19.8.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 303/1

Relator-geral:

Dumitru FORNEA

Correlatora-geral:

Renata EISENVORTOVÁ

1.1

No processo de transição energética para a economia hipocarbónica, o sistema energético da UE enfrenta um período de profundas mudanças tecnológicas, económicas e sociais que afetarão muitos dos setores da energia, incluindo a indústria do carvão e, portanto, as regiões carboníferas da UE.

1.2

Em alguns Estados-Membros, os recursos endógenos de hulha e lenhite continuam a ser importantes para a produção de eletricidade e calor. Contribuem para um aprovisionamento energético seguro a preços acessíveis e para a competitividade económica, para além de desempenharem um papel estabilizador no sistema energético, tanto em termos técnicos como económicos.

1.3

Todavia, as regiões carboníferas atualmente em atividade têm de se preparar para a eliminação progressiva da produção de carvão, a fim de se alinharem pelas decisões da UE em matéria de política energética e climática no que diz respeito à utilização de combustíveis fósseis ou por razões de ordem económica.

1.4

O futuro das regiões atualmente dependentes da utilização de carvão e as condições de vida futuras nessas regiões devem ser considerados no âmbito de um planeamento prospetivo que abranja duas gerações, ou seja 25 a 50 anos. A eliminação progressiva da utilização de carvão para fins energéticos nestas regiões não pode conduzir à sua estagnação. Tendo em conta o seu potencial económico e social, estas regiões devem participar na execução da política climática e energética da UE. Cumpre lograr o desenvolvimento sustentável destas regiões garantindo o diálogo no plano político, civil e social de molde a assegurar que há planos para a transição a nível nacional, setorial e empresarial.

1.5

Para preservar a segurança energética, a competitividade industrial, o ambiente, o cumprimento dos compromissos de redução dos GEE (gases com efeito de estufa) e a coesão social nas regiões carboníferas, o CESE recomenda a elaboração de um plano de apoio às comunidades e regiões dependentes da produção de carvão (doravante o «plano»), que dê resposta às questões ligadas à reestruturação da indústria do carvão no período de transição energética, para que as regiões carboníferas se possam adaptar às mudanças.

1.6

O plano poderia ser desenvolvido por um grupo consultivo em cooperação com a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu. Os membros do grupo consultivo deveriam ser representantes das regiões mineiras, dos sindicatos, de ONG, do setor de I&D e da indústria do carvão.

1.7

O plano deve assentar em três pilares: (i) diálogos no plano político, civil e social; (ii) investimentos económicos, sociais e ambientais; (iii) investimentos na educação, formação, investigação e desenvolvimento, inovação e cultura.

1.8

O plano deverá incentivar as regiões para a mudança, estimular o desenvolvimento inovador, manter a capacidade de atração para o investimento e criar oportunidades de emprego e de uma vida digna. Neste processo de transição, importa tirar pleno partido dos conhecimentos especializados e do potencial das regiões mineiras.

1.9

Os órgãos de poder regional, os governos dos Estados-Membros e as instituições da UE têm de se empenhar na transição energética e na reestruturação correspondente das regiões carboníferas.

1.10

O Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões têm a experiência necessária para participar neste processo, tanto a nível europeu como a nível nacional. Também estão aptos a fornecer um enquadramento eficaz para o diálogo político, social e civil necessário para a consulta das pessoas das regiões carboníferas.

1.11

No atinente à transição energética, uma das principais preocupações das regiões carboníferas da UE é a existência de um quadro político e institucional adequado capaz de estimular o investimento público e privado que será necessário nos anos vindouros.

2.1

Na última década, a UE assistiu a mudanças de fundo no seu sistema energético. A UE está em vias de transitar para uma economia hipocarbónica e atingir as suas metas em matéria de emissões de gases com efeito de estufa, eficiência energética e fontes de energia renováveis em resposta aos seus objetivos «20-20-20». Em 2014, a UE aprovou o quadro de ação relativo ao clima e à energia para 2030, que prevê uma redução de 40 % nas emissões de gases com efeito de estufa, uma quota de consumo de energias renováveis de 27 % e uma poupança energética de 27 %. Estas metas intercalares destinam-se a ajudar a UE a cumprir o seu objetivo a longo prazo de redução dos gases com efeito de estufa até 2050, com uma redução das emissões na ordem dos 80-95 %.

2.2

Por conseguinte, o sistema energético da UE está a transitar de uma era dominada pelos combustíveis fósseis e pela produção de energia em grandes centrais para a produção de energia a partir de fontes renováveis em instalações descentralizadas, maximizando em simultâneo as oportunidades proporcionadas pelo aumento da eficiência energética e por uma gestão mais eficaz da procura de energia.

2.3

A transição energética e a ambiciosa política climática da UE obtiveram forte apoio no projeto da União da Energia e foram alvo de grande promoção após o Acordo de Paris, o que envia um sinal claro em prol de uma redução das emissões de molde a manter o aumento da temperatura média global abaixo do limite acordado de 2oC até ao final do século.

2.4

A fim de estabilizar o clima, impõem-se alterações profundas nos sistemas energéticos de todos os setores económicos (1).

2.5

A transição energética engloba aspetos de ordem tecnológica, científica, societal, cultural, económica e ambiental, sendo claro que implica um papel mais ativo por parte dos indivíduos e das comunidades. Este processo exige um enfoque especial na investigação e no desenvolvimento, visto que gera novos reptos para o sistema energético e os setores da indústria que têm de reagir e de se adaptar à situação.

3.1

A indústria do carvão é um dos setores profundamente afetados pela transição energética. Durante séculos, o carvão esteve no centro dos progressos industriais e societais na Europa e no mundo. Na sua génese, a própria União Europeia resultou de uma vontade política de congregar os recursos da produção de carvão e de aço dos primeiros seis Estados-Membros fundadores (2).

3.2

As preocupações atuais em matéria de proteção do ambiente, alterações climáticas e saúde humana  (3) motivaram uma série de abordagens políticas e societais que põem em causa a necessidade de prosseguir com a utilização do carvão e de outros combustíveis fósseis para a produção de eletricidade e calor.

3.3

Mercê desta nova abordagem política, os dias do carvão parecem estar contados, não obstante o facto de, atualmente, mais de um quarto da eletricidade da UE ainda ser gerado por 280 centrais elétricas a carvão em 22 países. Só há seis países que não utilizam carvão para a produção de eletricidade: Chipre, Estónia, Letónia, Lituânia, Luxemburgo e Malta (4).

3.4

Embora a ideia de eliminar progressivamente o carvão do cabaz energético pareça ser geralmente aceite nos Estados-Membros onde não há exploração de recursos endógenos de carvão, o mesmo não se passa nas regiões carboníferas da UE, tratando-se de um setor que gera postos de trabalho diretos para 240 mil trabalhadores. Se se tiverem em conta os postos de trabalho no setor do equipamento mineiro, os da cadeia de aprovisionamento e os indiretos, esta indústria é responsável por cerca de um milhão de postos de trabalho, muitos dos quais em regiões que não oferecem muito mais oportunidades de emprego (5).

3.5

Seis Estados-Membros fazem extração de hulha: Alemanha, Espanha, Polónia, Reino Unido, República Checa e Roménia. Há dez Estados-Membros que exploram a lenhite como combustível competitivo para a geração de eletricidade: Alemanha, Bulgária, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Grécia, Hungria, Polónia, República Checa e Roménia.

3.6

Nestes países, os recursos endógenos de hulha e lenhite desempenham um papel importante em termos de garantir a segurança do abastecimento, contribuindo assim para alcançar a segurança energética da UE e reduzir a elevada dependência das importações. Como referido na Estratégia Europeia de Segurança Energética (6), a fatura energética externa da UE representa mais de mil milhões de EUR por dia. Em 2013, a fatura total rondou os 400 mil milhões de EUR, ou seja, mais de um quinto do total das importações da UE. Foi necessário importar 90 % do petróleo bruto, 66 % do gás natural, 42 % dos combustíveis sólidos e 40 % do combustível nuclear. Em alguns Estados-Membros da UE com uma produção endógena de carvão em larga escala — na Alemanha e na República Checa, por exemplo — cerca de 50 % da eletricidade é gerada em centrais a carvão. Na Polónia, este valor ultrapassa os 80 %.

3.7

Para além da sua utilização na produção de eletricidade, o carvão é usado para muitos outros fins. É utilizado no fabrico de cimento e pode ser convertido em combustíveis líquidos. Entre outros grandes utilizadores de carvão incluem-se as refinarias de aço, os fabricantes de papel, as indústrias química e farmacêutica e o setor da transformação alimentar.

3.8

O carvão também é uma componente essencial no fabrico de produtos especializado, como o carvão ativado utilizado em filtros ou as fibras de carbono utilizadas no setor aeroespacial, na engenharia civil, no setor militar, etc. Estão disponíveis processos industriais para o fabrico de combustíveis sintéticos ou dos produtos químicos de base necessários à indústria, como o metanol. Com base no metanol, é possível fabricar uma vasta gama de produtos petroquímicos que são atualmente produzidos a partir de outros combustíveis fósseis.

3.9

Para atingir o objetivo de uma União da Energia resiliente, dotada de uma política em matéria de alterações climáticas orientada para o futuro, os setores energéticos da UE têm de envidar esforços sérios e intensos na ótica da necessária transição energética. A indústria do carvão tem de se centrar numa utilização mais limpa e mais eficiente e desenvolver utilizações alternativas para o carvão. Por conseguinte, a UE deve afetar os fundos necessários para a investigação e o desenvolvimento no campo da química do carvão.

4.1

Embora se preveja uma eliminação progressiva do carvão na UE algures no futuro, em alguns países e regiões mineiras o carvão continuará a ser utilizado durante décadas. De acordo com o Tratado de Lisboa, os Estados-Membros têm direito a explorar os seus próprios recursos energéticos e a determinar a combinação de fontes de energia, sabendo que não deve haver subvenções para a produção de energia e tendo presentes todas as obrigações em matéria de alterações climáticas. No entanto, a indústria do carvão tem de fazer face à transição energética em curso, à passagem para uma economia hipocarbónica e, em particular, ao objetivo da descarbonização utilizando todas as medidas e técnicas disponíveis para uma utilização do carvão mais inócua e eficiente. São de referir, a este respeito, vários instrumentos de utilidade comprovada: o aumento da eficiência, a flexibilidade e a cogeração.

4.2

Uma vez que a produção de eletricidade constitui a principal utilização do carvão, o aumento da eficiência constitui um instrumento importante para ela seja menos poluente. Graças a uma eficiência elevada, pode-se produzir mais eletricidade a partir de cada tonelada de carvão e reduzir as emissões de CO2 em 30 % ou mais. Na Alemanha, há bons exemplos de centrais elétricas a carvão com elevado grau de eficiência, nomeadamente no caso das centrais que operam com tecnologias baseadas na otimização dos sistemas. Estas centrais elétricas a carvão também são muito flexíveis e podem rapidamente aumentar ou diminuir a produção, desse modo apoiando as energias renováveis intermitentes.

4.3

A cogeração (produção combinada calor-eletricidade — PCCE) é uma forma eficaz e eficiente de produção de energia, com consideráveis vantagens tanto em termos de energia e como do ambiente. As centrais de produção de energia convencionais libertam calor residual para o ambiente. As centrais de cogeração captam este calor e utilizam-no, usando assim o combustível de modo mais eficiente. Atualmente, a UE produz 11,7 % da sua eletricidade por cogeração (7).

4.4

A médio prazo, espera-se que a captura e armazenamento do dióxido de carbono (CAC) tenha um papel a desempenhar numa economia descarbonizada. Antes de avançar com medidas que requeiram tecnologias CAC, há que melhorar os processos existentes em larga escala, otimizar as infraestruturas e o armazenamento e garantir a competitividade da eletricidade produzida em centrais a carvão com CAC. Tem de haver uma avaliação do impacto ambiental e uma análise de custo-benefício.

4.5

No contexto de uma utilização do carvão mais eficiente e menos poluente, também são de referir usos alternativos do carvão, de que a liquefação do carvão é um exemplo. O carvão pode ser convertido em combustíveis líquidos — gasolina, gasóleo e combustível para aviação a jato ou produtos petroquímicos. As tecnologias necessárias já estão desenvolvidas, mas há que tomar em conta os custos operacionais e de investimento.

5.1.1

As regiões carboníferas são zonas industriais tradicionais onde a industrialização estava associada à exploração dos recursos minerais locais. Estão, por isso, historicamente ligadas aos setores tradicionais da economia, em cujo âmbito a indústria metalúrgica pesada, a indústria química e o setor da energia desempenham papéis de destaque. Nos últimos anos, estes setores e as empresas que neles operam tiveram de enfrentar mudanças rápidas no ambiente externo (condições de mercado, concorrência, clientes, tecnologias) e mudanças internas fundamentais (transferências de propriedade, objetivos dos proprietários e força do capital).

5.1.2

Para além das grandes mudanças, algumas indústrias tradicionais entraram em estagnação, foram sujeitas a deslocalização ou inclusive a eliminação gradual. Em algumas regiões, o carvão europeu não conseguiu competir com o carvão importado ou com outras fontes de energia fósseis, o que precipitou um declínio dramático da exploração mineira do carvão. Para dar apenas um exemplo, o Reino Unido produzia há cem anos cerca de 300 milhões de toneladas de carvão por ano e empregava mais de um milhão de mineiros. Embora a desindustrialização tenha causado a perda de postos de trabalho, as empresas de extração de carvão continuaram a ser alguns dos maiores empregadores em certas regiões. A eliminação progressiva ou o abandono total das operações das empresas de extração de carvão tem, portanto, sérias repercussões nessas regiões. Esta situação teve um impacto considerável nas pequenas e médias empresas associadas a empresas mineiras.

5.1.3

Em muitos países, as regiões carboníferas caracterizam-se por uma taxa de desemprego mais elevada do que a média nacional e por desemprego de longa duração. É, portanto, difícil para os mineiros despedidos encontrar novas oportunidades de emprego. Em consequência, a pobreza, a estagnação, a deterioração do nível de vida e a exclusão social de regiões e pessoas estão a aumentar.

5.1.4

O principal problema causado pela subida das taxas de desemprego é o desequilíbrio entre a oferta e a procura no mercado de trabalho. Por outras palavras, a despeito do elevado nível de desemprego, há uma procura de trabalhadores muito evidente que, todavia, pressupõe competências que respondam às necessidades do mercado de trabalho. O perfil educacional e formativo dos antigos mineiros, em que predominam competências manuais, não é completamente compatível com as necessidades do mercado de trabalho quer do ponto de vista profissional (qualificações), quer do ponto de vista pessoal (motivação). Quando o encerramento de uma mina leva ao despedimento de um grande número de mineiros, há uma série de postos de trabalho que desaparecem quase de um dia para o outro, o que pode provocar abalos fortes a nível local.

5.1.5

Os trabalhadores das indústrias extrativas também apresentam um espírito empresarial muito menos desenvolvido e baixa propensão para se lançarem em novos empreendimentos. Esta falta de entusiasmo pelo exercício de atividades independentes deve-se à sua longa exposição à influência de empresas mineiras poderosas e de grande dimensão que promoviam entre os trabalhadores uma cultura assente no trabalho dependente, incluindo uma aversão ao risco. Todavia, esta tendência também é observável em termos mais gerais. Os próprios estudantes universitários prefeririam ficar a trabalhar por conta de outrem após a licenciatura.

5.1.6

Esta situação é amiúde agravada pela escassez de perspetivas promissoras de trabalho e de carreira, bem como por condições menos favoráveis à gestão de empresas independentes, uma baixa qualidade de vida, e um desempenho deficiente em termos de inovação, aspeto concomitante com a falta de protagonismo da ciência, da investigação e do desenvolvimento. As capacidades em matéria de investigação e desenvolvimento não estão suficientemente desenvolvidas em todo o lado e a transferência de conhecimentos e aplicações para o setor empresarial não está a funcionar muito bem. É também por estas razões que a transformação económica é mais exigente e difícil, não sendo bem sucedida em todos os casos.

5.2.1

Nos países da UE produtores de carvão, as reestruturações foram amiúde levadas a cabo em resposta a situações de crise, mas sem o empenho político adequado, o que teve consequências dramáticas na qualidade de vida dos habitantes das comunidades mineiras. Uma diminuição da produção de carvão pode gerar mais desemprego, especialmente em regiões mineiras que atravessam um declínio estrutural a longo prazo. Muitos antigos mineiros e trabalhadores de empresas ligadas à atividade mineira enfrentam desemprego de longa duração e muitas vezes permanente, agravando assim a situação de pobreza.

5.2.2

Infelizmente, salvo raras exceções, as autoridades europeias e nacionais pertinentes perseguiram até à data uma «política de avestruz» em termos do impacto previsto das políticas climáticas na indústria de extração do carvão, furtando-se a realizar o necessário diálogo civil e social com os trabalhadores e os cidadãos das comunidades mineiras. A memória de exercícios anteriores de reestruturação, realizados com base em promessas políticas populistas que acabaram por não se traduzir em medidas concretas para a reconversão económica destas comunidades, reflete-se ainda hoje na desconfiança acrescida dos trabalhadores em relação à capacidade das autoridades para enfrentarem eficazmente os processos de reestruturação industrial.

5.2.3

Por outro lado, a nível europeu e nacional, observa-se um baixo grau de empatia e uma falta de conhecimento real dos problemas enfrentados pelas regiões mineiras. Há uma tendência para politizar excessivamente o debate sobre o futuro do setor mineiro no contexto das políticas climáticas, em particular nas regiões carboníferas, onde as atividades de extração do carvão não requerem auxílios estatais, mas também nas regiões mineiras onde o setor do carvão já atravessa um doloroso processo de reestruturação. A classe política evita o tema, uma vez que as medidas de transição para um novo perfil regional não garantem um capital eleitoral imediato, são impopulares e levam décadas a produzir resultados.

5.2.4

Uma vez que há uma clara ligação entre a eliminação progressiva do carvão e a política em matéria de alterações climáticas, parte da política europeia responsável pela execução dos objetivos climáticos terá de passar por ajudar as regiões afetadas por mudanças estruturais, ou seja, as regiões carboníferas.

5.2.5

Verificam-se amiúde situações em que os órgãos de poder local não dispõem da capacidade financeira e administrativa necessária para assumir e liderar projetos de acordo com as especificações da Comissão Europeia e das autoridades nacionais, razão pela qual os fundos europeus produzem resultados bastante limitados em termos de oportunidades e de qualidade de vida para a população das comunidades das zonas carboníferas.

5.3.1

É possível assegurar uma «transição justa» (8) para as comunidades mineiras se os poderes nacionais e europeus lograrem elaborar um plano de medidas oportuno e assestado destinado a: garantir salários adequados e segurança laboral para os trabalhadores afetados; viabilizar modalidades de formação, desenvolvimento de competências e reconversão profissional com alternativas de trabalho digno; respeitar os direitos humanos e assegurar medidas de proteção social, incluindo pensões de reforma, para ajudar as pessoas na transição; garantir investimentos na renovação das comunidades, incluindo o encerramento e operações de valorização e recuperação de minas, ou a construção e os serviços associados à transição energética.

5.3.2

Estas regiões necessitarão, pois, de assistência financeira e científica urgente, não só para evoluírem rumo a um novo modelo económico e social mas também para gerirem, num prazo razoável, os múltiplos perigos para a saúde humana e para o ambiente que estão associados às atividades mineiras do presente e do passado. A este respeito, os organismos dos Estados-Membros responsáveis pelos serviços geológicos e as autoridades nacionais responsáveis pelo encerramento e a recuperação de minas devem cooperar na recolha e armazenamento de dados em matéria de minérios e de minas e cartografar os principais riscos associados a atividades passadas de exploração mineira e encerramento ou conservação de minas.

5.3.3

O futuro das regiões atualmente dependentes da utilização de carvão e as condições de vida futuras nessas regiões devem ser considerados no âmbito de um planeamento prospetivo que abranja duas gerações, ou seja 25 a 50 anos. A eliminação progressiva da utilização de carvão para fins energéticos nestas regiões não pode conduzir à sua estagnação. Tendo em conta o seu potencial económico e social, estas regiões devem participar na execução da política climática e energética da UE. Cumpre lograr o desenvolvimento sustentável destas regiões garantindo o diálogo no plano político, civil e social de molde a assegurar que há planos para a transição a nível nacional, setorial e empresarial.

5.3.4

Também é preciso travar o declínio na capacidade de atrair novos investidores nacionais e estrangeiros, para que contribui não só a inadequação das competências da mão de obra mas também a escassez de zonas adaptadas e preparadas para acolher o estabelecimento e a implantação de empresas, bem como de zonas industriais estratégicas de grande dimensão.

5.3.5

A situação não é portanto fácil para os antigos mineiros nas regiões carboníferas. Cabe aos representantes destas regiões dotados de visão apelar junto dos respetivos governos nacionais no sentido de, em conjunto, preparar a reestruturação e o desenvolvimento das regiões carboníferas com a devida antecedência em relação a todo e qualquer programa de redução ou eliminação progressiva da extração de carvão.

5.3.6

Os órgãos de poder regional, os governos dos Estados-Membros e as instituições da UE têm de se empenhar na transição energética e na reestruturação correspondente das regiões carboníferas.

5.3.7

As regiões carboníferas encerram, porém, um potencial considerável em termos de reestruturação e desenvolvimento. Há que elaborar um conjunto de medidas de desenvolvimento, incluindo a promoção da investigação e desenvolvimento num ambiente inovador, procurando abranger os setores tradicionais que sobreviveram nas regiões carboníferas e os novos setores em expansão.

5.3.8

Importa tirar pleno partido das infraestruturas energéticas existentes e dos recursos humanos qualificados das regiões carboníferas, sendo de destacar, neste contexto, entre as medidas a apoiar, a promoção do investimento público e privado. As empresas existentes e outros operadores do mercado têm de investir em força em novas instalações de produção, incluindo no domínio da geração de energia a partir de fontes renováveis.

5.3.9

Os estudos de viabilidade poderão demonstrar que algumas regiões carboníferas não só encerram um forte potencial de produção de energia solar, eólica ou geotérmica mas também cumprem com maior facilidade outros requisitos necessários para o investimento e o recurso a tecnologias energéticas limpas: acesso fácil a terrenos para novas instalações de produção, recursos humanos qualificados ou disponíveis para reciclagem profissional, poderes públicos locais familiarizados com os desafios do setor da energia e comunidades locais habituadas a projetos industriais.

5.3.10

As atuais empresas mineiras possuem ou detêm em regime de concessão vastas extensões de terra e/ou centenas de quilómetros de galerias subterrâneas que podem ser utilizadas no contexto da transição energética. Além disso, a maioria das unidades de exploração dispõe de uma interligação fiável com as redes regionais e nacionais de transporte de energia.

5.3.11

A fim de desencadear mais investimento por parte do setor privado, que tem um papel fundamental a desempenhar, os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) reservaram um mínimo de 27 mil milhões de EUR especificamente para o investimento na economia hipocarbónica, incluindo na eficiência energética. Tem de investir-se, no mínimo, 12 %, 15 % ou 20 % da dotação nacional do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) para apoiar a transição para uma economia hipocarbónica em todos os setores nas regiões menos desenvolvidas, em transição e mais desenvolvidas da UE, respetivamente. Se o Fundo de Coesão (FC) for utilizado em tais investimentos, a percentagem aumenta para 15 % nas regiões menos desenvolvidas (9).

5.3.12

Os fundos europeus podem apoiar parcialmente as comunidades mineiras nos seus esforços de diversificação económica e de transição energética, mas muito do investimento em prol do desenvolvimento económico tem de provir dos fundos públicos dos Estados-Membros em causa ou resultar da captação de novos investimentos privados.

5.3.13

Há que tomar em consideração os elementos supramencionados na definição das medidas destinadas a ajudar as regiões carboníferas neste processo inevitável de transição energética e diversificação económica. Os parceiros sociais, a sociedade civil e o grande público destas regiões têm de participar na identificação de novas vias de desenvolvimento para as suas comunidades.

5.3.14

Um «plano de apoio às comunidades e regiões dependentes da produção de carvão» deverá incentivar as regiões a realizarem a transição, estimular o desenvolvimento inovador, manter a capacidade de atrair investimento e criar oportunidades de emprego e de uma vida digna.

5.3.15

A elaboração do plano poderia ficar a cargo de um grupo consultivo, em cooperação com a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu. Os membros deste grupo consultivo deveriam ser representantes das regiões mineiras, dos sindicatos, de ONG, do setor de I&D e da indústria do carvão.

5.3.16

O plano de apoio às comunidades e regiões dependentes da produção de carvão deve assentar em três pilares:

5.4.1

O futuro das regiões carboníferas europeias tomará duas direções: em algumas destas regiões, é de esperar uma eliminação rápida ou mesmo drástica da produção de carvão, enquanto noutras a produção poderá prosseguir por várias décadas.

5.4.2

No primeiro caso, a eliminação pode ser uma consequência da situação económica e de mercado, que é complicada, sobretudo no caso do setor europeu da hulha, que tem de competir com importações de carvão a preços extremamente baixos. Tal dificulta muito a situação, mesmo para as minas que até há pouco tempo eram rentáveis. Em algumas regiões, o governo ou as empresas poderão decidir encerrar as minas, em conformidade com o Tratado de Lisboa e com o direito de os Estados-Membros decidirem sobre os seus cabazes energéticos.

5.4.3

Para estas regiões, seria útil definir com brevidade um programa social com base nas boas práticas de diferentes países europeus produtores de carvão que ou têm experiência na eliminação progressiva do carvão ou se estão a preparar para tomar essa medida. A experiência da Alemanha pode ser útil neste contexto: neste país, a extração de hulha cessará em 2018, como previsto. Há muitas outras antigas regiões carboníferas — por exemplo, o Reino Unido, a França, os Países Baixos e a Bélgica —, todas elas com experiência valiosa neste domínio.

5.4.4

Nas regiões onde se prevê que a produção de carvão se mantenha a mais longo prazo, é importante pôr a tónica acima de tudo numa utilização mais eficiente e inócua do carvão. No caso da utilização do carvão para a produção de eletricidade, a redução das emissões continuará a ser uma prioridade e a UE dispõe de instrumentos para o efeito: o regime de comércio de licenças de emissão revisto, que exige zero emissões de carbono até 2058, a Diretiva Emissões Industriais e o novo documento de referência sobre as melhores técnicas disponíveis relativo às grandes instalações de combustão, em vias de conclusão.

5.4.5

A investigação e o desenvolvimento desempenharão um papel muito importante na estratégia para estas regiões carboníferas com um futuro a mais longo prazo: o reforço da eficiência das centrais de produção de energia permitirá reduzir mais as emissões e diminuir o consumo de combustível. Uma maior flexibilidade das centrais elétricas poderá contribuir para coadjuvar as fontes de energia renováveis intermitentes. A par das tecnologias limpas do carvão ou da utilização e armazenamento de CO2, importa levar em conta os usos alternativos do carvão.

5.4.6

Todavia, mesmo nas regiões com perspetivas de extração de carvão a mais longo prazo, a prioridade tem de assentar na preparação para a eliminação desta atividade e na reestruturação das regiões carboníferas.

19.8.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 303/10

Relator:

Raymond HENCKS

1.1.

O CESE saúda a adoção do Acordo de Paris, por ocasião da vigésima primeira reunião da Conferência das Partes (COP 21) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas, assim como o contributo previsto determinado a nível nacional (CPDN) da UE e dos seus Estados-Membros, assumindo o compromisso de reduzir as emissões internas de gases com efeito de estufa em, pelo menos, 40 % até 2030 e entre 80 % e 95 % até 2050, em relação aos níveis de 1990.

1.2.

Apoia também o facto de este objetivo dever ser atingido coletivamente mediante a partilha de responsabilidades entre a UE e os Estados-Membros, bem como a decisão de anunciar novos CPDN de cinco em cinco anos.

1.3.

No que diz respeito aos transportes, o objetivo de reduzir em 60 % as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) em relação aos níveis de 1990 continua a ser muito ambicioso e exige um grande esforço. Embora a decisão relativa à repartição dos esforços a realizar até 2020 (Decisão n.o 406/2009) e a futura decisão relativa ao período entre 2020 e 2030 deixem total liberdade aos Estados-Membros na seleção dos setores económicos que deverão reduzir as suas emissões de GEE, a Comissão recomenda, se forem necessários esforços suplementares, que sejam utilizadas quotas internacionais e sejam evitados compromissos adicionais para os setores que não estão abrangidos pelo Regime de Comércio de Licenças de Emissão (RCLE) da União Europeia [COM(2015) 81], considerando, no que diz respeito aos transportes, que «noutros setores da economia se poderão obter reduções mais acentuadas» [COM(2011) 144]. O objetivo de reduzir as emissões de GEE em 60 % no que se refere aos transportes pode, assim, continuar a ser considerado atual e conforme ao objetivo geral da UE no âmbito da COP 21, desde que as ações e as iniciativas na matéria sejam executadas urgentemente, com a determinação necessária e o mais depressa possível.

1.4.

Contudo, tal não dispensa a União e os Estados-Membros de reavaliar as diferentes ações e iniciativas lançadas ou previstas no Livro Branco sobre os transportes [COM(2011) 144 final] e no roteiro relativo a uma estratégia-quadro para uma União da Energia estável [COM(2015) 80 final], em relação à sua eficácia, à sua viabilidade e, mais especificamente, ao objetivo de descarbonização dos transportes, de as reformar e/ou de acrescentar novas iniciativas no âmbito da revisão do livro branco sobre os transportes, anunciada para 2016, sem no entanto comprometer a competitividade da UE. Algumas iniciativas serão de natureza legislativa, mas a maioria deverá alicerçar-se em contribuições voluntárias nacionais, com vista a uma alteração dos comportamentos ou dos hábitos, indispensáveis para o êxito.

1.5.

O CESE chama igualmente a atenção para a importância da ação prevista pela Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), no sentido de estabelecer um regime de comércio de licenças de emissão (RCLE) mundial para a aviação, e pela Organização Marítima Internacional (OMI), a fim de acompanhar as emissões do transporte marítimo, e apela para a obtenção de resultados ambiciosos no contexto das negociações em curso com estas organizações.

1.6.

Sublinha que o princípio do poluidor-pagador deve ser aplicado de forma flexível, em particular no caso de zonas rurais remotas, zonas montanhosas e zonas insulares, para evitar efeitos inversamente proporcionais aos custos e preservar a sua utilidade como forma de influenciar as opções relativas à organização das operações de transporte, eliminando ao mesmo tempo toda e qualquer forma de concorrência desleal entre os diferentes modos de transporte. O CESE recomenda que se explore a possibilidade de uma organização global do transporte rural nas regiões, com vista a cumprir o acordo da COP 21 e a dar resposta às necessidades das pessoas vulneráveis.

1.7.

De qualquer forma, a aplicação do princípio do poluidor-pagador não será suficiente para assegurar a transição para uma sociedade hipocarbónica. Assim, torna-se ainda mais importante adotar medidas suplementares como o aumento da eficiência energética, a eletromobilidade, a partilha de automóveis, a comodalidade, o desenvolvimento de fontes de energia alternativas, a elaboração de normas de qualidade ambiental e, sobretudo, a promoção dos transportes públicos.

1.8.

No que diz respeito às bioenergias, são necessários esforços contínuos para intensificar a redução das emissões de gases com efeito de estufa e para evitar alterações no uso do solo. Por isso, há que continuar a promover a exploração energética dos resíduos, dos subprodutos e dos detritos para fins de produção de combustíveis. Os setores do transporte rodoviário de mercadorias, aviação e transporte marítimo continuam a ter algum potencial para os biocombustíveis. No entanto, estes não são, por si só, uma solução, nem dispensam o desenvolvimento e a promoção de soluções que visem a substituição do motor de combustão pela mobilidade elétrica e/ou pelas tecnologias de hidrogénio ou de outras fontes de energia alternativas e sustentáveis.

Por último, não se trata de entravar a mobilidade enquanto tal, mas sim de reduzir as deslocações individuais em veículos a motor sempre que exista uma alternativa viável e de favorecer os transportes coletivos, a bem da proteção do ambiente e a fim de evitar que o tráfego asfixie as cidades.

1.9.

O desinvestimento nas atividades poluentes não deve competir apenas aos governos e não pode fazer-se sem a sensibilização e a mobilização de toda a cadeia de transporte (construtores, transportadores, utilizadores) através de medidas legislativas, de incentivo, ou mesmo dissuasoras. O reforço das capacidades, a assistência técnica e o acesso facilitado a financiamento aos níveis local e nacional são fundamentais na transição para um sistema de transportes hipocarbónico. Embora integrando todos os modos de transporte, os programas de investimento da União Europeia devem dar prioridade aos projetos mais eficazes do ponto de vista climático, recorrendo a critérios de avaliação coerentes com as conclusões da COP 21.

1.10.

A forte mobilização de que deram provas as organizações da sociedade civil e os agentes económicos e sociais no âmbito da COP 21 deverá ser prosseguida, no intuito de amplificar um movimento cívico em prol da justiça climática e do desinvestimento nas atividades poluentes.

1.11.

Consequentemente, o CESE recomenda o recurso ao diálogo participativo com a sociedade civil, tal como definido no seu parecer exploratório de 11 de julho de 2012 sobre o «Livro branco sobre os transportes — Para a adesão e a participação da sociedade civil» (CESE 1598/2012).

2.1.

A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (à qual está associado o acordo de 2015 da COP 21) limitava-se à estabilização das concentrações atmosféricas de GEE (o principal gás com feito de estufa no setor dos transportes é o dióxido de carbono (CO2), emitido na fase de produção no caso da eletricidade e na fase operacional no caso dos combustíveis) num nível que evitasse uma interferência antropogénica perigosa no sistema climático. Em contrapartida, o Acordo de Paris, de 12 de dezembro de 2015, vincula, pela primeira vez, todas as 195 partes signatárias da supracitada convenção-quadro a acelerarem a redução das emissões de GEE, com vista à realização do objetivo final a longo prazo de restringir o aumento da temperatura média do planeta a um nível claramente inferior a 2oC (até 2100) em relação aos níveis pré-industriais, prosseguindo a ação empreendida para limitar esse aumento a 1,5oC, por oposição à tendência atual para os 3oC de aquecimento global até ao final do século XXI.

2.2.

Após a ratificação do acordo, caberá às partes signatárias respeitar e comunicar os contributos previstos determinados a nível nacional (CPDN), em função de programas sucessivos de cinco anos, com vista à realização do objetivo final.

2.3.

A entrada em vigor do Acordo de Paris está prevista a partir de 2020, desde que seja ratificado por, pelo menos, 55 Estados que representem, pelo menos, 55 % das emissões mundiais de GEE, sem prejuízo da possibilidade, fortemente recomendada, de aplicar o acordo antes da sua entrada em vigor.

2.4.

A UE e os seus Estados-Membros acordaram, em 6 de março de 2015, em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de 23 e 24 de outubro de 2014, um objetivo vinculativo de redução das emissões internas de GEE de, pelo menos, 40 % até 2030 e entre 80 % e 95 % até 2050.

2.5.

Segundo as referidas conclusões, o objetivo deverá ser atingido coletivamente pela UE e pelos Estados-Membros, designadamente através de reduções de 43 % até 2030 nos setores abrangidos pelo RCLE e de 30 % nos setores não abrangidos (em ambos os casos, em relação aos valores de 2005) e de uma participação que combine equidade e solidariedade.

3.1.

No seu Livro Branco sobre os transportes de 2011 [COM(2011) 144 final], a Comissão Europeia já tinha lançado um apelo premente quanto à necessidade de reduzir sensivelmente as emissões de GEE, a fim de garantir que as alterações climáticas se mantenham inferiores a 2oC, assinalando ao mesmo tempo que é imperioso conseguir uma redução das emissões de GEE no setor dos transportes de, pelo menos, 60 % relativamente aos níveis de 1990 e assinalando, por outro lado, que «noutros setores da economia se poderão obter reduções mais acentuadas».

3.2.

Os transportes são responsáveis por cerca de um quarto das emissões de GEE da UE: 12,7 % das emissões globais dos transportes são geradas pela aviação, 13,5 % pelo transporte marítimo, 0,7 % pelo setor ferroviário, 1,8 % pela navegação fluvial e 71,3 % pelo transporte rodoviário (2008). Contudo, o impacto ambiental de um modo de transporte não depende unicamente das emissões diretas, estando igualmente sujeito às emissões indiretas que se devem, sobretudo, à produção da energia necessária às deslocações.

3.3.

A nível mundial, os transportes registam o maior aumento das emissões de CO2 em comparação com qualquer setor industrial. Na UE, o setor dos transportes é o segundo maior responsável pelas emissões de gases com efeito de estufa. Além disso, enquanto as emissões provenientes da aviação e do setor marítimo são as que estão a aumentar mais rapidamente, estes setores não foram abrangidos pelo Acordo de Paris.

3.4.

O livro branco sobre os transportes de 2011 constata que o sistema de transporte da UE ainda não é sustentável e, como solução, prevê:

3.5.

Tanto no livro branco sobre os transportes como no roteiro relativo a uma estratégia-quadro para uma União da Energia estável, a Comissão propõe várias medidas para desenvolver um setor dos transportes descarbonizado.

3.6.

As medidas sugeridas incluem normas mais rigorosas para as emissões de CO2 aplicáveis aos veículos ligeiros de passageiros e camionetas após 2020, medidas para melhorar a eficácia dos combustíveis e reduzir as emissões dos veículos pesados e uma melhor gestão do tráfego. Importa encorajar os sistemas de portagens rodoviárias assentes no princípio do poluidor-pagador/utilizador-pagador, bem como a promoção do recurso a combustíveis alternativos, incluindo a eletromobilidade, tendo em conta, em particular, a necessidade de desenvolver infraestruturas adequadas.

4.1.

Após a ratificação do acordo (até 21 de abril de 2017), caberá às partes signatárias respeitar e comunicar os contributos determinados a nível nacional, em função de programas sucessivos de cinco anos, com vista à realização do objetivo final.

4.2.

A União Europeia pode, nos termos do artigo 4.o, n.o 16, do Acordo de Paris, atuar em conjunto com os seus Estados-Membros no âmbito de uma responsabilidade partilhada e deve notificar ao secretariado do Acordo de Paris o nível de emissões atribuído a cada Estado-Membro.

4.3.

De acordo com o disposto no artigo 4.o, n.o 9, do Acordo de Paris e na Decisão 1/CP.21, as contribuições estabelecidas segundo um calendário até 2030 devem ser comunicadas ou atualizadas até 2020, um exercício que deve ser repetido de cinco em cinco anos, no âmbito de uma estratégia de desenvolvimento de baixas emissões de GEE até 2050. As contribuições sucessivas devem representar uma progressão em relação ao contributo anterior (artigo 4.o, n.o 3).

4.4.

Ainda que a União Europeia já tenha fixado os objetivos e os contributos até 2030 e 2050, os níveis das emissões mundiais (todos os setores económicos em conjunto) estimados pela COP 21 com base nas contribuições nacionais em 2030 (55 gigatoneladas) continuam insuficientes em relação ao objetivo de manter o aumento de temperatura abaixo dos 2oC, pelo que são indispensáveis esforços suplementares para reduzir as emissões para 40 gigatoneladas.

4.5.

Embora a decisão relativa à repartição dos esforços a realizar até 2020 (Decisão n.o 406/2009) e a futura decisão relativa ao período entre 2020 e 2030 deixem total liberdade aos Estados-Membros na seleção dos setores económicos que deverão reduzir as suas emissões de GEE, a Comissão, na sua comunicação — Protocolo de Paris — Um roteiro para o combate às alterações climáticas ao nível mundial para além de 2020 [COM(2015) 81 final], recomenda, no caso de serem necessários esforços suplementares, que sejam utilizadas quotas internacionais e sejam evitados compromissos adicionais para os setores não abrangidos pelo RCLE. O CESE apoiou esta posição da UE (parecer NAT 665/2015). Além disso, a Comissão entendeu, no Livro Branco sobre os transportes, que «noutros setores da economia se poderão obter reduções mais acentuadas».

4.6.

Com base no exposto e tendo em conta que já fora decidida, muito antes da conferência de Paris, uma redução de 60 % das emissões de GEE nos transportes com vista à limitação do aquecimento climático abaixo dos 2oC, o CESE considera que este objetivo de uma redução de 60 % continua atual e é conforme às decisões da COP 21.

4.7.

O CESE nota ainda que o CPDN não contempla o compromisso da UE de intervir, no âmbito da OACI, no sentido de apoiar o desenvolvimento de um RCLE mundial para a aviação e, no âmbito da OMI, no que toca à obrigação do transporte marítimo de prestar contas sobre as emissões de GEE. A UE deve promover a obtenção de resultados ambiciosos no contexto das negociações em curso com a OACI e a OMI.

5.1.

O CESE constata, por conseguinte, uma grande coerência entre o CPDN da UE e os objetivos definidos nas diversas comunicações da Comissão relativas às medidas da política climática para os transportes. No entanto, é urgente e imperativo que as 40 ações e as 131 iniciativas do livro branco sobre os transportes sejam postas em prática com a determinação necessária e o mais rapidamente possível.

5.2.

Importa, porém, reavaliar as medidas do livro branco sobre os transportes relativas à redução das emissões de GEE à luz do CPDN da UE e dos objetivos definidos no pacote da União da Energia (1) quando da revisão do livro branco em 2016, como anunciado pela Comissão.

5.3.

Será necessário avaliar as diferentes iniciativas lançadas no âmbito do livro branco sobre os transportes e do pacote da União da Energia quanto à sua eficácia, à sua viabilidade e, mais especificamente, ao objetivo de descarbonização dos transportes. Importará ainda rever essas iniciativas e/ou acrescentar novas. Algumas iniciativas serão de natureza legislativa, mas a maioria deverá alicerçar-se em contribuições voluntárias nacionais, com vista a uma alteração dos comportamentos ou dos hábitos, indispensáveis para o êxito.

5.4.

A transição para transportes hipocarbónicos coloca os seguintes desafios:

Em matéria de transportes, a realização de atividades adequadas para reduzir as emissões a nível nacional e infranacional permitiria que as cidades reduzissem para metade as emissões, até 2050, em comparação com os níveis habituais. Soluções isoladas já existentes devem ser integradas nas políticas de planeamento estratégico da mobilidade, permitindo uma melhor coordenação entre a política urbana e a política de transportes. O reforço das capacidades, a assistência técnica e o acesso facilitado a financiamento aos níveis local e nacional são fundamentais na consecução desses objetivos.

5.5.

O Mecanismo Interligar a Europa, os fundos estruturais e de coesão, o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos, bem como qualquer outro programa de apoio aos investimentos em financiamento de projetos no setor dos transportes devem dar prioridade aos projetos mais eficazes do ponto de vista climático, integrando ao mesmo tempo os diferentes modos a fim de alcançar uma rede de transportes europeia. Os critérios para avaliar os pedidos de financiamento devem incluir referências explícitas aos princípios correspondentes às conclusões da COP 21.

5.6.

A repartição dos encargos entre os Estados-Membros e entre os setores abrangidos e não abrangidos pelo RCLE, incluindo os transportes, será um elemento essencial para a aplicação do CPDN da UE e deverá igualmente estar em conformidade com os seus objetivos estratégicos. Esta repartição deve ter presentes as conclusões do Conselho Europeu de outubro de 2014, a fim de chegar a um resultado equilibrado, tendo em conta a eficácia em relação aos custos e à competitividade. A decisão relativa aos esforços para o período 2020-2030, que será tomada em 2016 [COM(2015) 80, anexo 1], deverá nortear-se por estes parâmetros, sem descuidar a manutenção da competitividade da UE.

5.7.

A referida revisão do livro branco também deverá prever recursos específicos para animar um debate alargado com a sociedade civil, na medida em que a aceitação social de medidas por vezes pouco populares é indispensável e que todas as ações realizadas serão ineficazes se os destinatários não se identificarem com elas. A forte mobilização de que deram provas as organizações da sociedade civil e os agentes económicos e sociais no âmbito da COP 21 deverá ser prosseguida, no intuito de amplificar um movimento cívico em prol da justiça climática e do desinvestimento nas atividades poluentes.

5.8.

Importa promover e alargar iniciativas como a Iniciativa Global para a Economia de Combustíveis (GFEI — Global Fuel Economy Initiative), que reúne países empenhados em desenvolver políticas e regulamentações relativas à eficiência energética dos veículos, ou a Declaração de Paris sobre a Eletromobilidade, Alterações Climáticas e Apelo à Ação, com base nos compromissos de centenas de esforços decisivos no sentido da eletrificação sustentável dos transportes, a MobiliseYourCity, que se destina a apoiar as cidades e os países em desenvolvimento e emergentes na criação e implementação de planos de mobilidade urbana sustentável e de políticas nacionais em matéria de transportes urbanos, ou o Plano de Ação Global para o Transporte Ecológico de Mercadorias («Global Green Freight Action Plan»).

5.9.

Como já foi referido pelo CESE (2), a governação participativa requer uma boa estrutura organizacional e processual para ser eficaz e alcançar os objetivos pretendidos. A participação das partes interessadas no desenvolvimento sustentável a longo prazo funciona melhor se for organizada como um processo contínuo e propício a uma atuação conjunta, em vez de como um compromisso isolado ou pontual.

5.10.

O CESE decidiu criar um fórum da sociedade civil europeia em prol do desenvolvimento sustentável, o qual deverá proporcionar um quadro estruturado e independente para a participação da sociedade civil na execução, no acompanhamento e na reavaliação das questões horizontais previstas na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, e em particular do seu objetivo 13 («Adotar medidas urgentes para combater as alterações climáticas e o seu impacto»). Para as questões relativas ao setor dos transportes, deverá recorrer-se ao diálogo participativo gerado pelo CESE e previsto para a aplicação do livro branco de 2011 sobre a política dos transportes.

5.11.

O CESE está também a elaborar um parecer (NAT/684) sobre a criação de uma coligação entre a sociedade civil e os órgãos de poder local e regional para cumprir os compromissos assumidos no Acordo de Paris, o qual não deve criar mais uma plataforma de compromisso, mas antes lançar um quadro global que concilie medidas estatais e não estatais a longo prazo. O papel da sociedade civil no cumprimento dos compromissos é absolutamente crucial.

5.12.

O desinvestimento nas atividades poluentes não deve competir apenas aos governos e não pode fazer-se sem a sensibilização e a mobilização de toda a cadeia de transporte (construtores, transportadores, utilizadores) através de medidas legislativas, de incentivo, ou mesmo dissuasoras.

5.13.

A estratégia de compromissos voluntários escolhida pela COP 21 limita-se a indicar, para cada país, os compromissos não vinculativos, ao passo que a introdução de uma norma de emissões vinculativa seria certamente a solução mais eficaz para obter o resultado esperado pelo Acordo de Paris. Contudo, a repartição no interior da UE dos esforços para 2020-2030 referidos no ponto 5.5 supra reforçará os compromissos assumidos.

6.1.

Segundo o Tratado de Lisboa (TFUE, artigo 191.o, n.o 2), a política da UE no domínio do ambiente baseia-se nos princípios da precaução e da ação preventiva, da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador.

6.2.

Trata-se de fazer pagar o preço dos prejuízos causados ao ambiente pelos poluidores. Ora, nos Estados-Membros, o preço do carbono está previsto de formas muito diferentes nas políticas em matéria de clima, com um predomínio dos impostos, que, contudo, afetam, em primeiro lugar, o poder de compra das famílias mais pobres e os empregos.

6.3.

Segundo o livro branco sobre os transportes, as taxas e impostos devem ser reestruturados a fim de terem mais devidamente em conta os princípios do «poluidor-pagador» e do «utilizador-pagador».

6.4.

Esta abordagem, como concebida pela Comissão, assenta num sistema «poluidor-pagador» e nas possibilidades que a tarificação das vias rodoviárias oferece enquanto meio de financiamento da construção e manutenção das infraestruturas. Este sistema é utilizado para promover modos de transporte sustentáveis, graças à internalização dos custos externos, e para garantir o financiamento.

6.5.

Existe, na União, um mosaico de sistemas diferentes e sem coerência, constituído por portagens eletrónicas, vinhetas, taxas ligadas ao congestionamento de trânsito e taxas de utilização ao quilómetro calculadas por satélite (GNSS). Além disso, as regras da UE de tributação do transporte rodoviário para veículos pesados (eurovinheta) já só se aplicam em quatro Estados-Membros, ao passo que outros Estados-Membros não têm quaisquer portagens rodoviárias. Esta situação levanta sérias questões para o desenvolvimento do mercado único e para os cidadãos, com efeitos negativos sobre o crescimento económico e um aumento das desigualdades sociais em vários Estados-Membros. Além disso, a não cobrança de taxas de utilização da rede rodoviária pode afetar (sem falar dos custos do impacto negativo no ambiente) as condições de concorrência face ao transporte ferroviário, nos casos em que esteja disponível um serviço ferroviário.

6.6.

Todavia, um eventual sistema europeu de tributação rodoviária deverá ser suficientemente flexível para poder ter em conta a situação das regiões periféricas e das zonas rurais remotas, zonas montanhosas e zonas insulares, que têm baixa densidade populacional e não dispõem de alternativas viáveis ao transporte rodoviário, pelo que a externalização dos custos externos não só não mudaria os comportamentos e a organização dos transportes, como teria por único efeito a diminuição da sua competitividade. O bem-estar económico e social das zonas rurais depende de um sistema de transportes eficaz do ponto de vista económico e respeitador do ambiente. Para reduzir as emissões dos transportes, alguns governos introduziram diferentes formas de tributação do carbono, que não conseguiram travar as emissões dos transportes e agravaram significativamente as despesas das famílias, em especial nas zonas rurais, remotas e montanhosas.

6.7.

Segundo a comissária responsável pelos Transportes, a Comissão prevê propor, no final de 2016, um sistema europeu para os camiões e os veículos particulares, com uma regulamentação uniforme para a cobrança de portagens em todos os Estados-Membros, assente exclusivamente no número de quilómetros percorridos.

6.8.

O CESE congratula-se com a intenção da Comissão de harmonizar a nível europeu um sistema de tributação rodoviária com base no princípio do poluidor-pagador, mas considera que a componente de «internalização» da tarificação não será certamente suficiente para se chegar a uma política sustentável em matéria de transportes que respeite os compromissos assumidos no âmbito da COP 21, a qual exige medidas suplementares, como o aumento da eficiência energética, a eletromobilidade, a partilha de automóveis, a comodalidade, o desenvolvimento de fontes de energia alternativas, a elaboração de normas de qualidade ambiental e, sobretudo, a promoção dos transportes públicos.

6.9.

Outra das medidas poderia consistir num preço do carbono assente em critérios económicos e sociais. Um preço do carbono demasiado baixo, como é o caso atualmente, não encoraja seguramente todos os agentes dos transportes a modificar os seus comportamentos e a tomar medidas para reduzir o seu consumo de energia. Contudo, normas e padrões mais rigorosos relativos aos combustíveis, à eficiência energética, à gestão informatizada da circulação e ao desenvolvimento de combustíveis alternativos podem abrir caminho para a redução das emissões, sem afetar negativamente a competitividade.

7.1.

O CESE realça a necessidade absoluta de uma política industrial ativa e de uma investigação e desenvolvimento (I&D) coordenadas para facilitar a transição para uma economia hipocarbónica. Para dissociar o inevitável aumento do volume de transporte da redução das emissões poluentes, é necessário empreender esforços de I&D sustentados.

7.2.

O roteiro sobre os transportes indica que será necessário prosseguir o desenvolvimento dos biocombustíveis, em especial no domínio da aviação e dos veículos pesados de mercadorias, reconhecendo embora que há problemas em matéria de segurança alimentar e ambiente relacionados com o desenvolvimento dos biocombustíveis, e sublinha que é importante desenvolver biocombustíveis mais sustentáveis de segunda e terceira geração.

7.3.

No que diz respeito às bioenergias, são necessários esforços contínuos para intensificar a redução das emissões de gases com efeito de estufa e para evitar alterações no uso do solo. Por isso, há que continuar a promover a exploração energética dos resíduos, dos subprodutos e dos detritos para fins de produção de combustíveis. Os setores do transporte rodoviário de mercadorias, aviação e transporte marítimo continuam a ter algum potencial para os biocombustíveis. No entanto, estes não são, por si só, uma solução, nem dispensam o desenvolvimento e a promoção de soluções que visem a substituição do motor de combustão pela mobilidade elétrica e/ou pelas tecnologias de hidrogénio ou de outras fontes de energia alternativas e sustentáveis.

7.4.

A transição para a mobilidade elétrica deve ser acompanhada de uma transição para o uso partilhado dos veículos. Contudo, importa ter presente que, mesmo com uma transição completa para motores a combustíveis sustentáveis, o risco de o tráfego asfixiar as cidades persistirá até que os transportes coletivos e os sistemas de distribuição eficazes se tornem a norma.

19.8.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 303/17

Relatora:

Emmanuelle BUTAUD-STUBBS

1.1.

A questão do trabalho digno nas cadeias de abastecimento mundiais, como na indústria têxtil, de vestuário e de calçado, na indústria eletrónica, na indústria extrativa e na agroindústria, é, com efeito, crucial para todas as entidades públicas e privadas envolvidas a nível nacional e internacional na gestão das cadeias de abastecimento.

1.2.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) adaptou os seus procedimentos internos de modo que o seu parecer pudesse ser emitido antes da 105.a Sessão da Conferência Internacional do Trabalho, dedicada à questão do trabalho digno nas cadeias de abastecimento mundiais, a realizar em Genebra.

O CESE recomenda que:

1.3.

A Comissão Europeia adote uma estratégia abrangente e ambiciosa, a fim de promover, através de todas as suas políticas, quer internas (acesso à contratação pública da UE, rotulagem, etc.) quer externas (comércio, ajuda ao desenvolvimento, política de vizinhança, etc.), o trabalho digno nas cadeias de abastecimento mundiais.

1.4.

Se adote uma linguagem e definições comuns, se proceda a uma avaliação dos dados estatísticos de que dispõem as várias partes interessadas, a saber, OCDE, OIT, OMC, Comissão Europeia, Banco Mundial e FMI (1), a fim de evitar confusões e erros de interpretação, e se elabore uma política coerente entre as entidades públicas envolvidas neste domínio, com competências diversas.

1.5.

Tendo em conta os Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos Humanos, se reconheçam e promovam as boas práticas e iniciativas existentes na «caixa de ferramentas»: as Orientações da OCDE para as Empresas Multinacionais, as Orientações de Diligência Prévia da OCDE (para os setores dos têxteis e do vestuário, da extração mineral, agrícola e financeiro), ajuda ao comércio, formas de financiamento para indemnização por danos, códigos de conduta, rotulagem, normas e instrumentos de autoavaliação. O objetivo é adotar progressivamente uma política coerente e sustentável para a gestão responsável das cadeias de abastecimento mundiais.

1.6.

Se promovam abordagens práticas e adequadas, com base nos riscos, que tenham em conta a natureza específica da cadeia de valor mundial e da cadeia de abastecimento mundial (organização linear ou modular, simples ou complexa, curta ou longa).

1.7.

Se promova, com base numa avaliação das práticas existentes, o modelo de participação das várias partes interessadas, envolvendo entidades públicas e privadas, parceiros sociais, ONG, peritos, etc., a fim de criar a melhor carteira de ações possível, baseada nas orientações da OCDE, para identificar, prevenir e reduzir os riscos, bem como para comunicar e informar sobre o plano de ação. Os planos de ação poderão incluir medidas legislativas e não legislativas, boas práticas, incentivos financeiros, acesso a formação e criação de capacidades para o diálogo social e os sindicatos.

1.8.

Se exerça pressão para que seja efetuada uma reflexão específica sobre o tipo de instrumentos de transparência que poderiam ser utilizados para informar os consumidores finais sobre as condições sociais da produção.

1.9.

A próxima conferência da OIT pondere a possibilidade de a OIT desempenhar um papel ativo no que toca a garantir o trabalho digno nas cadeias de abastecimento mundiais, o que passa por explorar a criação e futura adoção de quaisquer instrumentos pertinentes e adequados que, com o empenho de todas as partes interessadas, contribuam para uma melhoria efetiva das condições de trabalho.

2.1.1.

Cadeia de valor mundial: este conceito surgiu em meados da década de 90 e descreve o conjunto de atividades necessárias para produzir e disponibilizar ao consumidor final um produto, desde a sua conceção e design, passando pelas matérias-primas e pelos produtos intermédios, até à sua comercialização, distribuição e apoio (2).

Supostamente, as cadeias de valor mundiais favorecem uma melhoria em termos «processuais» (o produtor adota melhores tecnologias para aumentar a eficiência) e em termos «funcionais» (a capacidade de um produtor para melhorar as possibilidades de conceção, de criação de marcas e de comercialização). No entanto, alguns exemplos mostram que esse nem sempre é o caso.

A questão de alcançar uma gestão sustentável e responsável das cadeias de valor mundiais está no topo da agenda internacional (OCDE, OIT, G7, G20, UE, ONU), não só porque o aumento do volume de comércio e de investimento a nível mundial é gerado através das cadeias de valor mundiais, mas também porque a externalização e a coordenação transfronteiras da produção mundial por empresas líderes têm impactos sociais significativos. Alguns deles são positivos, por exemplo, a oferta de empregos mais bem remunerados, o aumento do emprego feminino, a criação de postos de trabalho e o acesso ao emprego, o desenvolvimento de competências e a difusão de conhecimentos e de tecnologia. Outros são motivo de preocupação, como o trabalho precário, as condições de trabalho deficitárias (incluindo no domínio da saúde e segurança no trabalho), a inexistência de direitos sociais (incluindo a falta de cobertura pela segurança social) e a violação dos direitos humanos e dos direitos laborais fundamentais.

Devido a esta situação têm vindo a ser desenvolvidos e implementados, a nível nacional e internacional, diversos instrumentos, tais como as convenções da OIT, as orientações da OCDE, os Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos Humanos (ver também o ponto 2.3.3) e os quadros estratégicos, como a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável (3) e, paralelamente, a Agenda de Ação de Adis Abeba sobre o financiamento do desenvolvimento (4), cujo objetivo é promover o respeito pelas normas laborais, promover o trabalho digno e continuar a desenvolver o comércio, o investimento, o setor privado e as cadeias de abastecimento.

2.1.2.

Uma cadeia de abastecimento mundial é constituída pela interligação de organizações, recursos e processos que criam e oferecem produtos e serviços a clientes finais. Como tal, faz parte da cadeia de valor mundial relacionada com o aprovisionamento e não com a conceção ou a distribuição de bens ou a prestação de serviços.

2.1.3.

Trabalho digno: conceito formulado pelos constituintes da OIT e adotado pela Conferência Internacional do Trabalho da OIT na Declaração sobre Justiça Social para uma Globalização Justa (5), o qual inclui programas nacionais e locais que visam a prossecução de quatro objetivos estratégicos:

Enquanto organismo internacional de normalização, a OIT adotou uma série de convenções pertinentes para as cadeias de abastecimento mundiais, que incluem normas laborais fundamentais (ou seja, a promoção da liberdade de associação e o direito à negociação coletiva, a promoção da não discriminação no trabalho, a proibição do trabalho forçado e do trabalho infantil), assim como convenções no domínio da saúde e segurança no trabalho e da inspeção do trabalho, entre outras. Os países que as ratificarem são obrigados a adaptar a sua legislação e as suas práticas em conformidade com o disposto nas convenções. Além disso, com base na Declaração da Organização Internacional do Trabalho Relativa aos Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho de 1998 (6), os seus Estados-Membros são obrigados a respeitar a legislação e a pôr em prática as normas laborais fundamentais, mesmo que não tenham ratificado as convenções pertinentes.

2.2.1.

Segundo a OMC, a OCDE, a OIT e a CNUCED de 2013 (7), as cadeias de valor mundiais no comércio internacional têm crescido rapidamente em importância, representando entre 60 % e 80 % do comércio internacional e mais de 20 % dos postos de trabalho a nível mundial (8). Os setores abrangidos por essa interligação de componentes organizacionais, como a conceção, a produção, a distribuição e o consumo, impulsionados por empresas multinacionais, incluem a agricultura, a indústria (por exemplo, os setores automóvel e aeronáutico, do vestuário, dos brinquedos e da eletrónica) e os serviços (por exemplo, os centros de atendimento e as tecnologias da informação).

2.2.2.

As formas e as estruturas destas cadeias de valor mundiais também variam: algumas são bastante curtas (número reduzido de atividades), enquanto outras são mais longas, o que implica relações económicas, sociais e financeiras entre empresas estabelecidas nos mais variados e remotos países (EUA, UE e Ásia). Segundo Gary Gereffi (9), a governação das cadeias de valor mundiais pode assumir três formas principais: as que se orientam para o comprador e, como na maior parte dos casos, as que se orientam para os custos (sendo este o caso nos setores do vestuário e do calçado) e as que se orientam para o produtor, com algumas competências tecnológicas dos fornecedores nos países em desenvolvimento, incluindo a nível da conceção e da inovação (eletrónica).

2.2.3.

As cadeias de abastecimento mundiais, sendo uma componente das cadeias de valor mundiais, assentam nas relações entre compradores, fornecedores e potenciais subcontratantes. A governação desta «cadeia» pode assumir várias formas: hierárquica, quase-hierárquica, modular (os principais fornecedores são capazes de operar independentemente da empresa líder) ou de mercado para os mercados de mercadorias.

2.3.1.

A responsabilidade social das empresas é definida pela União Europeia como a «responsabilidade das empresas pelo seu impacto na sociedade» (10).

2.3.2.

Com base numa série de problemas ocorridos nos últimos vinte anos, sobretudo nos setores da eletrónica, dos artigos de desporto e do vestuário, em particular a OCDE identificou os seguintes aspetos como fundamentais para que uma empresa multinacional, enquanto empresa líder, possa gerir de modo sustentável a sua cadeia de valor mundial e a sua cadeia de abastecimento mundial:

2.3.3.

Um vasto leque de intervenientes: muitas organizações e entidades públicas e privadas, nacionais, europeias e internacionais estão a analisar estas questões, em especial depois do drama do acidente em Rana Plaza (Bangladeche), que causou a morte de mais de 1 100 trabalhadores em 2013:

Foram lançadas várias iniciativas privadas, a título permanente ou temporário, tendo em vista, por exemplo, melhorar a saúde e segurança nas fábricas de vestuário do Bangladeche na sequência da catástrofe de Rana Plaza (Acordo sobre a Segurança dos Edifícios e a Segurança em caso de Incêndio no Bangladeche) (20).

2.3.4.

Todos estes intervenientes públicos e privados estão empenhados no desenvolvimento e na implementação de várias ferramentas e instrumentos destinados a melhorar as condições de trabalho e os direitos laborais, a saber:

3.1.1.

A cadeia de abastecimento mundial da indústria do vestuário e do calçado abrange vários intervenientes e processos de produção. As exportações mundiais de vestuário, têxteis e calçado da região da Ásia-Pacífico ascendem a 601 mil milhões de dólares, o que representa 60 % da totalidade do comércio mundial, cabendo à China o grosso desta percentagem. Países como o Bangladeche e o Camboja especializam-se cada vez mais na produção e exportação de vestuário e calçado, que representam, respetivamente, 89,2 % e 77,4 % do total das exportações de mercadorias em 2014 (22). Tal deve-se principalmente ao aumento acentuado dos salários no setor têxtil e do vestuário chinês, o que levou os compradores internacionais a procurar novos fornecedores na Ásia.

Segundo a OIT (23), em 2014 o salário médio foi inferior a 200 dólares por mês na maioria dos países. Está instaurado um salário mínimo mensal para os trabalhadores não qualificados do setor do vestuário na China (até 297 dólares), nas Filipinas, na Malásia, na Indonésia (247 dólares), na Tailândia, no Vietname (145 dólares), na Índia (136 dólares), no Camboja (128 dólares), no Paquistão (119 dólares), no Bangladeche (71 dólares) e no Sri Lanca (66 dólares).

Os principais riscos são a inexistência de um salário digno, o trabalho forçado ou o trabalho infantil, a existência de relações laborais deficitárias devido a níveis reduzidos de proteção da liberdade de associação e à negociação coletiva limitada, a escassa preocupação com a saúde e a segurança no trabalho, a insuficiente inspeção do trabalho, os regimes de acidente de trabalho pouco desenvolvidos, a poluição da água, a exposição a substâncias químicas e a exploração da mão-de-obra feminina.

3.1.2.

Em 24 de abril de 2013, o desmoronamento do edifício Rana Plaza, no Bangladeche, ocupado por fábricas de vestuário, provocou a morte a 1 136 trabalhadores, sobretudo mulheres. A magnitude do acidente, que resultou do mau estado de conservação do imóvel e da ausência de saídas de emergência, levou a uma mobilização excecional de governos (UE e Estados-Membros, EUA, Canadá, Noruega), organizações internacionais (OIT, OCDE e Banco Mundial) e partes interessadas, a nível internacional e local, mediante um conjunto ambicioso de ações destinadas a incentivar a adoção, a nível nacional, de medidas a curto prazo (indemnização das famílias das vítimas, inspeção das fábricas de vestuário e medidas corretivas, novos métodos de auditoria, revisão da legislação do trabalho) e a médio prazo (por exemplo, o desenvolvimento dos sindicatos independentes e o reforço da inspeção do trabalho), bem como de medidas sistemáticas a fim de promover uma gestão responsável das cadeias de abastecimento mundiais.

3.1.3.

A OCDE está a elaborar orientações de diligência prévia para cadeias de abastecimento responsável no setor do vestuário e do calçado.

3.1.4.

A OIT, em cooperação com os doadores internacionais, os governos, os trabalhadores e os empregadores, executa projetos no setor do vestuário (por exemplo, na Ásia) com vista a promover o acesso à informação sobre salários, condições de trabalho e relações laborais para melhorar a qualidade do diálogo social sobre as normas laborais, reforçando a capacidade dos parceiros sociais e os dispositivos de negociação coletiva, bem como garantindo as normas laborais a nível das fábricas (25).

3.1.5.

A Comissão Europeia está a preparar o lançamento de uma iniciativa emblemática para uma cadeia de abastecimento sustentável no setor do vestuário, que inclua, entre outras questões, um planeamento conjunto, um financiamento coordenado, a execução conjunta de programas e campanhas de sensibilização junto dos consumidores.

3.1.6.

Os parceiros sociais do setor têxtil e do vestuário da UE desenvolveram uma iniciativa conjunta, apoiada pela Comissão Europeia, baseada num instrumento de avaliação do risco em matéria de responsabilidade social das empresas pertinente para as cadeias de abastecimento mundiais. Estão presentemente a terminá-la para divulgação junto das PME e de outras partes interessadas.

3.1.7.

A Presidência neerlandesa da UE pretende explorar formas de reforçar as sinergias entre as políticas de desenvolvimento e de comércio da UE, a fim de contribuir para a sustentabilidade das cadeias de abastecimento mundiais.

3.1.8.

O ministro federal alemão da Economia, Cooperação e Desenvolvimento, Gerd Müller, instituiu uma aliança específica para «têxteis sustentáveis» com os principais parceiros. Na última reunião do G7 fez uma síntese muito concreta da situação: «Custaria um euro assumir a responsabilidade, um único euro por vestido, casaco ou par de calças para assegurar que o trabalho árduo no Bangladeche, no Camboja ou em África compensa e que as crianças e costureiras dispõem de oportunidades na vida» (26).

3.1.9.

A proliferação de iniciativas privadas permitiu adquirir experiência e ajudou a partilhar boas práticas. Entre elas contam-se a «Initiative Clause Sociale — ICS» [Iniciativa Cláusula Social], que envolve 22 grandes retalhistas, como o Monoprix, o Carrefour ou o Casino, cujo volume de negócios é superior a 243 mil milhões de euros, que partilham uma metodologia semelhante nas suas auditorias sociais, e a «Business Social Compliance Initiative» [Iniciativa sobre a Compatibilidade Social das Empresas — BSCI], criada em 2003 pela FTA (Associação de Comércio Externo), sedeada em Bruxelas, que abrange mais de 1 700 retalhistas e importadores, provenientes de 36 países, que mantêm relações comerciais com mais 30 000 fábricas.

3.2.1.

De acordo com o estudo sobre cadeias de valor mundiais efetuado por Sturgeon e Kawakami (27), as entradas intermédias afiguram-se muito menos importantes para a indústria do vestuário — no que toca ao valor do comércio de bens intermédios — do que para as indústrias da eletrónica e dos veículos de passageiros.

3.2.2.

A cadeia de valor mundial da eletrónica é uma das mais importantes no setor das mercadorias, representando, em 2006, mais de 17 % do total dos produtos intermédios manufaturados, comparativamente à quota de 2,7 % dos produtos químicos e plásticos e de 1,9 % das peças de aeronaves. Os dois principais países exportadores de produtos eletrónicos intermédios são a China/Hong Kong e os Estados Unidos.

3.2.3.

Os três agentes empresariais que dirigem a «modularidade da cadeia de valor» são:

A modularidade desta cadeia de valor específica assenta na codificação e normalização dos processos operacionais fundamentais, como o desenho assistido por computador, o planeamento da produção e o controlo logístico e de inventário.

3.2.4.

Os produtos de eletrónica destinada ao grande público têm um ciclo de vida reduzido, que varia de três a dezoito meses, e são rapidamente descontinuados. Como resultado, os fornecedores destes produtos veem-se cada vez mais confrontados com encomendas que exigem uma rápida colocação no mercado. Por exemplo, quando o Apple iPhone foi introduzido em 2007, o tempo de colocação no mercado foi de seis meses. Em 2012, este período diminuiu para menos de duas semanas (28), representando um desafio para os fabricantes e os trabalhadores, sendo necessário desenvolver e implementar soluções capazes de lhe dar resposta.

Embora em algumas empresas se tenha chegado a acordo sobre a prestação de trabalho suplementar, ou por turnos, durante os picos de produção e a respetiva compensação durante o resto do ano, noutras regista-se um aumento substancial dos contratos temporários e a contratação de trabalhadores temporários ou migrantes (por exemplo, no México, em 2009, 60 % da mão de obra na indústria eletrónica era constituída por trabalhadores temporários, valor esse que atingia os 90 % nos picos de produção) (29). Isto traduz-se, frequentemente, em direitos limitados para os trabalhadores, como, por exemplo, salários mais baixos, inexistência de cobertura pela segurança social ou proibição de adesão a sindicatos. Além da legislação nacional, as soluções podem passar por acordos a nível das empresas, bem como por uma melhor coordenação e partilha de informações entre compradores e fornecedores, permitindo assim planear melhor a produção e recorrer a trabalhadores permanentes em detrimento dos temporários.

3.2.5.

A questão do respeito pelos direitos humanos e laborais também se coloca no caso da indústria eletrónica devido à problemática dos minerais provenientes de zonas de conflito e de alto risco, como a região africana dos Grandes Lagos (30). Após a adoção nos EUA da Lei Dodd-Frank, a Comissão Europeia apresentou, em 2014, uma proposta de regulamento com vista a instituir um sistema para a autocertificação dos importadores de estanho, de tântalo, de tungsténio e de ouro para o mercado da UE, a fim de garantir que as receitas da extração e comercialização dos referidos minerais não apoiam os conflitos armados locais. Em vez disso, a diligência prévia aliada a outras medidas deverá contribuir para a transparência ao longo da cadeia de abastecimento e ter um impacto positivo na criação de emprego e nas condições de trabalho nas minas, como, por exemplo, na saúde e segurança no trabalho, nos níveis de rendimento ou na formalização da atividade. Esta iniciativa também permitiria manter o aprovisionamento em África, evitando que este se dirigisse para outras regiões do mundo não afetadas pelo conflito (31).

3.2.6.

A OCDE elaborou um guia intitulado «Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict-Affected and High-Risk Areas» [Orientação de Diligência Prévia para Cadeias de Abastecimento Responsável de Minerais de Áreas Afetadas por Conflitos e de Alto Risco] (32).

3.3.1.

O CESE gostaria igualmente de sublinhar que as cadeias de valor e as cadeias de abastecimento mundiais de outros setores, como o dos serviços e da agroindústria, poderão enfrentar problemas ligados às condições de trabalho, designadamente em matéria de saúde e segurança no trabalho.

3.3.2.

O apoio da OIT à promoção do trabalho digno na economia rural (33) centra-se em 3 domínios de ação prioritários: trabalho digno para as populações rurais desfavorecidas, marginalizadas e vulneráveis, trabalho digno para os trabalhadores rurais nas cadeias de abastecimento, trabalho digno para os trabalhadores rurais nas plantações.

—

Os governos são responsáveis por elaborar, aplicar e fazer cumprir a legislação laboral e social nacional, ratificar e aplicar de forma efetiva as convenções da OIT e, no caso dos Estados-Membros da UE, os governos são também responsáveis por transpor e aplicar as diretivas europeias; além disso, têm também o dever de disponibilizar todos os recursos administrativos e financeiros necessários, inclusivamente para a inspeção do trabalho, a fim de garantir a conformidade com o quadro jurídico.

—

As organizações internacionais definem normas e desenvolvem iniciativas globais a fim de promover as normas internacionais do trabalho e um comportamento responsável das empresas. Neste contexto, documentos como o «UN Guiding Principles on Business and Human Rights» [Princípios orientadores das Nações Unidas sobre empresas e direitos humanos] (quadro «Proteger, Respeitar e Reparar») definem orientações sobre o papel e as responsabilidades dos principais intervenientes.

—

Os parceiros sociais são incentivados a participar no diálogo social sobre as normas laborais e as condições de trabalho e a promovê-lo, incluindo nos contextos setorial e transfronteiras, e os governos devem garantir que a liberdade de associação e de negociação coletiva é efetivamente protegida e promovida.

—

As empresas multinacionais devem respeitar a legislação aplicável nos países em que operam; são também incentivadas a comprometerem-se com as abordagens em matéria de responsabilidade social das empresas e de diligência prévia.

—

As ONG complementam os esforços dos outros intervenientes e desempenham um papel fundamental na sensibilização para os direitos laborais, bem como na denúncia de abusos.

Dada a complexidade e os evidentes riscos excecionais que correm estes principais intervenientes, o CESE é a favor de plataformas de partes interessadas estruturadas, transparentes e inclusivas para abordar questões desta complexidade.

19.8.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 303/28

Relatora:

Ariane RODERT

Correlator:

Oliver RÖPKE

1.1

A Europa enfrenta desafios complexos que exigem novos modelos sociais e económicos. Para proporcionar progresso, crescimento e bem-estar na Europa, é necessário transitar para uma economia baseada na inovação.

1.2

Neste contexto, estão a surgir conceitos e modelos económicos inovadores, que indiciam uma transição da inovação tradicional para uma inovação que tem em conta as perspetivas técnica, ambiental e social, colocando a ênfase na vida e no bem-estar das pessoas.

1.3

O CESE solicita, por isso, à Comissão Europeia que desenvolva um quadro político para apoiar estes novos modelos económicos que estão a surgir, reconhecendo, ligando e promovendo conceitos centrais para esses modelos empresariais assentes em teorias como o valor partilhado, o impacto coletivo, a medição do impacto, a parceria em hélice e a inovação social.

1.4

Esse quadro inclui um ambiente propício, eliminando os obstáculos e alargando os conceitos tradicionais de empresa. As questões a explorar são a contratação pública, a regulamentação propícia à inovação, os instrumentos financeiros especificamente adaptados, um apoio mais orientado dos fundos estruturais, os potenciais incentivos fiscais, a formação, o apoio e a atualização de competências, tendo particularmente em conta a digitalização e a robotização.

1.5

É fundamental que os Estados-Membros e as instituições europeias reconheçam plenamente e promovam modelos económicos «mais equitativos», centrados na promoção da inovação destinada ao desenvolvimento social, integrando a medição do impacto social em paralelo com a comunicação de dados sobre o progresso económico.

1.6

O CESE insta a Comissão a integrar plenamente os princípios do pacote de investimento social e a sua articulação com a inovação social na elaboração do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, visto que muitos destes novos modelos económicos são a expressão concreta desses mesmos princípios.

1.7

Os Estados-Membros e a Comissão devem assegurar a plena integração da inovação social nos programas de inovação. Há que explorar plenamente os fundos da UE de apoio à inovação social, provenientes de programas como o Horizonte 2020, sendo necessário avaliá-los em função da assimilação técnica demonstrada por cada parte interessada e do seu impacto político.

1.8

Os Estados-Membros e as instituições da UE devem integrar os princípios da inovação na política empresarial a fim de assegurar uma cultura propícia à inovação que a promova, acolha, premeie e dissemine. Essa cultura passa por elementos como a experimentação, novas estruturas de parceria e uma visão alargada da criação de valor na sociedade.

1.9

A UE tem de dar maior ênfase ao apoio e proteção das PME, nomeadamente às empresas da economia social, microempresas e empresas familiares, e a todos os tipos de empresas em fase de arranque no quadro de iniciativas da política de inovação com vista a reforçar as condições de sustentabilidade e replicabilidade/escalabilidade.

1.10

Há que tomar em plena consideração os novos modelos económicos inovadores nas iniciativas políticas relativas à revolução industrial 4.0 e políticas conexas, tais como a economia circular, a economia da partilha e a economia funcional, incentivando a adaptação de todos os modelos económicos existentes, apoiando o surgimento de novas formas e de modelos não convencionais de empresa e estabelecendo novas relações e modelos de cooperação ajustados.

1.11

O CESE apela à Comissão para que na próxima revisão da estratégia para o mercado único, prevista para 2017, incorpore plenamente estes novos modelos de negócio e proponha novas medidas nesse sentido.

1.12

Quanto às empresas, é essencial que todas elas respeitem plenamente os princípios do trabalho digno, os direitos sociais dos trabalhadores e o papel dos parceiros sociais no contexto dos novos modelos económicos.

2.1

Atualmente, assiste-se na Europa ao rápido aparecimento de uma nova paisagem societal, que exige novos modelos sociais e económicos para redefinir a Europa como uma economia moderna e competitiva a nível mundial.

2.2

Para proporcionar um crescimento gerador de progresso, coesão social e bem-estar, é necessário mudar a forma de pensar a inovação. Em todo o mundo a inovação e a investigação estão a adotar esta nova mentalidade, assim como muitas empresas, que se estão a esforçar por gerar crescimento e impacto a nível social e ambiental, bem como económico. Além disso, as expectativas e a procura dos consumidores apontam a favor deste tipo de abordagem, como demonstra claramente o surgimento de iniciativas como a economia colaborativa, a economia circular e a economia da partilha. Estas iniciativas têm em comum o facto de assentarem num novo conjunto de valores e terem por objetivo um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo numa ótica de progresso, conjugando inovação técnica, ambiental e social.

2.3

O presente parecer tem por finalidade explorar alguns novos conceitos cruciais para a inovação enquanto impulsionadora de novos modelos económicos e abordará especificamente as empresas da economia social a título exemplificativo. O parecer tem por base o acervo do CESE neste domínio, nomeadamente o trabalho realizado no âmbito do seu projeto sobre o empreendedorismo social (1). O parecer não aborda conceitos como a economia circular, colaborativa, funcional ou da partilha, a inovação ou as políticas destinadas às PME, questões que o CESE explora em pareceres correspondentes.

3.1.1

A Europa enfrenta complexos desafios societais aos quais os sistemas existentes não conseguem dar resposta. Este facto indicia uma mudança de paradigma que exige uma nova mentalidade e soluções inovadoras. Estas inovações são frequentemente designadas inovações sociais ou societais. «Uma inovação é social tanto nos seus fins como nos seus meios. Concretamente, as inovações sociais definem-se como novas ideias (produtos, serviços e modelos) que satisfazem as necessidades sociais (de forma mais eficaz do que as alternativas) e, simultaneamente, criam novas relações sociais ou colaborações. Ou seja, estas inovações não só são úteis para a sociedade, mas também reforçam a capacidade da sociedade para agir» (2). Em todos os setores se produzem inovações sociais, o que não constitui novidade; no entanto, têm em comum o facto de acabarem por conduzir a uma mudança sistémica.

3.1.2

Hoje em dia, no mundo académico, a inovação não se esgota no desenvolvimento técnico. Os investigadores reconhecem atualmente a necessidade de a inovação e a investigação terem em conta as perspetivas técnica, ambiental e social. Há uma interdependência entre inovação social, digital e técnica. Neste contexto, a tecnologia digital serve de ferramenta para incentivar a partilha e a capacitação das pessoas para a ação, enquanto a inovação social constitui o objetivo principal.

3.1.3

A inovação social manifesta-se de maneira diferente da inovação técnica. É impulsionada pela necessidade, visando frequentemente responder a um desafio na sociedade ou centrando-se num grupo de utilizadores específico, tendo ao mesmo tempo em conta as perspetivas social, ambiental e económica. As inovações sociais mais bem-sucedidas implicam um pensamento holístico, que em última análise conduz a uma mudança sistémica, em vez de tratar uma única questão ou assunto.

3.1.4

A inovação social assenta numa visão ética, ideológica ou de interesse geral. A prova disso é o papel que a sociedade civil tem neste momento e teve historicamente na configuração dos sistemas de previdência social. A inovação social poderá ser um conceito novo, mas existe de facto há muito tempo.

3.1.5

A inovação social baseia-se na comunicação aberta e na resolução colaborativa de problemas, envolvendo diversas partes interessadas e práticas para catalisar novas soluções. A inovação social está a derrubar muros que separam setores e mercados, substituindo a lógica da concorrência por soluções de parceria colaborativa e a longo prazo. Assenta na partilha, associada ao movimento de fonte aberta, e na aplicação de abordagens não competitivas.

3.1.6

A inovação social oferece uma fronteira fundamental para a Europa e promoverá a verdadeira «economia social de mercado» a que se refere o artigo 2.o do Tratado de Lisboa. No entanto, tal só será possível se a inovação for claramente direcionada para objetivos como a inclusão e a igualdade, o que por seu turno acelerará ainda mais a inovação societal.

3.2.1

Há uma consciência crescente de que uma visão abrangente da criação de valor — a nível económico, social e ambiental — é fundamental para uma atividade económica promissora. O facto de se gerar ou aumentar o lucro económico pela produção de um valor social e ambiental mais elevado demonstra claramente que o crescimento económico está ligado ao progresso social e ambiental. É a chamada criação de valor partilhado, um conceito explorado por diversos investigadores (3).

3.2.2

Fundamental para esta estratégia é uma transição da norma de otimização do desempenho financeiro a curto prazo para a da geração de valor económico de uma forma que também produz progresso e valor social para a sociedade. O valor partilhado pode muito bem impulsionar a próxima vaga de inovação e crescimento da produtividade na economia mundial.

3.2.3

Para apoiar uma verdadeira economia social de mercado é necessário incentivar formas de investimento especificamente concebidas para apoiar a emergência de uma economia mais participativa, democrática e inclusiva. É, pois, necessário todo um ecossistema financeiro, no quadro do qual seria particularmente interessante considerar o recurso a formas de capital híbrido e misto, um tema já abordado pelo CESE em pareceres anteriores (4).

3.2.4

A aplicação da lógica do valor partilhado significa que a criação de valor já não representa uma transferência do valor existente, mas sim um aumento do valor social, ambiental e económico global. Além disso, põe em evidência o facto de o mercado não se definir unicamente em termos económicos, mas também incorporar aspetos sociais e ambientais. Uma das principais características do valor partilhado é que este se apoia na força e nas diferenças entre o setor privado e a sociedade civil, aplicando um modelo de cocriação que, em última análise, gera novos mercados e expande os já existentes.

3.3.1

Fazer face a desafios societais complexos exige frequentemente uma colaboração estreita entre o governo, o mercado e a sociedade civil a fim de criar soluções eficazes. Essa parceria baseia-se numa compreensão profunda das perspetivas de cada parte interessada, num processo decisório rápido e em abordagens empáticas.

3.3.2

A cooperação, a cocriação e a inovação transetorial apresentam enormes vantagens quando comparadas com as formas como a sociedade tratou as questões societais no passado. Para tal, é fundamental reunir as partes interessadas numa fase precoce para, em conjunto, definir um objetivo societal partilhado e o caminho a seguir.

3.3.3

Uma vez que a inovação ocorre frequentemente no contexto local, próximo das necessidades reais, importa salientar que a atenção e o apoio que lhe são consagrados devem beneficiar a sociedade no seu conjunto. Há um grande potencial a explorar no que concerne a recolha e a partilha dessas experiências locais, muitas das quais podem ser replicadas e aplicadas em várias regiões e países.

3.4.1

Como foi referido, a mudança social em larga escala exige uma ampla coordenação, alinhamento e parceria entre setores. Deverá, além disso, traduzir-se num impacto coletivo.

3.4.2

O impacto coletivo tem por base o compromisso de um grupo central de partes interessadas de vários setores, cuja ação se concentra num programa comum com vista à resolução de um problema social ou societal específico. Além disso, implica uma infraestrutura centralizada, pessoal próprio, um processo estruturado, um sistema de medição partilhado, comunicação contínua e atividades de reforço mútuo entre todos os participantes. A mudança social em larga escala surgirá como resultado de uma melhor coordenação transetorial e não da ação de organizações isoladas.

3.5.1

Para que o conceito de inovação possa incluir não só a perspetiva técnica mas também as perspetivas social e ambiental, é imperioso medir o progresso de maneira diferente. O CESE já anteriormente abordou temas («Medir o impacto social» (5) e «A economia do bem comum» (6)) que lhe permitiram demonstrar com clareza a necessidade de uma visão alargada no que respeita aos resultados e à comunicação dos dados.

3.5.2

Durante muito tempo, os indicadores económicos foram a norma para medir os resultados. No entanto, a emergência crescente de estruturas híbridas que proporcionam inovação requer um conjunto de indicadores novos e holísticos que meçam o impacto a nível social, ambiental e económico.

3.5.3

A aplicação dos princípios da medição do impacto social implica o desenvolvimento de uma abordagem centrada nas partes interessadas, uma compreensão e definição comuns de resultados essenciais, bem como o estabelecimento conjunto de indicadores, o que ajudará a apreender o valor realmente criado. O ponto central é a transição da comunicação de dados económicos para a medição de indicadores como os contributos, o produto, os resultados e o impacto sociais. É importante que as partes interessadas tenham um entendimento comum destes conceitos, uma vez que eles são aplicados tanto no contexto da inovação como no contexto económico.

3.6.1

A inovação técnica e social pode ter um impacto enorme na organização do trabalho e nas condições laborais dos trabalhadores. A crescente individualização, autonomia e flexibilidade nas relações laborais não deverá conduzir à deterioração da proteção social. Para que os modelos inovadores sejam bem-sucedidos, impõe-se que os princípios do trabalho digno continuem a ser garantidos mesmo num ambiente em mutação (7).

3.6.2

A inovação só será acompanhada de progresso social geral se todas as partes interessadas forem associadas e dela beneficiarem, se o valor acrescentado for distribuído equitativamente e se os direitos sociais não forem desmantelados. Há que continuar a garantir a proteção social dos trabalhadores mesmo num cenário em mutação.

3.6.3

O mesmo se aplica aos direitos sociais individuais dos trabalhadores, especialmente no atinente às condições de trabalho e aos salários. Os modelos inovadores e a digitalização, em particular, levam frequentemente a um nível mais elevado de individualização no local de trabalho e comprometem as normas sociais. Os modelos inovadores sustentáveis devem respeitar os direitos dos trabalhadores e as suas condições de trabalho, mesmo num mundo laboral em mutação.

3.6.4

Os novos modelos económicos inovadores têm de promover os direitos coletivos dos trabalhadores, a sua aplicação prática e o papel dos parceiros sociais. Os parceiros sociais, os acordos coletivos e a participação dos trabalhadores são frequentemente uma fonte de inovação, porque criam as condições-quadro necessárias.

3.6.5

Há que continuar a promover o diálogo social e acordos coletivos abrangentes, na medida em que estes também podem contribuir para a melhoria das condições-quadro que permitem uma transição para modelos económicos inovadores. As «regras sociais do jogo» tiveram no passado de ser periodicamente adaptadas às novas evoluções técnicas e sociais, e essa adaptação vai continuar a ser necessária no futuro. Cite-se, a título de exemplo, a redistribuição do trabalho (como a redução do tempo de trabalho).

4.1

O CESE apoia a necessidade de reconhecer e promover em pleno a diversidade e o pluralismo dos modelos económicos e empresariais que, no seu conjunto, formam o mercado único (8). Um domínio em que o CESE possui conhecimentos específicos é a empresa da economia social. As empresas da economia social e os empresários sociais integram vários dos conceitos acima descritos e ilustram bem estes modelos empresariais híbridos que estão a emergir na Europa.

4.2

Na Europa, há mais de dois milhões de empresas sociais que contribuem para 10 % do PIB. No entanto, em muitos Estados-Membros o setor é novo e está pouco desenvolvido, sugerindo que há uma grande oportunidade de crescimento. A sociedade civil e a economia social estão estreitamente ligadas, tendo contribuído, através da inovação, para importantes mudanças sistémicas na sociedade, em domínios como a assistência à infância, os hospitais, a promoção da autonomia pessoal e de uma vida independente das pessoas idosas e das pessoas com deficiência, o equilíbrio entre a vida profissional e pessoal, a integração no mercado de trabalho e a habitação (social), bem como para numerosas descobertas ou inovações científicas.

4.3

Focadas em grupos específicos de utilizadores, no suprimento de necessidades da sociedade ou no colmatar de lacunas, as empresas da economia social testam e encontram soluções inovadoras ao mesmo tempo que exercem uma atividade económica. Além disso, reinvestem os lucros obtidos com vista a produzir impacto social e a realizar a sua missão. Ultimamente, as empresas da economia social obtiveram particular destaque pelo facto de oferecerem uma solução interessante ao criarem valor a dois níveis: a nível social, através das suas atividades (coesão ou inclusão social), e a nível económico (através do comércio, da geração de atividade económica e da oferta de emprego).

4.3.1

A promoção da inovação e da criatividade depende de cada parte interessada, bem como do comportamento e das atitudes. É, pois, crucial não só reforçar o setor das empresas da economia social mas também assegurar uma atitude de abertura face ao surgimento de novos modelos. Importa cultivar uma cultura de cooperação e de valores partilhados, um princípio que, por exemplo, está desde sempre arreigado na economia social. Sendo um facto que as empresas da economia social podem, através do seu esforço de inovação, criar novas oportunidades de mercado, cabe dedicar especial atenção à proteção destas entidades para que se possam continuar a desenvolver.

4.3.2

É de assinalar, em particular, que a investigação mostra que as mulheres estão mais representadas nas empresas sociais do que nas empresas tradicionais. Além disso, os estudos que recolhem dados repartidos por sexo neste domínio revelam que, em alguns países europeus, há inclusivamente mais mulheres do que homens no empreendedorismo social. Estes estudos também parecem indicar que as mulheres empresárias sociais são mais inovadoras do que os homens no mesmo setor, embora despendam menos em inovação (9). A pesquisa neste domínio dá conta de uma área com grande potencial de desenvolvimento, consagrando especial atenção ao empreendedorismo social das mulheres.

5.1

Os modelos económicos novos e inovadores, como as empresas da economia social, fazem parte da economia formal e não entram em conflito com outros modelos económicos. Perante a mudança da paisagem societal na Europa, cabe pôr a tónica na captação de todas as formas de inovação que resultem em novos modelos económicos. Embora estes novos modelos tenham por base muitos dos conceitos analisados no ponto 3, grande parte dos atuais programas de apoio, de desenvolvimento e de lançamento destinados às empresas, para além de outros requisitos necessários, como a legislação vigente e os instrumentos financeiros, revelam-se frequentemente ineficazes para apoiar estes diferentes modelos económicos, uma vez que a maior parte das ajudas e políticas atuais continuam a ser concebidas para um modelo e uma lógica empresarial mais convencional e tradicional. Por conseguinte, para mobilizar apoios que abranjam todo o leque de modelos económicos que surgem na Europa, cabe considerar os elementos que ora se seguem.

5.1.1

No caso das empresas da economia social, o CESE está a promover ativamente a criação de um ecossistema completo que seja especificamente adaptado às características únicas deste modelo económico específico (10). Do mesmo modo, também há que desenvolver ecossistemas tendo em vista outros conceitos empresariais novos e híbridos. Além disso, é necessário atualizar e adaptar o apoio atual a fim de ter em conta estes novos modelos e de ajudar as empresas existentes a se adaptarem e a aplicarem estas novas tendências. O ecossistema ideal inclui elementos como um ecossistema financeiro à medida com soluções de capital híbrido, modalidades de contratação mais adequadas, apoio ao desenvolvimento de empresas adaptado a cada situação, bem como a aplicação da medição do impacto social. Estes elementos são cruciais para favorecer o surgimento e a sustentabilidade de cada modelo económico.

5.1.2

A inovação deixou de ser linear. A combinação das suas dimensões técnica, ambiental e social é crucial para encontrar soluções para o futuro. A integração plena destes conceitos requer uma nova visão no que respeita à comunicação de dados em matéria de progresso, baseada nos resultados ou no impacto. Há dois elementos em particular que são importantes neste contexto: a criação de valor partilhado e os resultados tripartidos (assegurar que os progressos sociais, ambientais e económicos têm o mesmo peso). Uma vez reconhecida a totalidade do valor criado em termos do impacto coletivo dos aspetos económicos, sociais e ambientais, não tardarão a surgir novos tipos de empresas híbridas. O valor partilhado está ainda a dar os primeiros passos. Por conseguinte, é necessário que os gestores desenvolvam novas competências e conhecimentos e que os governos aprendam a regular de forma a permitir a criação de valor partilhado em vez de a impedir.

5.1.3

Os mercados financeiros têm um papel fundamental na afetação adequada de recursos na sociedade. Contudo, o facto de se concentrarem principalmente no curto prazo entra em conflito direto com a exigência de responder às necessidades a longo prazo da sociedade, questão abordada em vários relatórios (11). As empresas devem ter espaço para investir no futuro a fim de gerar valor para os investidores e para a sociedade em geral, o que exige novos sistemas que premeiem o comportamento dos investidores a longo prazo. Neste contexto, o financiamento público, amiúde disponibilizado sob a forma de capital misto, reveste-se de grande importância e reforça frequentemente o desenvolvimento das empresas.

5.1.4

Para a inovação impulsionar novos modelos económicos há que promover em permanência uma cultura favorável à inovação. É crucial incentivar sistemas de experimentação que aceitem tanto o êxito como o fracasso (enquanto etapas de aprendizagem) para fomentar uma cultura de inovação na Europa. Não sendo o princípio da precaução um obstáculo à inovação, cabe aplicar o «princípio da inovação» em moldes que o complementem; o «princípio da inovação» implica ter em conta o impacto da legislação e da regulamentação na inovação. Um ponto de partida consiste em conceber processos e sistemas em torno do conceito de parceria associando as principais partes interessadas (promovendo fóruns abertos, espaços de diálogo e reuniões de cooperação). Este processo já está em curso em toda a Europa e poderia facilmente ser alargado, partilhado e disseminado (12).

5.2

A vontade política e o sentido de apropriação são cruciais para fomentar a criação de novas empresas na Europa. É crucial estabelecer, a nível da UE e dos Estados-Membros, programas estratégicos coerentes e adaptados para apoiar diferentes modelos económicos. É evidente que, para conseguir proporcionar crescimento e bem-estar na Europa, é necessário evoluir para uma economia e uma sociedade baseadas na inovação. Há que mobilizar e calibrar devidamente a legislação e as políticas em matéria de mercado interno para esse efeito. A revisão da estratégia para o mercado único, prevista para 2017, constitui uma oportunidade para considerar novas medidas nesse sentido.

5.2.1

É crucial apoiar de forma adequada e sustentada a investigação fundamental e aplicada, enquanto semente de inovação futura, tendo em conta a ênfase no valor partilhado e nos resultados tripartidos. Além disso, as atividades destes novos modelos económicos devem ser tratadas estatisticamente a fim de fornecer um apoio tão adequado quanto possível às políticas.

5.2.2

É importante sensibilizar para as várias formas e agentes de inovação. As empresas da economia social e a sociedade civil tendem a não se definir como agentes de inovação. Ao aumentar a visibilidade e o reconhecimento da inovação social, valorizando explicitamente o seu vasto contributo para a sociedade, promover-se-á mais inovação em todos os setores.

5.2.3

A UE continua a desempenhar um papel central na recolha e na partilha de novas iniciativas, viabilizando a criação de um ambiente favorável e assegurando que as principais iniciativas políticas refletem efetivamente estas novas tendências. A Comissão está bem posicionada para facilitar este intercâmbio de boas práticas e de modelos a replicar.

19.8.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 303/36

Relator:

Jorge PEGADO LIZ

1.1.

Na sequência do pedido da Presidência neerlandesa para que o CESE elaborasse um parecer exploratório sobre «Sharing economy and self-regulation» e no termo dos seus trabalhos, apresenta agora a sua opinião e formula as seguintes conclusões.

1.2.

O CESE, em vários dos seus pareceres, de que o presente é evidentemente tributário, já tinha antecipado vários aspetos deste fenómeno sob as diferentes designações que, consoante as línguas e as óticas de aproximação, ele comporta.

1.3.

Procurou agora, de acordo com o pedido formulado, uma definição das características específicas da economia da partilha que englobe as práticas económicas que relevem da sua noção e de que modo essas condutas económicas e sociais devem ser tuteladas pelo Direito, por que formas e por que meios, designadamente pela auto ou corregulação.

1.4.

Social e economicamente relevante, a partir dos anos 2000, com a utilização da Internet e das redes sociais, não é uma conduta recíproca de troca, velha como o aparecimento do Homem, mas antes um «comportamento pró-social não recíproco», ou mais exatamente «o ato e o processo de distribuir o que é nosso com outros para o seu uso e/ou o ato e o processo de receber ou de tomar alguma coisa de outros para o nosso uso».

1.5.

Mais do que uma definição, que no entanto se procura dar, o que importa é definir as suas características e delas se destacam:

1.6.

Esta caracterização, ajudada por um conceito relativamente consensual, permite definir o modelo deste tipo de relações económicas e distinguir as atividades que relevam efetivamente da economia de partilha e devem ter um regime especial e as que, por vezes, utilizam indevidamente essa denominação para apenas se esquivarem a uma regulamentação que lhes deve ser aplicada, e de que é exemplo de atualidade a Uber. Uma segregação analítica mais precisa do que seja «partilha», e do que é baseado em plataforma, poderá aconselhar melhor a decisão política e a regulação mais adequada.

1.7.

Evidencia-se ainda a crescente relevância económica das manifestações da economia da partilha, a atingir já um significativo volume de negócios na Europa e no mundo, e salienta-se a sua dimensão social e ambiental, potenciadora de estreitar laços de solidariedade entre os cidadãos, de revitalizar a economia local, de criar emprego, de racionalizar o consumo das famílias mutualizando o uso de certos bens, de diminuir a pegada energética e de favorecer um consumo mais responsável e sustentável. Alguns exemplos relevantes são dados no ponto 5.2.

1.8.

Nestas circunstâncias, o CESE volta a instar a Comissão no sentido de levar a cabo toda uma série de medidas de caráter político indispensáveis para que, a nível da UE e nos diversos Estados-Membros, as múltiplas formas e modalidades de economia partilhada sejam apoiadas, implementadas e ganhem credibilidade e confiança.

1.9.

Alerta ainda para a necessidade de que estes novos modelos de negócio cumpram a legislação nacional e da UE aplicável e assegurem designadamente os direitos dos trabalhadores, uma tributação adequada, a proteção dos dados e da vida privada dos intervenientes, os direitos sociais, uma concorrência leal e o combate aos monopólios e às práticas anticoncorrenciais, a responsabilização das plataformas nos negócios celebrados entre os parceiros e o respeito da legalidade das suas ofertas e, acima de tudo, a proteção dos direitos de todos os parceiros que atuam na economia partilhada, incluindo do prosumer, com a adaptação a estas relações de todo o acervo da UE vigente em matéria de direitos dos consumidores, designadamente o relativo às clausulas abusivas, às praticas comerciais desleais, saúde e segurança e ao comércio eletrónico.

1.10.

Entende, assim, o CESE que a UE — e, evidentemente, os Estados-Membros, reunidos em Conselho sob a égide da Presidência neerlandesa — deve urgentemente definir um quadro jurídico claro e transparente em que estas atividades se devem desenvolver e atuar no espaço europeu, no sentido definido no ponto 8.2.4, e insta a Comissão a rapidamente publicar a expectada Agenda para a Economia Partilhada ou Colaborativa, que já tarda.

1.11.

E a definir nela, com clareza, qual o papel complementar que devem ter a auto e a corregulação, de acordo com os princípios e as modalidades que o CESE já definiu há anos em pareceres e relatórios de informação especificamente focados nestes aspetos, que se reafirmam e se dão por reproduzidos.

2.1.

A Presidência neerlandesa pediu ao CESE, por carta do Ministério dos Assuntos Sociais e do Emprego, que elaborasse um parecer exploratório sobre «Sharing economy and self-regulation», não tendo precisado quaisquer orientações nem formulado quaisquer questões.

2.2.

A questão da economia da partilha, a começar pela sua definição e delimitação conceptual até às diferentes noções que engloba e às práticas que integra e aos seus efeitos, é tema altamente controverso e de atualidade.

2.3.

Inúmeras são as práticas que, nos anos recentes, se têm reclamado do seu conceito, como inumeráveis são já os escritos de natureza vária que sobre este tema se têm produzido.

2.4.

Não é de admirar assim que o CESE, sempre atento às diferentes pulsões da sociedade civil, em vários dos seus pareceres, de que o presente é evidentemente tributário (1) e cuja filosofia geral se acolhe e desenvolve, tenha antecipado vários aspetos deste fenómeno sob as diferentes designações que, consoante as línguas e as óticas de aproximação, ele comporta.

2.5.

O objeto do presente parecer será responder ao pedido da Presidência neerlandesa, procurando chegar a uma definição das características específicas da economia da partilha que a autonomize conceptualmente e englobe as práticas económicas que relevem da sua noção e se, e de que modo, essas condutas económicas e sociais devem ser tuteladas pelo Direito, por que formas e por que meios, designadamente pela auto ou corregulação.

3.1.

As práticas de certas formas ditas de economia da partilha nascem mesmo antes da conceptualização da sua noção, por uma atitude relativamente ao ter e ao ser que releva fundamentalmente da ideia de que «tu não és aquilo que tens» mas «aquilo a que podes aceder».

3.2.

É evidente que uma certa economia da partilha é tão antiga como a humanidade e encontra as suas raízes históricas na «economia de troca» das sociedades primitivas, só sendo paulatinamente destronada com a introdução da moeda que confere a quem a possui a faculdade de comprar e assim de ter.

3.3.

O que se torna, no entanto, social e economicamente relevante, a partir dos anos 2000, com a utilização da Internet e das redes sociais, não é uma conduta recíproca de troca, mas antes um «comportamento pró-social não recíproco», ou mais exatamente «o ato e o processo de distribuir o que é nosso com outros para o seu uso e/ou o ato e o processo de receber ou de tomar alguma coisa de outros para o nosso uso». Por isso, a economia da partilha inspira-se de várias correntes de pensamento que vão desde o livre acesso gratuito e universal ao conhecimento, à economia da funcionalidade ou à economia da dádiva (Gift Economy) focada nas trocas sem lucro. Ao contrário da pura economia de troca, a economia da partilha baseia-se numa ideia de contraprestação monetária ou não monetária.

4.1.

É a partir desta noção que se deverá partir para delimitar o domínio próprio e específico da economia da partilha nas suas várias facetas enunciando as características que devem apresentar as suas práticas e que as permitem distinguir das outras práticas económicas de mercado.

4.2.

Antes de mais, a característica dominante e comum é a de que esta prática não conduz à propriedade de bens, nem à sua compropriedade, mas a uma comunhão de uso ou de utilização.

4.3.

Por outro lado, é essencial a intermediação de uma plataforma que põe em contacto, designadamente por meios eletrónicos (um browser ou uma aplicação), uma pluralidade de predisponentes de bens ou serviços e uma pluralidade de utilizadores.

4.4.

Um objetivo comum e característico deste tipo de atividade é o melhor aproveitamento (idling capacity) dos bens ou serviços em causa através da sua partilha.

4.5.

Também se julga essencial que neste modelo de negócio as partes finais sejam primacialmente «pares» (P2P) e nunca relações contratuais B2C, quer se trate de pessoas singulares ou coletivas, incluindo sociedades, mas que não façam elas mesmas dessa partilha o seu objeto comercial (por exemplo, uma sociedade pode partilhar com outra o uso de uma frota automóvel ou de uma série de equipamentos de reprodução). A possibilidade, no entanto, de entre «pares» se poder criar todo um «negócio» não pode ser descartada.

4.6.

O gráfico seguinte ilustra as diferenças dos modelos de negócio em confronto:

4.7.

Este tipo de negócio pressupõe uma triangulação contratual complexa traduzida nas relações contratuais entre o detentor do bem ou prestador do serviço com a entidade que gere a plataforma; entre o utilizador e a entidade que intermedeia a transação na plataforma, eventualmente mediante um preço; e entre os utilizadores da plataforma entre si para a utilização em causa.

4.8.

Por isso, não se julga que sejam designadamente características distintivas ou específicas:

5.1.

As limitações impostas à extensão deste parecer não permitem uma larga enunciação e menos ainda a discussão em detalhe da natureza de toda uma série vasta de situações que alegadamente relevam das características enunciadas de economia partilhada.

5.2.

Alguns merecem no entanto uma referência específica para ilustração do objeto do parecer:

5.2.1.

No setor do alojamento destacam-se Airbnb, Rentalia, Homeaway, Couchsurfing e Bedycasa, plataformas em que se registam proprietários de imóveis para partilha temporária de quarto ou toda a casa, sendo ainda possível que hostels, pousadas e outros alojamentos turísticos disponibilizem os seus alojamentos nestas plataformas. Dada a facilidade com que qualquer um pode juntar o seu imóvel a estas redes de partilha, e acrescendo o lucro que os proprietários retiram desta atividade, a proliferação de alojamentos deste segmento tem conduzido a acordos para colaboração na cobrança e entrega de impostos entre as plataformas e as autoridades tributárias, designadamente em Paris e Amesterdão. Em Amesterdão, Barcelona, Londres e Berlim foi criado um regime de registo obrigatório destes alojamentos e regras de limitação no tempo, com o objetivo de não prejudicar o arrendamento a longo prazo e impedir o consequente aumento das rendas.

5.2.2.

No setor dos transportes poderemos referir Blablacar, Umcoche, Liftshare, Karzoo, aplicações que possibilitam o registo de proprietários de veículos particulares que pretendem partilhar os lugares livres das suas viaturas nas suas viagens (carpooling). Nalgumas destas plataformas podem ser partilhadas as despesas da viagem, mas não é permitida a cobrança de valores com fins lucrativos. A Uber, no entanto, é um caso que merece ser distinguido, pois tanto disponibiliza serviços de partilha de veículos de particulares (UberPop — banido em quase toda a UE), como permite a solicitação de um serviço de deslocação com recurso a motoristas profissionais (Uberblack e UberX — aproximando-se do serviço tradicional dos táxis). A sua caracterização não é clara, uma vez que não é transparente o modelo de negócio da empresa, já se tendo inclusivamente discutido judicialmente se os motoristas Uber são funcionários da empresa (2). Este serviço tem levado a manifestações por vezes violentas e até a processos judiciais um pouco por toda a Europa. Apenas Inglaterra e Estónia têm legislação que veio legalizar os mesmos, aguardando-se a resposta do TJUE às questões prejudiciais enviadas por um tribunal de Barcelona e de Bruxelas para o esclarecimento da sua natureza (3).

5.2.3.

Exemplos de financiamento colaborativo são o financiamento por empréstimo com remuneração de juros, como Zopa e Auxmoney; financiamento de capital com participação social na empresa criada, como Fundedbyme e Crowdcube; financiamento por recompensa, como Kickstarter ou Indiegogo, e, por último, o financiamento através de donativo, em que não é acordada qualquer contrapartida pela entrega dos montantes.

6.1.

Como é habitual, o esforço de conceptualização, em especial quando o método é indutivo, não é linear, levando tempo a sedimentar-se e a recolher uma unanimidade de entendimento. É o que se passa com a noção de «economia partilhada», que aparece nos meios de comunicação social, ao lado de outras noções, como «economia social ou solidária», «economia circular», «economia funcional», «economia verde», «economia azul», «economia das soluções», «economia horizontal», «economia on demand», «economia das plataformas» e «Gig Economy».

6.2.

Por isso, alguns autores preferem nem sequer tentar uma definição por receio de ela não ser suficientemente abrangente ou, ao contrário, não delimitar corretamente o seu âmbito.

6.3.

Nos pareceres do CESE, apesar das múltiplas referências a esta noção, nunca foi tentada uma definição; identicamente, no parecer do CR (4), embora seja tentada uma classificação em duas categorias principais e quatro formas, também se não arrisca uma definição; por fim, a Comissão, na sua recente comunicação — Melhorar o Mercado Único (5), utiliza antes o termo «economia colaborativa», tida como sinónimo mas, em vez de uma definição, limita-se a enunciar os benefícios para alguns interessados (consumidores, trabalhadores) e a apontar para os seus efeitos a nível da produtividade e da sustentabilidade, prometendo para 2016 uma «Agenda Europeia para a Economia Colaborativa». Do lado do PE, até ao presente não se encontrou qualquer contributo substancial para além da Resolução de 21.12.2015«Rumo ao ato para o mercado único digital» (6), de alguns estudos de elevada qualidade e alguns briefings sobre temas pontuais. Até agora, porém, em nenhum destes documentos se fez um estudo de impacto em termos de criação de emprego e de crescimento.

6.4.

Não se julga que sobre esta matéria se tenha de ser original quando, das múltiplas definições expressas, uma haverá que parece concitar grande adesão; adota-se, assim, a definição de economia partilhada de Botsman & Rogers como «um sistema económico baseado na partilha de bens ou serviços subutilizados, gratuitamente ou contra um preço, diretamente pelos particulares», através de plataformas em linha, apesar de uma segregação analítica mais precisa do que seja «partilha», isto é, «não lucrativo», e do que é baseado em plataforma poderá aconselhar melhor a decisão política e a regulação mais adequada.

6.5.

Esta definição é suficientemente abrangente para incluir domínios tão variados como a produção, o consumo, passando pelo financiamento (crowdfunding) ou o próprio conhecimento e para permitir a sua divisão em quatro domínios com alguma autonomia: o consumo colaborativo; a educação, formação e o conhecimento colaborativos; o financiamento colaborativo; e a produção colaborativa (7).

6.6.

Esta definição permite também distinguir modelos de negócio que, sob a capa da economia partilhada, são na realidade negócios que visam unicamente o lucro e que representam modelos B2C. Esta conclusão é aferível pela análise do modo de funcionamento destas plataformas (embora nem sempre transparente), e podemos encontrar casos de verdadeira economia partilhada em que a relação estabelecida via plataforma é P2P, e o único papel da plataforma é possibilitar o contacto entre os pares, mas também exemplos de empresas que, sob uma aparência de plataforma P2P, intervêm de tal forma no negócio, recebendo comissões, sendo os destinatários dos pagamentos, prestando serviços acessórios, que não deverão ser tratadas como economia partilhada, mas sim como prestadoras de serviços B2C, com as consequências que tal acarreta.

6.7.

Por outro lado, esta definição permite desde logo excluir do conceito de economia partilhada certo tipo de manifestações que nela se pretendem acolher, como sejam designadamente:

7.1.

Embora ainda sem uma definição muito clara do seu âmbito, têm-se multiplicado os estudos e os inquéritos no sentido de determinar o peso económico deste fenómeno ao nível de UE e do mundo.

7.2.

É desde logo inquestionável que, nos anos mais recentes e precisamente nestes tempos de crise, e como resposta a ela, as iniciativas de economia partilhada não têm cessado de aumentar; mais de 1 000 iniciativas estão recenseadas no sítio Internet www.collaborativeconsumption.com.

7.3.

Estimativas usadas pela Comissão Europeia apontam para que o volume de negócios mundial que se esconde sob a designação de economia da partilha ascendeu a 3,5 mil milhões de dólares em 2013, o que representaria um crescimento anual de 25 %. Atualmente, seria já de 20 mil milhões. As previsões do Gabinete de Estudos da PwC apontam para um muito acentuado crescimento até 2025 (8).

7.4.

Para além de criadora de valor económico, a economia da partilha, na sua dimensão social e ambiental, é potenciadora de estreitar laços de solidariedade entre os cidadãos, de revitalizar a economia local, de criar emprego, de racionalizar o consumo das famílias mutualizando o uso de certos bens, de diminuir a pegada energética e de favorecer um consumo mais responsável e sustentável.

7.5.

O CESE crê que este tipo de economia «representa um complemento vantajoso inovador económico e ecológico da economia da produção» e «além disso, representa uma solução para a crise económica e financeira» (9).

7.6.

Por isso, o CESE não se coibiu de instar a Comissão no sentido de levar a cabo toda uma série de medidas de caráter político indispensáveis para que, a nível da UE e nos diversos Estados-Membros, as múltiplas formas e modalidades de economia partilhada sejam apoiadas, implementadas e ganhem credibilidade e confiança. No âmbito deste parecer não cabe senão dar por reproduzido o que, nestes aspetos, foi já adotado pelo CESE e para que se remete expressamente. Assim sendo, considera-se que os novos modelos de negócio que as plataformas representam colocam questões urgentes no que toca à aplicação da legislação nacional, assegurar os direitos dos trabalhadores e assegurar uma tributação adequada, entre outras. O CESE apela à Comissão que se debruce sobre estas preocupações se, de facto, os benefícios sociais destes modelos de negócios devem ser concretizados.

7.7.

É também importante apelar para a urgência de definições, orientações ou linhas diretrizes a nível europeu, porquanto alguns Estados-Membros se estão já individualmente a antecipar na definição das suas próprias políticas, face ao atraso e à aparente indefinição das instituições europeias.

8.1.1.

Como qualquer outra atividade que ponha em relação pessoas com os seus interesses próprios e eventualmente conflituantes, a economia partilhada releva do Direito e da regulação normativa dos interesses em causa. Julga-se, por isso, destituída de seriedade a posição daqueles que pretendem que a economia da partilha deve ser uma zona de «não direito» onde a liberdade deve imperar sem quaisquer barreiras nem constrangimentos, exclusivamente baseada na confiança e na bondade natural (à imagem do «bom selvagem» de Rousseau).

8.1.2.

O CESE tem defendido, de forma constante e consistente, que qualquer atividade económica deve ser tutelada pelo Direito; o que, ao contrário, também tem defendido é que esta regulação pode ser de vários tipos, que se devem articular de forma harmoniosa.

8.1.3.

Em especial no seu mais recente parecer sobre o papel da auto e da corregulação na UE (10), para cujo teor se remete, o CESE defendeu designadamente que «a autorregulação e a corregulação» enquanto «mecanismos, espontâneos ou induzidos, de regulação de interesses económicos e sociais ou de relações e de práticas comerciais dos vários agentes económicos» devem ser considerados como importantes instrumentos complementares ou suplementares, mas nunca como alternativa, da heterorregulação (hard law), cuja validade depende de «a sua conformação e o seu âmbito serem definidos por preceitos expressos e explícitos de lei cogente e judicialmente aplicáveis, quer a nível nacional quer europeu, respeitando em simultâneo a natureza destes instrumentos, em particular o acordo voluntário dos participante».

8.2.1.

Com efeito, a partir do momento em que as práticas puramente espontâneas entre particulares assumam o relevo de uma atividade económica, e os direitos e as obrigações recíprocos das partes revistam caráter contratual, devem consequentemente estar sujeitos ao normativo, nacional ou europeu, que enquadre legalmente os direitos e as obrigações de uns e de outros.

8.2.2.

Acontece que a complexidade das relações que está em causa neste fenómeno, e que se descreveu no ponto 4.7, é de molde a justificar uma definição de um quadro jurídico no qual os intervenientes se devem mover, principalmente quando essas atividades revelam um caráter híbrido, como são os casos de freemium ou de donationware, bem evidenciados no caso exemplar do geocaching.

8.2.3.

Na medida em que o fenómeno extravasa hoje claramente, pela sua própria natureza, as fronteiras dos Estados-Membros, deve a UE definir, para o seu espaço comum e integrado de grande mercado único, o quadro jurídico aplicável sempre que estas atividades se desenvolvam transfronteiras. A sua falta está já na origem de uma série de tomadas de posição díspares e contraditórias em vários Estados-Membros relativamente a certos casos concretos (por exemplo, Uber), à semelhança do que também vem sucedendo nos EUA.

8.2.4.

Este quadro jurídico releva designadamente dos seguintes domínios prioritários:

8.3.1.

A nível da UE, único que releva para o presente parecer, o CESE entende que deve ser objetivo das suas instituições, a começar pela Comissão por força do seu poder de iniciativa, mas igualmente do Conselho e do PE, dedicar uma atenção muito particular e urgente à adoção de um quadro regulamentar que defina com exatidão o seu âmbito de aplicação e os parâmetros nos quais esta atividade se deva desenvolver, sendo certo que as medidas devem ser ajustadas aos diversos tipos de economia partilhada.

8.3.2.

Nesse quadro devem avultar os princípios comuns de interesse e ordem pública, que deverão ser considerados de cumprimento obrigatório pelos participantes nestas modalidades de atividade económica e designadamente os referidos no ponto 8.2.4.

8.3.3.

Mas, como o CESE sempre tem dito, existe paralela e simultaneamente todo um espaço que deve ser deixado à auto e corregulação, julgando mesmo que se estará perante um caso exemplar do que alguns já chamam de «shared regulation», como recentemente defendido pela Royal Society for the encouragement of Arts, Manufactures and Commerce, RSA HOUSE, Londres, ou o modelo de Código de Conduta elaborado pelo Sharing Economy UK (SEUK) (12).

8.4.1.

Foi sempre entendimento do CESE que não devem as instituições da UE ou as autoridades nacionais definir os conteúdos dos códigos de autorregulação, que devem ser deixados à inteira liberdade das partes, quando eles não pretendam obter um reconhecimento vinculativo entre as partes

8.4.2.

Na medida, porém, em que tais acordos pretendam ser reconhecidos «enquanto instrumento acessório de regulação na ordem jurídica em causa», entendeu o CESE, no seu parecer antes referido, que a UE «deve dispor com clareza sobre os parâmetros do seu reconhecimento, os princípios por que se devem reger e os seus limites». É doutrina que se aplica inteiramente ao caso da economia da partilha, que dela não deve ser excecionada.

8.4.3.

Lamenta o CESE que no novo Acordo Interinstitucional entre o Conselho, o Parlamento e a Comissão, aprovado a 13 de abril de 2016, não o tivessem estas instituições aperfeiçoado no sentido por ele preconizado no seu referido parecer sobre a auto e a corregulação (SRCR), no que nesta matéria constava do anterior acordo e que o tema da SRCR se limite agora a uma referência vaga na comunicação relativa ao Pacote Legislar Melhor («Better Regulation»), que remete para uma nota de pé de página onde são enunciados os princípios para um melhor uso da SRCR e para a plataforma CoP, além de umas menções esparsas nas «Guidelines» e na «Toolbox».

8.4.4.

Ora, se domínio há em que a definição dos parâmetros antes enunciados mais necessária se torna para o dotar de credibilidade e de confiança por parte dos seus utilizadores é inegavelmente o da economia partilhada, que muito teria a ganhar com uma sólida arquitetura de um quadro responsável de auto ou de corregulação a nível europeu.

8.4.5.

Aguarda-se, assim, com expectativa a anunciada «Agenda Europeia para a Economia Colaborativa», desde já se incitando a Comissão a não descurar os aspetos da regulação desta atividade e do papel que nela deve ter a auto e a corregulação.

19.8.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 303/45

Relator:

Denis MEYNENT

1.1.

O Comité recorda que o objetivo principal do programa REFIT (1) consiste em melhorar a qualidade e a eficácia da legislação da UE e em elaborar regulamentos simples, compreensíveis e coerentes, sem pôr em causa os objetivos estratégicos estabelecidos nem agir em detrimento da proteção dos cidadãos, dos consumidores, dos trabalhadores, do diálogo social e do ambiente.

1.2.

A regulamentação europeia é um fator de integração essencial que não constitui um encargo ou um custo a reduzir — se bem proporcionada, é, pelo contrário, uma garantia importante de proteção, promoção e segurança jurídica para todos os intervenientes e cidadãos europeus.

1.3.

As avaliações de impacto de todas as propostas legislativas devem ser integradas e conferir às dimensões económicas, sociais e ambientais, inclusive no que respeita às PME, a importância que merecem. O Comité insta o Parlamento, o Conselho e a Comissão Europeia a chegarem a acordo sobre uma metodologia comum para a avaliação de impacto, na qual o Comité e o Comité das Regiões Europeu (CR) também se possam inspirar.

1.4.

O processo de consulta pública, bem como a consulta dos peritos e das partes interessadas, devem ser o mais abertos possível, mas não podem substituir as consultas dos parceiros sociais e do Comité.

1.5.

O Comité solicita à Comissão que inclua no seu painel de avaliação uma avaliação anual dos principais custos e benefícios das medidas do programa REFIT, em termos tanto quantitativos como qualitativos, nomeadamente no que respeita ao nível e à qualidade do emprego, à proteção social e ambiental e à defesa do consumidor.

1.6.

O processo de tomada de decisão deve ser tão fluido e pertinente quanto possível. Os organismos e os filtros criados para verificar a sua pertinência não podem comprometer a decisão política, que deve permanecer soberana. A este respeito, há que combater a burocratização do processo decisório.

1.7.

O Comité toma nota da criação da plataforma REFIT, cujo mandato consiste nomeadamente em pugnar por uma legislação mais eficaz e regras administrativas mais simples. Realça que esta plataforma se deve limitar a um exame restrito de um certo número de temas e não pode substituir os colegisladores nem as consultas obrigatórias do Comité — dada a natureza diversa do seu trabalho — e dos parceiros sociais previstos nos Tratados. Convida a Comissão a tornar públicos os critérios de pré-seleção relativos às sugestões dirigidas à plataforma, a zelar pelo seu equilíbrio e a clarificar o seguimento dado às recomendações da plataforma, a fim de permitir a rastreabilidade das influências.

1.8.

No que diz respeito à representatividade da plataforma REFIT, o Comité considera que a atribuição de dois assentos adicionais lhe permitiria respeitar plenamente a natureza do seu próprio mandato e, assim, refletir a sociedade civil que está incumbido de representar. Além disso, o Comité constata a ausência de uma representação pan-europeia das micro, pequenas e médias empresas no grupo das partes interessadas da plataforma e solicita que a situação seja corrigida quanto antes.

1.9.

Graças ao seu contacto direto com a realidade do terreno, à sua vasta rede de organizações a nível nacional e aos conhecimentos especializados dos seus membros, o Comité está bem posicionado para dar um contributo significativo para as avaliações de impacto realizadas a nível europeu. Por outro lado, pretende privilegiar as avaliações ex post e qualitativas, a fim de poder determinar o impacto de uma intervenção legislativa ou de uma política europeia e dar a conhecer a experiência e o sentimento dos parceiros económicos e sociais europeus.

1.10.

No que respeita à transposição de certas diretivas, o Comité deseja dar um contributo específico para o relatório de iniciativa do Parlamento Europeu sobre o relatório anual relativo à aplicação da legislação da UE pelos Estados-Membros, incidindo sobre as alterações introduzidas pelos Estados-Membros na transposição.

1.11.

O Comité solicita que o programa REFIT seja um exercício que funcione nos dois sentidos, isto é, que não determine a priori a orientação a dar ao regulamento: validação, aditamento, complemento, alteração ou revogação de um ato legislativo.

1.12.

O Comité não pode aceitar participar num exercício que vise especificamente a redução quantitativa do acervo da UE sem avaliar de antemão o seu impacto na proteção social e ambiental e na defesa do consumidor.

1.13.

O Comité apoia uma avaliação ex post mais rigorosa dos efeitos da regulamentação da UE no contexto do seu ciclo político, nomeadamente no que respeita às repercussões em matéria de crescimento e emprego previstas na avaliação de impacto que acompanha a proposta legislativa inicial. As análises ex post deveriam ser realizadas de forma pluralista após um período de tempo razoável, findo o prazo de transposição para o direito nacional.

2.1.

O Comité recorda que a legislação é essencial para atingir os objetivos do Tratado, bem como para criar as condições indispensáveis a um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo em benefício dos cidadãos, das empresas e dos trabalhadores (2). A regulamentação contribui igualmente para melhorar o bem-estar, proteger o interesse geral e os direitos fundamentais, promover um elevado nível de proteção social e ambiental e garantir a segurança e a previsibilidade jurídicas, devendo impedir a distorção da concorrência e o dumping social.

2.2.

O Comité congratula-se, por conseguinte, com o facto de o vice-presidente Frans Timmermans ter recordado em várias ocasiões que o programa REFIT não pode conduzir a uma desregulamentação do acervo da UE, nem a uma redução do nível de proteção social, ambiental e dos direitos fundamentais (3).

2.3.

O Comité considera que a regulamentação gera custos e encargos administrativos que se podem revelar pesados ou desnecessários, mas também benefícios substanciais para os cidadãos, as empresas e os poderes públicos. Recorda que uma regulamentação inteligente deve procurar sempre gerar um real valor acrescentado. Sempre que possível, as regras da UE devem eliminar encargos, e não criar encargos adicionais.

2.4.

O Comité considera que o objetivo de «Legislar melhor» deve privilegiar a resposta mais adequada ao aprofundamento da realização do mercado interno da UE: harmonização orientada, aplicação adequada do princípio do reconhecimento mútuo nos domínios não harmonizados, corregulação, autorregulação e normalização. O Comité recorda a este respeito que uma harmonização orientada e inteligente das legislações contribui para remover os entraves ao bom funcionamento do mercado interno. A harmonização das 28 legislações nacionais constitui, para as empresas e os cidadãos da União Europeia, uma fonte importante de simplificação e redução da carga regulamentar e administrativa.

2.5.

O Comité recorda que o objetivo principal do programa REFIT consiste em melhorar a qualidade e a eficácia da legislação da UE e em elaborar regulamentos simples, compreensíveis e coerentes, sem pôr em causa os objetivos estratégicos estabelecidos nem agir em detrimento da proteção dos cidadãos, dos consumidores, dos trabalhadores, do diálogo social e do ambiente.

2.6.

O Comité recorda, a este respeito, a sua convicção de que a legislação em causa e os encargos dela decorrentes devem ser úteis e proporcionar benefícios finais superiores aos custos que geram, e de que a legislação deve ser proporcionada e assegurar uma segurança jurídica adequada.

2.7.1.

O Comité toma nota do facto de as três instituições terem assinado o Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» em 13 de abril de 2016.

2.7.2.

O Comité congratula-se nomeadamente com o facto de as três instituições terem reconhecido que o sistema de avaliação de impacto é um instrumento que os deverá ajudar a tomar decisões bem informadas, mas que não substitui as decisões políticas (4).

2.7.3.

O Comité congratula-se com o facto de a Comissão incluir, no âmbito das suas avaliações de impacto integradas, equilibradas e pluralistas, soluções alternativas referentes aos custos da não-Europa e ao impacto na competitividade das diferentes opções, mas também ao impacto das propostas nas PME e as microempresas, bem como na dimensão digital e territorial (5).

2.7.4.

O Comité congratula-se com o facto de a Comissão poder concluir a sua avaliação de impacto por sua própria iniciativa ou a pedido do Parlamento Europeu ou do Conselho, mas lamenta que cada instituição determine individualmente a forma de organizar o seu trabalho de avaliação. O Comité insta as três instituições a chegarem a acordo sobre uma metodologia comum para a avaliação de impacto, na qual o CESE e o CR também se poderão inspirar para fundamentar as suas próprias alterações.

2.7.5.

Do ponto de vista do Comité, as avaliações de impacto devem ser realizadas no próprio seio das instituições europeias. Todavia, quando se pondera a possibilidade de recorrer a consultores privados por razões específicas, o Comité sublinha que:

2.8.1.

O Comité considera que a consulta das partes interessadas e dos peritos não deve substituir nem a consulta dos parceiros sociais, do Comité e do CR, que intervêm em momentos específicos do ciclo legislativo e dentro dos limites estabelecidos pelo TFUE, nem as atuais consultas a nível nacional, que devem assentar numa participação reforçada dos parceiros sociais. Salienta que é essencial uma cartografia adequada das partes interessadas para garantir uma boa representatividade dos intervenientes e um processo de consulta de qualidade, e insta a Comissão a fazê-lo sob o signo da transparência.

2.8.2.

O CESE solicita que a consulta se realize sem prejuízo do diálogo civil estruturado (artigo 11.o, n.o 2, do TUE) nem das consultas efetuadas em âmbitos específicos, como a consulta dos parceiros sociais realizada no âmbito do diálogo social (organizações patronais e sindicais — artigo 154.o do TFUE) ou a consulta de órgãos consultivos como o Comité Económico e Social Europeu (artigo 304.o do TFUE).

2.8.3.

O Comité salienta que a «cartografia das partes interessadas» deve assegurar uma boa distribuição geográfica e por grupo-alvo, tendo em particular atenção os grupos sub-representados. Na análise das respostas às consultas, importa aplicar um mecanismo de ponderação fundamentada (6).

2.9.1.

O Comité toma boa nota dos objetivos gerais do programa REFIT elaborado pela Comissão e remete, nomeadamente, para os seus pareceres (7) sobre o programa «Legislar melhor» e a regulamentação inteligente. No entender do Comité, uma regulamentação inteligente não dispensa o respeito da regulamentação em matéria de proteção dos cidadãos, dos consumidores e dos trabalhadores, das normas relativas à igualdade entre homens e mulheres ou das normas ambientais, nem pode ter por efeito impedir que se realizem progressos nestes domínios. Deve também respeitar a dimensão social do mercado interno como previsto no Tratado, nomeadamente no que se refere à transposição dos acordos negociados no âmbito do diálogo social europeu.

2.9.2.

O Comité chama a atenção para o facto de a Comissão procurar melhorar o processo e a qualidade dos instrumentos destinados a assegurar um acompanhamento ideal da aplicação.

2.9.3.

O Comité solicita à Comissão que inclua no seu painel de avaliação uma avaliação anual dos principais custos e benefícios das medidas do programa REFIT, em termos tanto quantitativos como qualitativos, nomeadamente no que respeita ao nível e à qualidade do emprego, à proteção social e ambiental e à defesa do consumidor.

2.9.4.

O Comité faz notar que a melhoria da regulamentação não pode nem deve substituir as decisões políticas.

2.10.1.

O Comité toma boa nota da criação da plataforma REFIT em que participa, a qual deve analisar as propostas com vista a reduzir a carga administrativa e regulamentar desnecessária e a facilitar a aplicação da legislação europeia nos Estados-Membros. Observa que os domínios relacionados com o diálogo social e da competência dos parceiros sociais foram excluídos das atribuições da plataforma.

2.10.2.

O Comité assinala, todavia, que a plataforma deve:

2.10.3.

O Comité espera igualmente que:

2.10.4.

O Comité chama a atenção para o facto de o grande número de participantes nesta plataforma, a natureza muito diversa dos intervenientes (Estados-Membros, parceiros sociais, organizações não governamentais, membros da sociedade civil), a vasta gama de temas inscritos na ordem do dia, bem como a frequência limitada das reuniões, não se prestarem à realização de debates aprofundados sobre as propostas consideradas pela plataforma;

2.11.1.

O Comité salienta, a este respeito, que só dispõe de um único assento e que participa nos trabalhos numa base rotativa entre os seus três grupos, embora seja uma instituição instituída pelos Tratados e representativa da diversidade da UE.

2.11.2.

O Comité considera, por conseguinte, que a atribuição de dois assentos adicionais permitiria respeitar a natureza tripartida da instituição e do seu mandato e, assim, refletir a sociedade civil que está incumbida de representar.

2.11.3.

O Comité constata a ausência de uma representação pan-europeia das micro, pequenas e médias empresas no grupo das partes interessadas da plataforma e solicita que esta situação seja corrigida o mais rapidamente possível.

2.12.1.

O Comité convida a Comissão a:

3.1.1.

O Comité lembra que deve ser considerado um parceiro institucional de pleno direito e não uma subcategoria das partes interessadas com interesses múltiplos, variados e contraditórios.

3.1.2.

O Comité recorda que, graças ao seu contacto direto com a realidade do terreno, à sua vasta rede de organizações a nível nacional e aos conhecimentos especializados dos seus membros, está bem posicionado para dar um contributo significativo para esta avaliação de impacto.

3.1.3.

O Comité salienta que esta atividade de avaliação resultará igualmente no reforço das suas relações com as diferentes organizações da sociedade civil e lhe permitirá dar mais ênfase a esta função de elo de ligação entre as instituições e os representantes da sociedade civil.

3.1.4.

O CESE assinala ainda que efetuará esta avaliação sob a forma de recomendações políticas, destacando as principais implicações da política em análise para a sociedade civil e sugerindo o melhor caminho a seguir no futuro.

3.1.5.

O Comité salienta que deverá privilegiar as avaliações ex post e qualitativas, a fim de poder determinar o impacto de uma intervenção legislativa ou de uma política europeia e dar a conhecer a experiência e o sentimento dos parceiros económicos e sociais europeus.

3.1.6.

O Comité considera que as avaliações ex post da Comissão e do Parlamento, que contarão com o contributo do Comité, deverão servir de base a uma alteração legislativa ou a uma nova legislação, sobre a qual será consultado.

3.1.7.

O Comité congratula-se com o facto de poder ser assim plenamente integrado no ciclo legislativo e de multiplicar as suas oportunidades de contribuir para a definição das futuras estratégias políticas da União.

3.2.1.

No âmbito da transposição das diretivas para o direito nacional, os Estados-Membros acrescentam por vezes elementos desprovidos de toda e qualquer relação com a legislação da União em causa. O Comité reputa, por isso, necessário pô-los em evidência no(s) ato(s) de transposição ou nos documentos a ela relativos (8). Neste contexto, o Comité entende que é de evitar o termo «gold-plating», relativo à «sobrerregulamentação», visto que estigmatiza algumas práticas nacionais, ao mesmo tempo que exclui uma abordagem diferenciada e flexível.

3.2.2.

O Comité considera que, em caso de harmonização mínima, os Estados-Membros devem manter a possibilidade de prever, no seu direito interno, disposições que visem a promoção do emprego, a melhoria das condições de vida e de trabalho, uma proteção social adequada, um nível elevado e sustentável de emprego e o combate à exclusão (9), a promoção e o desenvolvimento das PME, bem como um elevado nível de proteção da saúde humana, dos consumidores (10) e do ambiente (11), sem no entanto criar barreiras regulamentares ou administrativas inúteis, para além de ser importante, sempre que possível, privilegiar os regulamentos em detrimento das diretivas.

3.2.3.

O Comité constata que os esforços desenvolvidos com vista a assegurar uma harmonização máxima das propostas legislativas conduzem amiúde a uma vasta série de derrogações e exclusões que têm por efeito criar e legitimar novos entraves ao mercado interno.

3.2.4.

O Comité considera poder desempenhar um papel útil de intermediário entre os legisladores e os utilizadores da legislação da UE e dar um contributo específico para o relatório de iniciativa do Parlamento Europeu sobre o relatório anual relativo à aplicação da legislação da UE pelos Estados-Membros, visando os aditamentos introduzidos pelos Estados-Membros na transposição. Neste contexto, entende que o estudo do seu Observatório do Mercado Único sobre «O funcionamento da Diretiva 'Serviços' no setor da construção» (12), bem como o estudo do seu Observatório do Mercado de Trabalho sobre o emprego dos jovens (13), para citar apenas dois exemplos, podem ser úteis em termos de metodologia.

3.3.1.

O Comité solicita que o programa REFIT seja um exercício que funcione nos dois sentidos, isto é, que não determine a priori a orientação a dar ao regulamento: aditamento, complemento, alteração ou eliminação de um ato legislativo.

3.3.2.

O Comité é a favor de que a Comissão realize uma triagem e uma reavaliação permanentes do acervo da UE, analisando, nomeadamente, a pertinência e o valor acrescentado dos atos legislativos e não legislativos da UE.

3.3.3.

O Comité considera que o caráter integrado e holístico das avaliações de impacto é crucial e que a Comissão não se deve concentrar exclusivamente na dimensão da competitividade; reputa importante ter na devida conta o valor acrescentado da intervenção da UE, e que a análise custo-benefício deve abranger todos os aspetos, incluindo os custos da não ação.

3.3.4.1

O Comité considera que a multiplicação de critérios de avaliação de impacto não pode levar a Comissão a não agir ou a recusar uma iniciativa invocando, à laia de argumento, o incumprimento de um ou mais critérios. Em seu entender, a Comissão deve, pois, ponderar os critérios entre si, critérios esses cuja multiplicidade não poderá redundar numa espécie de burocratização do processo decisório nem numa abstinência legislativa.

3.3.4.2

O Comité presta especial atenção ao princípio da «prioridade às PME» («Think Small First») e ao teste PME, nomeadamente no quadro do seu parecer sobre o «Small Business Act» (14), mas entende que não é oportuno conceder isenções generalizadas às microempresas e que seria mais judicioso adotar, no que diz respeito às propostas legislativas, uma abordagem caso a caso, com base numa avaliação de impacto minuciosa.

3.3.4.3

O Comité concorda que as propostas da Comissão sejam acompanhadas de uma avaliação de impacto rigorosa baseada em dados comprovados («evidence-based»), mas salienta que compete ao legislador da União exercer o seu poder de apreciação garantindo um certo equilíbrio entre, por um lado, a proteção da saúde, do ambiente e dos consumidores e, por outro, os interesses económicos dos operadores, na prossecução do objetivo que lhe é conferido pelo Tratado de assegurar um elevado nível de proteção da saúde e do ambiente (15).

3.3.4.4

O Comité esclarece que este exercício também poderá incidir sobre a quantificação da carga regulamentar e administrativa, desde que:

3.3.4.5

O Comité não pode aceitar participar num exercício que vise especificamente a redução quantitativa do acervo da UE sem avaliar de antemão o seu impacto na proteção social e ambiental e na defesa do consumidor.

3.3.4.6

No que se refere à avaliação dos custos cumulativos, o Comité esclarece que, quando a Comissão avaliar o impacto ex ante ou ex post de um ato legislativo europeu, deverá ter em conta que esses novos custos se adicionam aos custos de conformidade e de execução já existentes. O Comité reconhece que a avaliação dos custos cumulativos se destina a calcular os custos financeiros que pesam sobre a legislação de um determinado setor, mas salienta que essa avaliação não pode ser de molde a isentar total ou parcialmente um setor.

3.3.5.1

O Comité receia que o debate se desloque cada vez mais para montante do processo, antes da intervenção dos colegisladores e dos parceiros sociais, os quais poderão assim ficar excluídos dos termos do debate, que já terá decorrido na sua ausência.

3.3.6.1

O Comité considera que as avaliações ex post são pelo menos tão importantes quanto a avaliação ex ante e exorta a Comissão a apresentar, a este respeito, um guia metodológico sobre os critérios de desenvolvimento sustentável.

3.3.6.2

O Comité apoia uma avaliação ex post mais rigorosa dos efeitos da regulamentação da UE no contexto do seu ciclo político, nomeadamente no que respeita às repercussões em matéria de crescimento e emprego previstas na avaliação de impacto que acompanha a proposta legislativa inicial.

3.3.6.3

O Comité é de opinião que as avaliações ex post deveriam ser realizadas de forma pluralista após um período de tempo razoável, findo o prazo de transposição para o direito nacional.

3.3.6.4

O Comité considera que as avaliações ex post constituem instrumentos importantes de análise, cujas conclusões podem contribuir diretamente para uma eventual avaliação de impacto tendo em vista a revisão de um ato legislativo.

19.8.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 303/54

Relatora:

Kathleen WALKER SHAW

1.1.

A natureza do trabalho e das relações laborais encontra-se em rápida mutação. O desafio para a UE consiste em encorajar a inovação, o desenvolvimento tecnológico e a criatividade, para gerar resultados favoráveis a uma economia social de mercado sustentável e competitiva. Há que avaliar o impacto desta evolução no mercado de trabalho e nas normas laborais, na economia, na fiscalidade, nos sistemas de segurança social e no salário digno. A criação de condições de concorrência equitativas e de uma economia digital justa, quer para trabalhadores, quer para empresas de todas as dimensões e setores, bem como o reforço das competências digitais, são alguns dos principais desafios a enfrentar. A Europa e os seus parceiros sociais têm um papel fundamental a desempenhar para assegurar que este processo conduz a um resultado positivo, equitativo e sustentável, e que as «zonas cinzentas» em matéria de direitos e proteções são clarificadas.

1.2.

O CESE considera prioritário proteger a qualidade e a sustentabilidade financeira dos sistemas de proteção social em toda a UE e recomenda que a Comissão Europeia e os Estados-Membros, em consulta com os parceiros sociais, realizem estudos sobre as boas práticas que sirvam de base para o desenvolvimento de modelos de proteção social adaptados a formas de emprego mais flexíveis, e que permitam a todos os trabalhadores beneficiarem de níveis adequados de proteção social, incluindo os trabalhadores por conta própria não abrangidos pelo sistema de proteção social tradicional. Este aspeto deve ser tido em conta no desenvolvimento do pilar europeu dos direitos sociais. O CESE congratula-se com o facto de esta questão ser analisada num parecer separado.

1.3.

O CESE recomenda que se realize uma análise mais aprofundada do impacto desta evolução sobre as competências, bem como uma avaliação dos instrumentos de formação ao longo da vida, requalificação e melhoria das competências disponíveis para os trabalhadores no âmbito destas novas relações, a fim de evitar que estas inovações produzam um efeito desqualificante ou tenham repercussões negativas nas qualificações, e de assegurar melhores oportunidades de emprego. A promoção e o reforço das competências digitais para todos devem constituir uma prioridade para a UE.

1.4.

O CESE considera que são necessários dados e análises suplementares a nível da UE sobre a amplitude do fenómeno da externalização do trabalho em linha (crowd employment) e as características dos respetivos trabalhadores, as diversas novas formas de trabalho, como os contratos sem especificação do horário de trabalho (ou contratos zero-horas), os contratos à tarefa e as novas profissões, os contratos de direito civil, a dimensão da «economia das plataformas», os setores em que opera e a sua distribuição geográfica na UE. Tal contribuirá para avaliar as necessidades das empresas e dos trabalhadores quando recorrem a estas formas de emprego.

1.5.

Importa recolher de forma mais regular estatísticas sobre esta evolução, através de inquéritos europeus sobre a mão-de-obra e de relatórios sobre o mercado de trabalho que identifiquem eventuais boas práticas. Isto permitirá monitorizar o impacto das novas formas de trabalho e das novas relações laborais no mercado de trabalho e na economia, e avaliar o seu contributo para a criação de empregos de qualidade e sustentáveis, bem como para o crescimento, a fim de fornecer uma base para a elaboração da política de emprego da UE, nomeadamente no âmbito do Semestre Europeu e da estratégia «Europa 2020». Esta investigação deve ser financiada através do programa Horizonte 2020 e de outras linhas de financiamento relevantes da UE.

1.6.

São igualmente necessários dados longitudinais para determinar as repercussões das novas formas de trabalho ao longo do percurso de vida, bem como o seu impacto na sustentabilidade do trabalho ao longo da vida (1). Importa igualmente apurar em que medida estas novas formas de trabalho estão associadas ao género ou a outras variáveis demográficas (como a idade, a deficiência, a origem étnica e o estatuto de migrante).

1.7.

É urgente clarificar o estatuto jurídico dos novos intermediários do mercado de trabalho, tais como as plataformas em linha, a fim de permitir a sua identificação nas estatísticas oficiais, acompanhar o seu crescimento e estabelecer as normas, obrigações, responsabilidades e regras de funcionamento que lhes devem ser aplicáveis, bem como os organismos reguladores com competências de inspeção e controlo da aplicação, reconhecendo ao mesmo tempo que estas plataformas podem ser uma fonte de inovação, de oportunidades de emprego e de crescimento económico.

1.8.

O CESE observa que a Comissão Europeia realiza atualmente uma consulta sobre a diretiva relativa à informação escrita (2) e prevê que, caso a Comissão decida rever a legislação sobre esta matéria, a gestão das novas formas de relações laborais seja incluída nas propostas. Mais concretamente, espera-se que as novas formas de trabalho e de relações laborais sejam clarificadas, tendo em conta as necessidades das PME. Também se pode ponderar alargar o âmbito de aplicação aos «trabalhadores», prever a prestação de informações escritas desde o primeiro dia e indicar um número mínimo de horas, a fim de lutar contra os contratos sem especificação do horário de trabalho.

1.9.

O CESE recomenda que, relativamente às plataformas em linha, à colaboração coletiva (crowdsourcing), aos trabalhadores independentes economicamente dependentes e a outras novas formas de trabalho por conta própria, as questões ligadas à regulação da atividade de intermediário, à responsabilidade em caso de acidentes e a danos ou falhas de serviço sejam resolvidas, de modo a proteger os trabalhadores, os consumidores e os cidadãos em geral. É necessário clarificar a aplicabilidade da regulamentação da UE em vigor em matéria de saúde e segurança no trabalho a estas novas formas de emprego, bem como o tratamento dos procedimentos de infração da referida regulamentação e as responsabilidades quanto à inspeção e aos seguros de responsabilidade civil para trabalhadores, consumidores e cidadãos.

1.10.

Importa assegurar que estas formas de emprego sejam abrangidas, em conformidade com as práticas nacionais, pelo âmbito de competências dos serviços de inspeções do trabalho, cujos inspetores devem dispor dos recursos, competências e formação adequados. O desenvolvimento de parcerias com sindicatos, associações de consumidores ou outras associações representativas pode ser útil para responder às preocupações dos cidadãos e procurar obter reparação. O intercâmbio de boas práticas será um elemento importante deste processo.

1.11.

Importa igualmente analisar o impacto na cobertura da negociação coletiva nos setores afetados, dado que muitos trabalhadores podem ver-se excluídos das estruturas de negociação coletiva e representação sindical. O CESE receia que, nos casos em que os trabalhadores são considerados trabalhadores por conta própria, o seu direito à liberdade de associação possa ser posto em causa se a sua associação for suscetível de ser considerada uma formação de cartel, correndo o risco de uma situação de incompatibilidade com as regras da UE em matéria de práticas anticoncorrenciais. Há que abordar e resolver estas questões, que podem prejudicar este direito fundamental. São necessárias orientações sobre a aplicação das regras de concorrência aos trabalhadores por conta própria que se encontram em situação semelhante à de um trabalhador por conta de outrem. Neste contexto, a utilização do conceito de «trabalhador» da OIT em detrimento do conceito mais estrito de «assalariado» poderia ajudar a melhor compreender a aplicação, no domínio do trabalho, dos princípios e direitos fundamentais (3), que não devem ser prejudicados pelas regras da UE em matéria de concorrência.

1.12.

O CESE solicita um estudo sobre o estatuto contratual dos trabalhadores externalizados em linha e outras novas formas de trabalho e de relações laborais, bem como sobre as obrigações dos intermediários, que atente na capacidade de tais trabalhadores para negociar ou determinar remunerações, horários e condições de trabalho, férias, pensões, direitos de maternidade, seguro de saúde pago pelo empregador e outros direitos laborais, e para proteger a titularidade dos direitos de propriedade intelectual produzida. São igualmente necessárias orientações para esclarecer eventuais «zonas cinzentas» associadas ao estatuto profissional relativamente à fiscalidade e à segurança social.

1.13.

O CESE recomenda que a Comissão Europeia, a OCDE e a OIT colaborem com os parceiros sociais na elaboração de disposições adequadas em matéria de condições de trabalho dignas e de proteção dos trabalhadores em linha e dos trabalhadores que desenvolvem a sua atividade no quadro de um novo tipo de relações laborais. O Comité considera que seria benéfico desenvolver uma abordagem a nível da UE, assinalando simultaneamente que a maior parte das ações deve ser realizada a nível nacional, setorial ou no local de trabalho.

1.14.

Tal como indicado pelos parceiros sociais europeus, é importante que a Comissão Europeia organize o seu programa de ação em matéria de política de emprego de forma a apoiar a transformação digital das nossas economias e mercados de trabalho. Deverá, simultaneamente, procurar maximizar as oportunidades de emprego de qualidade que podem decorrer da digitalização das nossas economias. As políticas do mercado de trabalho devem também ter por objetivo proteger e requalificar ou melhorar as competências daqueles que serão afetados pela digitalização. O CESE recomenda o estabelecimento de direitos e proteções eficazes, bem como de medidas de monitorização e de controlo da aplicação neste domínio, de modo a evitar o agravamento das desigualdades dos rendimentos e a redução dos rendimentos disponíveis e a assegurar, de forma sustentável, o potencial de crescimento económico em toda a UE.

1.15.

O CESE propõe que a Comissão Europeia pondere formas de incentivar o desenvolvimento de plataformas europeias, de forma que o valor criado permaneça nas economias locais, apoiando-se na grande tradição europeia de mutualidade e cooperação em matéria de coordenação do mercado de trabalho, frequentemente realizada a nível comunitário e com a participação ativa de sindicatos, empregadores locais, associações nacionais e trabalhadores por conta própria. Importa analisar medidas que possam ajudar as empresas a criar empregos de qualidade e sustentáveis, prestando apoio não só na fase de arranque, mas também na fase expansionista, em que muitas novas empresas não têm atualmente acesso ao financiamento.

2.1.

A rápida evolução tecnológica, associada a uma evolução de ordem societal e económica, conduziu ao aumento das novas formas de trabalho e relações laborais, que estão a transformar o panorama do mercado de trabalho, tornando-o cada vez mais complexo. A inovação e a criatividade são fatores importantes para a promoção de uma economia social de mercado sustentável e competitiva. É fundamental alcançar um equilíbrio entre a promoção dos benefícios económicos e sociais desta nova evolução, e a garantia da proteção necessária para os trabalhadores, os consumidores e as empresas, evitando ao mesmo tempo que sejam cometidos abusos como forma de contornar práticas laborais justas.

2.2.

As novas formas de emprego encerram potencial para criar oportunidades de emprego e permitir um melhor funcionamento dos mercados de trabalho, proporcionando uma maior flexibilidade tanto aos trabalhadores como aos empregadores, aumentando a autonomia dos trabalhadores e a adaptabilidade dos locais de trabalho, fomentando o desenvolvimento de competências e oferecendo maiores possibilidades para desenvolver um equilíbrio positivo entre vida profissional e pessoal. Simultaneamente, é importante promover, sempre que possível, empregos de qualidade, diálogo social e estruturas de negociação coletiva, e combater a falta de clareza no que respeita aos direitos e deveres dos empregadores e trabalhadores, ao estatuto profissional dos trabalhadores, aos seguros e à responsabilidade profissional, e à aplicabilidade da legislação em matéria fiscal, de proteção social e outra. É necessária uma avaliação exaustiva da capacidade do mercado de trabalho e dos sistemas de segurança social existentes para fazer face a esta evolução, a fim de evitar um agravamento das desigualdades dos rendimentos, e de assegurar que os cidadãos mantêm rendimentos dignos e regulares e que podem conciliar vida profissional e familiar.

2.3.

O CESE debruçou-se sobre as questões ligadas a estas novas tendências em diversos pareceres (4), os quais foram elementos de apoio úteis na elaboração do presente parecer exploratório. Nos Países Baixos e na Eslováquia, países cujas Presidências solicitaram o presente parecer exploratório, o trabalho atípico ascende a cerca de 60 % e 20 %, respetivamente (5).

2.4.

Recentemente, relatórios da Eurofound (6) e da OIT (7) contribuíram para identificar a transição das relações laborais tradicionais para formas mais atípicas de trabalho ao longo da última década. A OIT refere que «a transformação em curso da relação de trabalho está a conduzir a importantes repercussões económicas e sociais. Contribui para a crescente dissociação entre os rendimentos do trabalho e a produtividade e […] pode estar a alimentar as desigualdades dos rendimentos» (8). De acordo com a OIT (9), nos países para os quais há dados disponíveis, que representam 84 % do emprego total a nível mundial, apenas cerca de um quarto dos trabalhadores (26,4 %) exerce a sua atividade com um contrato permanente, ao passo que nas economias de rendimento elevado mais de três quartos dos trabalhadores têm contratos permanentes. Embora o modelo de emprego convencional se esteja a tornar menos dominante, continua a ser um elemento importante do modelo do mercado de trabalho europeu. A organização destaca a importância de os governos, instituições da UE e parceiros sociais identificarem e definirem as novas formas de trabalho e desenvolverem e adaptarem as políticas e a legislação, a fim de gerirem a mudança e assegurarem resultados positivos, garantindo um ambiente político e regulamentar favorável para salvaguardar os interesses das empresas e dos trabalhadores em todas as formas de trabalho.

3.1.

As economias europeias têm registado um aumento de uma série de práticas laborais que, por um lado, desafiam a norma convencional dos empregos permanentes a tempo inteiro, com horários definidos, direitos e benefícios acordados e uma inclusão integral nos sistemas nacionais de proteção social, e, por outro lado, podem conduzir a uma maior criação de emprego e a formas inovadoras de trabalhar, pelo que é importante garantir a qualidade desses empregos em consonância com os novos modelos de negócios. Algumas destas formas de trabalho estão associadas à globalização, à digitalização e à evolução dos padrões de produção, como a externalização de tarefas anteriormente executadas internamente, seja através da introdução de novas práticas nas empresas seja através de modelos laborais completamente novos.

3.2.

As novas formas de trabalho podem oferecer aos particulares novas oportunidades de se estabelecerem como empreendedores, franqueando-lhes o acesso a profissões que antes lhes eram inacessíveis, ou de saírem da economia subterrânea e do trabalho não declarado. A análise das motivações para o empreendedorismo revela que as pessoas que criam uma empresa por motivos positivos (por exemplo, para otimizar uma boa ideia) são mais numerosas do que as que o fazem por motivos negativos (por exemplo, por falta de outra possibilidade de trabalho) (10).

3.3.

As novas relações laborais incluem os contratos «sem especificação do horário de trabalho», «temporários» ou «limitados ao tempo de voo» (para o pessoal da aviação), os «miniempregos», o «trabalho por carteira», o «trabalho por cheque-serviço» e fórmulas de «trabalho partilhado». A isto acresce uma série de dispositivos contratuais, mediante os quais o trabalho é organizado através de intermediários, nomeadamente empresas de intermediação (umbrella companies), agências de trabalho por conta própria, agências de partilha de trabalhadores (co-employment agencies) ou plataformas de colaboração coletiva (crowd sourcing) em linha. Em muitas destas formas de trabalho, os trabalhadores são designados por «contratantes independentes», «associados», «tarefeiros», «parceiros» ou por outros termos que, por vezes, ocultam o seu estatuto profissional. Algumas destas formas de trabalho, apesar de serem muitas vezes consideradas trabalho por conta própria, não preenchem os critérios associados a um verdadeiro trabalho por conta própria, como a possibilidade de determinar as tarefas, de estabelecer o valor da remuneração ou de ser detentor da propriedade intelectual gerada. O trabalho intermitente, ocasional, ou sazonal é típico de alguns setores, como o turismo, a restauração e a agricultura, exigindo um certo grau de flexibilidade, tanto por parte do empregador como do trabalhador. Quer esse trabalho seja gerido através de uma agência ou de forma independente, é necessária regulamentação sobre este tipo de contratos para evitar o flagelo do trabalho não declarado.

3.4.

É importante distinguir entre o empreendedorismo genuíno, o trabalho por conta própria e as novas formas de trabalho por conta própria «dependente», e assegurar a qualidade do trabalho. Mesmo no caso dos trabalhadores com contratos de trabalho formais, a evolução da organização do trabalho, decorrente da avaliação baseada em tarefas e do trabalho assente em projetos, está a alterar os horários de trabalho tradicionais, tendo repercussões no ritmo de vida e na segurança dos rendimentos. O diálogo social e a negociação coletiva têm tido êxito em muitos locais de trabalho, como centros de atendimento telefónico, na abordagem das «zonas cinzentas» e na melhoria das condições de trabalho.

4.1.

A digitalização pode aumentar a produtividade e a flexibilidade das empresas existentes e servir de base a novos setores e empregos, contribuindo para o crescimento e a competitividade da Europa. Se for gerida de forma eficiente, desempenha também um papel importante no desenvolvimento da economia social de mercado, na promoção do equilíbrio entre vida profissional e pessoal, e na redução das desigualdades de género nos domínios do emprego e da segurança social. A declaração conjunta adotada recentemente pela CES, pela BusinessEurope, pelo CEEP e pela UEAPME constitui uma referência útil nesta matéria (11).

4.2.

A digitalização teve um impacto significativo na organização do trabalho e do emprego, que justifica o reforço da atenção e da gestão ao nível político. Transformou igualmente as relações de consumo, facilitando o acesso a bens e serviços. O nível de satisfação dos consumidores é elevado, mas o impacto deste fenómeno na economia suscita preocupações, e são necessárias melhorias no que diz respeito a mecanismos de reparação eficazes. A elaboração de políticas proativas a nível europeu e nacional deve assegurar a exploração do potencial da digitalização, evitando ao mesmo tempo as suas armadilhas (12).

4.3.

Grande parte da população tem acesso à Internet a partir de vários locais, podendo, em princípio, ser contactada em qualquer momento e em qualquer lugar para fins profissionais, o que resulta num crescimento do trabalho nómada e na supressão das fronteiras espaciais e temporais entre vida profissional e pessoal. Esta flexibilidade pode ser vantajosa para as empresas e os trabalhadores sempre que os interesses de ambos sejam salvaguardados. Há que analisar melhor se a vida privada dos trabalhadores numa era de comunicação móvel e digital omnipresente requer proteções adicionais — e se sim, em que medida —, bem como ponderar que medidas seria adequado adotar, eventualmente a nível nacional ou europeu, para limitar a disponibilidade ou acessibilidade generalizadas (13).

4.4.

A disseminação de competências de TIC e a familiaridade com o software normalizado e com as línguas mais utilizadas internacionalmente têm permitido aos empregadores tirar partido dos mercados de trabalho mundiais para a externalização do trabalho. Este fenómeno proporciona aos cidadãos europeus oportunidades de trabalhar para clientes de todo o mundo independentemente do local em que se encontrem, mas também encerra o risco de criar condições de concorrência desiguais para empresas e trabalhadores, uma vez que os obriga a competir com homólogos de economias com baixos salários que poderão não cumprir as normas fundamentais da OIT ou garantir um trabalho digno.

5.1.

Embora possa favorecer o desenvolvimento de competências, a evolução tecnológica pode também ter um efeito de desqualificação no caso dos trabalhadores das profissões tradicionais. Há que ter em conta as repercussões desta evolução nas competências, e avaliar quais os instrumentos de formação ao longo da vida, requalificação e melhoria das competências necessários e disponíveis para os trabalhadores no âmbito destas novas relações. As empresas, em colaboração com os sindicatos, o Cedefop e níveis de governo, devem assegurar o desenvolvimento das competências necessárias para responder às exigências do mundo do trabalho em mutação. Para fazer face a estes desafios, é essencial utilizar o Fundo Social Europeu e outros recursos de forma eficiente.

5.2.

Garantir que as pessoas tenham as qualificações necessárias para progredir em empregos de qualidade no contexto dos mercados laborais em mutação é um desafio crucial que deve ocupar um lugar central na futura agenda da UE no domínio das competências. A avaliação da melhor forma de adaptar as competências e reforçar as competências digitais de todos deve ser uma prioridade para as instituições da UE e os poderes públicos, com a participação ativa dos parceiros sociais a todos os níveis. O CESE observa que este compromisso está já inscrito no programa de trabalho dos parceiros sociais europeus para o período de 2015-2017.

6.1.

Faltam estatísticas fiáveis sobre esta evolução. São necessários dados suplementares sobre a extensão do fenómeno da externalização de trabalho em linha, as características dos respetivos trabalhadores, as modalidades de trabalho por conta própria, trabalho independente economicamente dependente, falso trabalho por conta própria e trabalho precário, a dimensão da «economia das plataformas», os setores em que opera e sua distribuição geográfica, que permitam analisar a posição da UE no contexto global.

6.2.

São igualmente necessárias estatísticas que possibilitem a monitorização do impacto das novas formas de relações laborais no mercado de trabalho, na polarização do trabalho, nos rendimentos e na economia, e que sirvam de base para a elaboração da política de emprego da UE, nomeadamente no âmbito do Semestre Europeu e da estratégia «Europa 2020».

6.3.

São ainda necessários dados longitudinais para determinar as repercussões das novas formas de trabalho ao longo do percurso de vida, bem como o seu impacto na sustentabilidade do trabalho ao longo da vida, e apurar em que medida estão associadas ao género ou a outras variáveis demográficas (como a idade, a deficiência, a origem étnica e o estatuto de migrante). Importa igualmente analisar o impacto na cobertura da negociação coletiva nos setores afetados, dado que muitos trabalhadores podem ver-se excluídos das estruturas de negociação coletiva e representação sindical.

6.4.

Estas atividades de investigação devem ser apoiadas pelo Horizonte 2020 e através de outras linhas de financiamento relevantes da UE.

7.1.

As novas formas de trabalho estão a evoluir tão rapidamente que as relações contratuais não conseguem acompanhar o ritmo, o que justifica uma análise do seu estatuto jurídico. É urgente clarificar o estatuto dos intermediários do mercado de trabalho e das plataformas em linha, a fim de permitir a sua identificação nas estatísticas oficiais, acompanhar o seu crescimento e estabelecer as normas, obrigações, responsabilidades e regras de funcionamento que lhes devem ser aplicáveis, bem como os organismos reguladores com competências de inspeção e controlo da aplicação. As diferenças existentes na UE relativamente à terminologia e à definição dos conceitos de trabalhador, assalariado, trabalhador por contra própria e estagiário tornam as avaliações ainda mais complexas.

7.2.

O CESE observa que a Comissão Europeia realiza atualmente uma consulta sobre a Diretiva relativa à informação escrita (14) e prevê que as novas formas de trabalho sejam incluídas na proposta.

7.3.

As plataformas em linha estão em expansão acelerada, tendo geralmente um impacto positivo na economia, no emprego e na inovação, mas, em alguns casos, o seu desenvolvimento assume proporções que poderão levar à criação de monopólios com potencial para provocar distorções no mercado e criar condições de concorrência desiguais. A «economia da partilha» e outros novos modelos de emprego não devem ser utilizados de forma abusiva para evitar o pagamento de salários dignos, o cumprimento de obrigações em matéria fiscal e de segurança social e o respeito de outros direitos e condições laborais, externalizando os custos para os utilizadores e trabalhadores e evitando as regulamentações aplicáveis às empresas que não operam em linha. Tal poderia prejudicar empresas e trabalhadores de outros setores, pondo em causa as normas acordadas, bem como a equidade da concorrência.

8.1.

O emprego fora do local de trabalho pode acarretar riscos em matéria de saúde e segurança para os trabalhadores, os clientes e os cidadãos em geral. O trabalho pode ser realizado em espaços públicos ou no domicílio, utilizando materiais e equipamentos perigosos, sem instruções adequadas ou vestuário de proteção. As responsabilidades em matéria de seguros, certificação e responsabilidade profissional podem não ser claras. Os trabalhadores em linha podem realizar um trabalho intensivo diante de um ecrã em ambientes inadequados, com mobiliário e equipamentos que não respeitam as normas ergonómicas.

8.2.

No que toca a algumas plataformas em linha, a responsabilidade em matéria de segurança e acidentes é uma «zona cinzenta» que deve ser esclarecida para proteção dos trabalhadores, dos clientes e dos cidadãos em geral.

8.3.

Na audição organizada no âmbito do presente parecer (15) foram mencionadas outras questões, que devem ser analisadas, nomeadamente o esgotamento devido ao horário de trabalho longo e não regulamentado, o stress associado à natureza imprevisível do trabalho e dos rendimentos, o não pagamento de trabalhos rejeitados, a possibilidade de o trabalhador ser mal classificado pelos clientes, sem poder contestar, e de ser «desativado» da plataforma ou contrato, a dificuldade de gerir responsabilidades familiares sem um horário de trabalho definido, o isolamento social e o efeito cumulativo da conjugação de vários empregos.

8.4.

Há que esclarecer em que medida estas novas formas de emprego beneficiam da proteção da regulamentação europeia e nacional em vigor em matéria de saúde e segurança no trabalho, bem como dos procedimentos relativos à violação da mesma, às responsabilidades quanto à inspeção e aos seguros de responsabilidade civil para trabalhadores, consumidores e cidadãos. A Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, com sede em Bilbau, poderá dar um contributo em matéria de investigação e análise neste domínio.

8.5.

Importa assegurar que estas formas de emprego sejam abrangidas, em conformidade com as práticas nacionais, pelo âmbito de competências dos serviços de inspeções do trabalho, cujos inspetores devem dispor dos recursos, competências e formação adequados para garantir a sua eficácia. O desenvolvimento de parcerias com sindicatos, associações de consumidores ou outras associações representativas pode ser útil para responder às preocupações dos cidadãos e procurar obter reparação.

9.1.

As novas formas de emprego afetam um vasto e heterogéneo leque de profissões, abrangendo atividades profissionais que antes pertenciam à esfera da economia informal, do trabalho em regime freelance e do trabalho realizado normalmente por conta de outrem. A sua introdução pode gerar situações em que tarefas idênticas são realizadas em contextos idênticos por trabalhadores com estatutos diferentes, criando desigualdades em matéria de proteções, direitos e níveis remuneratórios.

9.2.

O surgimento de novos intermediários nas relações laborais criou, em alguns casos, uma falta de transparência nas relações entre as partes, dificultando a negociação individual das condições de trabalho e restringindo o acesso dos trabalhadores à negociação coletiva.

9.3.

Colocam-se questões como a de saber qual das partes deve ser considerada o empregador e como definir o conceito de trabalho por conta própria, nomeadamente a sua definição jurídica e as sanções aplicáveis ao fornecimento ilegal de mão-de-obra e a formas mais graves de exploração. As plataformas em linha utilizam diversos modelos de emprego, havendo algumas que optaram por oferecer aos seus colaboradores o estatuto de trabalhadores por conta de outrem, a fim de melhorar a qualidade e reduzir a rotação de pessoal (16). O estatuto de trabalhador por conta de outrem abre caminho a outros direitos laborais. Nas situações em que os trabalhadores são considerados trabalhadores por conta própria, o seu direito à liberdade de associação pode ser posto em causa se a sua associação for suscetível de ser considerada uma formação de cartel, o que os coloca em situação de incompatibilidade com as regras da UE aplicáveis às práticas anticoncorrenciais. Importa lidar com esta problemática, sobretudo nos casos em que trabalhadores teoricamente por conta própria não são autónomos na definição das suas tarefas e níveis remuneratórios.

9.4.

O CESE solicita um estudo sobre o estatuto laboral dos trabalhadores externalizados em linha e outras novas formas de relações laborais, que atente na capacidade para negociar condições, nas modalidades de pagamento (designadamente, quem as determina) e na titularidade dos direitos da propriedade intelectual produzida. O estudo deverá visar a elaboração de orientações para que os Estados-Membros clarifiquem, de acordo com as suas práticas nacionais, o estatuto destes trabalhadores, do ponto de vista fiscal, da segurança social e profissional, e as obrigações destas plataformas em matéria de horários de trabalho, remunerações, férias, pensões, direitos de maternidade, seguro de saúde pago pelo empregador e outros direitos laborais.

10.1.

É necessário clarificar os direitos dos trabalhadores externalizados em linha e de outros trabalhadores que se encontram em relações laborais precárias e variáveis no que se refere a uma série de questões, entre as quais:

10.2.

A Comissão Europeia, a OCDE e a OIT devem colaborar com os parceiros sociais na elaboração de disposições adequadas em matéria de condições de trabalho dignas e de proteção dos trabalhadores em linha e dos trabalhadores que desenvolvem a sua atividade no quadro de um novo tipo de relações laborais. O CESE considera que seria benéfico desenvolver uma abordagem a nível da UE, assinalando simultaneamente que a maior parte das ações deve ser realizada a nível nacional, setorial ou no local de trabalho.

10.3.

Os sindicatos e as associações de trabalhadores por conta própria começaram recentemente a reunir-se para formular recomendações tendo em vista encontrar melhores soluções e assegurar uma cobertura em matéria de proteção social e prestações.

11.1.

As novas formas de relações laborais não se limitam ao trabalho pouco qualificado, manual ou no domínio dos serviços. O trabalho sem especificação do horário de trabalho e outras formas de trabalho à tarefa estão a alastrar a profissões mais bem remuneradas e altamente qualificadas, nomeadamente docentes, pilotos da aviação civil e profissionais da saúde e de outros serviços públicos, comprometendo o seu potencial de rendimentos e a segurança no emprego.

11.2.

A possibilidade de produzir muitos trabalhos e serviços baseados nas TIC e nos meios de comunicação em qualquer parte do mundo agrava as condições de desigualdade de concorrência, tanto para as empresas como para os trabalhadores, uma vez que esse trabalho é cada vez mais externalizado para economias com baixos salários, o que resulta numa diminuição das remunerações estabelecidas através da negociação coletiva.

11.3.

Foram realizados estudos que demonstraram (17) que a digitalização está a conduzir a uma polarização do emprego entre os trabalhadores altamente qualificados e bem remunerados, por um lado, e os trabalhadores pouco qualificados e mal remunerados, por outro, e que os trabalhadores com um rendimento médio e um nível intermédio de qualificações, como os trabalhadores dos setores bancário, segurador e administrativo, são vítimas de um mercado de trabalho cada vez mais desigual. Muitos veem-se forçados a ter vários empregos para garantir um salário digno. No entanto, alguns desses trabalhadores por conta própria são profissionais altamente qualificados e experientes, que estão bem conscientes da sua posição no mercado, sabem o que valem e desejam realmente exercer uma atividade por conta própria, ou pretendem utilizar o seu trabalho por conta própria para diversificar os seus rendimentos, dispor de uma segurança em caso de perda da sua principal fonte de rendimentos, ganhar dinheiro graças a uma paixão e explorar novas oportunidades profissionais e de negócio. Ambas as realidades existem e importa garantir direitos e proteções para todos.

11.4.

Algumas novas formas de trabalho foram impulsionadas por uma vontade de evitar os custos e as obrigações inerentes às formas de trabalho mais convencionais. Sem direitos e proteções eficazes nem monitorização e controlo da aplicação, há o risco de muitas novas formas de relações laborais resultarem num nivelamento por baixo da remuneração e das condições de trabalho, alimentando as desigualdades dos rendimentos, reduzindo o rendimento disponível e eliminando a procura e o potencial de crescimento económico em toda a UE, conduzindo a novos problemas macroeconómicos a longo prazo. A capacidade destes trabalhadores para determinar os seus níveis de remuneração e condições através de convenções coletivas é fundamental para a manutenção de um salário digno.

11.5.

Nas novas formas de emprego, o pagamento baseia-se frequentemente na realização de tarefas específicas e não tanto em tarifas horárias. O princípio da remuneração justa deve ser mantido em todas estas circunstâncias, devendo ter-se em conta todos os aspetos pertinentes da remuneração, como a qualidade do trabalho produzido e a compensação do tempo de trabalho (18).

11.6.

Tendo em conta que os sistemas de apoio à família e de proteção social variam no interior da UE, é importante avaliar o impacto das novas formas de emprego no financiamento das políticas de apoio à família, reconhecendo que um só salário pode não ser suficiente para sustentar uma família com filhos.

11.7.

A análise das questões salariais não pode ser dissociada da problemática relativa à interação entre os salários e a fiscalidade, a proteção social e os sistemas de prestações sociais nos casos de relações laborais com uma definição menos clara. Mais uma vez, é crucial determinar claramente quem é o empregador e qual o estatuto do trabalhador.

12.1.

O CESE reconhece a diversidade dos sistemas existentes nos Estados-Membros e considera que é necessário realizar um estudo sobre o desenvolvimento de modelos de proteção social adaptados a mercados de trabalho mais flexíveis e capazes de assegurar um rendimento sustentável e adequado para garantir uma existência digna. Este aspeto deve ser tido em conta no desenvolvimento do Pilar Europeu dos Direitos Sociais. O CESE congratula-se com o facto de esta questão ser analisada num parecer separado.

12.2.

À medida que os mercados de trabalho ganham fluidez, com uma percentagem cada vez maior de trabalhadores que não sabem de antemão quando ou onde vão trabalhar, crescem também as incompatibilidades com os sistemas nacionais de proteção social, que se baseiam na possibilidade de fazer uma clara distinção entre o estatuto de «empregado» e «desempregado». Estas incompatibilidades não beneficiam nem as empresas nem os trabalhadores.

12.3.

É possível que uma percentagem crescente da população ativa não contribua para os sistemas existentes de segurança social, ou beneficie dos mesmos, nomeadamente no caso de prestações de desemprego, serviços de saúde, pensões ou seguros. Esta matéria é já objeto de debate entre os parceiros sociais e os governos em alguns Estados-Membros da UE, onde os parceiros sociais desempenham um papel importante, mas deve ser debatida em toda a UE, e com a participação dos órgãos de poder local, bem como de outros intervenientes, associações e prestadores de serviços da sociedade civil, para definir medidas políticas e disposições legislativas viáveis e sustentáveis e medidas complementares que assegurem a inclusão, nos termos adequados, de toda a população ativa no sistema de proteção social — nomeadamente trabalhadores por conta própria, trabalhadores externalizados em linha e trabalhadores da economia da partilha.

12.4.

O CESE reconhece a existência de diferenças significativas entre as disposições dos sistemas de segurança social dos vários Estados-Membros. Embora exista uma necessidade clara de avaliar a viabilidade dos sistemas de proteção social para fazer face aos desafios decorrentes da nova evolução na economia e nos mercados laborais, o Comité considera importante salvaguardar os rendimentos, e melhorar, em toda a UE, a qualidade, a fiabilidade, a acessibilidade e a eficácia gerais dos sistemas fiscais e de proteção social, que em muitos Estados-Membros dependem atualmente de elevadas taxas de emprego clássico e das correspondentes contribuições. Uma tal perda de eficácia poria em causa a estrutura do modelo social europeu e da economia social de mercado, que assenta num forte compromisso público em relação ao financiamento e ao fornecimento de serviços de interesse geral e de redes de segurança social eficientes.

12.5.

Os sistemas fiscal e de proteção social devem ser analisados de foram aprofundada para garantir níveis adequados de tributação e contribuições sociais para todos os tipos de rendimento, independentemente de provirem de setores convencionais ou da economia da partilha e das plataformas. O CESE considera que o papel destas plataformas deve ser clarificado através de disposições e de legislação que prevejam a proteção tanto dos trabalhadores por contra de outrem como dos trabalhadores por conta própria, integrando-os no sistema de proteção social, no que se refere tanto à regulamentação como às contribuições. A UE deve encorajar e coordenar a introdução de reformas baseadas em boas práticas a nível dos Estados Membros.

13.1.

As plataformas em linha representam uma inovação, constituindo já uma realidade económica na Europa. No entanto, muitas destas plataformas estão atualmente sedeadas fora da UE, impondo deduções significativas a cada transação realizada dentro da UE, que podem ascender a 25 % do montante, valor que é em grande parte transferido para fora da UE. Os impostos pagos por estas plataformas ou as contribuições para a educação, infraestruturas ou serviços públicos nos locais onde operam na Europa podem ser reduzidos ou inexistentes. Quando os trabalhadores não trabalham verdadeiramente por conta própria, podem existir discrepâncias no pagamento de impostos, pensões ou outras prestações de sistemas de proteção social. É necessário avaliar o seu impacto e o seu contributo no que se refere à criação de empregos sustentáveis e de crescimento na UE.

13.2.

A Comissão Europeia deve ponderar formas de incentivar o desenvolvimento de plataformas europeias, para que o valor criado permaneça nas economias locais, apoiando-se na grande tradição europeia de mutualidade e cooperação em matéria de coordenação do mercado de trabalho, frequentemente realizada a nível comunitário e com a participação ativa de sindicatos e empregadores locais. Importa analisar medidas que possam ajudar as empresas a criar empregos de qualidade e sustentáveis, prestando apoio não só na fase de arranque, mas também na fase expansionista, em que muitas novas empresas carecem atualmente de apoio.

19.8.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 303/64

Relator:

Mindaugas MACIULEVIČIUS

1.1.

Reconhecendo a necessidade urgente de fazer face às múltiplas consequências económicas, ambientais e sociais da produção e do consumo de alimentos, o CESE convida a Comissão Europeia e os Estados-Membros a desenvolverem uma política europeia e um plano de implementação bem definidos para a criação de um sistema alimentar sustentável, resiliente, saudável, justo e inócuo para o clima, que incentive a cooperação e a compreensão mútua entre todas as partes interessadas ao longo da cadeia de abastecimento alimentar. Importa assegurar uma melhor coerência e integração dos objetivos e instrumentos das políticas ligadas à alimentação (no respeitante, por exemplo, à agricultura, ao ambiente, à saúde, ao clima, ao emprego, etc.), tendo em consideração os três pilares da sustentabilidade.

1.2.

É indispensável uma transição para um sistema alimentar mais sustentável, abrangendo todas as fases, desde a produção até ao consumo — os produtores têm de aumentar a produção alimentar reduzindo em simultâneo o impacto ambiental, enquanto os consumidores devem ser incentivados a optar por regimes alimentares nutritivos e saudáveis com uma pegada de carbono mais reduzida. A UE deve intensificar esforços para aplicar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da ONU, pois estes proporcionam um quadro fundamental para uma ação conjunta que alimente o mundo de forma sustentável até 2030.

1.3.

O CESE reconhece que nenhum sistema de produção alimentar conseguirá, por si só, alimentar o planeta de forma segura. Todavia, uma combinação de diferentes práticas convencionais, inovadoras e agroecológicas poderá ajudar a responder melhor às implicações ambientais e climáticas dos atuais sistemas de produção alimentar. Em particular, a combinação de uma agricultura de precisão, que envolva um maior desenvolvimento dos sistemas TIC e de satélite, com a agroecologia poderá complementar a agricultura convencional, fornecendo um conjunto de princípios e práticas destinados a aumentar a sustentabilidade dos sistemas agrícolas, tais como a melhoria da utilização, do armazenamento e da mobilização da biomassa, a garantia de condições do solo favoráveis, o fomento da diversificação de culturas e a minimização da utilização de pesticidas. Uma maior promoção dos modelos agrícolas fechados poderá conduzir a uma agricultura livre de combustíveis fósseis. A reforma da PAC introduziu uma combinação de medidas (ecologização, programas agroambientais e climáticos, etc.), o que poderá ser considerado um passo na direção certa.

1.4.

É necessário um rendimento estável e razoável para todos os operadores ao longo da cadeia de abastecimento alimentar, a fim de garantir mais investimentos sustentáveis e estáveis em tecnologias agroambientais e técnicas inócuas para o clima.

1.5.

A prevenção e a redução do desperdício alimentar são responsabilidades partilhadas por todos os intervenientes da cadeia alimentar. O CESE congratula-se com o plano da Comissão de, no âmbito do pacote relativo à economia circular, criar uma plataforma de partes interessadas para ajudar a enquadrar as medidas necessárias e partilhar as melhores práticas em matéria de prevenção e redução do desperdício alimentar. O CESE solicita à Comissão que investigue a forma como a hierarquia da utilização de alimentos está a ser aplicada na prática nos Estados-Membros, incluindo no que diz respeito aos incentivos económicos que podem estar a enviar sinais contraditórios às empresas. O CESE, embora apoie a aplicação eficaz da hierarquia de resíduos, solicita também uma revisão do Regulamento (CE) n.o 1069/2009, para que os alimentos impróprios para consumo humano sejam utilizados como alimentação animal, desde que tal seja seguro.

1.6.

Há que promover escolhas alimentares sustentáveis, aumentando a sua disponibilidade e acessibilidade aos consumidores. O consumo de produtos alimentares sustentáveis deve ser encorajado através da promoção de uma maior procura por parte do mercado, mediante contratos públicos ecológicos ou outras abordagens. O CESE insta os Estados-Membros a reverem as orientações nacionais em matéria de alimentação, para que estas reflitam a sustentabilidade e apoiem a educação alimentar nos currículos escolares. A UE deve promover, igualmente, a rotulagem com indicação da origem, o desenvolvimento de rótulos que transmitam claramente a dimensão da sustentabilidade dos produtos alimentares, assim como a realização de campanhas publicitárias visuais a nível da UE sobre alimentos e regimes alimentares mais saudáveis.

1.7.

As políticas da UE, em conjugação com programas específicos de investigação e inovação e juntamente com incentivos financeiros aos produtores alimentares, devem:

1.8.

A transição para sistemas alimentares sustentáveis exige uma política alimentar abrangente, articulada com uma estratégia bioeconómica ampla, e não apenas uma política agrícola. Em vez de um debate polarizante, é necessário um pensamento interdisciplinar que junte as direções-gerais da Comissão, um vasto leque de ministérios e instituições dos Estados-Membros, os governos locais e regionais e as partes interessadas dos sistemas alimentares, a fim de dar resposta aos desafios interligados evidenciados neste parecer. O CESE espera que a interdependência da produção e do consumo alimentar seja reconhecida e que se desenvolva uma abordagem política europeia adequada, que abranja diferentes iniciativas privadas e delineie um percurso no sentido da sustentabilidade, da saúde e da resiliência. No entanto, a política agrícola comum e a política comum das pescas também terão um papel importante a desempenhar na UE no futuro.

2.1.

Na sequência da consulta da Presidência neerlandesa da UE, o CESE está a elaborar o presente parecer com vista a realçar a preocupação crescente da sociedade civil com o impacto ambiental, económico, social e sanitário da produção e do consumo de alimentos, bem como os desafios correlatos decorrentes da necessidade de alimentar uma população mundial em crescimento num mundo em que os recursos são limitados. A alimentação constitui um elemento central de todas as sociedades. Por um lado, depende dos recursos naturais disponíveis, por outro, condiciona a sua disponibilidade. Tem impacto na saúde pública e desempenha um papel fundamental na economia europeia, sendo o maior setor da União em termos de emprego e de contributo para o PIB.

2.2.

Segundo o Grupo de Peritos de Alto Nível em Segurança Alimentar e Nutrição do Comité da Segurança Alimentar Mundial, um sistema alimentar sustentável define-se como «um sistema alimentar que proporciona segurança alimentar e nutrição a todos, de uma maneira que não compromete as bases económicas, sociais e ambientais necessárias à segurança alimentar e à nutrição das gerações futuras» (1). Por conseguinte, a transição para sistemas alimentares mais resilientes e sustentáveis diz respeito a todas as atividades inter-relacionadas e interligadas que intervêm na produção, na transformação, no transporte, no armazenamento, na comercialização e no consumo de alimentos. Também se reconhece o papel propulsionador desempenhado pelas tendências mundiais de consumo nas formas e nos tipos de produção alimentar.

2.3.

O CESE abordará a questão dos sistemas alimentares sustentáveis de forma holística e centrar-se-á sobretudo no contexto da UE, mas terá igualmente em conta as implicações externas, atendendo a que a UE é o maior exportador e importador de produtos agrícolas e alimentares a nível mundial.

2.4.

Estava prevista em 2014 uma comunicação relativa aos alimentos sustentáveis, mas foi posteriormente retirada do programa de trabalho da Comissão. O plano de ação da UE para a economia circular, de dezembro de 2015, abordou algumas destas questões e incluiu a redução do desperdício alimentar como uma prioridade fundamental, refletindo assim o compromisso da UE e dos Estados-Membros no contexto dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da ONU para 2030 de reduzir para metade o desperdício alimentar per capita aos níveis do retalho e dos consumidores e de reduzir as perdas alimentares ao longo das cadeias de produção e abastecimento (ODS 12.3).

3.1.

O Painel Internacional para a Gestão Sustentável dos Recursos da ONU identifica a produção alimentar como o setor com maior impacto ambiental em termos de utilização de recursos a nível global (2) — apesar de ele ser muito mais baixo na UE. Os sistemas alimentares utilizam muitos recursos naturais, incluindo terra, solo, água e fósforo, assim como energia, para a produção de fertilizantes azotados, a transformação, a embalagem, o transporte e a refrigeração. Por conseguinte, não surpreende que também tenham impacto no ambiente a nível global, nomeadamente em termos de perda de biodiversidade, desflorestação, degradação dos solos, poluição da água e do ar e emissões de gases com efeito de estufa. A contínua perda de biodiversidade agrícola nas explorações agrícolas continua a suscitar séria preocupação (3). A nível mundial, a maioria dos recursos haliêuticos é explorada ao nível máximo ou está sobre-explorada. A gestão eficiente e sustentável de todos estes recursos é, por conseguinte, necessária para garantir uma oferta contínua de alimentos saudáveis a preços acessíveis.

3.2.

A nível mundial, um terço dos alimentos produzidos para consumo humano é perdido ou desperdiçado, o que representa até 1,6 mil milhões de toneladas de alimentos e gera 8 % das emissões globais de gases com efeito de estufa (4). A produção de alimentos que não serão consumidos contribui para mais de 20 % da pressão mundial sobre a biodiversidade e consome cerca de 30 % de todos os terrenos agrícolas do mundo.

3.3.

Anualmente, cerca de 100 milhões de toneladas de alimentos são desperdiçados (5) na UE, valor que, segundo as previsões, deverá aumentar 20 % até 2020 se não houver uma ação preventiva. O desperdício alimentar na Europa é gerado ao longo da cadeia de abastecimento, com uma concentração a nível dos agregados familiares estimada em 46 % (6). É de notar que, nos últimos anos, os setores do comércio a retalho e da indústria transformadora têm envidado esforços significativos para melhorar a prevenção e a redução do desperdício alimentar. Os esforços para melhorar a sustentabilidade da cadeia de produção e de abastecimento não fazem muito sentido sem ações enfáticas para reduzir o desperdício.

3.4.

Atualmente, sabe-se muito pouco sobre as perdas alimentares e a produção de desperdícios alimentares nas explorações agrícolas (7). As perdas e os desperdícios alimentares podem decorrer, por exemplo, da falta de modernização em certas explorações agrícolas, do cancelamento de encomendas e da volatilidade dos preços dos produtos de base, o que leva a que, quando a colheita não é economicamente viável, as culturas sejam enterradas (sendo que, pelo menos, esta medida tem um impacto positivo no ambiente, na medida em que contribui para aumentar o teor de matéria orgânica dos solos) ou a que os alimentos que não podem ser revendidos sejam depostos em aterros e enviados para compostagem. Outro desafio importante reside, e residirá cada vez mais, no impacto significativo das alterações climáticas nas condições meteorológicas, bem como nos possíveis surtos de doenças. Se tivermos em conta este impacto, todos os anos se produz uma grande quantidade do que se pode considerar desperdício alimentar. Em comparação com o resto do mundo, a UE tem sido muito ativa na abordagem desta questão, e, por conseguinte, deverá apoiar a divulgação das suas boas práticas e conhecimentos neste domínio.

3.5.

Os sistemas alimentares são uma das causas das alterações climáticas e também estão condenados a sofrer pesadamente os seus efeitos (8). As alterações climáticas terão consequências na disponibilidade de recursos naturais básicos (água, solo), conduzindo a mudanças significativas nas condições para a agricultura e a produção industrial em algumas zonas (9). As condições climáticas extremas, tais como inundações, secas, incêndios e ventos fortes, assim como a propagação, também relacionada com o clima, de patologias vegetais e animais, já afetam a produção de alimentos e continuarão a afetá-la mais ainda no futuro.

3.6.

No mundo atual, a subnutrição coexiste com os efeitos de uma superabundância de alimentos em determinadas regiões. Cerca de 795 milhões de pessoas passam fome, enquanto o número de pessoas com excesso de peso ou obesidade corresponde a mais de 1,4 mil milhões de adultos a nível mundial, representando cerca de 30 % da população adulta total. Os problemas de saúde relacionados com a obesidade estão a aumentar rapidamente, tanto nos países em desenvolvimento como nos países desenvolvidos (10). Estes números demonstram profundos desequilíbrios na forma como os alimentos são produzidos, distribuídos e consumidos. O crescimento da população e o aumento previsto de 82 % no consumo mundial de carne até 2050 só irão exacerbar estes problemas (11). Durante os últimos 20 anos, enquanto vários países de todo o mundo viveram a urbanização e o crescimento económico, ocorreu uma transição em termos de nutrição, transformando o perfil da produção e do consumo de alimentos. A nível mundial, os padrões de alimentação estão a mudar para mais produtos compostos, mais carne e laticínios, mais açúcar e bebidas açucaradas (12). Ao mesmo tempo, um número maior de pessoas tem um estilo de vida sedentário, o que contribui para a falta de atividade física.

3.7.

A pecuária desempenha um papel importante e imprescindível nos sistemas alimentares, pois é uma fonte de proteínas de elevada qualidade e de outros nutrientes, como vitaminas e minerais. Desempenha, igualmente, um papel significativo nos ciclos de nutrientes nas explorações agrícolas e a nível regional e na proteção de paisagens rurais abertas e diversificadas, pastagens permanentes e habitats seminaturais, bem como na preservação da biodiversidade, para além de proporcionar rendimentos, bens e meios de subsistência às pessoas. Ao mesmo tempo, a UE também dispõe de uma grande quantidade de terrenos agrícolas que, na prática, apenas servem para o pastoreio. Contudo, nos últimos 50 anos, a produção mundial de carne e de ovos mais do que quadruplicou e a produção de leite mais do que duplicou. Durante o mesmo período, verificou-se apenas um crescimento duas vezes superior na população humana mundial (13). É de notar que a composição da procura também se alterou, e que o aumento na produção de carne, leite e ovos está ligado ao aumento dos rendimentos, sendo que os preços permaneceram baixos.

3.8.

Tendo em conta os alimentos vegetais cultivados para consumo humano, os alimentos vegetais cultivados para os animais e as culturas alimentares vegetais utilizadas para sementes e fins industriais, como os biocombustíveis, o mundo produz atualmente uma vez e meia os alimentos necessários para alimentar a população atual, o que provavelmente será suficiente para alimentar a população em 2050. Contudo, os níveis atuais de desperdício alimentar à escala mundial e a produção de alimentação animal para manter o crescente consumo de carne geram um aumento significativo da procura de produção de alimentos. Para alimentar o mundo de forma sustentável em 2050 e depois, é necessária uma combinação de ganhos de produtividade e de otimização das terras agrícolas existentes e do setor das pescas, de forma compatível com a estabilidade e a qualidade do ambiente, com a segurança e a saúde no trabalho e com a justiça social, para além de uma mudança para regimes alimentares sustentáveis e uma redução sustentável das perdas e desperdícios alimentares.

3.9.

O aumento dos preços dos produtos agrícolas e dos fatores de produção agrícola e a volatilidade dos preços na última década têm constituído um verdadeiro desafio para a segurança alimentar e a robustez do sistema alimentar, ao mesmo tempo que suscitam sérias preocupações junto dos consumidores e dos produtores. Por um lado, os elevados preços finais não conduziram a um rendimento mais elevado para os produtores de alimentos; a sua diminuição ou estagnação implicam, ao contrário, uma pressão em sentido descendente sobre o fator trabalho, ameaçando a estabilidade dos rendimentos de todos os operadores. Por outro lado, a crise económica reduziu o poder de compra dos consumidores. É necessário um rendimento estável e razoável para todos os operadores ao longo da cadeia de abastecimento alimentar, a fim de garantir mais investimentos sustentáveis e estáveis em tecnologias agroambientais e técnicas inócuas para o clima.

3.10.

A evolução recente dos mercados agrícolas, nomeadamente no setor dos laticínios, são uma prova clara da existência desses potenciais desequilíbrios, cujas causas não se prendem apenas com o excesso de oferta no mercado, mas também com proibições de natureza política em anteriores mercados de exportação. A estabilidade futura dependerá, em grande medida, da resistência da base de abastecimento aos choques, de que as alterações climáticas são o elemento mais flagrante. Importa que as políticas da UE promovam fortemente a diversificação das explorações agrícolas, o financiamento inovador, os regimes de seguros dos rendimentos e outros instrumentos inovadores de gestão do mercado que ofereçam proteção contra as turbulências em termos de clima ou de mercado.

3.11.

Os efeitos sociais e de redistribuição dos preços dos alimentos devem ser considerados do ponto de vista dos produtores e dos consumidores. Atualmente, muitos consumidores não têm meios para pagar os alimentos da mais elevada qualidade. Durante os últimos anos, as relações de poder na cadeia de abastecimento alimentar alteraram-se, o que conduziu a uma progressiva concentração de fabricantes e retalhistas do setor alimentar no mercado e, consequentemente, a uma mudança no poder de negociação, muitas vezes em benefício do setor retalhista e em detrimento dos produtores primários. Esta questão será abordada num outro parecer do CESE sobre «Uma cadeia de abastecimento alimentar mais justa».

3.12.

Visto que o comércio mundial se orienta cada vez mais para negociações bilaterais e macrorregionais na ausência de conclusão da Ronda de Doa da OMC, é essencial ter em plena consideração as implicações ambientais e climáticas, as normas sanitárias e de qualidade dos alimentos, as normas sanitárias e fitossanitárias mais abrangentes, assim como o processo de produção (o «ecossistema industrial» onde se realiza a produção, as condições de trabalho, o contexto cultural da produção e as relações laborais). Para a União Europeia, é imperativo evitar toda e qualquer deslocalização da produção para países terceiros motivada exclusiva ou principalmente pelo facto de os quadros jurídicos da produção alimentar nestes países não serem tão exigentes como na UE. As políticas da UE devem desempenhar um papel essencial a nível mundial, incentivando a produção segura e saudável de alimentos e proibindo a importação de géneros alimentícios que não respeitem as normas sanitárias e fitossanitárias internacionais ou as normas de segurança alimentar europeias.

3.13.

Há 140 anos que as cooperativas de produtores demonstram claramente que são mais resistentes às turbulências dos mercados agrícolas e ajudam a evitar a deslocalização da produção alimentar. Por conseguinte, é essencial reforçar e fomentar a promoção da cooperação de base regional e setorial entre produtores e cooperativas, em especial as de pequena dimensão. Nomeadamente, há que dar uma ênfase especial aos setores e regiões em que a cooperação é escassa.

4.1.

A redução do impacto ambiental na agricultura, na aquicultura e nas pescas, incluindo as emissões de gases com efeito de estufa, exige alterações na forma como os alimentos são produzidos. A adoção de práticas mais sustentáveis é necessária para travar o esgotamento dos recursos naturais, assim como para uma adaptação às alterações climáticas e a mitigação dos seus efeitos. Há várias medidas que podem beneficiar a produtividade e aumentar a sustentabilidade e a resiliência ambientais às alterações climáticas, tais como o aumento da diversidade de variedades de plantas e de animais, a melhoria do gado através da reprodução, o melhoramento vegetal, a melhoria da funcionalidade dos agroecossistemas e da gestão da água, a promoção e a aplicação na prática da investigação e da inovação, a otimização das funções do solo, a facilitação da transferência de conhecimentos e da formação e a promoção de mudanças tecnológicas através do apoio ao investimento. Cumpre promover um maior desenvolvimento dos sistemas de satélite e dos grandes centros de dados da UE, a fim de facilitar a deteção precoce e a prevenção ou a preparação para condições meteorológicas extremas e diferentes doenças. Também há que promover a agricultura de precisão.

4.2.

A manutenção do modelo de agricultura familiar na Europa é igualmente essencial e exige a promoção da renovação geracional nas explorações agrícolas para enfrentar o envelhecimento da população, o que terá um impacto positivo na criação de emprego nas zonas rurais. Importa igualmente preservar uma produção agrícola diversificada em todas as regiões da UE. Há que prestar uma atenção especial às regiões agrícolas desfavorecidas. Importa reconhecer os diferentes tipos de explorações e criar instrumentos específicos para o efeito.

4.3.

Nos últimos anos, surgiram formas de reorganização das cadeias de abastecimento alimentar com o intuito de reaproximar produtores e consumidores e relocalizar a produção agrícola e alimentar. Inclui-se neste contexto a agricultura apoiada pela comunidade, cadeias de abastecimento curtas, redes alimentares alternativas, sistemas agrícolas locais e vendas diretas. Apesar de relativamente pequeno, o setor deve ser mais promovido, pois tem um impacto muito positivo a nível social e económico, decorrente da venda de alimentos frescos, de qualidade, saudáveis e tradicionais. As PME também têm uma ação importante neste domínio. Há que destacar o papel específico dos municípios urbanos, visto que será necessário criar as infraestruturas necessárias e realizar os investimentos adequados nas zonas urbanas, a fim de possibilitar aos produtores as vendas diretas. Importa ainda fomentar as boas práticas do setor privado, por exemplo, quando é criada uma infraestrutura por iniciativa privada dos centros comerciais locais.

4.4.

A fim de estimular uma produção alimentar mais eficiente em termos de recursos, a reforma da política agrícola comum (PAC) introduziu uma combinação de medidas, incluindo a ecologização obrigatória, programas agroambientais e um amplo apoio por parte do sistema de aconselhamento agrícola e da investigação aplicada, para responder aos desafios relacionados com a segurança alimentar, as alterações climáticas e a gestão sustentável dos recursos naturais, preservando ao mesmo tempo o meio rural e a vitalidade da sua economia. Poder-se-á considerar que este é um passo importante na direção certa, mas a sua aplicação em termos de burocracia e dos ganhos envolvidos apresenta margem para melhorias.

4.5.

No que diz respeito à cadeia das pescas, é importante garantir o equilíbrio certo entre saudável e sustentável, pois o consumo de peixe é saudável, mas a pressão excessiva nas pescas é, muitas vezes, diametralmente oposta à sustentabilidade ecológica. A reforma da política comum das pescas, alcançada em 2013, deverá contribuir para uma utilização mais eficiente dos recursos haliêuticos, nomeadamente através do objetivo vinculativo de um rendimento máximo sustentável estabelecido para todas as unidades populacionais de peixes na Europa. O desenvolvimento sustentável de modelos de aquicultura marinha e em águas interiores é igualmente importante.

4.6.

O pacote de medidas relativas à economia circular afirma o compromisso da UE e dos seus Estados-Membros no sentido de cumprir o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável n.o 12.3 da ONU, que consiste em reduzir para metade o desperdício alimentar até 2030. Para apoiar a consecução desta meta, a hierarquização da utilização dos produtos alimentares deve ser um princípio orientador da gestão dos recursos alimentares, em prol do qual se impõem incentivos económicos em todas as políticas pertinentes da UE. Evitar-se-ia assim a atual situação, em que é frequentemente mais barato colocar alimentos comestíveis em aterros do que preparar e entregar alimentos aos bancos alimentares.

4.7.

A gestão sustentável dos recursos também exige esforços maiores para maximizar na medida do possível a reutilização dos fluxos residuais. Mais investigação, comparando o custo da preparação dos alimentos para redistribuição, alimentação animal, digestão anaeróbica e aterros na UE-28, permitiria identificar o papel dos incentivos económicos na boa aplicação da hierarquia de resíduos da UE. A doação de alimentos por parte dos setores da hotelaria e da restauração continua a ser um desafio e a legislação em torno desta questão continua a ser mal compreendida. Trata-se de um domínio essencial em que a ampla difusão de recomendações europeias nas empresas do setor seria particularmente útil.

4.8.

O pacote de medidas relativas à economia circular identifica igualmente a necessidade de clarificar as atuais orientações em matéria de utilização de alimentos impróprios para consumo humano como alimento para animais. Uma legislação sólida em matéria de novas tecnologias de esterilização de resíduos alimentares a nível industrial centralizado poderia garantir a segurança microbiológica dos alimentos para animais e, ao mesmo tempo, criar novos postos de trabalho e oportunidades de investimento, colhendo os benefícios ambientais de uma aplicação mais eficaz da hierarquia de resíduos.

4.9.

Uma vez que a sensibilização e a aceitação por parte dos consumidores são essenciais, o fornecimento de materiais didáticos sobre a alimentação, a sustentabilidade e o desperdício alimentar visa chamar a atenção para o valor dos géneros alimentícios e apoiar mudanças de comportamento sistémicas. Já estão disponíveis módulos para o ensino primário, secundário e universitário, e programas especializados nos setores agrícola, industrial e da hotelaria e restauração, assentes numa grande variedade de boas práticas.

4.10.

Há vários anos que a UE é proativa na promoção de atividades destinadas a reduzir o desperdício alimentar. O exemplo da UE na realização do Objetivo 12.3 desempenhará um papel determinante no êxito do objetivo a nível mundial, nomeadamente através da difusão de boas práticas e de conhecimentos da Europa.