as autoridades nacionais competentes. Na sequência de um pedido de parecer da Comissão em dezembro de 2014, a EBA publicou, em dezembro de 2015, um relatório sobre o atual regime prudencial aplicável às empresas de investimento, solicitando uma alteração da abordagem atual. Na sequência de um segundo pedido de parecer da Comissão em junho de 2016, a EBA publicou, em novembro de 2016, um documento de reflexão para consulta que incidiu num potencial novo regime prudencial aplicável à grande maioria das empresas de investimento. O documento esteve aberto a comentários durante três meses. Tomando em consideração as reações e os dados adicionais que recolheu das empresas de investimento em conjunto com as autoridades nacionais competentes, a EBA publicou as suas recomendações finais em setembro de 2017, convidando as partes interessadas a apresentar as suas observações. A calibração exata das recomendações para os novos requisitos de capital teve por base um exercício de recolha de dados pormenorizados que envolveu, entre outros, empresas de investimento. Esse exercício foi realizado pelas autoridades nacionais competentes, em nome da EBA, em duas fases, em 2016 e 2017.

2.6

O relatório da EBA constitui uma análise abrangente e disponível ao público do statu quo, com dados sobre números e tipos de empresas de investimento nos Estados-Membros. O relatório cria também um novo regime para a maioria das empresas de investimento, excluindo-as completamente do âmbito do pacote CRR/CRD IV e mantendo apenas as empresas de investimento sistémicas no âmbito deste, em conformidade com a abordagem revista para a sua identificação constante da proposta. A proposta é também coerente com a DMIF e o pacote DMIF II/RMIF. A fixação de requisitos prudenciais adaptados a esta atividade e aos riscos das empresas de investimento contribui para esclarecer em que circunstâncias e por que motivos se aplicam estes requisitos. Como tal, suprime alguns casos de aplicação arbitrária dos requisitos prudenciais no regime em vigor, que surgem por serem primordialmente definidos em relação aos serviços de investimento enumerados na DMIF, em vez de se basearem no tipo de negócios realizados pelas empresas de investimento.

2.7

Os resultados do exame da EBA (4) foram debatidos com os Estados-Membros no Comité dos Serviços Financeiros em março e outubro de 2017 e no grupo de peritos do setor bancário, pagamentos e seguros em junho e setembro de 2017. Tiveram-se igualmente em conta os contributos recebidos das partes interessadas para a avaliação de impacto inicial da Comissão, publicada em março de 2017. Por último, a Comissão também teve em consideração os contributos recebidos anteriormente no convite abrangente à apresentação de informações sobre a eficiência, a congruência e a coerência do quadro regulamentar global da UE aplicável aos serviços financeiros. Tendo em conta a consulta pública pormenorizada e a recolha de dados efetuada pela EBA, a Comissão considerou desnecessário organizar uma consulta pública geral em paralelo. Em vez disso, os serviços da Comissão consultaram as partes interessadas de forma orientada, exercício que incluiu os elementos seguintes: — em 27 de janeiro de 2017, uma mesa-redonda com as partes interessadas do setor (empresas de investimento, investidores, sociedades de advogados, consultores) sobre os projetos de propostas da EBA para um regime futuro; — em 30 de maio de 2017, um seminário sobre os custos do regime atual; — em 17 de julho de 2017, um seminário sobre o projeto de recomendações finais da EBA.

2.8

A EBA considera que, em termos agregados, as novas regulamentações aumentariam, para as empresas de investimento não sistémicas da UE, os requisitos de capital em 10 % em comparação com os atuais requisitos e os diminuiria em 16 % em comparação com os requisitos totais aplicados na sequência dos acréscimos do Pilar 1. A forma como estes impactos seriam distribuídos entre as empresas de investimento depende da sua dimensão, dos serviços de investimento que prestam e do modo como os novos requisitos de capital lhes serão aplicáveis. No que respeita aos fundos próprios disponíveis, a EBA considera que apenas algumas empresas — nomeadamente apenas um pequeno número de consultores de investimento, de empresas de negociação e de empresas multisserviços — não disporiam de capital suficiente para cumprir os novos requisitos. No entanto, para as empresas deste grupo cujos aumentos sejam superiores ao dobro dos seus requisitos atuais, pode ser concedido um limite máximo para vários anos.

2.9

O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia confere à UE a competência para adotar disposições adequadas que tenham por objeto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno (artigo 114.o do TFUE). São adotadas diretivas a fim de facilitar o acesso às atividades comerciais e ao seu exercício na UE (artigo 53.o do TFUE). Tal é igualmente aplicável à legislação referente à supervisão prudencial dos prestadores de serviços financeiros, neste caso as empresas de investimento. As disposições da proposta de diretiva em apreço substituem as disposições da CRD IV relativas às empresas de investimento, que têm igualmente como base o artigo 53.o do TFUE. As disposições da proposta de regulamento em apreço substituem as disposições do Regulamento (UE) n.o 575/2013 relativas às empresas de investimento, que também se baseiam no artigo 114.o do TFUE.

2.10

As novas regulamentações não terão incidência no orçamento da UE.

3.   Observações e comentários

3.1

O CESE saúda o facto de na proposta se estabelecerem requisitos para a nomeação de autoridades de supervisão prudencial, o capital inicial e o capital existente das empresas de investimento, a liquidez, o risco de concentração, os poderes de supervisão e as ferramentas para a supervisão prudencial das empresas de investimento pelas autoridades competentes, as obrigações de comunicação e de divulgação pública das informações, a revisão e a avaliação pelo supervisor, a governação da empresa e a remuneração. Por conseguinte, a diretiva prevê as regras de supervisão e controlo das empresas de investimento e limita todos os tipos de risco relacionado com a atividade económica destas empresas. A diretiva é aplicável a todas as empresas de investimento abrangidas pelo âmbito da DMIF II a partir de janeiro de 2018.

3.2

O CESE chama a atenção para o facto de, em conformidade com os requisitos da proposta, os Estados-Membros estarem obrigados a nomear uma autoridade para exercer as competências de supervisão prudencial no âmbito da diretiva. Os Estados-Membros podem atribuir estas competências a uma autoridade existente no âmbito do pacote CRD IV ou atribuí-las a uma nova autoridade. As autoridades competentes devem dispor de poderes para rever e avaliar a situação prudencial das empresas de investimento e, se necessário, exercer poderes para exigir alterações em domínios como a governação da empresa e os controlos internos, os processos e os procedimentos de gestão de risco e, se necessário, definir requisitos adicionais, nomeadamente requisitos de capital e liquidez.

3.3

O CESE considera que é importante que as autoridades competentes colaborem estreitamente com as autoridades ou organismos públicos do respetivo Estado-Membro responsáveis pela supervisão das instituições de crédito e financeiras. Os Estados-Membros devem assegurar que as autoridades competentes, enquanto partes do Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF), cooperam a fim de garantir o fluxo de informação adequada e fiável entre si e outras partes do SESF. Em particular, estas autoridades devem assegurar uma troca de informações sobre a gestão e a estrutura de propriedade, a conformidade com os requisitos de capital, o risco de concentração e a liquidez da empresa de investimento, os procedimentos administrativos e contabilísticos e os mecanismos de controlo interno da empresa de investimento, bem como quaisquer outros fatores pertinentes suscetíveis de influenciar o risco apresentado pela empresa de investimento. Por conseguinte, o CESE é de opinião que o mercado europeu de investimento se tornará mais transparente.

3.4

As autoridades competentes podem transmitir à EBA, à ESMA, ao Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS), aos bancos centrais dos Estados-Membros, ao Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e ao BCE, enquanto autoridades monetárias, e, se for caso disso, às autoridades públicas competentes em matéria de supervisão de sistemas de pagamento e de liquidação, informações confidenciais, caso tais informações sejam necessárias ao desempenho das suas funções. O CESE considera que tal permitirá criar um sistema europeu de informação sobre as empresas de investimento que, teoricamente, torna impossível a empresas pouco fiáveis realizar operações financeiras.

3.5

O requisito de capital inicial, nomeadamente das empresas de investimento que são PME e não detêm fundos ou valores mobiliários pertencentes aos clientes, aumentou ligeiramente de 50 000 para 75 000 euros. Os requisitos relacionados com o capital inicial das empresas de investimento de importância sistémica foram estabelecidos nas diretivas CRR/CRD IV. O CESE regista, uma vez mais, que a proposta de diretiva relativa à supervisão prudencial das empresas de investimento cria oportunidades para as PME, em particular para as que pretendem crescer através dos meios digitais.

3.6

Os dados obtidos de mais de 1 200 empresas indicam que 80 % cumprem os requisitos propostos em matéria de liquidez. Cerca de setenta por cento das empresas detêm acima de três vezes o montante de ativos disponível. Por conseguinte, o CESE é de opinião que as novas regulamentações não eliminarão do mercado a esmagadora maioria das empresas de investimento atuais.

3.7

A política de remuneração das empresas de investimento deve ser transparente e estar associada aos riscos incorridos e aos lucros gerados. Os sistemas de remunerações devem ser controlados e aprovados pelas autoridades de supervisão. Os Estados-Membros imporiam às empresas de investimento uma obrigação de divulgação pública da política de remuneração e assegurariam que tais empresas facultam às autoridades competentes as informações relativas ao número de pessoas singulares que aufiram remunerações iguais ou superiores a um milhão de euros por exercício financeiro. Nestes casos, cumpre enviar às autoridades informação sobre as suas responsabilidades profissionais, a área de negócios envolvida e as principais componentes do salário, bónus, prémios a longo prazo e contribuições para pensões. Esta informação seria transmitida à EBA e publicada. O CESE considera que este é o procedimento correto, que visa associar as remunerações aos resultados económicos das empresas de investimento.

3.8

O CESE congratula-se com o facto de as sucursais de empresas de investimento estrangeiras estarem sujeitas a controlo e terem de partilhar anualmente informações sobre a denominação, natureza das atividades e localização das filiais ou sucursais, o volume de negócios, o número de trabalhadores numa base equivalente a tempo completo, os lucros ou perdas antes de impostos, os impostos pagos sobre os lucros ou perdas e os subsídios públicos recebidos.

3.9

O CESE apoia igualmente o facto de, na aceção do artigo 33.o da proposta de diretiva, as autoridades competentes terem a obrigação de tomar medidas adequadas se o exame e a avaliação a que se refere o n.o 1, alínea e), do artigo em questão, tiverem demonstrado que o valor económico dos fundos próprios de uma empresa de investimento sofreu uma redução correspondente a mais de 15 % dos seus fundos próprios de nível 1. De um modo geral, tal consistiria no aumento dos fundos próprios da empresa de investimento.

4.   Observações na especialidade

4.1

O CESE considera que, com o alargamento da DMIF a todos os mercados de derivados em 2007, algumas das empresas especializadas que negoceiam derivados de mercadorias foram totalmente excluídas da DMIF e dos requisitos prudenciais. A atividade de muitas destas empresas no âmbito dos instrumentos financeiros centra-se normalmente na cobertura dos riscos das empresas-mãe relacionados com a produção física, a transmissão, o armazenamento ou a compra das mercadorias físicas subjacentes. Dependendo do setor (por exemplo, energia, agricultura), o volume das suas operações de cobertura pode ser significativo, o que implica consequências significativas em termos de requisitos de capital, de acordo com o quadro atual. Estas empresas passarão agora a exercer as suas atividades nos termos da proposta de diretiva relativa à supervisão prudencial das empresas de investimento.

4.2

Na opinião do CESE, é importante que as propostas de diretiva e de regulamento introduzam novas métricas de risco (fatores K) e a possibilidade de uma introdução gradual e de uma limitação dos requisitos mais exigentes. Os fatores K têm em conta os riscos para o cliente (RtC) e para as empresas que negociam por conta própria e executam as ordens de clientes em nome próprio, os riscos para o mercado (RtM) e os riscos para a empresa (RtF).

4.3

O CESE observa que nos seus pareceres «Reforma bancária — Alterações aos requisitos de fundos próprios e ao quadro de resolução bancária» (ECO/424) (5) e «DMIF e RMIF/Data» (INT/790) (6), bem como em pareceres anteriores sobre o pacote CRR/CRD IV, sempre apoiou os requisitos prudenciais para os mercados de capitais da UE.

---

(1)  Regulamento (UE) n.o 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 (JO L 176 de 27.6.2013, p. 1). Em conjunto com a Diretiva 2013/36/UE (Diretiva Requisitos de Fundos Próprios ou DRFP IV) (JO L 176 de 27.6.2013, p. 338), o regulamento constitui o atual regime prudencial para as empresas de investimento.

(2)  Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros (DMIF): Diretiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa aos mercados de instrumentos financeiros, que altera as Diretivas 85/611/CEE e 93/6/CEE do Conselho e a Diretiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 93/22/CEE do Conselho (JO L 145 de 30.4.2004, p. 1).

(3)  Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE (JO L 173 de 12.6.2014, p. 349) e Regulamento (UE) n.o 600/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativo aos mercados de instrumentos financeiros e que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 (JO L 173 de 12.6.2014, p. 84).

(4)  EBA report on investment firms, response to the Comission's call for advice of December 2014 [Relatório da EBA sobre as empresas de investimento, resposta ao pedido de parecer da Comissão de dezembro de 2014] (EBA/Op/2015/20). Tal como mandatado pelos artigos pertinentes do CRR, o exame foi realizado em consulta com a EBA, a ESMA e as autoridades nacionais competentes representadas nestas autoridades europeias de supervisão.

(5)  JO C 209 de 30.6.2017, p. 36.

(6)  JO C 303 de 19.8.2016, p. 91.

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de recomendação do Conselho relativa a um Quadro Europeu para a Qualidade e a Eficácia da Aprendizagem»

[COM(2017) 563 final — 2017/0244 (NLE)]

(2018/C 262/07)

Relatora:	Imse SPRAGG NILSSON
Correlatora:	Vladimíra DRBALOVÁ

Consulta	Comissão Europeia, 17.11.2017
Base jurídica	Artigo 29.o, n.o 1, do TFUE
Decisão da Plenária	17.10.2017
Competência	Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania
Adoção em secção	27.3.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	194/0/4

1.   Conclusões e recomendações

1.1

O CESE aprecia a apresentação oportuna da recomendação em apreço, uma vez que estão em curso reformas significativas dos regimes de aprendizagem na maioria dos Estados-Membros, e louva a vontade da Comissão Europeia de fomentar um entendimento comum europeu do que constitui um programa de aprendizagem de qualidade e eficaz.

1.2

O CESE concorda que o instrumento jurídico escolhido pela Comissão Europeia incentiva a coordenação de um esforço conjunto para melhorar a qualidade e a eficácia dos programas de aprendizagem. Ao mesmo tempo, permite flexibilidade ao nível nacional.

1.3

O CESE observa que a definição e os critérios estabelecidos pela Comissão Europeia na proposta de recomendação do Conselho respeitam a diversidade dos programas nacionais no domínio da aprendizagem.

1.4

O CESE congratula-se com o facto de a proposta de recomendação convidar os Estados-Membros a promover a participação ativa dos parceiros sociais na conceção, gestão e execução de programas de aprendizagem, em conformidade com os sistemas nacionais de relações laborais e as práticas de ensino e formação.

1.5

O Comité considera que a conceção, a gestão e a execução dos programas de aprendizagem devem prever também a participação ativa de todos aqueles que não são tradicionalmente considerados como partes interessadas naturais neste domínio, mas que são igualmente importantes para o processo, como, por exemplo, as organizações de jovens e pais, as associações de estudantes e os próprios aprendizes.

1.6

O CESE reconhece o papel positivo que os programas de aprendizagem podem desempenhar no reforço das competências e da empregabilidade, sobretudo dos jovens, mas realça que o desemprego constitui um fenómeno complexo, sendo necessária uma abordagem holística para combater as suas principais causas para além da questão da inadequação das competências.

1.7

O CESE considera que a proposta de recomendação deve dar maior ênfase ao modo como os aprendizes podem promover uma maior apropriação da conceção e gestão dos seus percursos de aprendizagem. Dar aos aprendizes a capacidade de influenciar a sua experiência de aprendizagem poderia tornar a experiência mais produtiva, o que seria igualmente benéfico para a entidade que proporciona a aprendizagem.

1.8

O CESE insta a uma coordenação eficaz e à criação de ligações claras e sinergias com as iniciativas já lançadas pela rede EQAVET (1) e relacionadas com a rede EURES (2).

1.9

O CESE insta à realização de iniciativas que explorem o potencial da mobilidade transnacional dos aprendizes na UE e tenham em conta os progressos realizados nos Estados-Membros, especialmente no que diz respeito aos desafios inerentes à criação das condições necessárias para apoiar a mobilidade dos aprendizes.

1.10

O CESE congratula-se com a intenção de acompanhar a aplicação da recomendação com o apoio do Comité Consultivo Tripartido da Formação Profissional (CCFP), bem como através do Semestre Europeu, e sugere a criação de indicadores para avaliar o impacto ao nível nacional. O CESE está disposto a avaliar a aplicação da recomendação nos Estados-Membros, na perspetiva da sociedade civil organizada.

2.   Contexto da proposta de recomendação do Conselho

2.1

A proposta de um Quadro Europeu para a Qualidade e a Eficácia da Aprendizagem dá seguimento à Nova Agenda de Competências para a Europa, de 2016 (3), e está em linha com a prioridade da UE em matéria de emprego, crescimento e investimento. A proposta complementa os princípios consagrados no Pilar Europeu dos Direitos Sociais e apoia a sua aplicação ao nível nacional. Programas de aprendizagem de qualidade e eficazes também são fundamentais para o êxito da implementação da Garantia da Juventude, e a proposta é uma resposta ao apelo cada vez mais premente para assegurar colocações de melhor qualidade no âmbito da iniciativa Garantia para a Juventude.

2.2

No âmbito do programa de diálogo social da UE de projetos integrados 2014-2016, os parceiros sociais europeus executaram projetos distintos no domínio dos programas de aprendizagem: a CES centrou-se na qualidade dos programas de aprendizagem e a BusinessEurope, a UEAPME e o CEEP focaram a relação custo/eficácia. O seu trabalho deu origem a uma declaração conjunta, «Towards a Shared Vision of Apprenticeships» (4) [Para uma visão partilhada dos programas de aprendizagem], que expressa a importância da qualidade e da relação custo/eficácia dos programas de aprendizagem.

2.3

Em julho de 2013, foi criada a Aliança Europeia para a Aprendizagem como plataforma única que reúne os governos e as partes interessadas (empresas, parceiros sociais, câmaras de comércio, prestadores de EFP, representantes da juventude, regiões e grupos de reflexão), com o objetivo de reforçar a qualidade, a oferta e a atratividade dos programas de aprendizagem na Europa (5).

2.4

O instrumento proposto, uma recomendação do Conselho, respeita os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Enquanto instrumento jurídico, consagra o compromisso dos Estados-Membros para com as medidas preconizadas na recomendação e fornece uma base política sólida para a cooperação ao nível europeu neste domínio. Uma vez que a aprendizagem se baseia geralmente num contrato de trabalho ou noutras relações contratuais, os aprendizes são considerados, simultaneamente, formandos em contexto laboral e trabalhadores. Por conseguinte, a iniciativa em apreço tem como base jurídica os artigos 153.o, 166.o e 292.o do TFUE.

2.5

O objetivo global da recomendação é «reforçar a empregabilidade e a realização pessoal dos aprendizes e contribuir para o desenvolvimento de uma mão de obra altamente qualificada e competente, capaz de dar resposta às necessidades do mercado de trabalho» (6). O objetivo específico consiste em «estabelecer um quadro coerente para a aprendizagem com base num entendimento partilhado dos aspetos que definem qualidade e eficácia, tendo em conta a diversidade dos sistemas de ensino e formação profissionais (EFP) nos Estados-Membros».

2.6

Para efeitos da recomendação, entende-se por aprendizagens «os programas de ensino e formação formal que combinam uma aprendizagem substancial em contexto laboral em empresas e outros locais de trabalho com uma componente letiva em instituições de ensino ou de formação, conducentes a qualificações reconhecidas à escala nacional. As aprendizagens caracterizam-se por uma relação contratual entre o aprendiz, o empregador e/ou a instituição de ensino e formação profissional, recebendo o aprendiz remuneração ou compensação pelo seu trabalho.»

2.7

A fim de garantir que os programas de aprendizagem sejam adaptados às necessidades do mercado de trabalho e proporcionem vantagens tanto para os aprendizes como para os empregadores, a proposta define e recomenda critérios de qualidade e eficácia em dois domínios complementares. No primeiro domínio, «condições de formação e de trabalho», os critérios específicos são os seguintes: contrato escrito, resultados da aprendizagem, apoio pedagógico, componente em contexto laboral, remuneração e/ou compensação, proteção social e condições de saúde e segurança. No segundo domínio, «condições gerais», os critérios específicos são os seguintes: quadro regulamentar, participação dos parceiros sociais, apoio às empresas, percursos flexíveis e mobilidade, orientação profissional e sensibilização, transparência, garantia de qualidade e acompanhamento dos percursos dos diplomados.

3.   Observações gerais

3.1

O CESE saúda e apoia a recomendação proposta, que vem na sequência e completa as iniciativas recentes a todos os níveis centradas no relançamento da qualidade e da eficácia dos programas de aprendizagem na União Europeia.

3.2

Na Declaração de Roma, de 2017, os chefes de Estado e de Governo europeus comprometeram-se a trabalhar por «uma União onde os jovens tenham acesso à melhor educação e formação e possam estudar e encontrar trabalho em todo o continente». Uma parte essencial do compromisso consistiu em dotar os jovens de competências capazes de facilitar o seu acesso ao mercado de trabalho. Uma forma eficaz de o fazer é através de programas de aprendizagem.

3.3

É claro que os programas de aprendizagem não podem ser a solução para o desemprego. Os programas de aprendizagem podem ser úteis para o aperfeiçoamento ou a reciclagem profissionais dos desempregados de todas as idades, tendo em vista a sua reinserção no mercado de trabalho. Os programas de aprendizagem devem ser oferecidos também a pessoas oriundas da migração, enquanto abordagem política eficaz para promover a inclusão social e uma mão de obra integrada. Ao mesmo tempo, há que evitar que os programas de aprendizagem sejam canalizados para empregos pouco qualificados e formações inadequadas, dado que tal prejudicaria a sua imagem.

3.4

Como forma de formação em contexto laboral, os programas de aprendizagem permitem às pessoas adquirir qualificações formais, bem como competências e aptidões profissionais específicas que correspondem às necessidades do mercado de trabalho, aumentando assim a sua empregabilidade e as suas perspetivas de emprego (7). A experiência de aprendizagem deve resultar na aquisição de competências e aptidões resilientes que possam ser utilizadas para além de um determinado programa de aprendizagem. Trata-se de uma forma de apoiar o desenvolvimento pessoal das pessoas e ajudam-nas a adquirir competências técnicas, digitais, pessoais e sociais num modo integrado.

3.5

Podem constituir ferramentas particularmente eficazes para facilitar a transição do ensino e da formação para o trabalho (8). Este período de transição é cada vez mais longo para muitos jovens, pelo que deveria ser dada mais atenção ao seu encurtamento. Por conseguinte, as oportunidades de formação, como os programas de aprendizagem, devem tornar-se ainda mais pertinentes, através da definição de normas de qualidade e da introdução de programas eficazes.

3.6

Embora os aprendizes sejam geralmente jovens formandos, o Comité gostaria de salientar que os programas de aprendizagem devem ser concebidos de forma a torná-los apelativos para os adultos. Os programas de aprendizagem para aprendizes adultos oferecem a possibilidade de obter qualificações que aumentam a empregabilidade e criar novas oportunidades de desenvolvimento profissional.

3.7

Os empregadores enfrentam uma escassez cada vez maior de trabalhadores com competências adequadas às suas necessidades que lhes permitam manter-se competitivos. Os programas de aprendizagem podem dotar os aprendizes de competências que reforcem a sua empregabilidade, e que, ao mesmo tempo, sejam necessárias ao mercado de trabalho. Se houver correspondência entre as competências necessárias por parte tanto dos aprendizes como dos empregadores, os programas de aprendizagem podem ser atrativos para ambas as partes. Além disso, os programas de aprendizagem constituem, para a empresa, uma oportunidade de formar pessoas e investir nelas, e de manter, ao longo do tempo, trabalhadores qualificados e motivados (9).

3.8

O CESE reconhece que as empresas estão a analisar as formas em que podem participar em programas de aprendizagem, de modo a torná-los mais atrativos e benéficos para elas. O Comité sublinha ainda que a eficácia dos programas de aprendizagem é um conceito multifacetado e não apenas uma análise custo-benefício. Por um lado, a eficácia tem a ver com o reconhecimento de que as entidades que proporcionam programas de aprendizagem investem na criação de uma experiência de aprendizagem e esperam o retorno do investimento ao longo do tempo, em termos de melhor adequação de competências, o que incentiva e promove a oferta de locais de aprendizagem (10). Por outro, trata-se da transferência efetiva de pessoas para o mercado de trabalho de uma forma qualitativa.

4.   Conceção e execução dos programas de aprendizagem — Uma abordagem de parceria

4.1

Em muitos países, é necessário melhorar os regimes de aprendizagem em vigor e a sua atratividade. Entre os desafios contam-se a perceção negativa da opinião pública sobre os programas de aprendizagem, o valor da aprendizagem, a falta de atratividade para os empregadores, bem como o pequeno número ou a inexistência de parcerias com a sociedade civil organizada na conceção, execução e avaliação dos programas.

4.2

Os programas de aprendizagem constituem, acima de tudo, uma oportunidade educativa, pelo que devem assentar numa abordagem centrada no aprendiz e ser adaptados aos superiores interesses deste, às suas capacidades e possibilidades, sem deixar de ter em consideração as necessidades do mercado de trabalho. Para esse fim, importa assegurar que os aprendizes alcancem o seu pleno potencial e atinjam os seus objetivos de aprendizagem, o que beneficiará igualmente os empregadores.

4.3

As opiniões dos aprendizes devem ser tomadas em conta nas decisões que as podem afetar diretamente, bem como aos seus direitos, antes, durante e após a sua colocação. Devem ter uma palavra a dizer sobre os objetivos de aprendizagem da sua colocação, e ter a oportunidade de dar a sua opinião sobre a qualidade e a eficácia da aprendizagem. A ausência de estruturas representativas prejudica as possibilidades de os aprendizes fazerem ouvir-se.

4.4

Os programas de aprendizagem têm o potencial de ajudar os jovens, bem como os adultos, a adquirirem plenas competências e aptidões numa atividade ou profissão e a melhorarem a sua empregabilidade. Todavia, em muitos casos, este potencial não é aproveitado, na medida em que os programas de aprendizagem carecem de qualidade, não é dada prioridade ao seu valor em termos de aprendizagem e os direitos dos aprendizes não são respeitados como deveriam ser.

4.5

Além disso, o CESE considera que um mercado de trabalho dinâmico carece mais de competências do que de capacidades. Por conseguinte, os resultados da aprendizagem devem centrar-se em competências sólidas e não em capacidades pouco duradouras.

4.6

Os programas de aprendizagem devem incluir uma forte dimensão de contexto laboral, em que pelo menos metade do tempo de ensino é passado a aprender na prática os elementos específicos da profissão, e sempre que possível esta deve ser associada à experiência internacional.

4.7

Os formadores, tutores e supervisores no local de trabalho devem dispor das devidas qualificações e competências — tanto ao nível pedagógico como ao nível específico da profissão em questão — para formar os aprendizes. Além disso, deverão ter acesso a oportunidades de formação contínua, em conformidade com o princípio da aprendizagem ao longo da vida.

4.8

A sinergia entre qualidade, eficácia e atratividade dos programas de aprendizagem só pode ser garantida através da estreita colaboração entre todas as partes interessadas pertinentes — prestadores de formação, parceiros sociais e outras organizações da sociedade civil, aprendizes, ao nível nacional, regional e local.

4.9

Devem ser criadas estruturas a todos os níveis de governo, com a participação de todas as partes interessadas socioeconómicas pertinentes (por exemplo, entidades que proporcionam programas de aprendizagem, organizações patronais e sindicais, câmaras de comércio, organizações da juventude, associações de estudantes, aprendizes), com funções e procedimentos claros, a fim de influenciar e tomar parte nas decisões relacionadas com a conceção, execução e acompanhamento dos programas de aprendizagem.

5.   Promover os programas de aprendizagem

5.1

Para contrariar o facto de os programas de aprendizagem serem percecionados como um percurso educativo menos atrativo ou prestigioso, especialmente para os jovens, é necessário promovê-los como uma escolha válida e como uma oportunidade de aprendizagem com o mesmo nível de qualidade, e não como um instrumento ativo do mercado de trabalho.

5.2

A promoção dos programas de aprendizagem deve ser conjugada com esforços no sentido de abordar os estereótipos de género com base nos papéis sociais tradicionais, que ainda afetam negativamente os estágios de aprendizagem, a aceitação, a promoção e a publicidade de programas de aprendizagem.

5.3

Todas as partes interessadas pertinentes, desde os responsáveis políticos até aos parceiros sociais, organizações da sociedade civil e instituições de ensino, desempenham um papel crucial no aumento da atratividade dos programas de aprendizagem e têm de trabalhar em conjunto. A promoção de uma melhor imagem para os programas de aprendizagem deve ser acompanhada, e depender, de uma melhoria da qualidade e eficácia dos programas.

5.4

Os poderes públicos devem investir mais recursos na aplicação de medidas que visem promover os programas de aprendizagem ao nível local junto de potenciais aprendizes e incentivar os empregadores a oferecerem oportunidades de aprendizagem.

5.5

O CESE considera possível utilizar o FSE para ajudar a criar ou desenvolver programas de aprendizagem de qualidade e eficazes nos Estados-Membros que exijam uma maior assistência financeira e técnica para alcançar os objetivos do quadro.

5.6

É fundamental proporcionar aos empregadores, em particular as PME e as microempresas, o apoio financeiro e não financeiro de que necessitam para a criação de estágios e programas de aprendizagem de qualidade e eficazes.

5.7

O processo de construção de uma nova imagem dos programas de aprendizagem deve assentar numa abordagem justa, inclusiva, não discriminatória e inovadora. As pessoas mais desfavorecidas da nossa sociedade devem ter acesso ao melhor apoio e orientação tendo em vista uma educação de qualidade e uma formação em contexto laboral que atenda aos seus interesses e aspirações. Devem ser adotadas medidas a todos os níveis para combater a discriminação baseada no estatuto de migrante, no contexto socioeconómico, na etnia, na religião, na idade, no género ou em qualquer outra condição que impeça a igualdade de acesso às oportunidades de aprendizagem.

6.   Condições de aprendizagem e de trabalho

6.1

O CESE entende que os programas de aprendizagem devem ser sustentados por um documento escrito e juridicamente vinculativo, quer se trate de um plano de aprendizagem ou de um contrato escrito, entre o empregador, o aprendiz e a instituição de ensino ou formação. Este documento deve indicar claramente os direitos e as obrigações de todas as partes, e incluir uma descrição dos objetivos de aprendizagem, tarefas e outras informações pertinentes sobre o programa de aprendizagem (incluindo, entre outros, a duração, as horas de trabalho, a remuneração, etc.).

6.2

O CESE está convicto de que os aprendizes têm direito a remuneração e/ou compensação adequada, que deve ser negociada através de acordos coletivos ou em conformidade com os requisitos nacionais ou do setor. Um pagamento ou compensação adequados permitirão uma maior participação nos programas de aprendizagem, em particular por pessoas com baixos rendimentos, e poderão ajudar a evitar a utilização abusiva dos programas de aprendizagem como trabalho não remunerado e excessivamente flexível.

6.3

O CESE reitera a importância de assegurar que os aprendizes são informados de forma adequada e imediata sobre os riscos para a saúde e segurança a que estão expostos durante a sua aprendizagem, e que estão totalmente abrangidos por regulamentos em matéria de saúde e segurança.

7.   Monitorizar e avaliar os programas de aprendizagem

7.1

Todas as entidades que proporcionam programas de aprendizagem devem aplicar normas de qualidade. Os aprendizes devem ser sempre acompanhados por um supervisor competente antes, durante e depois do seu programa de aprendizagem, a fim de garantir que os objetivos de aprendizagem são alcançados, os direitos do aprendiz são respeitados e a qualidade é assegurada.

7.2

Deverá ser posto em prática um sistema de monitorização para observar a evolução dos aprendizes na concretização dos seus objetivos de aprendizagem, bem como a qualidade e eficácia da experiência de aprendizagem. Os resultados deste processo de avaliação devem ser partilhados com os aprendizes e a entidade que proporciona o programa de aprendizagem, para que estes o possam melhorar, se necessário. Sempre que possível, este sistema de monitorização poderá ser utilizado como um método de medição da quantidade de programas de aprendizagem que posteriormente permitem aos aprendizes encontrar emprego.

8.   Reconhecer as qualificações

8.1

Os programas de aprendizagem devem conduzir a qualificações oficiais, reconhecidas ao nível nacional, europeu e internacional, em conformidade com o Quadro Europeu de Qualificações. As qualificações reconhecidas devem acentuar a empregabilidade e a mobilidade dos aprendizes no país e na União Europeia. Estas qualificações devem proporcionar permeabilidade e permitir aos aprendizes entrar no ensino superior após a conclusão da sua aprendizagem.

---

(1)  EQAVET — Quadro de Referência Europeu de Garantia da Qualidade para o Ensino e a Formação Profissionais.

(2)  EURES — Portal Europeu da Mobilidade Profissional.

(3)  COM(2016) 381 final.

(4)  Parceiros sociais europeus, declaração conjunta, «Towards a Shared Vision of Apprenticeships», 30 de maio de 2016.

(5)  Aliança Europeia para a Aprendizagem.

(6)  COM(2017) 563 final.

(7)  Parecer do CESE — Melhorar o desempenho dos sistemas nacionais de formação dual (JO C 13 de 15.1.2016, p. 57).

(8)  A experiência mostra que 60 % a 70 % dos aprendizes transitam diretamente para o emprego após a sua aprendizagem e, em alguns casos, esta percentagem aumenta para 90 %. (Página CE sobre programas de aprendizagem)

(9)  Cedefop, 2015, Nota informativa — Promover a eficácia da aprendizagem profissional no contexto das pequenas e médias empresas.

(10)  Parecer do CCFP sobre «Uma visão partilhada para a qualidade e eficácia da aprendizagem e a formação em contexto laboral», 2 de dezembro de 2016.

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1073/2009 que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro

[COM(2017) 647 final — 2017/0288 (COD)]

(2018/C 262/08)

Relator:

Raymond HENCKS

Consulta	Parlamento Europeu, 29.11.2017 Conselho, 22.11.2017
Base jurídica	Artigo 91.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Decisão da Mesa	17.10.2017
Competência	Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Adoção em secção	5.4.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	200/0/4

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE subscreve os objetivos da Comissão de melhorar a mobilidade dos cidadãos que viajam de autocarro ou de camioneta por longas distâncias, aumentar a utilização de modos de transporte sustentáveis e propor serviços que respondam melhor às necessidades dos cidadãos, em especial os de menores rendimentos.

1.2.

Todavia, a proposta de alargamento do âmbito de aplicação das regras comuns para o acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro e camioneta a todos os serviços regulares por conta de outrem, incluindo os serviços nacionais, efetuados por transportadores não residentes, é considerada problemática em alguns Estados-Membros.

1.3.

A aplicação aos serviços de transporte urbanos e suburbanos das novas regras relativas ao acesso ao mercado de um serviço de transporte regular internacional e nacional em autocarro e camioneta numa distância inferior a 100 ou 120 quilómetros em linha reta pode, segundo esses Estados-Membros, prejudicar gravemente o cumprimento da missão e das obrigações de serviço público de um serviço de interesse económico geral (SIEG).

1.4.

A proposta de regulamento não tem em conta as diferenças significativas existentes entre Estados-Membros no que respeita à organização dos serviços de transporte em autocarro e camioneta e à tarifação, nomeadamente dos serviços urbanos ou suburbanos, que frequentemente são gratuitos ou beneficiam de reduções gerais ou concedidas a determinadas categorias de passageiros, respondendo a necessidades e condicionalismos sociais e ambientais que exigem regulamentações específicas e diversificadas. No entanto, há também Estados-Membros em que o acesso ao mercado dos transportes públicos está mais desregulamentado.

1.5.

Prevê-se na disposição proposta que o acesso ao mercado, no caso dos serviços de transporte internacionais e nacionais (incluindo o transporte urbano e suburbano) numa distância inferior a 100 quilómetros em linha reta, só pode ser recusado se o serviço proposto comprometer o equilíbrio económico de um contrato público de serviços, o que pode, em alguns casos, ser difícil de conciliar com um serviço de interesse geral, que deve ser prestado a preços acessíveis e com qualidade adequada a todos os utentes. O mercado apenas pode, no respeito da legislação em matéria de concorrência leal, oferecer um preço fixado em função dos custos. No entanto, alguns Estados-Membros têm um mercado desregulamentado, total ou parcialmente, com resultados satisfatórios. Nesses casos, a proposta poderia representar um retrocesso.

1.6.

O CESE questiona-se se a proposta de regulamento está em conformidade com o disposto no artigo 5.o, n.o 3, do Tratado da União Europeia (TUE) relativo ao princípio de subsidiariedade, na medida em que o Protocolo n.o 26 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) confere amplo poder de apreciação aos órgãos de poder nacional, regional e local para prestar, mandar executar e organizar serviços de interesse económico geral, a fim de assegurar um elevado nível de qualidade, de segurança e de acessibilidade de preços, a igualdade de tratamento e a promoção do acesso universal e dos direitos dos utilizadores. No entanto, dado que os serviços nacionais de transporte em autocarro e camioneta para distâncias superiores a 100 km já estão desregulamentados em alguns Estados-Membros, não foi possível questionar o livre acesso ao mercado para os serviços de transporte em autocarro, enquanto tal.

1.7.

O CESE salienta que se for dado aos Estados-Membros, em conformidade com uma tal aplicação do princípio da subsidiariedade, o amplo poder de apreciação que o Tratado lhes confere para organizar os seus serviços de interesse geral em função das necessidades dos cidadãos, tal significará, naturalmente, que os Estados-Membros que dispõem de mercados de serviços de transporte em autocarro e camioneta desregulamentados podem prosseguir nesta via, e que o objetivo da Comissão de estabelecer um mercado único mais coerente para esses serviços não será atingido.

1.8.

Por último, o CESE salienta que a abertura de novas carreiras de autocarros e camionetas pode prejudicar os serviços públicos fornecidos por modos de transporte mais sustentáveis. O CESE considera, por conseguinte, razoável que as autoridades possam garantir que os serviços estão a utilizar veículos eficientes com baixas emissões de carbono e que não aumentem as emissões, nomeadamente o serviço ferroviário. Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a associar a liberalização do mercado do transporte rodoviário a uma utilização mais clara do princípio do poluidor-pagador em todos os modos de transporte.

2.   Introdução

2.1.

De acordo com o artigo 4.o, n.o 2, alínea g), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a União dispõe de competência partilhada com os Estados-Membros no domínio dos transportes e, segundo o artigo 91.o do TFUE, estabelece, entre outros aspetos: «a) Regras comuns aplicáveis ao transporte internacional proveniente de ou com destino ao território de um Estado-Membro, ou que atravesse o território de um ou vários Estados-Membros; b) As condições em que os transportadores não residentes podem efetuar serviços de transporte num Estado-Membro; […] 2. quando da adoção [de tais] medidas […], são tidos em conta os casos em que a aplicação seja suscetível de afetar gravemente o nível de vida e o emprego em certas regiões, bem como a exploração de equipamentos de transporte.»

2.2.

Com a alteração do Regulamento (CE) n.o 1073/2009 que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro, a Comissão afirma que pretende melhorar a mobilidade dos cidadãos que viajam longas distâncias, aumentar a utilização de modos de transporte sustentáveis e propor serviços que respondam melhor às necessidades dos cidadãos, em especial os de menores rendimentos.

2.3.

A distinção entre «camioneta» e «autocarro» não existe em algumas línguas europeias. A distância é, frequentemente, um dos principais critérios aplicados na regulação dos serviços de camionetas de longo curso, devendo, por exemplo, ser superior a 50 milhas no Reino Unido e a 100 quilómetros em França e na Suécia.

2.4.

Em alguns Estados-Membros, o mercado de serviços de camionetas de longo curso já está, pelo menos parcialmente, liberalizado. Assim, por exemplo, a liberalização do mercado alemão foi sujeita a duas condições: as carreiras devem cobrir uma distância mínima de 50 quilómetros e não devem entrar em concorrência com o transporte ferroviário. Em França, a lei Macron permite que qualquer operador preste serviços regulares em trajetos superiores a 100 quilómetros.

3.   Regras comunitárias em vigor

3.1.

O Regulamento (CE) n.o 1073/2009, de 21 de outubro de 2009, aplica-se ao transporte de mais de nove pessoas em autocarro e camioneta no âmbito de serviços regulares de transporte internacional de passageiros, bem como, em determinadas condições e a título temporário, à permissão de que transportadores não residentes efetuem serviços de transporte rodoviário de passageiros num Estado-Membro.

3.2.

Os transportes a partir de Estados-Membros com destino a países terceiros são, em larga medida, efetuados ao abrigo de acordos bilaterais celebrados entre os Estados-Membros e esses países terceiros. No entanto, as regras da União são aplicáveis no território dos Estados-Membros atravessados em trânsito.

3.3.

As regras comuns não se aplicam aos serviços urbanos e suburbanos de transporte em autocarro e camioneta. As operações de cabotagem efetuadas por um transportador não residente num Estado-Membro de acolhimento são autorizadas, com exceção dos serviços de transporte que satisfaçam as necessidades de um centro ou aglomeração urbanos ou as necessidades de transporte entre esse centro ou aglomeração e os arredores. As operações de cabotagem não podem ser executadas independentemente de um serviço internacional.

3.4.

Em contrapartida, as disposições relativas ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços aplicam-se às empresas de transporte em autocarro ou camioneta que efetuem operações de cabotagem.

3.5.

Todos os anos, os Estados-Membros devem informar a Comissão do número de transportadores titulares de licenças comunitárias em 31 de dezembro do ano anterior e do número de cópias certificadas correspondentes aos veículos em circulação nessa data. Em 31 de dezembro de 2016, a UE tinha 34 390 licenças para o transporte rodoviário de passageiros e 300 155 autocarros e camionetas, dos quais cerca de 46 000 eram utilizados principalmente para o transporte de passageiros em longa distância.

4.   Novas medidas propostas pela Comissão

4.1.

O âmbito de aplicação é significativamente alargado, e abrange todos os transportes regulares (internacionais e nacionais) em autocarro e camioneta, em toda a União, efetuados no âmbito de serviços regulares por transportadores não residentes.

4.2.

A regulamentação atual, que define as operações de cabotagem como «serviços de transporte rodoviário nacional de passageiros por conta de outrem, efetuados a título temporário por um transportador num Estado-Membro de acolhimento», é alterada com a supressão do termo «temporário». Por conseguinte, as operações de cabotagem fazem parte dos serviços regulares.

4.3.

As operações de cabotagem regulares passam a ser admitidas a coberto de uma licença comunitária. As operações de cabotagem efetuadas a título temporário só são autorizadas se estiverem cobertas por um contrato celebrado entre o organizador e o transportador, e caso se tratem de serviços ocasionais.

4.4.

No que se refere aos serviços regulares, o novo regulamente estabelece uma distinção entre o transporte internacional e nacional de passageiros numa distância inferior a 100 quilómetros em linha reta, por um lado, e o mesmo transporte numa distância igual ou superior a 100 quilómetros em linha reta, por outro.

4.5.

No caso dos serviços regulares de transporte internacional de passageiros e dos serviços regulares nacionais numa distância igual ou superior a 100 quilómetros em linha reta, o acesso ao mercado é totalmente liberalizado.

4.6.

No caso dos serviços regulares de transporte internacional e nacional (incluindo o transporte urbano e suburbano) numa distância inferior a 100 quilómetros em linha reta, o acesso ao mercado pode ser recusado se o serviço proposto comprometer o equilíbrio económico de um contrato público de serviços. A distância inferior a 100 quilómetros pode ser aumentada até 120 quilómetros caso os serviços regulares a introduzir sirvam um local de partida e um local de destino já servidos por mais de um contrato público de serviços.

4.7.

Os serviços expresso, ou seja, os serviços que asseguram o transporte de passageiros com frequência e percurso determinados, sem paragens intermédias, passam a ser considerados «serviços regulares», tal como os serviços de transporte em que os passageiros podem ser tomados e largados em paragens previamente estabelecidas.

4.8.

É criado para o setor do transporte de passageiros em autocarro e camioneta um organismo regulador independente encarregado de: — efetuar análises económicas destinadas a determinar se um novo serviço comprometeria o equilíbrio económico de um contrato público de serviços. As conclusões do organismo regulador devem ser vinculativas para as autoridades competentes em matéria de direito de acesso ao mercado internacional e nacional. As decisões do organismo regulador são sujeitas a um controlo judicial; — recolher e prestar informações sobre o acesso aos terminais; — tomar decisões relativas aos recursos interpostos contra decisões dos operadores de terminais.

4.9.

As adaptações técnicas referentes às licenças comunitárias, às autorizações de acesso ao mercado e a outros certificados são efetuadas por ato delegado da Comissão.

4.10.

Os transportadores beneficiam de direito de acesso aos parques de estacionamento utilizados pelos autocarros e camionetas (terminais) em condições equitativas, transparentes e não discriminatórias.

5.   Observações gerais

5.1.

O alargamento do âmbito de aplicação do regulamento em apreço a todos os serviços regulares por conta de outrem, efetuados por transportadores não residentes, implica que estes podem efetuar serviços nacionais regulares nas mesmas condições que os transportadores residentes, e que uma operação de cabotagem, quando é contínua e permanente, é considerada um serviço regular. Em consequência, o regulamento em apreço é aplicável a todos os serviços de transporte regulares internacionais e nacionais em autocarro e camioneta.

5.2.

Por conseguinte, o mercado de serviços de transporte internacionais e nacionais em distâncias iguais ou superiores a 100 quilómetros em linha reta é totalmente liberalizado, e já não se podem ter em conta eventuais contratos públicos de serviços para recusar o acesso ao mercado.

5.3.

O acesso ao mercado de um serviço de transporte regular internacional e nacional em autocarro e camioneta numa distância inferior a 100 ou 120 quilómetros em linha reta pode ser recusado se o equilíbrio económico de um contrato público de serviços for comprometido e se o organismo regulador independente encarregado de realizar a análise económica correspondente estiver de acordo.

5.4.

Ao contrário do regulamento atualmente em vigor, a nova proposta da Comissão deixa de excluir explicitamente os serviços de transporte em autocarro e camioneta urbanos e suburbanos, aos quais a nova regulamentação será, por conseguinte, aplicável.

5.5.

Além disso, as autoridades competentes para decidir sobre o acesso ao mercado não podem indeferir um pedido apenas com o fundamento de que o transportador oferece preços inferiores aos oferecidos por outros transportadores. Contudo, alguns transportadores do setor privado, não sujeitos a obrigações de serviço público, oferecem preços (por exemplo, 1 euro por um trajeto de longo curso) que só podem resultar da prática de dumping. A formulação geral da disposição em causa, que não inclui qualquer restrição, poderá ser considerada como um cheque em branco a favor da concorrência desleal.

5.6.

A proposta de regulamento não tem em conta as diferenças significativas existentes entre Estados-Membros no que respeita à organização dos serviços de transporte em autocarro e camioneta e à tarifação, nomeadamente dos serviços urbanos ou suburbanos, que frequentemente são gratuitos ou beneficiam de reduções gerais ou concedidas a determinadas categorias de passageiros, respondendo a necessidades e condicionalismos sociais e ambientais que exigem regulamentações específicas e diversificadas. No entanto, há também Estados-Membros em que o acesso ao mercado dos transportes públicos está mais desregulamentado.

5.7.

O CESE questiona-se se a proposta de regulamento está em conformidade com o disposto no artigo 5.o, n.o 3, do Tratado da União Europeia (TUE) relativo ao princípio de subsidiariedade, e considera que os argumentos apresentados na ficha justificativa (prevista pelo artigo 5.o do Protocolo n.o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade) não são totalmente convincentes. No entanto, dado que os serviços nacionais de transporte em autocarro e camioneta para distâncias superiores a 100 km já estão desregulamentados em alguns Estados-Membros, não foi possível questionar o livre acesso ao mercado para os serviços de transporte em autocarro, enquanto tal.

5.8.

Contudo, o transporte de passageiros é também um serviço de interesse económico geral, previsto pelo Tratado e, enquanto tal, sujeito ao artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, segundo o qual «[as] empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto nos Tratados, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada».

5.9.

Este artigo visa o primado do bom cumprimento da missão, que não depende de uma abordagem baseada no equilíbrio económico.

5.10.

Os valores comuns aplicáveis às missões dos serviços de interesse económico geral referidos no Protocolo n.o 26 relativo aos serviços de interesse geral (SIG, na aceção do artigo 14.o do TFUE) incluem, em especial: o papel essencial e o amplo poder de apreciação dos órgãos de poder nacional, regional e local para prestar, mandar executar e organizar serviços de interesse económico geral, um elevado nível de qualidade, de segurança e de acessibilidade de preços, a igualdade de tratamento e a promoção do acesso universal e dos direitos dos utilizadores.

5.11.

Por conseguinte, o equilíbrio económico não faz parte dos valores que os SIEG têm obrigatoriamente de respeitar. Aliás, o equilíbrio económico pode, em alguns casos, ser difícil de conciliar com um serviço que deve ser prestado a preços acessíveis a todos. O mercado apenas pode oferecer um preço fixado em função dos custos, o que não garante o acesso de todos a um serviço de qualidade a preços acessíveis. No entanto, importa igualmente assinalar que alguns Estados-Membros têm um mercado desregulamentado, total ou parcialmente, com resultados satisfatórios. Nesses casos, a proposta poderia representar um retrocesso.

5.12.

Deste modo, o organismo regulador criado pelo regulamento em apreço apenas poderia apreciar se as condições previstas no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e no Protocolo n.o 26 estão ou não preenchidas, uma competência (constatação de erro manifesto) que até à data incumbe apenas à Comissão, sem prejuízo de um recurso para o Tribunal de Justiça da União Europeia.

5.13.

Ao contrário da nova proposta da Comissão, o atual Regulamento (CE) n.o 1073/2009, nomeadamente o seu artigo 8.o, n.o 4, alínea d), (que a Comissão propõe suprimir), está conforme com o Tratado ao prever que: «Um Estado-Membro decida, com base numa análise pormenorizada, que o serviço em causa afetaria gravemente a viabilidade de um serviço comparável abrangido por um ou mais contratos de serviço público em conformidade com a legislação comunitária nos troços diretos em questão».

5.14.

O CESE considera, assim, que não se deve alterar a referida disposição do artigo 8.o, mas sim dar aos Estados-Membros, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, o amplo poder de apreciação que o Tratado lhes confere para organizar os seus serviços de interesse geral em função das suas necessidades, salvo em caso de erro manifesto constatado pela Comissão.

5.15.

O CESE salienta que a abertura de novas carreiras de autocarros e camionetas pode prejudicar os serviços públicos fornecidos por modos de transporte mais sustentáveis, nomeadamente o serviço ferroviário. Por conseguinte, não é aceitável que, apenas por razões económicas, se abandone, num mesmo troço, um serviço ferroviário.

5.16.

O CESE recorda, neste contexto, que o objetivo da regulamentação do espaço ferroviário europeu único é criar um espaço ferroviário europeu capaz de competir a longo prazo com os outros modos de transporte.

5.17.

Contudo, é forçoso constatar que a concorrência entre o transporte ferroviário e o transporte rodoviário continua a ser, em grande medida, desleal pelo facto de as taxas ferroviárias pagas pelos operadores ferroviários e os custos de exploração serem cerca de três vezes superiores aos custos suportados pelos operadores de serviços de transporte em autocarro e camioneta. Até agora, o anúncio da Comissão de «medidas de internalização dos custos externos do transporte, a executar de forma coordenada e equilibrada em todos os modos de transporte, para que as tarifas aplicadas espelhem o nível dos custos externos impostos ao conjunto da sociedade» não teve consequências significativas.

5.18.

Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a associar a liberalização do mercado do transporte rodoviário a uma utilização mais clara do princípio do poluidor-pagador em todos os modos de transporte.

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 92/106/CEE relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros»

[COM(2017) 648 final — 2017/0290 (COD)]

(2018/C 262/09)

Relator:

Stefan BACK

Consulta	Parlamento Europeu, 29.11.2017 Conselho Europeu, 4.12.2017
Base jurídica	Artigo 91.o, n.o 1, do TFUE
Competência	Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Adoção em secção	5.4.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	159/1/3

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE apoia a iniciativa de atualizar a Diretiva 92/106/CEE (a seguir designada «diretiva») para tornar o modelo de transporte combinado mais eficiente e atrativo e reforçar a sustentabilidade dos transportes, em conformidade com os objetivos estabelecidos no livro branco de 2011 sobre os transportes e os compromissos assumidos ao abrigo do Acordo de Paris.

1.2.

O CESE é favorável ao alargamento do âmbito de aplicação da diretiva às operações internas para reduzir ainda mais o transporte rodoviário.

1.3.

O Comité acolhe igualmente com agrado os esforços para simplificar a diretiva a fim de tornar o modelo mais atrativo e de melhorar a segurança jurídica.

1.4.

O CESE considera especialmente útil a simplificação da delimitação dos trajetos de transporte rodoviário, nomeadamente a opção de flexibilidade concedida aos Estados-Membros, que permite a adaptação às condições locais. Não obstante, o CESE salienta que o limite de 20 % da distância entre o ponto de carga inicial e o ponto de descarga final poderá conduzir a distâncias de transporte rodoviário bastante superiores ao limite de 300 km além do qual o livro branco de 2011 sobre os transportes recomenda uma transição modal subsequente para fora do transporte rodoviário.

1.5.

Para facilitar o acesso à informação sobre a execução da diretiva em cada Estado-Membro e facilitar o planeamento das operações de transporte combinado, o CESE propõe que se preveja a obrigação de que todos os Estados-Membros disponibilizem todas as informações pertinentes sobre a execução da diretiva num sítio Web específico.

1.6.

O CESE apoia a clarificação e simplificação proporcionadas pela enumeração exaustiva da documentação que deve estar disponível para efeitos de controlo da conformidade, bem como pela disposição que prevê a possibilidade de esses documentos serem apresentados em formato eletrónico. O CESE propõe que, sempre que seja caso disso, quaisquer decisões nacionais que autorizem um trajeto rodoviário mais longo integrem também os documentos a apresentar.

1.7.

O CESE acolhe com agrado a obrigação proposta para os Estados-Membros em matéria de investimento em terminais de transbordo, e em especial a obrigação de coordenar os investimentos com os Estados-Membros vizinhos. Não obstante, o CESE pergunta-se se o objetivo estabelecido de uma distância máxima de 150 km entre qualquer local na UE e o terminal mais próximo é realista, tendo em conta a situação em áreas com baixa densidade populacional e redes ferroviárias e portuárias dispersas e, por conseguinte, propõe que se preveja uma opção clara de flexibilidade.

1.8.

No entender do CESE, a fim de aumentar a segurança e acelerar os efeitos dos incentivos a este tipo de transporte, as medidas de apoio aos transportes combinados devem ser consideradas compatíveis com o mercado interno e isentas do requisito de notificação, de acordo com as regras em matéria de auxílios estatais, desde que o apoio seja inferior ao limiar predefinido.

1.9.

O CESE questiona a utilidade da disposição proposta no artigo 1.o, n.o 2, segundo parágrafo, que visa excluir a tomada em consideração de certos trajetos de transporte por vias navegáveis interiores e marítimas para efeitos de operações de transporte combinado. O Comité considera que esta proposta é pouco clara e se presta a interpretações divergentes e questiona igualmente a sua utilidade, uma vez que não foram considerados necessários critérios de seleção semelhantes, claramente baseados no princípio da exclusão de escolhas que não necessitam de ser incentivadas, no que diz respeito ao transporte ferroviário.

1.10.

O CESE tem igualmente dificuldade em compreender por que motivo a denominada «isenção de cabotagem» prevista no artigo 4.o da diretiva permanece inalterada. Sobre este ponto, enquanto questão de política de transportes, o CESE remete, em primeiro lugar, para as propostas atualmente pendentes relativas ao acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias no que se refere à cabotagem e para o debate em curso sobre o acesso ao mercado e a concorrência, incluindo os aspetos sociais. O CESE chama igualmente atenção para o princípio geral segundo o qual a prestação de serviços num país diferente daquele onde o prestador de serviços está estabelecido deve ter caráter temporário. Na opinião do CESE, nada obsta a uma disposição que estipule que os trajetos de transporte rodoviário de mercadorias no âmbito de uma operação de transporte combinado sejam considerados operações de transporte distintas, exceto quando toda a operação de transporte é realizada com um camião ou com uma combinação de veículos incluindo o trator, e que o Regulamento (CE) n.o 1072/2009 se aplique a todas as operações. O artigo 4.o da diretiva deve ser alterado em conformidade.

1.11.

O CESE considera surpreendente que a disposição constante do artigo 2.o da diretiva, que exige que os Estados-Membros libertem os transportes combinados referidos no artigo 1.o de todos os regimes de contingentamento e de autorização até 1 de julho de 1993, não esteja incluída nas propostas de alteração da diretiva. Na sua versão atual, e tendo em conta o alargamento do âmbito de aplicação da diretiva, este artigo poderá ser interpretado como tendo um efeito mais amplo do que o provavelmente pretendido, nomeadamente no que diz respeito ao acesso ao mercado. O CESE propõe, por conseguinte, que este artigo seja reformulado ou suprimido.

1.12.

O Comité observa que a proposta de alteração da diretiva não se pronuncia sobre a aplicabilidade ao transporte combinado da Diretiva 96/71/CE relativa ao destacamento de trabalhadores. O CESE parte do princípio de que esta diretiva se aplicará também no que diz respeito às operações de transporte combinado, e de que tal ocorrerá também com a lex specialis sobre o destacamento no setor do transporte rodoviário proposta pela Comissão [COM(2017) 278].

1.13.

O CESE pretende ainda sublinhar o enorme potencial da digitalização para a facilitação e a promoção do transporte combinado. Foram acima referidos alguns exemplos de possíveis vias a seguir. O potencial de desenvolvimento neste domínio é considerável no que respeita aos transportes no seu conjunto, incluindo o transporte combinado.

1.14.

O CESE recomenda que a Comissão pondere a possibilidade de uma solução relativa aos custos do transporte semelhante à do Regulamento (CE) n.o 1405/2006 também no caso de Chipre e de Malta.

2.   Contexto

2.1.

Em 8 de novembro de 2017, a Comissão Europeia apresentou a segunda parte do seu pacote «Mobilidade» através da comunicação «Realizar o objetivo de uma mobilidade hipocarbónica — Uma Europa que protege o Planeta, capacita os seus cidadãos e defende a sua indústria e os trabalhadores» [COM(2017) 675].

2.2.

A segunda parte do pacote inclui as seguintes propostas: — Uma proposta de novas normas em matéria de CO2 para automóveis de passageiros e veículos comerciais ligeiros para o período após 2020, através de uma proposta de revisão do Regulamento (CE) n.o 715/2007 com normas reforçadas em matéria de emissões. — Uma proposta de revisão da Diretiva 2009/33/CE (Diretiva «Veículos não poluentes») para reforçar as disposições que promovem os contratos públicos de veículos não poluentes. — Uma proposta de alteração da Diretiva 92/106/CEE relativa aos transportes combinados para promover ainda mais esses transportes, com vista a incentivar modelos de transporte que reduzam o transporte rodoviário. — Uma proposta de alteração do Regulamento (CE) n.o 1073/2009 relativo ao acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro, a fim de abrir ainda mais esse mercado e, desse modo, promover serviços de transporte público em autocarro mais baratos para reduzir as deslocações de automóvel. — O pacote contém ainda um plano de ação relativo a uma infraestrutura para combustíveis alternativos, com vista a estimular o investimento na construção de uma tal infraestrutura e, assim, facilitar a mobilidade transfronteiriça na UE utilizando esses combustíveis.

2.3.

O pacote inclui uma combinação de medidas orientadas para a oferta e a procura, a fim de colocar a Europa na via da mobilidade hipocarbónica e de reforçar a competitividade do ecossistema automóvel e de mobilidade europeu. Visa proporcionar maior segurança política e regulamentar e criar condições de concorrência equitativas.

2.4.

A proposta a que se refere o presente parecer altera a Diretiva 92/106/CEE relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros [COM(2017) 648, a seguir designada «proposta»]. Contém os seguintes elementos principais: — O transporte combinado deixa de ter de ser de natureza transfronteiriça. A Comissão estima que existe um potencial considerável para o transporte combinado interno nos Estados-Membros. — O requisito de uma distância mínima para o transporte não rodoviário é eliminado. Por outro lado, uma nova disposição estabelece que o transporte por mar ou por vias navegáveis interiores pode não ser tido em conta se não existir uma alternativa. — Todas as unidades de carga que cumpram os critérios definidos nas normas ISO6346 ou ENI 13044 ou os veículos rodoviários que sejam transportados por transporte ferroviário, por vias navegáveis interiores ou por mar podem ser utilizados no transporte combinado. — A atual regra relativa à limitação do transporte rodoviário é modificada de modo a prever que o trajeto rodoviário inicial e/ou final no território da UE pode ter, no máximo, 150 km em linha reta ou 20 % da distância em linha reta entre o ponto de carga inicial e o ponto de descarga final. Esta limitação não se aplica aos transportadores de carga vazios nem ao transporte para ou a partir dos pontos de entrega ou de recolha. — Os Estados-Membros podem autorizar distâncias mais longas do que as indicadas no ponto anterior para possibilitar a chegada ao terminal mais próximo com equipamentos e capacidade adequados. — Para que o transporte rodoviário seja aceite como parte de uma operação de transporte combinado, o operador tem de demonstrar que esse transporte faz parte de uma operação de transporte combinado. A proposta enumera as informações que devem ser fornecidas em relação à operação de transporte no seu conjunto e em relação às diferentes partes que a compõem. Não podem ser solicitadas informações adicionais. As informações podem ser fornecidas através de diferentes documentos de transporte, incluindo em formato eletrónico. As informações devem poder ser fornecidas durante um controlo rodoviário. — Serão aceites desvios devidamente justificados em relação à rota planeada. — Os Estados-Membros são obrigados a tomar as medidas adequadas para apoiar os investimentos necessários em terminais de recarga, em coordenação com os Estados-Membros vizinhos. — Cada Estado-Membro deve designar uma ou várias autoridades que serão responsáveis pela execução da diretiva e funcionarão como ponto de contacto para as questões relacionadas com a execução. — A proposta exige ainda que os Estados-Membros cumpram uma obrigação de apresentação de relatórios no que respeita ao desenvolvimento do transporte combinado. — A atual isenção relativamente às regras de cabotagem permanece válida para as operações de transporte rodoviário (trajetos rodoviários) que, fazendo parte de uma operação de transporte transfronteiriça entre Estados-Membros, tenham inteiramente lugar no território de um Estado-Membro. A Comissão justifica esta isenção afirmando que as consultas realizadas demonstraram que esta disposição contribui para tornar as soluções de transporte combinado mais atrativas. A Comissão remete ainda para o acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-2/84 (Comissão/Itália), segundo o qual o transporte combinado deve ser considerado como uma única operação de transporte internacional interligada. — Na justificação da proposta, a Comissão salienta também que as regras em matéria de destacamento de trabalhadores serão aplicáveis ao transporte combinado nacional, tal como se aplicam à cabotagem. No entanto, não é feita qualquer afirmação clara em relação às regras em matéria de destacamento de trabalhadores e às operações de transporte combinado internacional.

3.   Observações na generalidade

3.1.

O CESE apoia a iniciativa de atualizar a diretiva relativa aos transportes combinados como forma de tornar o modelo de transporte combinado mais eficiente e atrativo. Tal tornará o transporte mais sustentável, reduzirá o transporte rodoviário e as emissões de gases com efeito de estufa e contribuirá tanto para os objetivos definidos no livro branco de 2011 sobre os transportes como para o cumprimento dos compromissos da UE e dos seus Estados-Membros ao abrigo do Acordo de Paris.

3.2.

O CESE aprova a iniciativa de alargar o âmbito de aplicação da diretiva, incluindo as operações internas com potencial atualmente não explorado para desenvolver o transporte combinado e, assim, reduzir o transporte rodoviário.

3.3.

O CESE acolhe igualmente com agrado a simplificação do quadro regulamentar para o transporte combinado, que se destina a tornar o modelo mais acessível e a melhorar a segurança jurídica, devendo assim contribuir para tornar o modelo mais atrativo.

3.4.

Neste contexto, a maior clareza dos critérios que descrevem a delimitação dos trajetos de transporte rodoviário é particularmente útil: os critérios são simples, claros e parecem não deixar margem para interpretações divergentes. Não obstante, o CESE conclui que o limite de 20 % da distância em linha reta entre o ponto de carga inicial e o ponto de descarga final poderá conduzir a distâncias de transporte rodoviário superiores ao limite de 300 km além do qual o Livro Branco de 2011 sobre os transportes recomenda uma transição modal subsequente para fora do transporte rodoviário, em especial em regiões com redes dispersas ou distâncias longas entre terminais. No entanto, o CESE considera que o interesse geral de tornar o modelo de transporte combinado atrativo para os utilizadores e o valor acrescentado de uma definição clara e simples têm prioridade e, por conseguinte, aprova a solução proposta.

3.5.

O CESE acolhe igualmente com agrado o elemento de flexibilidade concedido aos Estados-Membros para prolongarem os trajetos de transporte rodoviário na medida do necessário para possibilitar a chegada ao terminal de transporte geograficamente mais próximo que ofereça a capacidade operacional necessária para carregar ou descarregar, em termos de equipamentos de transbordo, capacidade do terminal e serviços apropriados de transporte ferroviário de mercadorias.

3.5.1.

O CESE observa que parece ser deixada aos Estados-Membros a responsabilidade de decidir se esta autorização deve ser concedida através de uma disposição de aplicação geral ou numa base casuística. O CESE sublinha a importância da transparência e, como tal, considera que as disposições nacionais nesta matéria, bem como as decisões em casos específicos, se aplicável, devem ser disponibilizadas num sítio Web específico, em conformidade com o novo artigo 9.o-A, n.o 2, referido no artigo 1.o, n.o 7, da proposta.

3.6.

A fim de facilitar o planeamento das operações de transporte combinado e tornar o modelo mais atrativo, o CESE propõe que todas as informações pertinentes relativas à execução da diretiva em cada um dos Estados-Membros sejam disponibilizadas num sítio Web específico de cada Estado-Membro e que seja aditada uma disposição nesse sentido no artigo 9.o-A, n.o 2, da proposta.

3.7.

O CESE aprova a clarificação no artigo 3.o da proposta relativamente aos documentos a fornecer para efeitos de controlo da conformidade, à proibição da exigência de documentação adicional e à opção de fornecer os documentos exigidos em formato eletrónico. Esta disposição facilita as operações e reforça a segurança jurídica. Não obstante, o CESE pergunta-se se uma cópia da decisão tomada não deverá também ser disponibilizada nos casos em que um Estado-Membro tenha autorizado um trajeto rodoviário mais longo ao abrigo do artigo 1.o, n.o 3, terceiro parágrafo, e em que essa autorização assuma a forma de uma decisão específica.

3.8.

O CESE regista com satisfação a ênfase no investimento em terminais de transbordo e a obrigação de coordenar esse investimento com os Estados-Membros vizinhos e com a Comissão para assegurar uma distribuição geográfica equilibrada e suficiente, em especial na rede transeuropeia de transportes (RTE-T), e para garantir, com caráter de prioridade, que nenhuma localidade na UE esteja situada a mais de 150 km desses terminais. No entanto, o CESE tem dúvidas de que este objetivo seja realista em áreas com baixa densidade populacional e com uma rede ferroviária e portuária dispersa.

3.9.

O apoio aos transportes combinados deve ser notificado à Comissão Europeia e, de acordo com as regras em matéria de auxílios estatais, deve ser autorizado antes de ser concedido. Devido à morosidade dos procedimentos, o beneficiário dos auxílios recebe-os muitas vezes três anos depois de a autoridade pública nacional ter tomado a decisão de atribuição e, por vezes, quando os sistemas têm de ser alterados, o beneficiário arrisca-se a perder todos os benefícios. Para reduzir a incerteza e acelerar o processo, o CESE estima que os auxílios inferiores a um determinado limiar, por exemplo 35 % dos custos totais, devem ser automaticamente considerados conformes ao Tratado e estar isentos do requisito de notificação.

3.10.

O CESE chama ainda a atenção para as possibilidades de desenvolver ainda mais o transporte combinado proporcionadas pela digitalização. A proposta dá um passo em frente ao permitir a utilização de documentos eletrónicos e a criação de sítios Web dedicados em todos os Estados-Membros.

4.   Observações na especialidade

4.1.

O CESE observa que o artigo 1.o, n.o 2, da proposta exclui de um modelo de transporte combinado qualquer transporte por vias navegáveis interiores ou marítimo para o qual não exista transporte rodoviário alternativo equivalente ou que seja inevitável numa operação de transporte viável do ponto de vista comercial. Esta disposição parece estar ligada à eliminação do requisito de uma distância mínima para o transporte por vias navegáveis interiores ou marítimo e dá cumprimento à afirmação constante do considerando 9 do preâmbulo de que «[s]eria, por conseguinte, útil eliminar essa distância mínima, mantendo ao mesmo tempo a exclusão de determinadas operações, como as que envolvem o transporte em águas profundas ou travessias de curta distância de ferries». O CESE tem dúvidas quanto ao conteúdo e à formulação desta disposição.

4.1.1.

Afigura-se que, na atual versão da diretiva, um dos efeitos do requisito de 100 km no que respeita ao transporte por vias navegáveis interiores ou marítimo é a exclusão do transporte de curta distância por ferry e do transporte em águas profundas, por oposição ao transporte marítimo de curta distância. Tal decorre do facto de o requisito de 100 km ser aplicável ao transporte realizado no interior da UE. A proposta feita no artigo 2.o, n.o 2, destina-se claramente a ter o mesmo efeito.

4.1.2.

No entanto, afigura-se que a disposição agora proposta é suscetível de criar incerteza quanto às circunstâncias em que é aplicável, eventualmente a ponto de criar um obstáculo regulamentar à execução de projetos de transporte combinado. Assim, o critério da inexistência de transporte alternativo equivalente deixa em aberto a questão de saber se a equivalência deve ser avaliada pelo tempo necessário, pela distância em quilómetros ou pelo custo. Do mesmo modo, o critério da inevitabilidade numa operação de transporte viável do ponto de vista comercial deixa uma ampla margem de interpretação.

4.1.3.

Por conseguinte, o CESE questiona a utilidade da disposição proposta, especialmente tendo em conta que não foram considerados necessários critérios de seleção semelhantes, claramente baseados no princípio da exclusão de escolhas que não necessitam de ser incentivadas, no que diz respeito ao transporte ferroviário.

4.2.

O CESE tem igualmente dificuldade em compreender por que motivo a denominada «isenção de cabotagem» prevista no artigo 4.o da diretiva permanece inalterada. Sendo esta uma questão de política de transportes, o CESE gostaria, a este respeito, de remeter em primeiro lugar para as propostas pendentes relativas ao acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias no que se refere à cabotagem e para a atual tónica no acesso ao mercado e na concorrência, incluindo os aspetos sociais. O CESE recorda igualmente o princípio geral segundo o qual a prestação de serviços num país diferente daquele onde o prestador de serviços está estabelecido deve ter caráter temporário.

4.2.1.

O CESE regista os dois argumentos invocados pela Comissão em prol da solução escolhida. Um deles consiste em que as respostas dadas pelas empresas durante as consultas revelam que a atual solução é encarada como contribuindo para tornar o transporte combinado atrativo. O outro é que uma operação de transporte combinado, nos termos da definição fornecida pela diretiva na sua atual redação, deve ser considerada uma única operação de transporte internacional. Para sustentar este argumento, a Comissão invoca a jurisprudência do Tribunal de Justiça, designadamente o processo C-2/84 (Comissão/Itália).

4.2.2.

Na opinião do CESE, o argumento baseado na jurisprudência do Tribunal de Justiça funda-se simplesmente no facto de que o Tribunal estava vinculado pela escolha do legislador de definir o transporte combinado de uma forma que permite que o mesmo seja considerado como uma única operação ou trajeto. Trata-se meramente, portanto, de uma decisão do legislador de considerar a operação de transporte combinado como um todo ou como uma série de operações diferentes realizadas no âmbito de um modelo de transporte. Em todo o caso, o CESE salienta que, quando a diretiva foi adotada, o legislador considerou necessário garantir o livre acesso dos transportadores rodoviários ao mercado no que respeita a «trajetos rodoviários iniciais e/ou finais que façam parte integrante do transporte combinado e que incluam ou não a passagem de uma fronteira».

4.2.3.

Na opinião do CESE, nada obsta a uma disposição que estipule que os trajetos de transporte rodoviário de mercadorias no âmbito de uma operação de transporte combinado são operações de transporte distintas e que o Regulamento (CE) n.o 1072/2009 é aplicável a todas as operações. O artigo 4.o da diretiva deve ser alterado em conformidade.

4.3.

Neste contexto, é também surpreendente constatar que a disposição constante do artigo 2.o da diretiva, que exige que os Estados-Membros libertem os transportes combinados referidos no artigo 1.o de todos os regimes de contingentamento e de autorização até 1 de julho de 1993, não esteja incluída na proposta, especialmente tendo em conta que se prevê o alargamento do âmbito de aplicação da diretiva para abranger o transporte combinado nacional.

4.3.1.

Com o alargamento do âmbito de aplicação da diretiva para abranger as operações de transporte combinado nacional, esta disposição aplicar-se-á também a essas operações. A formulação da disposição é bastante ampla e pode ser interpretada como dispensando o transporte combinado das regras de acesso à atividade estabelecidas no Regulamento (CE) n.o 1071/2009 e de todas as restrições ao acesso ao mercado no que diz respeito ao transporte combinado.

4.3.2.

O CESE parte do princípio de que tais efeitos não são pretendidos e, por conseguinte, propõe a supressão do artigo em causa ou a sua reformulação, a fim de tornar claro que a dispensa de regimes de contingentamento e de autorização aplica-se sem prejuízo das regras de acesso à atividade ou de acesso ao mercado, relativamente a cada modo de transporte envolvido.

4.4.

O CESE observa ainda que a proposta não faz qualquer menção à aplicabilidade da diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores às operações de transporte combinado, com exceção de uma referência na exposição de motivos à aplicabilidade da lex specialis proposta sobre o destacamento no setor do transporte rodoviário. Tal significa que as regras em matéria de destacamento de trabalhadores definidas na Diretiva 96/71/CE seriam aplicáveis ao transporte rodoviário no contexto de um transporte combinado nacional.

4.4.1.

O CESE parte do princípio de que as regras em matéria de destacamento de trabalhadores se aplicam igualmente a todos os destacamentos no âmbito de uma operação de transporte combinado que cumpram os critérios estabelecidos no artigo 1.o da Diretiva 96/71/CE e na lex specialis proposta, se e quando for aprovada.

4.5.

O CESE toma nota dos anseios provocados pelo custo das ligações marítimas longas para ilhas periféricas como Chipre e Malta e insiste na pertinência, a esse respeito, do regime de apoio estabelecido pelo Regulamento (CE) n.o 1405/2006 do Conselho a fim de criar uma compensação pelos custos do transporte no setor da agricultura em determinadas ilhas menores do mar Egeu. O CESE recomenda que a possibilidade de uma solução semelhante para Chipre e Malta também seja ponderada pela Comissão.

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2009/33/CE relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes»

[COM(2017) 653 final — 2017/0291 (COD)]

(2018/C 262/10)

Relator:

Ulrich SAMM

Consulta	Parlamento Europeu, 30.11.2017 Conselho da União Europeia, 4.12.2017
Base jurídica	Artigo 192.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Adoção em secção	5.4.2018
Adoção em plenária	19.4.2018
Reunião plenária n.o	534
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	206/0/2

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) subscreve a lógica da Diretiva «Veículos não poluentes» — no quadro do pacote «Mobilidade limpa» —, mas considera que o seu impacto será reduzido face aos esforços globais necessários para alcançar os objetivos da União Europeia (UE) em matéria de clima e, em particular, a descarbonização do setor dos transportes. Com efeito, o âmbito da diretiva abrange apenas o domínio da contratação pública. A diretiva visa promover determinadas categorias de veículos (com emissões de escape nulas) que utilizam as tecnologias mais limpas (mais do que simplesmente limpas), estabelecendo objetivos mínimos exigentes aplicáveis à adjudicação pública de tais veículos.

1.2.

O CESE critica a falta de clareza na presente diretiva, destacando a dispersão da informação, a coexistência de definições diferentes e a complexidade da metodologia de contabilização aplicável aos «veículos não poluentes» ao longo de dois períodos de tempo distintos, durante os quais é muito provável que as definições para os limiares de emissões tornem a mudar. Esta complexidade suscitará fortes incertezas junto das partes interessadas.

1.3.

À luz das incertezas sobre os limiares de emissões, o CESE duvida que o período de transição até 2025 ajude verdadeiramente a colmatar o fosso tecnológico rumo à disponibilização generalizada dos veículos com emissões de escape nulas e desconfia que tal tenderá antes a exasperar os decisores no domínio da contratação pública. Em consequência, os contratos públicos tanto se poderão atrasar como inclusive acelerar consideravelmente, mas com a tecnologia antiga, bloqueando eventuais investimentos futuros em novas tecnologias de zero emissões.

1.4.

É em relação aos veículos pesados que as incertezas são maiores. Não há normas de emissão disponíveis para o período de transição e a tecnologia de emissões de escape nulas está menos desenvolvida do que a utilizada nos veículos ligeiros. Na primeira fase do período de transição, aceita-se gás natural com adições de biometano, ainda que com um fator de ponderação reduzido, ao passo que para a fase subsequente não se fornecem quaisquer limiares, definições nem informações sobre o modo de atingir os novos limiares de emissões. O CESE conclui daí que a diretiva é prematura no atinente aos veículos pesados e recomenda que se separe esta parte da proposta em apreço, abordando-a numa fase posterior.

1.5.

O CESE congratula-se com a abordagem geral tecnologicamente neutra e aberta a novos desenvolvimentos — algo que é porventura de esperar, tendo em conta os intensos esforços em curso que a UE está a apoiar no domínio da I&D. O CESE gostaria de fazer notar, porém, que a diretiva não segue em pleno esta abordagem. Há outras tecnologias de propulsão para além da dos veículos elétricos a bateria que também apresentam grande potencial em matéria de mobilidade limpa. O CESE lamenta que a diretiva não lhes dê o reconhecimento devido, considerando, por exemplo, os combustíveis integralmente não fósseis ou, talvez no futuro, combustíveis sintéticos derivados de resíduos ou de CO2 produzidos com eletricidade excedentária.

1.6.

Face à evolução em curso das tecnologias de transporte modernas, o CESE recomenda, pois, para os próximos anos, a adoção de uma abordagem mais flexível em vez de se fixarem limiares de emissões e objetivos em matéria de contratação. Uma revisão intercalar dos objetivos mínimos, por exemplo, parece ser o mínimo a fazer para possibilitar a adaptação dos valores numa fase posterior.

1.7.

Uma parcela significativa dos contratos públicos está relacionada com os órgãos responsáveis pelo transporte público a nível local, a cargo dos municípios e das autarquias, cujo escopo financeiro é bastante limitado. O CESE gostaria de levantar sérias dúvidas quanto à proporcionalidade desta abordagem, a qual ignora por completo os encargos financeiros adicionais que recaem sobre estas entidades públicas e não compara a proposta com outras opções de política industrial. Não é, pois, evidente que impor em particular aos municípios e autarquias encargos adicionais em matéria de contratação pública seja o modo mais eficiente de estimular a atividade industrial e o desenvolvimento do mercado.

1.8.

O CESE salienta que todos os custos adicionais podem comportar um ónus significativo para os cidadãos através do aumento do preço dos bilhetes e dos impostos locais ou mesmo da redução da oferta de transportes públicos. Além disso, cumpre reconhecer o grande esforço de purificação do ar já levado a cabo pelos municípios e as autarquias, inclusive mediante o alargamento da utilização de transportes públicos, em vez de o sujeitar a novas regras de contratação que exigem objetivos mínimos para os Estados-Membros no seu todo, mas são de difícil execução e controlo ao nível dos municípios, tendo em conta a grande heterogeneidade e a dimensão variável dos respetivos órgãos responsáveis pelo transporte público.

1.9.

Uma vez que a subcontratação também entra no âmbito da proposta da Comissão, o CESE está preocupado com o potencial impacto da proposta nas pequenas e médias empresas. Com efeito, muitas pequenas empresas locais de autocarros contribuem para a prestação de serviços de transporte em zonas urbanas mais vastas enquanto subcontratantes dos operadores locais de transportes públicos. Estas empresas poderão não dispor dos veículos exigidos pela diretiva, o que as excluirá da categoria de subcontratantes.

1.10.

O CESE conclui que o principal obstáculo à modernização dos transportes públicos e à contratação pública de veículos não poluentes é a falta de apoio financeiro e exorta a Comissão a repensar a presente proposta de molde a ter em atenção o financiamento, considerando em particular os instrumentos existentes. O apoio financeiro específico deve ter presente a diversidade dos países, dos municípios e das regiões em termos de poder económico e de percentagem da população residente nas zonas urbanas com o objetivo global de harmonizar a aquisição de veículos não poluentes em todos os Estados-Membros.

1.11.

O CESE salienta que, para além da necessidade de dispor de mais veículos não poluentes nos transportes públicos, é essencial convencer os cidadãos a utilizá-los, tornando-os numa opção muito mais atraente (ligações, conforto), em vez de se pôr a tónica nos bilhetes a preços baixos.

2.   Introdução

2.1.

A UE está empenhada na criação de um sistema energético descarbonizado, como descrito no pacote «Energias limpas», que visa acelerar, transformar e consolidar a transição da economia da UE para as energias limpas em conformidade com os compromissos por si assumidos na 21.a Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (COP 21), mantendo ao mesmo tempo os objetivos importantes de crescimento económico e criação de emprego.

2.2.

A UE já fez muito nesse sentido. As emissões de gases com efeito de estufa na UE foram reduzidas em 23 % entre 1990 e 2016, enquanto, no mesmo período, a economia cresceu 53 %. Logrou-se este êxito em muitos setores, mas não no dos transportes — um setor que contribui em cerca de 24 % para as emissões de gases com efeito de estufa da Europa (em 2015) e que registou inclusive um aumento das emissões em paralelo com a atual recuperação económica na Europa. Por outro lado, a urgência de limitar a poluição atmosférica nas cidades torna ainda mais premente a necessidade de transportes não poluentes.

2.3.

Consequentemente, o CESE apoiou a Estratégia Europeia de Mobilidade Hipocarbónica (1), (2), designadamente os seus objetivos e métodos, que estão em consonância com o livro branco de 2011 sobre a política europeia de transportes (3). Além disso, o pacote «Energias limpas para todos os europeus», de novembro de 2016, e a estratégia «A Europa em movimento» (2017) incluíram medidas para acelerar a implantação de veículos não poluentes, algo que o CESE acolheu favoravelmente (4), (5).

2.4.

O recente pacote «Mobilidade limpa» (6) inclui agora iniciativas jurídicas específicas, como a Diretiva «Veículos não poluentes» (abordada no presente parecer), novas normas em matéria de CO2 para os veículos, um plano de ação para a implantação transeuropeia de uma infraestrutura para combustíveis alternativos, a revisão da Diretiva «Transporte combinado» e do Regulamento «Serviços de transporte em autocarro» e uma iniciativa no domínio das baterias, enquanto importante estratégia para uma política industrial integrada da UE.

2.5.

Entre os muitos instrumentos para a descarbonização dos transportes, os contratos públicos de veículos não poluentes, enquanto estímulo do lado da procura, podem desempenhar um papel importante. Os contratos públicos podem servir de alavanca para o desenvolvimento do mercado, por exemplo no segmento de mercado dos autocarros urbanos. A aquisição de frotas públicas de veículos não poluentes também pode influenciar as aquisições privadas de veículos não poluentes.

3.   Lacunas da (antiga) diretiva vigente

3.1.

A fim de promover a contratação pública de veículos não poluentes, a Comissão introduziu em 2009 a Diretiva 2009/33/CE relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes, que o CESE acolheu favoravelmente (7), (8).

3.2.

No entanto, as entidades públicas europeias adquiriram um número reduzido de veículos com emissões baixas ou nulas e outros veículos a combustível alternativo ao abrigo da Diretiva «Veículos não poluentes». Por exemplo, no período 2009-2015, apenas cerca de 1,7 % de todos os autocarros novos, em média, eram veículos elétricos a bateria, veículos elétricos a pilha de combustível, veículos híbridos com alimentação através da rede elétrica ou veículos movidos a gás natural.

3.3.

Alguns Estados-Membros, ou regiões ou municípios específicos, já adotaram regimes de contratação pública ambiciosos que estabelecem requisitos mínimos de aquisição de veículos não poluentes, ou seja, veículos com emissões baixas ou nulas ou outros veículos movidos a combustíveis alternativos. Contudo, tal não chega para criar incentivos e estímulos suficientes no mercado em toda a União.

3.4.

Uma avaliação ex post realizada em 2015 identificou insuficiências importantes na diretiva. A diretiva teve um efeito reduzido na aceitação pelo mercado de veículos não poluentes em toda a União, pois até à data não estimulou a contratação pública neste domínio. As principais lacunas identificadas são as seguintes: — a diretiva não fornece uma definição clara de «veículos não poluentes», — a diretiva não abrange outras práticas que não a compra direta por entidades públicas e não contempla o aluguer, a locação financeira ou a locação-venda de veículos, nem os contratos de prestação de serviços de transporte além do transporte público de passageiros, — a metodologia de quantificação monetária descrita na diretiva raramente foi utilizada pelas entidades públicas porque é demasiado complexa.

3.5.

No âmbito da avaliação de impacto, as partes interessadas foram consultadas em 2016 e 2017 sobre várias opções propostas para melhorar a diretiva. Das consultas resultou um conjunto de propostas de alteração destinadas a fornecer uma definição de veículos não poluentes e fixar objetivos mínimos em matéria de contratação pública aplicáveis aos veículos ligeiros e aos veículos pesados. Esse tipo de critérios harmonizados à escala da União não está ainda em vigor.

4.   Propostas para uma diretiva revista

4.1.

A revisão assegura que a nova diretiva fornece uma definição de veículos não poluentes e passa a abranger todas as práticas de contratação pública pertinentes com procedimentos simplificados e mais eficazes. Os novos elementos a destacar são os seguintes: — uma definição de veículos não poluentes baseada numa lógica de emissões de escape nulas para os veículos ligeiros e em combustíveis alternativos para os veículos pesados, — um período transitório até 2025 durante o qual os veículos com emissões baixas são também considerados veículos não poluentes, embora sejam contabilizados apenas com um fator de ponderação de 0,5, — uma disposição que prevê a adoção de um ato delegado ao abrigo da diretiva, a fim de aplicar aos veículos pesados a mesma abordagem utilizada para os veículos ligeiros, uma vez adotada a nível europeu a legislação em matéria de normas de emissão para esses veículos, — o alargamento a outras formas de contratos distintos da compra, nomeadamente o aluguer de veículos, contratos públicos de serviços relativos a serviços de transporte público rodoviário, transportes não regulares de passageiros e aluguer de autocarros e autocarros de turismo com condutor, — a definição de objetivos mínimos em matéria de contratação pública a nível dos Estados-Membros, diferenciados por Estado-Membro e por categoria de veículos, — a supressão da metodologia de quantificação monetária dos efeitos externos, — a introdução de um regime de prestação de informações que obriga os Estados-Membros a apresentarem um relatório sobre a aplicação da diretiva de três em três anos, a começar por um relatório intercalar em 2023 e um relatório completo em 2026 sobre a aplicação do objetivo para 2025.

5.   Observações específicas

5.1.

O CESE subscreve a lógica da Diretiva «Veículos não poluentes», mas considera que o seu impacto será reduzido face aos esforços globais necessários para alcançar os objetivos da UE em matéria de clima, visto que o seu âmbito abrange apenas a contratação pública e não a aquisição privada ou comercial de veículos. A diretiva pode, no entanto, desempenhar um papel importante, uma vez que os investimentos públicos podem servir de modelo e ajudar a desenvolver as infraestruturas, que o setor privado também poderá utilizar, incentivando assim o investimento privado. Os investimentos públicos nos veículos não poluentes têm igualmente um impacto imediato no ar limpo para os cidadãos, em particular nos centros urbanos (por exemplo, nas proximidades dos terminais rodoviários).

5.2.

O CESE critica a falta de clareza na presente diretiva (9), destacando a dispersão da informação, a coexistência de definições diferentes e a complexidade da metodologia de quantificação aplicável aos «veículos não poluentes» ao longo de dois períodos de tempo distintos (até 2025 e entre 2015 e 2030), durante os quais é muito provável que as definições para os limiares de emissões tornem a mudar. Esta complexidade suscitará fortes incertezas junto das partes interessadas.

5.3.

A única regra simples na diretiva é a definição e a contabilização dos veículos com emissões de escape nulas. Tal diz respeito sobretudo aos veículos exclusivamente elétricos, mas também permite um desvio a este princípio ao aceitar como «não poluentes» os veículos pesados a gás, desde que o gás seja 100 % biometano. Todas as outras regras são mais complexas, como a contabilização de determinados veículos como apenas 0,5 veículos e a variedade de tipos de combustível em função da categoria do veículo e de normas de emissão sujeitas a alterações no futuro próximo.

5.4.

Durante um período transitório (até 2025), os veículos ligeiros com emissões inferiores a um determinado limiar de emissões de gases de escape também são considerados veículos não poluentes, embora só sejam contabilizados com o fator de ponderação de 0,5. Os limiares são de 40 CO2 g/km para os veículos comerciais ligeiros e de 25 CO2 g/km para as carrinhas de passageiros, o que atualmente só se consegue com veículos híbridos elétricos recarregáveis. Estes limiares sofrerão alterações mal seja implementado o novo procedimento de ensaio harmonizado a nível mundial para veículos ligeiros, o que ocorrerá bem antes de 2025. O período de transição está por isso dividido em duas partes. As consequências de tal mudança são imprevisíveis para as partes interessadas com base na informação fornecida na diretiva. À luz destas incertezas, o CESE duvida que o período de transição até 2025 ajude verdadeiramente a colmatar o fosso tecnológico rumo à disponibilização generalizada dos veículos com emissões de escape nulas e desconfia que tal tenderá antes a exasperar os decisores no domínio da contratação pública. Em consequência, os contratos públicos tanto se poderão atrasar como inclusive acelerar consideravelmente, mas com a tecnologia antiga, bloqueando eventuais investimentos futuros em novas tecnologias de zero emissões.

5.5.

Em relação aos veículos pesados as incertezas são ainda maiores. Não há normas de emissão disponíveis para o período de transição e a tecnologia de emissões de escape nulas está menos desenvolvida do que a utilizada nos veículos ligeiros. Na primeira fase do período de transição, aceita-se gás natural com adições de biometano, ainda que com um fator de ponderação reduzido, ao passo que para a fase subsequente não se fornecem quaisquer limiares nem definições. A Comissão pretende aplicar estes limiares — uma vez definidos — através de um ato delegado, mas não se fornecem informações sobre os critérios para atingir os novos limiares de emissões. O CESE conclui daí que a diretiva é prematura no atinente aos veículos pesados e recomenda que se separe esta parte da proposta em apreço, abordando-a numa fase posterior.

5.6.

O CESE congratula-se com a abordagem geral tecnologicamente neutra e aberta a novos desenvolvimentos — algo que é porventura de esperar, tendo em conta os intensos esforços em curso que a UE está a apoiar no domínio da I&D. Faz notar, porém, que a diretiva não segue em pleno esta abordagem ao excluir, por exemplo, os combustíveis líquidos não fósseis.

5.7.

Os veículos elétricos a bateria estão atualmente a ser alvo de forte promoção em muitos países de todo o mundo e por parte de um número crescente de fabricantes de automóveis. No entanto, o crescimento do mercado dos veículos elétricos depende de muitos fatores que a indústria automóvel só pode influenciar até certo ponto, como o custo das baterias, a reciclagem das baterias, a infraestrutura de carregamento, os preços dos combustíveis e as aquisições no setor público, promovidas na diretiva em apreço.

5.8.

Há outras tecnologias de propulsão para além da dos veículos elétricos a bateria que também apresentam grande potencial em matéria de mobilidade limpa. O CESE lamenta que a diretiva não o reconheça devidamente — há, por exemplo, combustíveis integralmente não fósseis (como o biodiesel HVO100, amplamente utilizado na Suécia e noutros países) ou, talvez no futuro, combustíveis sintéticos derivados de resíduos ou de CO2 produzidos com eletricidade excedentária, disponível em quantidades crescentes graças à expansão contínua das fontes de energia renováveis intermitentes.

5.9.

Face à evolução em curso das tecnologias de transporte modernas, o CESE recomenda, pois, para os próximos anos, a adoção de uma abordagem mais flexível em vez de se fixarem limiares de emissões e objetivos em matéria de contratação. Uma revisão intercalar dos objetivos mínimos, por exemplo, parece ser o mínimo a fazer para possibilitar a adaptação dos valores numa fase posterior.

6.   Proteção do clima ou política industrial

6.1.

É evidente que a diretiva em apreço — a despeito do título — não visa primariamente os veículos não poluentes, a proteção do clima e o ar limpo, mas sim a contratação pública e a política industrial, com vista a promover determinadas categorias de veículos, que utilizam as tecnologias mais limpas (não simplesmente limpas) a adotar por adjudicação. Um exame atento dos diversos tipos de «veículos não poluentes» e dos combustíveis alternativos conforme definidos na diretiva põe a nu esta discrepância. Certos tipos de combustíveis podem ajudar a melhorar a qualidade do ar nas cidades, mas não são benéficos para o clima, designadamente nos casos em que a eletricidade ou o hidrogénio destinados a veículos elétricos provêm de centrais a carvão. Inversamente, embora respeitadores do clima, os veículos com emissões baixas movidos a gás natural de biometano podem contribuir para a poluição atmosférica local. No horizonte 2030 da diretiva, os biocombustíveis integralmente não fósseis, embora não aceites na proposta em apreço, desempenharão um papel fundamental no cumprimento dos objetivos da UE em matéria de clima. Além disso, a abordagem de emissões de escape nulas não reflete de modo algum a pegada de carbono de um veículo ao longo do seu ciclo de vida.

6.2.

O foco principal da diretiva é a política industrial por recurso à contratação pública de veículos não poluentes enquanto estímulo do lado da procura para alavancar o desenvolvimento do mercado, por exemplo no segmento dos autocarros urbanos. A Comissão assume que a aquisição de veículos não poluentes para as frotas públicas também pode influenciar as aquisições privadas de veículos ligeiros não poluentes, já que os consumidores serão motivados por uma confiança pública acrescida no desenvolvimento e na fiabilidade das tecnologias e, sobretudo, por uma infraestrutura pública de carregamento e abastecimento melhorada (carregamento inteligente), acessível aos utilizadores privados, em particular às pessoas que não possuem garagem própria.

6.3.

O CESE gostaria, no entanto, de manifestar sérias dúvidas quanto à proporcionalidade desta abordagem. A proposta está supostamente em conformidade com o princípio da proporcionalidade, mas ignora por completo os encargos financeiros adicionais que recaem sobre as entidades públicas e não faz uma comparação com outras opções de política industrial. Não é, pois, evidente que impor em particular aos municípios e autarquias encargos adicionais em matéria de contratação pública seja o modo mais eficiente de estimular a atividade industrial e o desenvolvimento do mercado. A proposta tem sido alvo de fortes críticas por parte de organizações do setor dos transportes públicos locais e de representantes dos municípios e das autarquias. Eis os principais aspetos levantados por estas partes interessadas: — o investimento exige fundos adicionais avultados que ultrapassam em muito as suas capacidades, — numerosos municípios já fizeram muito em prol dos transportes não poluentes, mas a diretiva ignora por completo o seu esforço, — a diretiva ignora os modernos autocarros a gasóleo Euro VI, não obstante tenham passado a constituir a nova norma em 2011 (10) e consigam produzir reduções economicamente eficientes das emissões dos transportes públicos, — não se aceitam veículos híbridos elétricos recarregáveis após 2025, — as infraestruturas para o carregamento elétrico dos autocarros e camiões são muito diferentes das utilizadas para os veículos ligeiros como carros particulares, pelo que as sinergias são limitadas, — há que prever isenções para os veículos dos corpos de bombeiros e da polícia e para as ambulâncias, — em algumas autarquias, a contratação pública envolve um número reduzido de veículos (inferior a dez), tornando altamente improvável o cumprimento dos objetivos mínimos, — o exercício de apresentação de relatório proposto só será exequível mediante esforços administrativos aceitáveis quando uma categoria de «veículos não poluentes» for introduzida nos registos automóveis oficiais.

6.4.

Uma parcela significativa dos contratos públicos está relacionada com os órgãos responsáveis pelo transporte público a nível local, a cargo dos municípios e das autarquias, cujo escopo financeiro é bastante limitado. Um investimento adicional na tecnologia mais avançada com custos (e riscos) mais elevados pode comportar um ónus significativo para os cidadãos através do aumento do preço dos bilhetes e dos impostos locais ou mesmo da redução da oferta de transportes públicos. Além disso, cumpre reconhecer o grande esforço de purificação do ar já levado a cabo pelos municípios e as autarquias, inclusive mediante o alargamento da utilização de transportes públicos, em vez de o sujeitar a novas regras de contratação que exigem objetivos mínimos para os Estados-Membros no seu todo, mas são de difícil execução e controlo ao nível dos municípios, tendo em conta a grande heterogeneidade e a dimensão variável dos respetivos órgãos responsáveis pelo transporte público.

6.5.

Uma vez que a subcontratação também entra no âmbito da proposta da Comissão, o CESE está preocupado com o potencial impacto da proposta nas pequenas e médias empresas. Com efeito, muitas pequenas empresas locais de autocarros contribuem para a prestação de serviços de transporte em zonas urbanas mais vastas enquanto subcontratantes dos operadores locais de transportes públicos. Estas empresas poderão não dispor dos veículos exigidos pela diretiva, o que as excluirá da categoria de subcontratantes.

6.6.

O CESE conclui que o principal obstáculo à modernização dos transportes públicos e à contratação pública de veículos não poluentes é a falta de apoio financeiro e exorta a Comissão a repensar a presente proposta de molde a ter em atenção o financiamento, considerando em particular os instrumentos existentes, como os fundos estruturais e estratégicos (FEIE, FEEI) e o Mecanismo Interligar a Europa (MIE), bem como a, mais importantemente, definir as prioridades certas para o próximo QFP. O apoio financeiro específico deve atender à diversidade dos países, dos municípios e das regiões em termos de poder económico e de percentagem da população residente nas zonas urbanas com o objetivo global de harmonizar a aquisição de veículos não poluentes em todos os Estados-Membros. O CESE também salienta que, para além da necessidade de dispor de mais veículos não poluentes nos transportes públicos, é essencial convencer os cidadãos a utilizá-los, tornando-os numa opção muito mais atraente (ligações, conforto), em vez de se pôr a tónica nos bilhetes a preços baixos.

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(1)  COM(2016) 501 final.

(2)  JO C 173 de 31.5.2017, p. 55.

(3)  COM(2011) 144 final.

(4)  JO C 246 de 28.7.2017, p. 64.

(5)  JO C 81 de 2.3.2018, p. 195.

(6)  COM(2017) 675 final.

(7)  JO C 51 de 17.2.2011, p. 37.

(8)  JO C 424 de 26.11.2014, p. 58.

(9)  COM(2017) 653 final, anexo 1.

(10)  Regulamento (UE) n.o 582/2011 da Comissão.