20.12.2013

Jornal Oficial da União Europeia

C 374/1

Relatório de Atividades do Comité de Fiscalização do OLAF

janeiro de 2012–janeiro de 2013

(2013/C 374/01)

Membros do Comité de Fiscalização do OLAF

Johan DENOLF

Presidente

Comissário-chefe, Diretor da Direção do ECOFIN, Departamento Criminal da Polícia Federal e Membro da Unidade de Informação Financeira (UIF), Bélgica

Herbert BÖSCH

Antigo deputado ao Parlamento Europeu

Ex-Presidente da Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu, Áustria

Catherine PIGNON

Procurador-Geral do Tribunal da Relação em Angers, França

Rita SCHEMBRI (até março de 2013)

Diretora-Geral do Departamento de Investigação e Auditoria Interna do Gabinete do Primeiro-Ministro, Malta

Christiaan TIMMERMANS (até dezembro de 2012)

Antigo Juiz do Tribunal de Justiça da União Europeia, Países Baixos

Jens MADSEN (a partir de janeiro de 2013)

Procurador Público para os crimes económicos e internacionais graves, Dinamarca

Tuomas PÖYSTI (a partir de março de 2013)

Auditor Geral da Finlândia, Presidente do Serviço Nacional de Auditoria, Finlândia

ÍNDICE

PREFÁCIO DO PRESIDENTE

I	INTRODUÇÃO

II	CONTROLO DA FUNÇÃO DE INQUÉRITO DO OLAF

1	Âmbito do controlo e dos protocolos de colaboração do CF com o OLAF

1.1	Âmbito do controlo

1.2	Aplicação de novos protocolos de colaboração com o OLAF

2	Controlo da função de inquérito do OLAF por iniciativa do Comité de Fiscalização

2.1	Instruções do OLAF para o pessoal responsável pelos inquéritos e respetiva aplicação

2.2	Pareceres e relatórios do CF sobre processos específicos

3	Controlo da função de inquérito do OLAF — informações sobre processos específicos enviadas pelo DG OLAF

3.1	Informações facultadas ao CF

3.2	Conclusões do CF

3.3	Reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999

III	GESTÃO DA FUNÇÃO DE INQUÉRITO DO OLAF

1	Prioridades do OLAF em matéria de inquéritos

2	Organização administrativa, orçamento e política de recursos humanos no que respeita à função de inquérito do OLAF

2.1

Orçamento

2.2	Organização administrativa e política de recursos humanos

IV	RELAÇÕES COM O OLAF, COM AS INSTITUIÇÕES DA UE E COM OUTROS INTERLOCUTORES

1	Relações com o OLAF

2	Relações com as instituições da UE

3	Relações com outros interlocutores

V	MÉTODOS DE TRABALHO DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

1	Reuniões e relatores

2	Secretariado

ANEXO I

ANEXO II

ANEXO III

PREFÁCIO DO PRESIDENTE

O atual Comité de Fiscalização do OLAF assumiu funções em janeiro de 2012 e o presente relatório de atividades que tenho o prazer de apresentar abrange o nosso primeiro ano de mandato.

O Comité de Fiscalização está plenamente empenhado em apoiar o OLAF no exercício do seu mandato na luta contra a fraude, a corrupção e as atividades irregulares lesivas dos interesses financeiros da União Europeia, assim como em reforçar a sua independência através do controlo regular que exerce sobre a execução da sua função de inquérito, bem como do aconselhamento e da formulação de críticas construtivas, sempre que tal se justifique. Para o efeito, tentámos, desde que assumimos funções, construir uma imagem global da forma como o OLAF exerce as suas funções de inquérito, tanto controlando os processos do OLAF à luz dos novos procedimentos postos em prática em 2012 pelo Diretor-Geral do OLAF como examinando a sua estrutura organizativa a fim de decidir se a mesma constitui a base ideal para levar a cabo o trabalho do OLAF com eficiência e economia.

Durante o seu primeiro ano de mandato, o novo Comité de Fiscalização foi confrontado com um conjunto de mudanças significativas: a reorganização interna do OLAF e a adoção das novas instruções do OLAF para o pessoal responsável pelos inquéritos, a celebração de novos protocolos de colaboração entre o OLAF e o Comité de Fiscalização e a reformulação em curso do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Também surgiram dificuldades decorrentes das divergências de opinião entre o OLAF e o Comité de Fiscalização no que diz respeito à execução das tarefas que foram confiadas ao Comité de Fiscalização. A demissão de um membro da Comissão Europeia motivada por um inquérito conduzido pelo OLAF e o controlo, pelo Comité de Fiscalização, deste inquérito específico, representaram outros grandes desafios para o novo comité.

Não obstante, formulámos pareceres contundentes e relatórios nos quais examinámos a forma como o OLAF está a exercer a sua função de inquérito, a proposta de reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 e o orçamento do OLAF.

No seu conjunto, os membros do Comité de Fiscalização estão empenhados em promover as melhores relações de trabalho com o OLAF. Ainda assim, seria normal um grau saudável de tensão entre o OLAF e o Comité de Fiscalização, como em qualquer relação entre um organismo fiscalizador e um organismo fiscalizado. A fim de fazer tudo o que estiver ao nosso alcance para reforçar uma melhor compreensão mútua, o Comité de Fiscalização, no segundo ano do seu mandato, irá tomar a iniciativa de propor novos protocolos de colaboração baseados na forma como encara as suas próprias tarefas. O Comité de Fiscalização considera-se, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1073/1999, um organismo de controlo que utiliza um sistema de matriz para determinar e assinalar problemas sistémicos: horizontal por amostragem e vertical através do controlo de processos específicos. No entanto, o nosso objetivo final enquanto Comité independente consiste, e continuará a consistir, na prestação de assistência ao Diretor-Geral no cumprimento das suas funções, contribuindo assim para o aumento da eficácia dos inquéritos do OLAF e para o reforço da independência da sua função de inquérito. Temos a firme intenção de prosseguir nesta via.

Gostaria, em especial, de agradecer ao Secretariado do Comité de Fiscalização pela sua generosa colaboração e pelo seu apoio inestimável durante o nosso período de atividade e de o felicitar pelo trabalho desenvolvido.

Johan DENOLF

Presidente do Comité de Fiscalização do OLAF

I INTRODUÇÃO

1. O papel do Comité de Fiscalização do Organismo Europeu de Luta Antifraude (a seguir designado «CF») encontra-se definido no Regulamento (CE) n.o 1073/1999 (1) e na decisão que institui o OLAF (2). O CF é o garante da independência do OLAF e controla a função de inquérito do OLAF através de um controlo regular destinado a assegurar a boa execução dos inquéritos. O controlo da função de inquérito do OLAF pelo CF é efetuado nos termos do regulamento interno do CF (3). Baseia-se, em especial, no exame dos processos individuais do OLAF e de outros dados disponibilizados ao CF, o que permite a formulação de conclusões e de recomendações específicas e gerais a apresentar ao Diretor-Geral do OLAF (a seguir designado «DG OLAF») e, sempre que tal se justifique, às instituições pertinentes da UE.

2. O controlo de processos específicos é essencial para a formulação de conclusões sistémicas ou gerais e para a identificação de eventuais deficiências sistémicas na função de inquérito do OLAF. O CF concentra-se, em particular, em examinar se os direitos fundamentais e as garantias processuais são respeitados nos inquéritos do OLAF e se o tratamento dos processos é efetuado de forma eficiente, eficaz, atempada e segundo as regras e as disposições jurídicas pertinentes.

3. Tal exige evidentemente o acesso necessário aos processos de inquérito do OLAF, acesso esse que foi assegurado de forma contínua pelo OLAF até março de 2012. No entanto, no início do mandato do atual CF, foram introduzidos novos procedimentos pelo DG OLAF no que diz respeito ao acesso do CF às informações pertinentes sobre os processos do OLAF, o que dificultou o exercício correto das funções do CF devido à falta de informações suficientes e à falta de prestação de informações em tempo oportuno.

4. Tal determinou as atividades do CF durante o período abrangido pelo relatório. Uma quantidade significativa de tempo e recursos foi dedicada aos debates com o DG OLAF, em reuniões e através de uma longa troca de correspondência, sobre o restabelecimento dos instrumentos de controlo do CF. Tal resultou na adoção de protocolos de colaboração provisórios que, lamentavelmente, não se revelaram eficazes.

5. Não obstante, o CF adotou, por unanimidade, dois pareceres formais, um documento de posição e um relatório. Examinou 83 processos transmitidos às autoridades judiciais nacionais e 188 relatórios do OLAF sobre processos em curso há mais de nove meses. O CF analisou igualmente o texto da reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 com base na sua experiência em matéria de controlo dos inquéritos do OLAF.

6. Este primeiro relatório de atividades do atual CF abrange o primeiro ano desde a sua nomeação, no final de janeiro de 2012, até janeiro de 2013. O CF era constituído pelos seguintes membros: Christiaan Timmermans (Presidente, janeiro-outubro de 2012), Johan Denolf (Presidente desde outubro de 2012), Herbert Bösch, Catherine Pignon e Rita Schembri (4). Em janeiro de 2013, o CF deu as boas-vindas a um novo membro, Jens Madsen, que veio substituir Christiaan Timmermans.

II CONTROLO DA FUNÇÃO DE INQUÉRITO DO OLAF

Artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999:

O Comité de Fiscalização, pelo controlo regular que exerce sobre a execução da função de inquérito, reforça a independência do Organismo.

Considerando 10 do Regulamento (CE) n.o 1073/1999:

… inquéritos devem ser efetuados… no pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, em particular do princípio de equidade, do direito da pessoa implicada a expressar-se sobre os factos que lhe dizem respeito e do direito a que apenas os elementos com valor probatório possam constituir a base das conclusões de um inquérito.

1 Âmbito do controlo e dos protocolos de colaboração do CF com o OLAF

1.1 Âmbito do controlo

7. O papel do CF consiste em controlar a função de inquérito do OLAF a fim de garantir que a sua independência não é comprometida e que os inquéritos são efetuados de acordo com os padrões de qualidade mais elevados. Ao analisar exaustivamente processos específicos, o CF está em posição de identificar riscos de influências indevidas na abertura, realização e conclusão de inquéritos do OLAF que constituiriam uma ameaça para a independência do OLAF em matéria de inquéritos. Por conseguinte, é frequentemente indispensável examinar os ficheiros completos de processos específicos — ou as suas amostras representativas — e debatê-los com os inspetores e gestores do OLAF a fim de proceder a uma análise exaustiva dos métodos de investigação.

8. A legitimidade e a precisão das análises realizadas pelo CF na qualidade de organismo independente exigem igualmente a análise de elementos de facto nos processos, a apreciação do decorrer do inquérito em processos concluídos e a revisão de domínios específicos. Por conseguinte, cabe ao CF determinar os melhores métodos de controlo da função de inquérito do OLAF.

1.2 Aplicação de novos protocolos de colaboração com o OLAF

9. À luz das considerações precedentes, o CF lamenta profundamente que a sua relação com o OLAF tenha sido particularmente difícil durante o período abrangido pelo relatório e que os termos da cooperação entre o OLAF e o CF se tenham alterado significativamente pouco tempo após o novo CF ter iniciado o seu mandato. O DG OLAF nomeou, como ponto de contacto do CF, uma unidade que trate exclusivamente de questões políticas, enquanto os pedidos dirigidos pelo CF ao OLAF dizem sobretudo respeito a questões que a referida unidade não trata diretamente. Além disso, as novas modalidades de cooperação no que diz respeito ao acesso do CF a informações relevantes relacionadas com os processos limitaram seriamente a capacidade do novo CF para desempenhar as suas funções.

10. A partir de março de 2012, o CF deparou-se com obstáculos à sua função de controlo que consistiam numa restrição excessiva e discricionária — sem notificação prévia ao CF — do acesso do CF aos processos registados no sistema de gestão de processos do OLAF (CMS) (5), numa aplicação incorreta das normas de proteção de dados (6), o que resultou na inescrutabilidade dos relatórios do OLAF e em atrasos na prestação das informações solicitadas, resultantes, designadamente, de um procedimento administrativo interno moroso e pouco fiável.

11. Estas dificuldades impediram o CF de desempenhar as suas funções, tal como se explica mais adiante no presente relatório. Mais concretamente, as dificuldades em causa parecem estar associadas ao questionamento, pelo DG OLAF, da competência do CF para examinar — no âmbito do seu controlo sistémico da função de inquérito do OLAF — processos específicos, e, em particular, da sua função tendo em conta a proteção dos direitos fundamentais e das garantias processuais (7).

12. Cumpre ao CF insistir no facto de que o DG OLAF não pode exercer um poder discricionário para definir o âmbito do papel do CF aquando da decisão de fornecer ou não informações relacionadas com os processos ou aquando da decisão sobre o alcance das informações exigidas pelo CF. Tal interpretação levaria à destruição do papel do CF. O atual CF partilha inteiramente da opinião dos seus predecessores, que salientaram que o acesso do CF a informações relevantes relacionadas com os processos não deveria ser deixado ao critério do DG OLAF (8).

13. Em 11 de setembro de 2012, e após longos debates com o OLAF, o CF concordou com os protocolos temporários de colaboração propostos pelo OLAF. Esses protocolos de colaboração aplicaram uma abordagem em três fases baseada no parecer emitido em 2007 pela Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (9) que, nessa altura, manifestou a sua preocupação relativamente ao acesso automático do CF a dados pessoais contidos no CMS. Em 21 de dezembro de 2012, o DG OLAF enviou aos diretores do OLAF instruções destinadas a aplicar os protocolos de colaboração.

14. Após avaliação da suficiência e da utilidade das informações recebidas do OLAF na sequência da aplicação dos protocolos, o CF considerou — pelos motivos indicados mais adiante no presente relatório — que a forma como os mesmos eram aplicados continuava a não permitir o correto desempenho das funções do CF. Por conseguinte, o CF informou o DG OLAF da necessidade de rever os protocolos a fim de garantir o recebimento, pelo CF, de informações suficientes e precisas. Assim, o CF tomou a iniciativa de propor, num futuro próximo, novos protocolos de colaboração e saúda a disponibilidade do DG OLAF, expressa em janeiro de 2013, para aceitá-los.

2 Controlo da função de inquérito do OLAF por iniciativa do Comité de Fiscalização

Artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999:

A pedido do diretor, ou por sua própria iniciativa, o comité dirige pareceres ao diretor sobre as atividades da organização, sem todavia interferir no desenrolar dos inquéritos em curso.

Artigo 11.o, n.o 8, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999:

O comité poderá apresentar relatórios ao Parlamento Europeu, ao Conselho, à Comissão e ao Tribunal de Contas sobre os resultados e o seguimento dos inquéritos efetuados pela Organização.

2.1 Instruções do OLAF para o pessoal responsável pelos inquéritos e respetiva aplicação

15. Em fevereiro de 2012, o DG OLAF distribuiu novas instruções para o pessoal responsável pelos inquéritos (a seguir designadas «IPRI»), em substituição do antigo Manual do OLAF, destinadas a simplificar e clarificar os procedimentos de inquérito. O CF congratula-se com a publicação das IPRI na página web do OLAF, em prol da transparência. A introdução destas instruções foi combinada com alterações importantes ao organigrama do OLAF.

16. Por conseguinte, o CF tomou a iniciativa de examinar as IPRI e nomeou dois relatores que se reuniram com o pessoal do OLAF, em particular com o pessoal responsável pela elaboração das IPRI. Os relatores realizaram igualmente várias reuniões de trabalho com o Secretariado do CF. Devido ao significativo volume de trabalho durante o período abrangido pelo relatório e ao número insuficiente de efetivos no seu Secretariado, o CF teve de adiar a adoção do Parecer sobre as IPRI planeado.

17. O CF observou que as IPRI previam, em muitos aspetos, a reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, ainda não adotada pelo legislador. No anexo III do presente relatório são tecidas considerações específicas sobre a conformidade das referidas instruções com o texto do futuro regulamento. Antes de formular as conclusões finais, o CF decidiu ter igualmente em conta os resultados do controlo de processos específicos efetuado, parcial ou integralmente, nos termos das IPRI.

18. O CF analisou os processos em causa à luz das regras estabelecidas no antigo Manual do OLAF e nas IPRI, e avaliou as alterações introduzidas pelas últimas. Foram observadas alterações significativas, inter alia, nos procedimentos de início e conclusão de processos, na realização de atividades de inquérito e respetivos controlos prévios da legalidade, assim como na análise final da qualidade e na revisão jurídica.

2.1.1 Início e conclusão de processos

19. O CF prestou especial atenção ao procedimento previsto nas IPRI para dar início a inquéritos e a processos de coordenação. A avaliação pelo CF do processo de seleção ainda está a decorrer (10), e os seus resultados serão apresentados no próximo parecer. Para além desta questão pendente, o CF observou um aumento do número de processos iniciados a partir de 1 de fevereiro de 2012 e a alteração da prática no que diz respeito ao poder de dar início e concluir inquéritos.

20. Quanto ao primeiro aspeto, o CF observou que, em aplicação das medidas transitórias previstas no artigo 30.o, n.o 2, das IPRI, todas as informações não relacionadas com membros, funcionários e outros agentes da UE, registadas no OLAF antes de 1 de fevereiro de 2012 e em fase de avaliação, tiveram de ser abertas como se de um inquérito ou processo de coordenação se tratasse (11). Consequentemente, o DF OLAF deu início, por decisão de 31 de janeiro de 2012, a um total de 423 processos (12). O CF tenciona examinar em que medida esta decisão está em consonância com os critérios estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu, que afirmou que não pode ocorrer uma decisão do DG OLAF de iniciar um inquérito não havendo «suspeitas suficientemente sérias» relativas a casos de fraude, de corrupção ou a outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da eu (13).

21. Quanto ao segundo aspeto, o CF observou, a partir dos processos examinados, que a prática anterior no sentido de transferir a delegação do poder de iniciar e concluir processos do Diretor-Geral do OLAF para o diretor responsável pela execução das operações e dos inquéritos foi alterada depois de o novo Diretor-Geral ter assumido funções em fevereiro de 2011, na sequência da aplicação de uma recomendação do Provedor de Justiça Europeu (14). Esta alteração encontra-se atualmente introduzida nas IPRI, conforme recomendado (15). Tendo em conta que a independência da função de inquérito do OLAF é definida pelo Regulamento (CE) n.o 1073/1999 no que diz respeito ao seu Diretor-Geral in personam, o CF congratula-se com esta alteração e aprecia o facto de, doravante, o OLAF passar a cumprir a recomendação do Provedor de Justiça Europeu.

2.1.2 Realização de atividades de inquérito e respetivos controlos prévios da legalidade

22. Uma vez que o controlo da legalidade das medidas de inquérito — destinado a garantir que os elementos de prova foram obtidos legalmente, no pleno respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais, assim como das formalidades dos Estados-Membros — constitui uma função essencial para o OLAF, o CF considera que a verificação sistemática da legalidade de um determinado número de medidas de inquérito, conforme estabelecida nas novas IPRI, representa, incontestavelmente, um passo em frente no reforço da responsabilização do OLAF e da legitimidade das suas ações.

23. Esta função essencial foi confiada a uma unidade criada recentemente — a Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos — que, para além do controlo da legalidade durante o inquérito, aconselha igualmente o DG OLAF sobre a possível abertura de inquéritos ou de processos de coordenação e leva a cabo a revisão jurídica final dos processos, antes da sua conclusão. Dado o papel central desempenhado por esta unidade durante todo o ciclo de vida dos processos, o CF decidiu controlar — no âmbito da sua análise das IPRI (16) — a execução, por esta unidade, das várias tarefas que lhe foram confiadas, assim como examinar a forma como as suas funções se adequam às de outras unidades.

24. Sem prejuízo do conteúdo do futuro parecer sobre as IPRI e tendo em conta o relatório anual da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos (17), o CF analisaria as seguintes questões: 1) os critérios para o início e a conclusão de processos e os canais de comunicação com as unidades de inquérito e de apoio durante a fase de avaliação, 2) as competências profissionais no âmbito da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos, 3) as metas/os objetivos internos para o período de avaliação e a sua aplicação prática, 4) a realização dos controlos da legalidade, 5) a distribuição de processos iniciados ou concluídos por setor, tipo de queixa e país, 6) os textos das orientações internas da unidade no que diz respeito aos direitos fundamentais e às garantias processuais.

25. Entretanto, o CF registou com satisfação algumas melhorias no que diz respeito à concessão, pelo DG, das autorizações prévias ao pessoal do OLAF necessárias para a execução de determinadas medidas de inquérito. As disposições pertinentes das IPRI e o correspondente controlo da legalidade antes da sua execução (18) parecem ser uma solução adequada para algumas lacunas observadas pelo CF durante a examinação dos processos e verificadas antes da introdução das IPRI (19).

26. No entanto, o CF entende que são necessárias novas melhorias. As IPRI contêm uma lista limitada das atividades de inquérito que necessitam de controlos prévios da legalidade (20). À luz da sua experiência em matéria de controlo, o CF observou que o OLAF obteve, ou tentou obter, elementos de prova através de outras medidas que não constam das IPRI e que, consequentemente, supostamente não exigem a realização de controlos prévios da legalidade. Por conseguinte, o CF recomendou ao DG OLAF que instituísse um processo de verificação exaustivo da base jurídica antes da aplicação de qualquer medida que possa eventualmente constituir uma ingerência nos direitos fundamentais das pessoas envolvidas nos inquéritos do OLAF.

2.1.3 Análise final da qualidade e revisão jurídica

27. A análise final da qualidade e a revisão jurídica do Relatório Final e das recomendações propostas (21) são realizadas com base num formulário normalizado que contém itens pré-definidos a controlar pela Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos. O CF observou que a revisão foi realizada com base nesta lista limitada de itens e que não lhe parece que os revisores tenham controlado outros aspetos que poderiam estar em causa, especialmente no que diz respeito à observância, pelo OLAF, das garantias processuais e dos direitos fundamentais das pessoas inquiridas.

28. O CF é de opinião que o formulário normalizado utilizado poderia ser melhorado a fim de incluir outros aspetos (isto é, o cumprimento das regras nacionais, pedidos de acesso a documentos ou ao processo, o direito de não se incriminar a si próprio, o requisito do prazo razoável, a imparcialidade, o direito à privacidade). Em maio de 2012, o CF propôs ao OLAF uma grelha de avaliação do respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais antes da transmissão de processos às autoridades judiciais nacionais.

2.2 Pareceres e relatórios do CF sobre processos específicos

29. O CF examinou exaustivamente um processo transmitido em outubro de 2012 às autoridades judiciais nacionais que levou à demissão de um membro da Comissão Europeia. O CF foi informado da intenção do OLAF de transmitir o processo às autoridades judiciais nacionais, mas não lhe foi concedido acesso ao processo em conformidade com o seu pedido dentro do prazo previsto nos protocolos de colaboração. Tal impediu o CF de proceder à análise do respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais antes da transmissão do processo. De acordo com o acórdão proferido pelo Tribunal Geral, o facto de o OLAF não ter consultado o CF antes de proceder ao envio das informações para as autoridades judiciais nacionais pode ser considerado uma infração ao artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 (22).

30. O CF examinou a aplicação, neste caso, das novas IPRI ao início do inquérito (respeito do princípio da proporcionalidade), à sua realização (respeito dos princípios da legalidade e da imparcialidade), ao respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais, à observância dos requisitos em matéria de proteção de dados pessoais e à conclusão do inquérito.

31. Na sua análise, o CF descobriu vários problemas potenciais e dirigiu recomendações ao DG OLAF no Parecer n.o 2/2012, adotado em 11 de dezembro de 2012 (23). O CF considerou apropriado elaborar igualmente um relatório, nos termos do artigo 11.o, n.o 8, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, sobre os possíveis problemas sistémicos descobertos, incluindo as recomendações necessárias dirigidas às instituições da UE (24). O CF considerou que as instituições da UE necessitavam de tomar conhecimento das questões suscitadas pelo CF a nível processual e das recomendações dirigidas ao DG OLAF, que poderão servir enquanto novos elementos para uma reflexão sobre a forma de melhorar o texto do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. A análise pertinente consta do anexo III do presente relatório.

32. A competência do CF para emitir pareceres formais sobre processos específicos foi alterada pelo DG OLAF. O CF discorda totalmente desta alteração, e sublinha que a análise de processos específicos e a formulação de conclusões relevantes constitui um elemento indispensável das funções de controlo do CF, tornando possível a rápida comunicação dos resultados do seu trabalho e dos potenciais problemas descobertos. Permite ao DG OLAF reagir rapidamente aos riscos e tomar as medidas adequadas a fim de melhorar a atividade de inquérito do OLAF, se necessário. Durante o período abrangido pelo relatório, o CF informou o DG OLAF dos resultados do seu controlo em relação a outro processo específico, tendo-lhe também dirigido recomendações.

33. Além disso, quando as conclusões do CF relativas a um processo específico suscitam questões a nível sistémico relativamente à forma como o OLAF realiza os seus inquéritos, cabe obviamente ao CF abordar tais questões. O artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 não impede o CF de emitir pareceres sobre processos específicos, desde que o mesmo não interfira com os inquéritos em curso. O CF sublinha que, aquando da emissão do seu Parecer n.o 2/2012, o inquérito do OLAF já tinha sido concluído, pelo que as recomendações formuladas pelo CF destinavam-se a melhorar as futuras atividades de inquérito do OLAF, não interferindo com as medidas de inquérito já adotadas pelo OLAF nesse inquérito específico.

3 Controlo da função de inquérito do OLAF — informações sobre processos específicos enviadas pelo DG OLAF

3.1 Informações facultadas ao CF

3.1.1 Inquéritos em curso há mais de nove meses

Artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999:

Quando um inquérito estiver a decorrer há mais de nove meses, o diretor informará o Comité de Fiscalização sobre as razões que não permitem a conclusão do mesmo, bem como sobre o prazo previsivelmente necessário ao seu termo.

34. O CF recebeu 188 relatórios de nove meses durante o período abrangido pelo relatório (25). O setor em que a maior parte dos processos está em curso há mais de nove meses é o da ajuda externa e dos fundos de pré-adesão (26), enquanto os setores com menor número de processos são o setor do tabaco e das mercadorias de contrafação (27) e o setor dos novos instrumentos financeiros (28). Dos 188 relatórios de nove meses, 113 foram transmitidos em janeiro de 2013, após um reexame interno da prática do OLAF ter revelado que o CF não tinha recebido informações sobre vários processos em curso há mais de nove meses. O DG OLAF decidiu tomar medidas para melhorar esta prática, tais como o envio mensal ao CF de informações agregadas sobre estes processos e a aplicação de medidas adicionais de salvaguarda a fim de evitar o incumprimento, por uma unidade de inquérito, do prazo para a prestação de informações. O CF congratula-se com o empenho do DG OLAF em melhorar as informações que lhe são transmitidas em tempo útil.

35. As informações contidas nos relatórios de nove meses (em particular elementos tais como a descrição do processo, as medidas adotadas em matéria de inquéritos, o impacto financeiro, a consideração dos prazos de prescrição e as fases subsequentes dos inquéritos propostas) são essenciais para a análise, pelo CF, da duração desses processos. Além disso, costumavam ser prestadas informações valiosas ao CF nas avaliações das informações iniciais, que têm sido enviadas regularmente ao CF, em resultado de um acordo formal assinado em 31 de março de 2008 pelo ex-DG OLAF. Estas informações suplementares (isto é, as razões para dar início a um inquérito e, em geral, a um plano de trabalho) permitiram ao CF avaliar se os inquéritos foram iniciados com toda a independência, sem quaisquer pressões externas indevidas, e se foram realizados de forma eficiente.

36. Quando o atual CF assumiu funções, observou uma mudança drástica na metodologia neste domínio e, em particular, a partir do segundo semestre de 2012, quando o envio dos relatórios de nove meses se tornou irregular e o âmbito dos mesmos sofreu uma alteração significativa. A partir de setembro de 2012, e sem a celebração de um acordo prévio com o CF, o OLAF alterou significativamente esta prática: uma quantidade substancial de informações contidas nos relatórios de nove meses foi ocultada, e os elementos factuais fornecidos ao CF eram, frequentemente, insuficientes. Além disso, os pareceres da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos, que substituíram a avaliação das informações iniciais na sequência da adoção das IPRI, não foram disponibilizados ao CF. Consequentemente, o CF não pôde ter uma perceção clara dos processos e não pôde avaliar corretamente se a duração dos processos se justificava.

37. Ocasionalmente, os relatórios de nove meses não satisfaziam os requisitos estabelecidos no artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 (29). O CF observou, em particular, que informações essenciais, como a consideração dos prazos de prescrição, eram, frequentemente, omitidas (30), mesmo nos relatórios finais (31). Assim, o CF deparou-se com grandes dificuldades na identificação de processos que podem não ser utilizados pelas autoridades judiciais nacionais devido aos prazos de prescrição.

3.1.2 Recomendações às instituições

Artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999:

O diretor informará o comité sobre os casos em que a instituição, o órgão ou o organismo em causa não tiver dado seguimento às recomendações que lhe foram dirigidas.

38. O CF não recebeu, durante o período abrangido pelo relatório, quaisquer informações sobre processos em que uma instituição, um órgão ou um organismo em causa não tenham dado seguimento às recomendações que lhe tenham sido dirigidas pelo OLAF. O CF mostra-se preocupado pelo facto de esta situação não se ter devido à execução integral das recomendações do OLAF, mas antes à falta de um sistema de comunicação necessário entre o OLAF e os destinatários das recomendações.

39. O CF observou que, na sequência da entrada em vigor das novas IPRI, o OLAF introduziu um novo formulário normalizado para a formulação de recomendações de ações a realizar pelas instituições, organismos, serviços ou agências da UE que acompanham os processos do OLAF (32). O CF louva estas alterações e espera que as mesmas permitam ao OLAF e ao CF controlar corretamente o resultado das recomendações do OLAF no futuro. O CF congratula-se igualmente com o compromisso assumido pelo OLAF no sentido de melhorar este aspeto da sua atividade, tal como indicado no seu plano de gestão anual.

3.1.3 Processos que requerem o envio de informações às autoridades judiciais nacionais

Artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999:

O diretor informará o Comité sobre os casos que requeiram a transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado-Membro.

40. O número de processos apresentados ao CF durante o período abrangido pelo relatório aumentou significativamente em comparação com o número registado em anos anteriores (33), em resultado de medidas aplicadas no OLAF para acelerar a conclusão de processos, em particular dos iniciados há mais tempo. Por conseguinte, o CF viu-se confrontado com uma situação paradoxal quando teve de controlar um maior número de processos ao mesmo tempo que viu os seus instrumentos de controlo significativamente limitados pelo OLAF.

41. A partir de março de 2012, o acesso do CF e do seu Secretariado aos ficheiros eletrónicos dos processos concluídos do OLAF (no CMS) foi cortado. Embora entendendo as razões inerentes à proteção de dados apresentadas pelo DG OLAF (34), o CF considerou que os procedimentos de transferência de dados pertinentes instituídos não garantiam informações suficientes e precisas, tal como se explica mais abaixo. Por conseguinte, o CF dedicou tempo e energia significativos ao debate com o DG OLAF a fim de instituir procedimentos viáveis de transferência de informações necessárias.

42. De março a setembro de 2012, a aplicação de um primeiro conjunto de instruções distribuídas aos gestores decorreu de forma bastante caótica, e a prática seguida pelas unidades de inquérito variou (35). Tal parece dever-se principalmente ao facto de, após a reorganização do OLAF e a adoção das IPRI a partir de 1 de fevereiro de 2012, a tarefa de informar o CF sobre processos que requerem o envio de informações às autoridades judiciais nacionais ter sido descentralizada da antiga Unidade de Assessoria Judiciária para unidades de inquérito encarregadas dos processos. O CF propôs ao OLAF (em maio de 2012) uma grelha de avaliação do respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais nesses processos, destinada a facilitar a sua análise pelo CF, mas esta proposta não foi totalmente tida em consideração pelo OLAF.

43. As informações transmitidas eram, na maioria das vezes, insuficientes, o que levou o CF a solicitar o pleno acesso à versão eletrónica dos processos do OLAF contida no CMS. Alguns destes pedidos foram rejeitados (36) ou tratados muito tardiamente. Depois de reiterar os pedidos, o CF recebeu, como uma etapa intermediária, informações detalhadas sobre os processos, em vez de pleno acesso ao CMS. Embora, em alguns casos, estas informações suplementares tenham sido consideradas suficientes pelo CF, noutros casos o CF teve de reiterar os seus pedidos de acesso ao CMS, devido ao facto de as informações fornecidas não serem suficientes nem precisas. Uma vez que o controlo pelo CF se baseia inteiramente (antes de ter acesso aos processos) nas informações fornecidas pelo OLAF, o CF esperava que essas informações fossem fiáveis e precisas.

44. Após a adoção, em setembro de 2012, de um protocolo de colaboração entre o CF e o OLAF (37), as instruções supracitadas foram alteradas (em dezembro de 2012). Embora apreciando a melhoria verificada, em certa medida, no envio das informações pelo OLAF ao CF (38), o CF observou, contudo, que, na prática, as informações transmitidas continuavam a impedi-lo de desempenhar corretamente a sua função de controlo — por várias razões: o âmbito das informações foi drasticamente reduzido, pelo que era claramente insuficiente (39); as informações já muito limitadas enviadas ao CF eram, em alguns casos, excessivamente ocultadas, apesar de não conterem dados pessoais e não obstante a clara necessidade que o CF tinha de tomar conhecimento das mesmas (40); por vezes, as novas instruções eram aplicadas de forma diferente, mesmo no seio da mesma unidade de inquérito; as instruções relativas ao prazo para o envio de informações ao CF (41) não eram completamente satisfatórias, uma vez que a apreciação dos motivos excecionais que podiam justificar a diminuição do período de 5 dias previsto é deixada exclusivamente ao critério do Diretor-Geral e que não se encontra previsto nenhum procedimento de consulta do CF nesses casos.

45. O CF recorda que a abordagem em três fases acordada com o OLAF em setembro de 2012 destinava-se sobretudo a encontrar um equilíbrio justo entre os requisitos em matéria de proteção de dados expressos pela AEPD no seu Parecer de 2007 e a necessidade de o CF receber informações adequadas que lhe permitam cumprir o seu mandato. No entanto, o CF lamenta que o OLAF tenha ido além da necessidade de proteger os dados pessoais, tanto reduzindo significativamente as informações fornecidas ao CF como retendo excessiva e desnecessariamente essas já muito limitadas informações. Consequentemente, o CF teve de solicitar sistematicamente acesso aos processos completos, quando tal poderia, por vezes, ter sido evitado através da prestação de informações suficientes aquando da transmissão dos processos às autoridades judiciais nacionais.

46. O CF sublinha que as informações suficientes sobre processos, quer transmitidas pelo OLAF nos termos do artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 quer solicitadas pelo CF, são essenciais para um controlo adequado da função de inquérito do OLAF. Em particular, o CF salienta que:

—

não pode identificar eventuais pressões ou tentativas de violação da independência da função de inquérito do OLAF (tal como uma recusa, por parte de instituições, organismos, serviços ou agências da UE ou de Estados-Membros, em colaborar com o OLAF, uma recusa ou atrasos injustificados na prestação de assistência ou de informações ao OLAF, sérias dificuldades nas suas relações, instruções ou pedidos excessivos dirigidos ao OLAF e respetiva reação) se não tiver acesso às informações que podem, eventualmente, constar de documentos do OLAF relacionados com os processos;

—	não pode controlar o respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais pelo OLAF com base nas informações fornecidas nos pareceres da Unidade 0.1, que, além disso, não resolve todas as questões indicadas numa grelha de avaliação proposta pelo CF ao OLAF;

—

não pode controlar a duração dos inquéritos e a sua realização adequada na ausência de informações pertinentes sobre as atividades de inquérito realizadas e a sua cronologia, incluindo eventuais períodos de inatividade, e não pode identificar processos que possam não ser utilizados pelas autoridades judiciais nacionais devido aos prazos de prescrição na ausência de indicações acerca dos prazos de prescrição aplicáveis;

—	não pode avaliar os resultados dos inquéritos do OLAF e o seguimento dos mesmos sem conhecer as conclusões dos inquéritos e as recomendações conexas destinadas às instituições da UE ou às autoridades competentes dos Estados-Membros.

3.2 Conclusões do CF

47. Com base no controlo dos processos do OLAF e tendo em conta as IPRI, o CF extraiu uma série de conclusões no que diz respeito aos aspetos sistémicos da realização de inquéritos do OLAF, que exigiriam uma análise mais aprofundada e melhorias no texto do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 alterado. Estas conclusões são apresentadas no anexo III do presente relatório. Outros resultados do controlo, pelo CF, dos principais processos transmitidos às autoridades judiciais nacionais são resumidos abaixo.

3.2.1 Independência da função de inquérito

48. O CF examinou, nos processos que lhe foram apresentados, os domínios em que a independência da função de inquérito do OLAF poderia estar em causa, em particular em matéria de cooperação e intercâmbio de informações com as instituições, organismos, serviços, agências e Estados-Membros no que diz respeito à função de inquérito do OLAF.

49. O CF conseguiu identificar, com base na análise dos relatórios finais e dos documentos relacionados com os processos, os aspetos de cooperação com as instituições e organismos da UE que poderiam criar eventuais obstáculos à independência dos inquéritos do OLAF: atrasos ou omissões nas respostas aos pedidos de informações apresentados pelo OLAF; relutância em informar o OLAF sobre eventuais casos de fraude; pedidos dirigidos pela instituição da UE em causa ao DG OLAF no sentido de mudar o(s) inspetor(es) responsável(eis), como condição para a concessão de acesso às instalações da instituição ou para o fornecimento de informações ou documentos ao OLAF; pedido dirigido a um comissário, por uma instituição da UE em causa, a questionar algumas medidas de inquérito e a convidá-lo a tomar, no que diz respeito ao(s) inspetor(es) responsável(eis) do OLAF, as «medidas necessárias». O CF aprecia o facto de, no último caso, o comissário ter respondido afirmando que a independência do OLAF exigia que o mesmo não interviesse em inquéritos em curso e ter apresentado a questão ao DG OLAF.

50. Além disso, o CF observou que, regra geral, o OLAF cooperou rapidamente com as autoridades dos Estados-Membros, que lhe prestaram assistência e informações quando tal lhes foi solicitado ou por sua própria iniciativa. No entanto, o CF observou igualmente que, em alguns casos em que se verificaram atrasos importantes (até nove meses) entre a conclusão do inquérito e a transmissão do processo às autoridades judiciais nacionais, tal deveu-se à relutância destas autoridades em aceitar esses processos. O CF incentiva o OLAF a manter contactos estreitos com as autoridades competentes dos Estados-Membros a fim de melhorar a sua cooperação. O CF espera que a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 alterado dê azo a alterações significativas neste domínio.

3.2.2 Respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais pelo OLAF

51. O CF observou lacunas nos processos que examinou durante o período abrangido pelo relatório, em geral devido ao caráter transitório do ano 2012, altura em que a maioria dos inquéritos foi parcialmente realizada nos termos das regras definidas no antigo Manual do OLAF e parcialmente nos termos das novas IPRI. A maior parte das lacunas deviam-se à insuficiência das regras processuais definidas no antigo Manual do OLAF ou a deficiências na sua aplicação (42).

52. A adoção das IPRI e a reorganização interna do OLAF visavam reforçar, inter alia, a proteção dos direitos fundamentais e das garantias processuais e dar prioridade à proteção da identidade das fontes. O CF louva estas melhorias, mas observa, contudo, que alguns problemas se mantiveram mesmo após a adoção das IPRI, pelas mesmas razões (ausência de regras claras nas IPRI ou deficiências na sua aplicação) (43). Considerando que seria necessária uma maior clarificação destes problemas no texto do novo Regulamento (CE) n.o 1073/1999, o CF formula as recomendações necessárias no anexo III do presente relatório.

53. O CF observou igualmente que, em alguns dos processos que examinou, as pessoas inquiridas apresentaram queixas alegando inobservância dos direitos fundamentais e das garantias processuais pelo OLAF junto do Tribunal de Justiça Europeu, da Autoridade Europeia para a Proteção de Dados e do Provedor de Justiça Europeu. Até à data, e tanto quanto é do conhecimento do CF, os recursos de anulação das decisões do OLAF foram declarados inadmissíveis pelo Tribunal de Justiça, e o Provedor de Justiça não detetou qualquer caso de má administração. Além disso, a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados concluiu que, regra geral, o OLAF respeitou as normas em matéria de proteção de dados, com exceção de um único processo em que considerou que o OLAF violou o direito à proteção de dados pessoais ao divulgar desnecessariamente a identidade de um denunciante à sua instituição. À luz da presente decisão, o CF relembra ao OLAF as suas recomendações anteriores no que diz respeito à proteção de denunciantes e informadores, conforme expresso no Parecer n.o 5/2011 do CF.

54. Em alguns casos, foi instituído um procedimento de reexame interno no OLAF, a pedido das pessoas inquiridas. O CF observou que o reexame interno levou à conclusão de que o OLAF atuou nos limites da sua competência e respeitou os direitos fundamentais e as garantias processuais das pessoas inquiridas.

55. O CF recebeu igualmente sete queixas que lhe foram dirigidas diretamente. O CF observou que a maioria delas tinha sido igualmente apresentada junto das autoridades competentes da UE supracitadas. O CF tomou-as em consideração, apenas para efeitos de informação, no âmbito da sua missão de controlo da função de inquérito do OLAF. À luz do atual texto do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, o CF não se considera um organismo de resolução de litígios, embora esteja interessado em ser informado pelo OLAF de tais litígios a fim de conseguir identificar melhor eventuais problemas sistémicos relacionados com a realização de inquéritos.

3.2.3 Duração dos processos

56. A fim de identificar eventuais pressões ou tentativas de violação da independência da função de inquérito do OLAF, o CF prestou especial atenção à duração dos processos e, especialmente, às razões que justificam a sua longa duração. O CF examinou esta questão nos processos em curso há mais de nove meses e nos processos enviados às autoridades judiciais nacionais.

57. Em muitos destes processos, o CF deparou-se com grandes dificuldades na identificação das razões que justificam a sua longa duração. Embora as razões referentes à duração do período de avaliação (44) constem, regra geral, dos relatórios de nove meses, nem todos os relatórios enviados ao CF as mencionam (45). Do mesmo modo, as razões que justificam a duração dos processos após o seu início são, geralmente, igualmente indicadas nos relatórios de nove meses, mas raramente o são nos relatórios finais, e o CF não possui nenhum outro instrumento de comunicação que lhe permita avaliar a duração dos processos após o envio dos relatórios de nove meses, a não ser que solicite o acesso aos processos completos. Além disso, o CF observou que a data de conclusão do inquérito indicada nos relatórios de nove meses nem sempre foi observada (46), mas o OLAF não fornece nenhuma explicação ao CF a este respeito. O CF decidiu controlar este aspeto no próximo período.

58. Assim que teve acesso aos processos completos, o CF examinou cuidadosamente a cronologia das fases dos inquéritos realizados, tendo identificado períodos significativos de inatividade que se podem prolongar de vários meses a até dois anos. Sem uma visão global das razões que explicam a longa duração dos processos examinados, devido à insuficiência de informações pertinentes, o CF conseguiu, contudo, identificar algumas razões de caráter interno e externo.

59. Entre as razões relacionadas com a organização da ação de inquérito no seio do OLAF, o CF observou a gestão inadequada de alguns processos (falta de controlo da equipa de gestão e ausência de um sistema adequado que alerte para períodos de inatividade), mudanças no pessoal afetado a alguns inquéritos (especialmente após a reorganização interna do OLAF, altura em que vários inspetores abandonaram as unidades de inquérito e os seus dossiers de inquérito tiveram de ser redistribuídos), o volume de trabalho dos inspetores responsáveis e a necessidade de priorizar tarefas. Por outro lado, o fator principal, externo ao OLAF, que teve um impacto na duração dos processos foi a necessidade de o OLAF ter de esperar pelas respostas dos seus interlocutores (instituições, organismos, serviços e agências da UE ou Estados-Membros) aos seus pedidos de informação (47), ou pelo resultado dos processos judiciais nacionais nos Estados-Membros (48).

60. Nos processos examinados durante o período abrangido pelo relatório, o CF tomou igualmente conhecimento de algumas das medidas tomadas pelo DG OLAF a fim de acelerar a conclusão de um número significativo de inquéritos ou de processos de coordenação. Por exemplo, o DG OLAF fixou prazos precisos e relativamente curtos dentro dos quais os inspetores do OLAF tinham de concluir os relatórios de processo e propôr a conclusão dos processos. Além disso, o DG OLAF nomeou, para os setores com um número significativo de processos, tais como os setores da agricultura e dos fundos estruturais (49), uma equipa especial de inquérito dotada dos conhecimentos linguísticos e setoriais adequados, constituída por inspetores, assim como por funcionários jurídicos, agentes responsáveis pelas políticas e agentes dos serviços de informações incumbidos de dar prioridade ao tratamento destes processos a fim de concluírem o maior número possível de processos até ao final de 2012. A Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos também ficou incumbida de dar prioridade às propostas de conclusão apresentadas pela equipa especial de inquérito. Devido ao volume significativo de trabalho durante o período abrangido pelo relatório e à insuficiência de recursos humanos no seu Secretariado, o CF só pôde observar os resultados destas medidas em termos numéricos (50).

3.3 Reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999

61. As IPRI previram, em muitos aspetos, o conteúdo da reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. O alinhamento destas instruções com o futuro texto do Regulamento, juntamente com o seu afastamento do Regulamento em vigor, deu origem a inconsistências no domínio dos inquéritos que podem ter resultado em vícios processuais no âmbito dos inquéritos realizados durante o período abrangido pelo relatório. O CF controlou alguns inquéritos do OLAF realizados em conformidade com as IPRI e analisou o texto da reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. As considerações do CF, destinadas a realçar os riscos associados à ausência de regras processuais mais claras em determinados domínios, encontram-se resumidas no anexo III do presente relatório.

III GESTÃO DA FUNÇÃO DE INQUÉRITO DO OLAF

Artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999:

O diretor transmitirá anualmente ao Comité de Fiscalização o programa das atividades do Organismo previstas no artigo 1.o do presente regulamento. O diretor informará regularmente o comité sobre as atividades do Organismo, sobre os inquéritos efetuados, os resultados e o seguimento dos mesmos.

1 Prioridades do OLAF em matéria de inquéritos

62. O plano de gestão anual do OLAF contém, num anexo, um conjunto de prioridades da política de inquérito (PPI) que são utilizadas pelo OLAF para decidir sobre a abertura de inquéritos. Por PPI entende-se os critérios prioritários tidos em consideração pelo OLAF para decidir sobre a abertura de inquéritos, uma vez estabelecida a competência do OLAF e a gravidade da suspeita. Definem-se cinco critérios principais: proporcionalidade, utilização eficiente dos recursos em matéria de inquéritos, subsidiariedade/valor acrescentado, objetivos políticos especiais para 2012 combinados com um impacto financeiro. Para 2012, foram definidos limiares diferentes de acordo com os diferentes domínios considerados (51).

63. A definição destas prioridades permite ao OLAF concentrar os seus recursos limitados, enquanto a sua publicação reforça a transparência do trabalho desenvolvido pelo OLAF, o que o CF louva. A fim de avaliar o planeamento e a orientação estratégica dos inquéritos, o CF pretendia proceder a um reexame do processo de seleção das informações recebidas no OLAF à luz das prioridades em matéria de inquéritos, da política de minimis e do plano de gestão anual. Havia que prestar especial atenção aos «processos rejeitados», tendo em conta as eventuais consequências decorrentes do princípio da oportunidade em conjunto com o da exclusividade. Lamentavelmente, devido à grave escassez de pessoal no Secretariado do CF e a problemas no acesso aos processos, o CF viu-se obrigado a adiar o reexame em causa para o ano seguinte.

64. Sem prejuízo de uma análise futura, o CF procedeu, contudo, a uma reflexão preliminar sobre esta questão e observou que o limiar financeiro em setores como o aduaneiro ou o dos fundos estruturais é muito elevado (52). O CF manifesta a sua preocupação pelo facto de eventuais fraudes ou irregularidades suscetíveis de terem um impacto financeiro menor, mas ainda assim elevado, poderem não ser tomadas em consideração, apesar da evidência dos factos. Por conseguinte, o CF entende que o OLAF deve reforçar a sua cooperação com os Estados-Membros, através da transmissão de informações pertinentes ou da prestação de assistência aos mesmos no âmbito de processos de coordenação, sempre que decida não instruir um processo, cumprindo assim a sua missão, na qualidade de serviço de inspeção, no sentido de contribuir para o caráter eficaz e dissuasor das medidas contra a fraude, a corrupção e as irregularidades que afetam os interesses financeiros da UE.

2 Organização administrativa, orçamento e política de recursos humanos no que respeita à função de inquérito do OLAF

Artigo 6.o, n.o 2, da Decisão da Comissão que institui o OLAF:

O diretor comunicará ao diretor-geral do orçamento em tempo útil, após consulta do Comité de Fiscalização, um anteprojeto de orçamento destinado a ser inscrito na rubrica específica do orçamento geral anual relativo ao Organismo.

2.1 Orçamento

65. O CF examinou o anteprojeto de orçamento do OLAF para 2013 e emitiu o seu Parecer n.o 1/2012 nesta matéria, em que apoiou a proposta do OLAF, na condição de as recomendações do CF serem tomadas em conta (53). O CF observou nomeadamente que, apesar da existência de disposições jurídicas claras que preveem a consulta do CF no que diz respeito ao anteprojeto de orçamento do OLAF antes do seu envio ao Diretor-Geral do Orçamento da Comissão Europeia (54), até à data o DG OLAF tem transmitido o anteprojeto em causa ao Comité após a realização de reuniões «técnicas»/celebração de acordos com o Diretor-Geral do Orçamento. O CF lamenta que, deste modo, não tenha sido possível proceder a uma consulta adequada e substancial e que a transmissão do anteprojeto de orçamento se tenha transformado numa mera formalidade. Por conseguinte, o CF salientou que deve ser efetivamente consultado sobre o próximo anteprojeto de orçamento, mediante um intercâmbio concreto e substancial de pareceres entre o Diretor-Geral e o Comité, antes do seu envio, sob qualquer forma, ao Diretor-Geral do Orçamento.

2.2 Organização administrativa e política de recursos humanos

66. O CF continuou a interessar-se de perto pela política de recursos humanos do OLAF, que é essencial ao êxito dos inquéritos, e tomou nota das alterações resultantes da reorganização interna do OLAF, a partir de 1 de fevereiro de 2012. Sem prejuízo de uma futura avaliação dos benefícios da reorganização supracitada, o CF louvou a estratégia de concentração de recursos nos inquéritos, que separa as estruturas em matéria de inquérito das estruturas políticas e recentra a atenção em atividades de inquérito essenciais enquanto passo em frente no reforço da eficiência da atividade de inquérito do OLAF.

67. Constatando que a reorganização interna do OLAF deu origem a mudanças significativas no pessoal e a alterações na descrição das suas funções, ou até mesmo a uma repartição completamente nova das suas funções, o CF recomendou ao DG OLAF, no seu Parecer n.o 1/2012, o desenvolvimento de uma estratégia de recursos humanos baseada numa avaliação das necessidades das atuais atividades do OLAF e centrada na formação, na evolução das carreiras, no planeamento da sucessão e num equilíbrio adequado entre o pessoal que presta serviços de assistência e o pessoal que desempenha funções importantes de inquérito (55). O CF exortou o DG OLAF a tomar uma decisão final sobre a questão dos agentes temporários, tendo igualmente formulado recomendações no que diz respeito ao número de efetivos do seu Secretariado (número de membros do pessoal, modalidades da sua nomeação, avaliação e promoção).

68. O CF apoiou igualmente o DG OLAF no pedido apresentado pelo último às instituições da UE no sentido de reforçar a capacidade de o OLAF realizar inquéritos, pondo à sua disposição recursos humanos suficientes. Em dezembro de 2012, o DG OLAF e o Presidente do CF escreveram uma carta conjunta aos Presidentes da Comissão Europeia, do Parlamento Europeu e do Conselho da União Europeia a chamar a sua atenção para a situação dos recursos humanos afetados ao OLAF. Nessa carta, salientavam o papel fundamental desempenhado pelo OLAF na proteção dos interesses financeiros da UE, especialmente em tempos de austeridade, que se veem ameaçados por um número crescente de fraudes e de irregularidades. Sublinhavam que o pedido apresentado ao OLAF no sentido de reduzir o seu número total de efetivos, ao mesmo tempo que o número de alegações de fraude comunicadas ao OLAF, assim como o número de inquéritos abertos pelo OLAF em 2012, registava um aumento significativo, resultaria inevitavelmente numa redução da capacidade essencial de inquérito do OLAF. O CF lamenta que a situação dos recursos humanos afetados ao OLAF não se tenha alterado na sequência deste pedido.

IV RELAÇÕES COM O OLAF, COM AS INSTITUIÇÕES DA UE E COM OUTROS INTERLOCUTORES

1 Relações com o OLAF

69. Para além das reuniões regulares com o DG OLAF (56), o CF reuniu-se igualmente, por diversas vezes (57), com membros da administração e do pessoal do OLAF, para trocar opiniões sobre questões como o plano de gestão do OLAF, o orçamento do OLAF ou os resultados do controlo de processos específicos pelo CF. Em particular, L. Kuhl, Chefe da Unidade D1 do OLAF, participou na reunião do CF de 27 de setembro de 2012, tendo apresentado ao CF a atual situação no que diz respeito às negociações referentes ao Ministério Público Europeu. Kuhl respondeu a questões colocadas pelo CF relativamente, inter alia, às posições do OLAF e do CF no âmbito do referido organismo. O CF presta muita atenção a este projeto, tendo expressado o seu desejo de colaborar mais no seu desenvolvimento.

2 Relações com as instituições da UE

70. Na qualidade de organismo interinstitucional, o CF está particularmente empenhado no estabelecimento de uma relação sólida com as instituições da UE, com cujos membros se reuniu por diversas vezes durante o período abrangido pelo relatório.

71. O comissário responsável pela Fiscalidade e União Aduaneira, Auditoria e Luta contra a Fraude, Algirdas Šemeta, participou na reunião do CF de 23 de janeiro de 2012, em que agradeceu aos membros cujo mandato expirou pela qualidade do seu trabalho e deu as boas-vindas ao novo CF. O Comissário Šemeta indicou que o novo CF assumia funções numa altura muito interessante, atendendo à reorganização do OLAF a partir de 1 de fevereiro de 2012 e à futura reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. O Comissário Šemeta passou em revista as alterações mais significativas que seriam efetuadas. Manifestou o desejo de que, no futuro, o contacto estreito entre o seu gabinete e o CF fosse mantido. Além disso, foram realizadas duas reuniões bilaterais entre o Comissário Šemeta e o Presidente do CF.

72. O CF reuniu-se igualmente com a Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu (a seguir designada «Comissão CONT») e com alguns dos seus membros, tendo debatido questões relacionadas com a reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 e com a análise de processos específicos do OLAF pelo CF. Em novembro de 2012, o CF reuniu-se — por sua própria iniciativa — com a Comissão CONT, a fim de explicar os problemas que teve de enfrentar para cumprir a sua missão de controlo regular da execução da função de inquérito do OLAF.

73. Em dezembro de 2012, o Presidente da Comissão CONT convidou o CF a apresentar as conclusões relacionadas com o processo do OLAF que levou à demissão de um membro da Comissão Europeia. O CF respondeu a este pedido por escrito, tendo três dos seus membros participado igualmente numa reunião da Comissão CONT à porta fechada. Em ambas as ocasiões, o CF informou a Comissão CONT de que tinha adotado um parecer a respeito desse processo específico que tinha sido enviado ao DG OLAF. No entanto, tendo em consideração as obrigações jurídicas impostas pelo artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 no sentido de respeitar a confidencialidade do inquérito, nesta altura o CF não estava em posição de apresentar o seu parecer nem as suas conclusões à Comissão CONT, uma vez que, desse modo, revelaria elementos de um processo do OLAF objeto de um processo judicial num Estado-Membro.

74. Durante o período abrangido pelo inquérito, o CF reuniu-se igualmente com a Dr.a. Ingeborg Grässle, membro da Comissão CONT e relatora da reformulação do Regulamento, que participou na reunião do CF de abril de 2012. Grässle apoiou o CF e o trabalho por ele desenvolvido, afirmando que o CF era considerado pelo Parlamento Europeu como um dos principais parceiros da sua cooperação com o OLAF, motivo pelo qual o Parlamento Europeu estava a prestar especial atenção às condições de trabalho do CF para que este pudesse desempenhar devidamente a sua função de controlo.

3 Relações com outros interlocutores

75. Em resposta a um convite da Câmara dos Lordes britânica (58), em 7 de novembro de 2012 o CF testemunhou no âmbito do inquérito da Câmara dos Lordes britânica em matéria da luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da UE. O CF forneceu uma descrição global das suas responsabilidades, salientando que o seu papel não se resumia apenas ao controlo da execução da função de inquérito do OLAF e à avaliação da boa execução dos inquéritos, uma vez que incluía igualmente — e em particular — a prestação de assistência ao DG OLAF no cumprimento das suas funções. O CF salientou que desempenha as suas funções através do controlo regular dos processos do OLAF e dirigindo pareceres ao DG OLAF, colocando questões e interrogando o OLAF, apresentando recomendações ao OLAF em matéria de melhorias, sempre que tal seja considerado adequado, assim como apresentando relatórios às instituições da UE.

V MÉTODOS DE TRABALHO DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

1 Reuniões e relatores

76. De janeiro de 2012 a janeiro de 2013, o CF participou em 11 reuniões plenárias que tiveram lugar em Bruxelas. O Presidente, os relatores e os membros do Secretariado reuniram-se igualmente com regularidade a fim de trabalharem em questões específicas, assim como na preparação e nos resultados das reuniões plenárias.

77. Para cada questão importante examinada, o CF nomeou um relator. Tal foi o caso, nomeadamente, do orçamento do OLAF, da reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, da análise das instruções para o pessoal responsável pelos inquéritos do DG OLAF, da análise de «processos rejeitados» em geral e dos processos específicos transmitidos às autoridades judiciais nacionais. O relator trabalhou com o Secretariado do CF na preparação de um projeto de parecer ou documento a debater nas reuniões plenárias.

2 Secretariado

78. As responsabilidades do Secretariado do CF encontram-se definidas no regulamento interno do CF (59), que estipula que o Secretariado deve contribuir para o correto exercício das funções confiadas ao CF, em especial no que diz respeito à função de controlo. O Secretariado deve ser capaz de funcionar de modo independente e de ajudar o CF a desempenhar as suas funções. Tendo em conta, por um lado, que o CF é constituído por peritos externos às instituições da UE que ocupam cargos importantes nos seus próprios países e que exercem as suas funções na qualidade de membros do CF paralelamente ao trabalho que desenvolvem regularmente nos seus países e que, por outro lado, participam em reuniões plenárias uma vez por mês, é da maior importância que os mesmos possam contar com um Secretariado forte e dotado de efetivos suficientes. Tal garantirá a verdadeira independência do CF, que, por sua vez, constitui um fator essencial da salvaguarda da independência do OLAF.

79. Por este motivo, o CF desaprova totalmente que, no início do mandato dos atuais membros em 2012, o DG OLAF tenha eliminado unilateralmente 25 % dos postos do Secretariado, substituído dois membros do pessoal e nomeado um novo Chefe do Secretariado (que é também o Secretário do CF) sem antes notificar e obter o consentimento do CF. Tal é contrário à prática anterior estabelecida pelo CF e pelo OLAF com o acordo da Comissão Europeia segundo a qual as nomeações de membros do pessoal do Secretariado do CF devem apenas ser feitas com o acordo do CF, garantindo assim a total independência do CF no desempenho das suas funções. Quanto à nomeação do Chefe do Secretariado do CF, esta prática é prevista com precisão no regulamento interno do CF (60). O CF decidiu aprovar a nomeação do seu novo Chefe do Secretariado, apesar de não aceitar a alteração da prática estabelecida, e exigir ao DG OLAF a obtenção do consentimento prévio do CF relativamente a quaisquer alterações a efetuar a nível do Secretariado do CF.

80. O CF referiu constantemente ao DG OLAF a necessidade de aumentar os efetivos do seu Secretariado. No final do período abrangido pelo relatório, o DG OLAF aceitou conceder um posto adicional ao Secretariado do CF mas, até à data, tal ainda não aconteceu.

81. Num documento de posição transmitido em 23 de maio de 2012 ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão, o CF salientou que a independência e a eficácia do seu funcionamento requeriam um Secretariado independente e dotado de efetivos suficientes sob o controlo exclusivo do Comité (61).

(1) Artigo 11.o do Regulamento (CE) no 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO L 136 de 31.5.1999, p. 1).

(2) Artigos 4.o a 6.o e considerando 5 da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO L 136 de 31.5.1999, p. 20).

(3) JO L 308 de 24.11.2011, p. 114.

(4) A partir de outubro de 2012, Schembri retirou-se dos trabalhos do CF, tendo apresentado a sua demissão em março de 2013, altura em que foi substituída por um novo membro, Tuomas Pöysti.

(5) O CMS é um sistema eletrónico de gestão de processos que proporciona ao OLAF um recurso único para a gestão de todas as informações relacionadas com os seus processos. O CMS permite aos inspetores gerir todas as informações relacionadas com os seus processos, proporcionando um registo eletrónico de toda a documentação relativa a cada um dos processos. Cada registo contém o histórico de um processo, desde as informações iniciais aos meticulosos processos de seleção e de inquérito e a quaisquer atividades de controlo exigidas. Em setembro de 2008, o CF e o OLAF chegaram a acordo sobre a constituição do Módulo CMS do Comité de Fiscalização, com o objetivo de facilitar o cumprimento dos deveres do CF respeitando simultaneamente as obrigações em matéria de proteção de dados pessoais. Até março de 2012, este acordo foi apenas parcialmente aplicado no que diz respeito ao acesso automático a inquéritos concluídos.

(6) Cf. ponto 3.1.3 do presente relatório.

(7) Ver, a este propósito, o acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Commissão, processo T-48/05.

(8) Cf. Parecer n.o 4/2011 do CF, ponto 40.

(9) Parecer sobre uma notificação de controlo prévio recebida da parte do responsável pela proteção de dados do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) sobre o controlo regular da execução da função de inquérito, 19 de julho de 2007, processo 2007-73.

(10) Cf. ponto 71 do presente relatório.

(11) Artigo 30.o, n.o 2, das IPRI: «A partir de 1 de fevereiro de 2012, todas as avaliações das informações relacionadas com membros, funcionários ou outros agentes da UE registadas no OLAF antes de 1 de fevereiro de 2012 devem ser tratadas pela unidade de inquérito em causa nos termos dos procedimentos aplicáveis à data do registo. A unidade de inquérito deve elaborar propostas para a abertura de um inquérito ou de um processo de coordenação, ou para o arquivamento de um processo, devendo apresentá-las à Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos para um parecer, nos termos dos novos procedimentos».

(12) 221 inquéritos e 202 processos de coordenação.

(13) Ver acórdão de 10 de julho de 2003, Comissão das Comunidades Europeias/Banco Europeu de Investimento, processo C- 15/00 e Comissão das Comunidades Europeias/Banco Central Europeu, processo C-11/00, n.os 164 e 141, respetivamente.

(14) Ver o projeto de recomendação do Provedor de Justiça Europeu no seu inquérito relativo à queixa 856/2008/BEH contra o Organismo Europeu de Luta Antifraude, de 9 de dezembro de 2010. O Provedor de Justiça Europeu concluiu que o OLAF não considerou que a sua prática no sentido de transferir a delegação do poder de iniciar e concluir processos do Diretor-Geral para o diretor responsável pela execução dos inquéritos e das operações estava em conformidade com a lei e recomendou ao OLAF que a reconsiderasse.

(15) Ver a decisão do Provedor de Justiça Europeu no seu inquérito relativo à queixa 856/2008/BEH contra o Organismo Europeu de Luta Antifraude, de 11 de novembro de 2011.

(16) Cf. ponto 17 do presente relatório.

(17) Ver o Relatório Anual de 2012 da Unidade 0.1 do OLAF (Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos).

(18) Cf. artigo 11.o, n.o 6, e artigo 12.o, das IPRI.

(19) Por ex.: registaram-se alguns casos em que as decisões sobre a nomeação do pessoal ou os mandatos por escrito para a realização de atividades de inquérito foram emitidas após a realização das atividades de inquérito ou não chegaram sequer a ser emitidas.

(20) Artigo 12.o, n.o 1, das IPRI: «Sempre que a unidade de inquérito preveja a realização de uma atividade de inquérito que exija a autorização do Diretor-Geral, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 6, ou de uma missão de inquérito num país terceiro, a unidade de inquérito deve apresentar um pedido de decisão sobre a atividade de inquérito proposta à Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos». O artigo 11.o, n.o 6, prevê «a realização das seguintes atividades de inquérito pelos membros da unidade de inquérito, mediante a apresentação de uma declaração escrita emitida pelo Diretor-Geral da qual constem as suas identidades e capacidades, e as atividades de inquérito que os mesmos estão autorizados e mandatados a realizar: a. Entrevistas às pessoas inquiridas; b. Inspeções a instalações; c. Controlos no local; d. Operações forenses; e. Controlos e inspeções nas condições previstas pelas regulamentações setoriais».

(21) Artigo 21.o das IPRI.

(22) Cf. Acórdão Franchet e Byk/Comissão supracitado, n.os 163 a 170.

(23) Por razões de confidencialidade, o Parecer n.o 2/2012 não figura em anexo.

(24) Por razões de confidencialidade, o relatório não figura em anexo.

(25) Entretanto, 46 dos 188 inquéritos em curso há mais de 9 meses foram concluídos (25 % durante o período abrangido pelo relatório).

(26) 67 relatórios (35 % do número total de relatórios de nove meses recebido pelo CF).

(27) 5 relatórios.

(28) 12 relatórios.

(29) Por exemplo, em cinco processos não foi indicado o prazo previsto para a conclusão do inquérito.

(30) Em 89 dos 188 relatórios não era feita qualquer referência ao aspeto dos prazos de prescrição.

(31) Até 1 de fevereiro de 2012, essas informações eram, geralmente, incluídas no Relatório Final de Processo ou num documento que sintetizasse os principais aspetos do processo disponibilizado ao CF pela anterior Unidade de Assessoria Judiciária e Jurídica.

(32) Este formulário inclui um número distinto no qual lhes é solicitado que comuniquem ao OLAF, no prazo indicado, qualquer ação realizada ou decisão tomada na sequência das recomendações.

(33) De uma média de 40 processos por ano para 83 processos durante o período abrangido pelo relatório.

(34) Cf. ponto 13 do presente relatório.

(35) Nem todos os documentos necessários foram transmitidos ao CF: por vezes, o CF recebeu apenas a carta de acompanhamento, sem qualquer outro documento de apoio, enquanto noutros casos recebeu, pelo contrário, uma cópia dos processos completos; alguns processos foram transmitidos por correio interno sem aviso de receção, aviso esse que constituiria uma prova de que o OLAF tinha informado o CF antes de transmitir o processos às autoridades judiciais nacionais; frequentemente, o aviso de receção também não foi registado no CMS.

(36) Inicialmente, não foi concedido acesso a 18 processos (um em março de 2012 e 17 em maio de 2012) com o fundamento de que a referência, pelo CF, à necessidade de examinar a forma como o OLAF tratava os direitos fundamentais e as garantias processuais tinha sido insuficiente, ou com o fundamento de que uma motivação baseada unicamente no artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 (por exemplo, para controlar eventuais violações da independência da função de inquérito do OLAF ou os motivos pelos quais não foi possível concluir o inquérito) era insuficiente para justificar o acesso a processos que contêm dados pessoais. O DG OLAF concordou finalmente em conceder acesso a todos os processos após a adoção dos acordos de trabalho, em setembro de 2012.

(37) Cf. ponto 13 do presente relatório.

(38) Desde setembro de 2012, nenhum dos pedidos do CF foi negado, tendo os mesmos sido tratados, em geral, em tempo útil (no prazo de 1 a 14 dias úteis — em circunstâncias excecionais).

(39) A carta de transmissão à autoridade judicial nacional e as recomendações já não devem ser incluídas nos documentos a enviar ao CF. Quanto ao conteúdo da versão resumida e anónima do Relatório Final, as instruções do DG OLAF preveem que a mesma deve conter «caixas de informação que forneçam pormenores sobre o inquérito, os impactos financeiro e outros juntamente com um resumo do processo», mas as secções que contenham informações sobre as atividades de inquérito realizadas e os elementos de prova recolhidos ou sobre as atividades de coordenação levadas a cabo, os montantes a recuperar ou que não podem ser indevidamente gastos, a avaliação jurídica dos factos, incluindo a descrição da legislação da UE violada, a eventual legislação nacional em causa, quaisquer prazos de prescrição aplicáveis, as observações da(s) pessoa(s) em causa e as conclusões do processo devem ser totalmente removidas.

(40) Algumas das unidades de inquérito ocultaram informações, tais como o tipo de atividade de inquérito realizada pelo OLAF, a Direção-Geral da Comissão Europeia a que foi enviado o Relatório Final ou a autoridade nacional com que o OLAF cooperou, a fase do procedimento nacional ou o montante a recuperar.

(41) As novas instruções mencionam que «os documentos a enviar ao Comité de Fiscalização devem ser fornecidos, geralmente, 5 dias úteis antes da realização da transmissão às autoridades judiciais. Qualquer diminuição do período de 5 dias deve ser justificada por motivos excecionais, tais como uma emergência ou a sensibilidade dos factos objeto de inquérito. Qualquer proposta de diminuição do período de 5 dias deve ser aprovada pelo Diretor-Geral.».

(42) Foram realizadas atividades de inquérito sem a autorização escrita exigida nos termos do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999; divulgação da identidade de um denunciante à sua instituição pelo OLAF; divulgação, pelo OLAF, de informações confidenciais e dados pessoais de um funcionário de um organismo da UE e da pessoa envolvida num inquérito do OLAF a outra instituição da UE, antes de determinada a necessidade de conhecimento da última.

(43) As medidas de inquérito tomadas pelo OLAF com base numa base jurídica incorreta ou mesmo sem uma base jurídica clara e na ausência de qualquer análise jurídica prévia; não prestação de informações às pessoas inquiridas sobre a conclusão dos inquéritos, não obstante uma recomendação do Provedor de Justiça: «O direito fundamental a uma boa administração previsto no artigo 41. o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia dispõe que uma pessoa que tenha sido objeto de um inquérito pode esperar razoavelmente ser informada, dentro de um prazo razoável, dos resultados de tal inquérito aquando da sua conclusão» (ver Decisão de 16 de fevereiro de 2012 relativa à conclusão do inquérito relativo à queixa 3136/2008/(IP)EI contra o Organismo Europeu de Luta Antifraude).

(44) Refere-se a processos iniciados nos termos das regras constantes do antigo Manual do OLAF.

(45) Foi o caso, por exemplo, de vários processos de 2008 e 2009 em que o período de avaliação teve uma duração entre 12 e 24 meses e relativamente aos quais não foram apresentadas quaisquer razões nos relatórios de nove meses.

(46) 48 dos 188 processos relativamente aos quais o CF recebeu relatórios de nove meses indicam que as datas previstas de conclusão estavam compreendidas entre março e dezembro de 2012. Até à data, estes 48 processos continuam em curso.

(47) Por exemplo, num dos processos em curso há mais de nove meses examinado pelo CF, o período de 13 meses de avaliação das informações iniciais deveu-se à necessidade de o OLAF ter de esperar pelo envio de documentação pormenorizada pelo Estado-Membro em causa.

(48) Por exemplo, relativamente a um processo de 2008 examinado pelo CF, continuam a decorrer processos judiciais em dois Estados-Membros, motivo pelo qual a data prevista de conclusão do processo do OLAF não pôde ser indicada no relatório de nove meses.

(49) Por exemplo, estes dois setores tinham 302 dos 423 processos que foram convertidos automaticamente em inquéritos ou processos de coordenação a partir de 1 de fevereiro de 2012, sendo que 281 dos quais continuavam em curso em 1 de junho de 2012.

(50) 42 dos 75 processos que requerem a transmissão de informações às autoridades judiciais nacionais e que foram concluídos e enviados ao CF após 1 de fevereiro de 2012 foram tratados pelas duas unidades responsáveis pelos setores da agricultura e dos fundos estruturais.

(51) Ver as prioridades da política de inquérito para 2012.

(52) No setor aduaneiro, o impacto financeiro provável ascende a mais de 1 milhão de EUR, enquanto no setor dos fundos estruturais o impacto financeiro provável é de 500 000 de EUR no que diz respeito ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão e de 1 milhão de EUR no que diz respeito ao FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional).

(53) Cf. Parecer n.o 1/2012, anexo ao presente relatório.

(54) Artigo 6.o, n.o 2, da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom.

(55) O CF observou — depois de receber o plano de gestão anual do OLAF para 2013 — que alguns indicadores referentes à gestão de recursos humanos passaram a estar incluídos.

(56) 8 reuniões em 23 de janeiro de 2012, 21 de março de 2012, 27 de junho de 2012, 26 de setembro de 2012, 22 de outubro de 2012, 20 de novembro de 2012, 11 de dezembro de 2012 e 23 de janeiro de 2013.

(57) 4 reuniões em 21 de março de 2012, 26 de setembro de 2012, 20 de novembro de 2012 e 22 de janeiro de 2013.

(58) Em 17 de abril de 2013, a Sub-Comissão (Justiça, Institutuições e Proteção do Consumidor) da Câmara dos Lordes da UE publicou o seu 12.o relatório intitulado «The Fight Against Fraud on the EU's Finances» (http://www.publications.parliament.uk).

(59) Cf. artigo 11.o do regulamento interno do CF.

(60) Cf. artigo 11.o.

(61) O Comité considerou, a este respeito, que o atual texto do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 poderia ser melhorado através do fornecimento de garantias suplementares, pelo que propôs que se estipulasse, no Regulamento alterado, que (i) as dotações totais do Comité de Fiscalização e do seu Secretariado serão indicadas separadamente e inscritas numa rubrica orçamental específica para o OLAF da secção do orçamento geral da União relativa à Comissão e que (ii) o número de membros do pessoal do Secretariado deve corresponder, pelo menos, a 2 % do número de membros do pessoal do OLAF.

ANEXO I

CALENDÁRIO DAS REUNIÕES DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

2012

Mês	Data da reunião
JANEIRO	segunda-feira, 23-terça-feira, 24
FEVEREIRO	terça-feira, 21-quarta-feira, 22
MARÇO	terça-feira, 20-quarta-feira, 21
ABRIL	terça-feira, 24-quarta-feira, 25
MAIO	terça-feira, 29-quarta-feira, 30
JUNHO	terça-feira, 26-quarta-feira, 27
SETEMBRO	terça-feira, 25-quarta-feira, 26
OUTUBRO	terça-feira, 23-quarta-feira, 24
NOVEMBRO	terça-feira, 20-quarta-feira, 21
DEZEMBRO	segunda-feira, 10-terça-feira, 11

2013

JANEIRO

terça-feira, 22-quarta-feira, 23

ANEXO II

PARECER N.O 1/2012

Anteprojeto de orçamento do OLAF para 2013

Bruxelas, 26 de junho de 2012

Nas reuniões de 24 e 25 de abril, de 5 e 6 de junho e de 26 de junho de 2012, o Comité de Fiscalização do OLAF examinou o orçamento previsional do OLAF para 2013 e adotou o seguinte parecer.

Nos termos do disposto no artigo 11.o do Regulamento n.o 1073/1999 (1), a missão do Comité de Fiscalização (CF) do OLAF consiste em reforçar a independência do OLAF na execução da função de inquérito. Para o efeito, e a fim de assegurar um funcionamento eficiente e eficaz, foi criada uma rubrica orçamental específica para o OLAF no âmbito do orçamento da Comissão. Neste contexto, e em virtude dos poderes que lhe (2) são conferidos pela Comissão, o CF examinou o anteprojeto de orçamento do OLAF (AO) e emite o seguinte parecer.

I. Recursos

Afetação dos recursos a atividades prioritárias

O CF tem recomendado regularmente ao OLAF, nos seus pareceres anteriores sobre o orçamento, a afetação de mais pessoal à atividade principal do OLAF — inquéritos — através da transferência dos efetivos das unidades de apoio. O CF propôs igualmente a clarificação da distinção entre as atividades de inquérito e as atividades operacionais do OLAF.

Por conseguinte, o CF regista a reorganização do OLAF, posta em prática em 1 de fevereiro de 2012, que originou as seguintes alterações:

Em 2011:

Direção A (Inquéritos e Operações):	84	(17 %)
Direção B (Inquéritos e Operações):	84	(17 %)
Direção C (Apoio Operacional):	125	(25 %)
Direção D (Administração e Assuntos Gerais):	181	(36 %)
Diretor-Geral:	17	(%)
CF:	8	(%)
Número total de efetivos:	499	(100 %)
Número total de inquéritos:	168	(34 %)
Número total de inquéritos + Apoio Operacional:	293	(59 %)

Desde 1 de fevereiro de 2012:

Unidade 0.1 (S&R de inquéritos):	25	(5 %)
Direção A (Inquéritos I):	95	(19 %)
Direção B (Inquéritos II):	100	(20 %)
Direção C (Apoio à função de inquérito):	86	(17 %)
Direção D (Política):	110	(22 %)
Direção R (Recursos):	68	(13 %)
Diretor-Geral:	13
CF:	6	(%)
Número total de efetivos:	503	(100 %)
Número total de inquéritos:	220	(44 %)
Número total de inquéritos + Apoio à função de inquérito:	306	(61 %)

É ainda demasiado cedo para avaliar os benefícios da reorganização e a influência do Organismo, mas a estratégia de concentração de recursos nos inquéritos, que separa as estruturas em matéria de inquérito das estruturas políticas e recentra a atenção em atividades de inquérito essenciais, pode estar no bom caminho.

Acompanhamento dos inquéritos

De acordo com estatísticas recentes do TCE (3), em 2008 apenas 10 %, e em 2009 apenas 4 %, dos inquéritos do OLAF conduziram a condenações pelas autoridades judiciais nacionais. Mesmo que se tenha em consideração que podem existir outros métodos de acompanhamento dos inquéritos que requerem o contributo de outras instituições e não necessariamente dos Estados-Membros, a verdadeira eficácia do trabalho desenvolvido pelo Organismo deve ser analisada atentamente como um aspeto central fundamental.

Neste contexto, o Comité receia que a reorganização do OLAF tenha também levado ao desaparecimento da unidade de acompanhamento especializado e à transferência das responsabilidades em matéria de acompanhamento para os inspetores. Regra geral, os últimos não possuem os conhecimentos específicos (jurídicos, linguísticos) nem o estatuto que lhes permita prestar assistência às autoridades nacionais durante o acompanhamento judicial, ou mesmo proceder ao seu controlo eficaz. Tal pode originar uma dissociação entre os inquéritos do OLAF (que constituem, de facto, uma medida preparatória) e sanções ou meios de ação efetivos em processos judiciais, administrativos ou disciplinares.

Um acompanhamento adequado assegura que os resultados dos inquéritos são alcançados. Na ausência de um acompanhamento adequado, o OLAF pode esforçar-se laboriosamente sem que tal conduza a resultados adequados.

Estratégia de recursos humanos

A reorganização do Organismo deu origem a mudanças significativas no pessoal e a alterações na descrição das suas funções, ou até mesmo a uma repartição completamente nova das suas funções. Nestas circunstâncias, o CF reitera a posição do anterior Comité de que é essencial a adoção de uma estratégia de recursos humanos adequada que se baseie nas necessidades reais e identificadas da organização e nas suas prioridades, com o objetivo de conferir um rumo e otimizar a utilização dos recursos existentes. Um elemento crucial dessa estratégia deve ser a formação contínua relacionada com a mobilidade interna e a reestruturação global. A estratégia supracitada deve abordar o equilíbrio ótimo entre os administradores que desempenham funções importantes de inquérito e os assistentes que prestam serviços de assistência. A estratégia de recursos humanos deve abordar igualmente as relações de trabalho com a DG Administração, o recrutamento, a formação especializada, a mobilidade interna e a evolução das carreiras do pessoal permanente e temporário, assim como o planeamento da sucessão.

Agentes temporários

Embora tenham já sido envidados esforços substanciais ao longo dos anos, o CF deve repetir, conforme já expressou nos seus pareceres anteriores, que a dificuldade de instaurar um sistema de promoção (ou reclassificação) do pessoal temporário continua a ser preocupante. O CF lamenta que ainda não tenha sido encontrada uma solução para este problema, já que é um elemento da questão geral da motivação para o pessoal do OLAF.

Seria de louvar dar uma resposta clara aos agentes temporários sobre a questão de saber se está prevista uma promoção, a fim de lhes permitir tomar as decisões adequadas no que diz respeito às suas carreiras.

Recomendações:

—	Deve ser assegurado um acompanhamento eficaz dos inquéritos.

—

Deve ser desenvolvida uma estratégia de recursos humanos com base numa avaliação das necessidades das atuais atividades do OLAF e dada uma atenção especial à formação, à evolução das carreiras, ao planeamento da sucessão e ao equilíbrio adequado entre os assistentes que prestam serviços de assistência e os administradores que desempenham funções importantes de inquérito.

—	A questão dos agentes temporários deve ser finalmente decidida e comunicada aos mesmos.

II. Processo orçamental

A Decisão da Comissão que institui o OLAF indica claramente que o Comité de Fiscalização deve ser consultado sobre o anteprojeto de orçamento (AO) do OLAF antes de o mesmo ser enviado ao Diretor-Geral do Orçamento (4).

Até à data, o Diretor-Geral do OLAF tem transmitido o AO ao Comité após a realização de reuniões «técnicas»/celebração de acordos com o Diretor-Geral do Orçamento. Deste modo, não foi possível proceder à consulta adequada e substancial do Comité e a transmissão do AO transformou-se numa mera formalidade. O CF entende ser uma das suas principais funções a emissão de um parecer sobre o AO.

Conclusão:

—	O Comité de Fiscalização deve ser efetivamente consultado sobre o próximo AO, mediante um intercâmbio concreto e substancial de pareceres entre o Diretor-Geral e o Comité, antes do seu envio, sob qualquer forma, ao Diretor-Geral do Orçamento.

III. O Secretariado do CF

Rubrica orçamental

Para ser plenamente informativa e representativa do custo total do controlo, a rubrica orçamental do CF deve incluir o custo total das operações, isto é, todas as despesas dos membros do CF, assim como as do seu Secretariado, incluindo as despesas com salários, formações, deslocações, etc.

O OLAF tem o privilégio de poder transferir livremente os seus fundos, de uma linha de item para outra, em função das exigências. Ao se agrupar o custo total da função do Comité de Fiscalização numa rubrica orçamental distinta, assegura-se que os fundos destinados a ser utilizados pelo CF são, efetivamente, utilizados para a função de supervisão. No entanto, os fundos não gastos que não sejam utilizados podem ser reafetados a outras rubricas do orçamento do OLAF. Tal reafetação só deverá ser possível mediante notificação prévia do CF e obtenção da sua aprovação.

O Chefe do Secretariado do CF deve ser subdelegado como gestor orçamental a fim de gerir a afetação total de fundos às operações do CF sob o controlo do Comité. A existência de uma rubrica orçamental que inclui todas as despesas facilitará a gestão e a eficiência do quadro de supervisão, ao mesmo tempo que quaisquer fundos não utilizados são transferidos para outras rubricas orçamentais do OLAF pelo Diretor-Geral, após a aprovação do CF.

A vantagem de uma rubrica orçamental distinta é a transparência, e também o facto de refletir a autonomia do CF. Simultaneamente, esta rubrica orçamental distinta informará as três instituições que nomearam o CF sobre os recursos afetados especificamente a esta função de supervisão.

Pessoal

O CF mantém a sua posição, já expressa nos seus pareceres anteriores, relativamente ao orçamento do OLAF, ao requisito mínimo de oito funcionários do Secretariado, o que equivale às necessidades atuais do CF. Este número representa cerca de 2 % dos efetivos do OLAF (5), percentagem que o CF considera ser o número mínimo necessário para poder desempenhar a sua função de controlo de forma eficiente.

O CF não concorda com a decisão, tomada pelo DG em setembro de 2011 e que produziu efeitos em 1 de fevereiro de 2012, sem que o atual CF fosse consultado, de reduzir o número de efetivos do seu Secretariado em 25 %.

Além disso, o CF é de opinião que, no que diz respeito à nomeação do Chefe do Secretariado e de outros membros do pessoal para o seu Secretariado, e também às transferências internas, o Comité deve ser consultado atentamente, tal como indicado no seu regulamento interno (6).

O CF reconhece que o estatuto do pessoal da Comissão Europeia e o sistema de avaliação e promoção não permitem atualmente que os membros do CF avaliem o desempenho do pessoal do Secretariado diretamente. No entanto, o CF considera que, apesar de a aprovação do Chefe do Secretariado e de a promoção de todos os membros do pessoal serem, em última instância, decididas pelo Diretor-Geral do OLAF, estas decisões deveriam ser tomadas com base nos pareceres do Comité sob cuja autoridade direta o Secretariado exerce as suas funções, tal como previsto no regulamento interno do CF (7). Tal assegurará a independência contínua do Secretariado no exercício das suas funções quotidianas.

Recomendações:

—	Deve ser prevista uma rubrica orçamental distinta para o CF e para o Secretariado.

—	Devem ser afetados oito membros do pessoal ao Secretariado.

—	As nomeações dos membros do Secretariado do CF só devem ser efetuadas após a aprovação do CF, a fim de garantir a independência total do Secretariado do CF no exercício das suas funções.

—	A aprovação do Chefe do Secretariado e a promoção de todos os membros do pessoal do Secretariado devem ser decididas pelo DG com base no parecer do CF.

IV. Conclusão

O CF apoia a proposta orçamental do OLAF para 2013, desde que as recomendações acima formuladas sejam tomadas em consideração.

Em conformidade com o artigo 6.o, n.o 2, da Decisão da Comissão de 28 de abril de 1999, o OLAF deve comunicar o presente parecer à Autoridade Orçamental. Além disso, o CF gostaria de receber regularmente informações sobre as medidas tomadas pelo OLAF para pôr em prática as recomendações formuladas no presente parecer.

(1) Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO L 136 de 31.5.1999, p. 1).

(2) Artigo 6.o da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (JO L 136 de 31.5.1999, p. 20).

(3) Cf. Relatório Especial n.o 2/2011 do TCE, anexo III, página 40, quadro B.

(4) O artigo 6.o, n.o 2, da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom dispõe: «O diretor comunicará ao diretor-geral do orçamento em tempo útil, após consulta do Comité de Fiscalização, um anteprojeto de orçamento destinado a ser inscrito na rubrica específica do orçamento geral anual relativo ao Organismo.».

(5) De acordo com o relatório do OLAF para 2011, o Organismo dispõe de 437 funcionários.

(6) O artigo 11.o, n.o 3, do regulamento interno do CF estabelece o seguinte: «Em qualquer caso, o responsável pelo Secretariado informa o Comité de Fiscalização sobre os candidatos aos lugares no Secretariado. Uma vez conhecidas as candidaturas, o Comité debate na reunião plenária se estas preenchem os requisitos necessários para o funcionamento do Comité com vista à apresentação de uma proposta para a sua nomeação ao Diretor-Geral do OLAF.» (JO L 308 de 24.11.2011, p. 114).

(7) O artigo 11.o, n.o 5, do regulamento interno do CF estabelece o seguinte: «O Comité de Fiscalização avalia periodicamente o trabalho do responsável pelo Secretariado e dos membros do Secretariado.».

ANEXO III

Análise do texto da reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 com base na experiência do CF em matéria de controlo dos inquéritos do OLAF

Introdução

A partir de 1 de fevereiro de 2012, o OLAF realizou os seus inquéritos em conformidade com as instruções para o pessoal responsável pelos inquéritos (IPRI) que foram distribuídas pelo Diretor-Geral do OLAF (DG). As IPRI supracitadas vieram substituir o Manual de Procedimentos Operacionais do OLAF, tendo previsto, em muitos aspetos, o conteúdo da reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do OLAF. As IPRI implicaram um afastamento do Regulamento atualmente em vigor, que, por sua vez, deu origem a inconsistências que podem ter resultado em vícios processuais no âmbito dos inquéritos realizados durante o atual período.

O CF controlou alguns inquéritos do OLAF realizados em conformidade com as IPRI e analisou o texto da reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 (a seguir designado «texto da reformulação»). As considerações que se seguem visam salientar os riscos associados à ausência de regras processuais mais claras em determinados domínios, sobretudo os que se relacionam com:

1.	As medidas de inquérito que o OLAF está habilitado a tomar

2.	O respeito das garantias processuais e dos direitos fundamentais: o papel do CF

3.	O controlo da legalidade dos inquéritos do OLAF e o respeito do direito nacional dos Estados-Membros

4.	A abertura dos inquéritos: as prioridades da política de inquérito e a noção de «suspeitas suficientes»

5.	A participação direta do Diretor-Geral do OLAF no desempenho das atividades de inquérito

6.	A caracterização dos inquéritos (internos e/ou externos)

7.	O procedimento de denúncia de ações do OLAF.

O OLAF não concorda com algumas das preocupações suscitadas e recomendações formuladas pelo CF durante o período abrangido pelo relatório, em particular no que diz respeito à base jurídica de algumas das suas ações e ao papel do CF. Nestas circunstâncias, e dada a situação da reformulação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do OLAF, o CF considerou necessário dirigir estas questões ao legislador por motivos de clareza; uma visão clara dos instrumentos processuais do OLAF para a realização de inquéritos é não só essencial para as ações do OLAF mas também para o cumprimento, pelo CF, do seu mandato de fiscalização. As considerações que se seguem referem-se às competências do OLAF em matéria de inquéritos, e não a quaisquer informações obtidas e/ou enviadas no decurso dos inquéritos (1).

1. As medidas de inquérito que o OLAF está habilitado a tomar

Artigo 2.o do texto da reformulação e artigo 11.o, n.os 5 e 6, das IPRI

—

O artigo 2.o do texto da reformulação determina que por «inquéritos administrativos» entende-se «qualquer inspeção, controlo ou outra medida» por parte do OLAF « em conformidade com os artigos 3.o e 4.o». Os artigos supracitados parecem conter um grupo exaustivo de medidas de inquérito para inquéritos externos e internos, respetivamente (controlos no local e inspeções, acesso a informações na posse das instituições, informações orais fornecidas por membros e membros do pessoal, etc…). Apesar de o texto da reformulação incluir uma lista mais exaustiva de medidas de inquérito (inclui explicitamente a realização de entrevistas a uma pessoa inquirida ou a uma testemunha), a natureza destas disposições é semelhante à do texto dos artigos 2.o, 3.o e 4.o do Regulamento atualmente em vigor.

—

Do mesmo modo, o artigo 11.o, n.o 5, das IPRI distribuídas pelo DG ao OLAF contém uma lista dos meios para a recolha de provas. Estes métodos são um reflexo das medidas de inquérito constantes dos artigos 3.o e 4.o do Regulamento e do texto da reformulação (2). No entanto, esta disposição não considera a lista supracitada exaustiva, devido à utilização da expressão «inter alia».

Com base na experiência do CF, o OLAF empreendeu medidas de inquérito que, na opinião do CF, vão além das explicitamente enumeradas nos artigos 3.o e 4.o do Regulamento atualmente em vigor e das constantes do futuro texto da reformulação; inter alia, (i) preparação do conteúdo de uma conversa telefónica, para disponibilização a terceiros, com uma pessoa sujeita a um processo de inquérito estando a mesma presente durante a conversa que foi gravada (ii) apresentação de pedidos às autoridades administrativas nacionais no sentido de prestarem ao OLAF informações que não estão diretamente na sua posse e que podem ser consideradas relativas ao direito ao respeito pela vida e comunicações privadas e a subsequente utilização, recolha e armazenagem de tais informações pelo OLAF.

A base jurídica do OLAF para empreender tais ações não resulta nem do texto do regulamento nem do texto da reformulação. Ambas são medidas de inquérito cuja utilização, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, pode ser considerada como uma «ingerência da autoridade pública» no exercício do direito ao respeito pela «vida privada», da «correspondência» e/ou das «comunicações» que deve estar«prevista na lei» (3) (Artigo 7.o da Carta dos Direitos Fundamentais da UE que corresponde ao artigo 8.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem).

Tendo em consideração que o OLAF exercerá as competências que lhe são atribuídas pelo legislador da UE e os riscos potencialmente elevados inerentes a este domínio, o CF considera que seria importante o legislador clarificar, no texto da reformulação, a natureza e o alcance das competências do OLAF em matéria de inquérito.

2. O respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais: o papel do CF

Artigo 12.o, n.o 5-A, do texto da reformulação e artigos 12.o e 21.o das IPRI

—

O exercício das competências do OLAF para realizar inquéritos administrativos a fim de lutar contra a fraude, a corrupção ou qualquer outra atividade ilegal lesiva dos interesses financeiros da UE está subordinado ao respeito dos direitos humanos e das garantias processuais (4). O Tratado de Lisboa veio reforçar esta obrigação, tornando a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia vinculativa. As normas e os princípios aplicáveis neste domínio já constam, em parte, da legislação atual (apesar de se encontrarem dispersos em inúmeras fontes) e das instruções constantes das IPRI e, anteriormente, do Manual de Procedimentos Operacionais do OLAF.

—

O texto da reformulação prevê especificamente que o «Diretor-Geral deve instituir um procedimento interno consultivo e de controlo , incluindo um controlo da legalidade, no que se refere, inter alia, ao respeito das garantias processuais e dos direitos fundamentais das pessoas inquiridas e do direito nacional dos Estados-Membros em causa» (artigo 12. o , n. o 5-A).

—

Tal procedimento interno consultivo e de controlo parece ter sido incluído nas IPRI distribuídas pelo DG em fevereiro de 2012 sob o título «Legality check during the investigation» (Controlo da legalidade durante o inquérito) (artigo 12.o), segundo o qual a Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos deve verificar a legalidade de determinadas medidas de inquérito que exijam a autorização do Diretor-Geral e apresentar-lhe um parecer (5). Além disso, uma «Análise final da qualidade e revisão jurídica» a efetuar por esta unidade, incluindo os direitos e as garantias processuais das pessoas inquiridas, encontra-se igualmente prevista no final do inquérito (artigo 21.o).

Em alguns casos, o CF identificou lacunas na aplicação deste procedimento de controlo pelo OLAF relacionadas com o respeito das garantias processuais e dos direitos fundamentais durante o inquérito. Em primeiro lugar, o OLAF não adotou um controlo prévio da legalidade de outras medidas de inquérito para além das especificadas nas IPRI e que poderiam constituir uma ingerência nos direitos fundamentais e nas garantias processuais, e, em segundo lugar, o controlo prévio deve ser efetuado por peritos judiciais devidamente qualificados dentro de um prazo adequado.

O CF manifestou-se extremamente preocupado com esta situação e recomendou vivamente ao OLAF que procedesse a uma análise jurídica formal e minuciosa da existência de bases jurídicas para as suas ações antes de proceder à adoção de medidas que possam resultar numa ingerência nos direitos fundamentais ao respeito, inter alia, pela «vida e comunicações privadas» e/ou da «correspondência» das pessoas envolvidas no inquérito. Conforme mencionado anteriormente, a não conformidade com a exigência «prevista na lei» constituiria uma ingerência no direito ao respeito pela «vida e comunicações privadas» e/ou da «correspondência», constituindo igualmente uma violação do disposto no artigo 7.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e no artigo 8.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

O CF salienta que violações de formalidades essenciais durante os inquéritos preparatórios poderiam afetar a legalidade da decisão final tomada com base nos inquéritos do OLAF (6). Além disso, tais violações poderiam dar azo à responsabilização jurídica da Comissão Europeia. Tendo em conta o elevado risco potencial envolvido, seria importante que o legislador ponderasse seriamente sobre a integração de regras claras neste domínio no texto da reformulação.

O papel do CF: Artigo 11.o, n.os 1 e 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 e artigo 11.o, n.os 1 e 6, e artigo 12.o, n.o 4, do texto da reformulação

—

Nos últimos anos, o controlo dos direitos fundamentais e das garantias processuais transformou-se numa tarefa fundamental para o CF, constituindo um dever que o CF leva muito a sério. Sempre que procedeu ao controlo de um processo do OLAF, o CF efetuou uma verificação exaustiva do cumprimento, pelo OLAF, do respeito pelos direitos do Homem e pelas garantias processuais. Além disso, na sequência do acórdão do Tribunal Geral no processo Franchet e Byk, também se procedeu à referida verificação no que diz respeito aos inquéritos do OLAF a transmitir às autoridades judiciais nacionais (AJN) antes do seu envio (7).

—	O requisito de envio prévio de informações ao CF sobre processos a enviar às AJN será eliminado após a adoção do texto da reformulação. O DG OLAF informará o CF dos processos em que se procedeu ao envio de informações (artigo 12.o, n.o 4, do texto da reformulação).

—	O texto da reformulação indica que «em situações devidamente justificadas, o CF pode solicitar ao Organismo informações adicionais sobre inquéritos, incluindo relatórios e recomendações sobre inquéritos concluídos, sem, no entanto, interferir no desenrolar dos inquéritos em curso».

—

O CF salienta que, durante o último ano, o DG OLAF tem posto em causa esta função do CF, tendo mesmo chegado a recusar-se a conceder ao CF acesso a processos para efeitos do controlo do cumprimento, pelo OLAF, do respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais, pondo em causa a justificação dada pelo CF ou exigindo a apresentação de razões adicionais que justifiquem o pedido de acesso aos processos. Tal impediu igualmente o CF de prestar assistência ao DG OLAF no cumprimento dos seus deveres, tal como previsto no Regulamento.

O texto da reformulação impõe ao CF uma obrigação específica de notificação segundo a qual é obrigado a informar as instituições sobre a aplicação das garantias processuais pelo OLAF. Devido ao facto de esta função de controlo não poder ser dissociada da análise do respeito dos direitos fundamentais, o mandato do CF pode exigir o pleno acesso a esses processos e/ou aos documentos relacionados com inquéritos do OLAF que seria necessário para que o CF pudesse cumprir esta função fundamental e para o reforço da responsabilização do trabalho desenvolvido pelo OLAF face às instituições da UE.

O papel do CF deve ser reforçado por forma a salvaguardar, de forma eficaz e independente, as garantias processuais, os direitos fundamentais e as pessoas inquiridas.

O CF é claro quando afirma que a decisão quanto às «situações devidamente justificadas» em que poderá solicitar informações adicionais sobre os inquéritos deve caber ao próprio CF, e não ao DG OLAF. Por conseguinte, atendendo aos obstáculos com que o CF se viu confrontado durante a sua experiência em matéria de controlo, seria adequado tornar mais clara a redação do texto da reformulação.

3. O controlo da legalidade dos inquéritos do OLAF e o respeito do direito nacional dos Estados-Membros

Artigo 12.o, n.o 5-A, e considerando 47, do texto da reformulação e artigos 12.o e 21.o das IPRI

—

Os inquéritos do OLAF devem ser realizados em conformidade com o princípio da legalidade, as suas conclusões devem basear-se exclusivamente em elementos que tenham valor probatório e estarão sujeitos às mesmas regras de apreciação aplicáveis aos processos administrativos ou judiciais do Estado-Membro em que a sua utilização se revele necessária. (8)

—

O texto da reformulação do regulamento do OLAF incluiu estes princípios no artigo 12.o, n.o 5-A, através do supracitado «procedimento interno consultivo e de controlo, incluindo um controlo da legalidade, no que se refere, inter alia , ao respeito do direito nacional do Estado-Membro» a instituir pelo DG OLAF.

—

Este procedimento interno foi desenvolvido nas IPRI no que diz respeito ao controlo da legalidade das atividades de inquérito, mas não é feita qualquer referência ao respeito do direito nacional do Estado-Membro. O artigo 12.o, n.o2, das IPRI, em particular, dispõe que a Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos «deve verificar a legalidade da atividade de inquérito proposta , podendo igualmente considerar a necessidade de levar a cabo a atividade de inquérito em causa. Deve apresentar um parecer ao DG.»

O CF manifesta-se preocupado com as lacunas, respeitantes ao OLAF, verificadas no domínio do controlo da legalidade. Foram identificadas deficiências tanto no que diz respeito à caracterização do inquérito como no que se refere à precisão das bases jurídicas indicadas para a realização de determinadas atividades de inquérito, em particular no domínio dos controlos no local, das entrevistas à pessoa inquirida e dos pedidos de recolha de elementos de prova apresentados às autoridades nacionais dos Estados-Membros.

O CF verifica igualmente, com preocupação, que o OLAF não parece ter verificado a forma como os elementos de prova são recolhidos em conformidade com as regras nacionais quando a atividade de inquérito a nível nacional é desencadeada por um pedido do OLAF e diz respeito a medidas que podem ter um impacto nos direitos fundamentais. Este aspeto é especialmente importante quando os elementos de prova recolhidos durante o inquérito não são utilizados apenas como base para a transmissão das conclusões do inquérito às autoridades judiciais nacionais mas também como fundamento para as recomendações do OLAF às instituições da UE envolvidas num processo de inquérito interno.

O CF considera que o cumprimento das regras para a recolha de elementos de prova a nível nacional no âmbito da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia exige a verificação prévia da legalidade pelo OLAF, e acolhe favoravelmente a nova referência pertinente incluída no texto da reformulação.

Importa sublinhar que os requisitos jurídicos estabelecidos no texto da reformulação também necessitam de ser integrados e desenvolvidos nas orientações adotadas pelo DG relativas aos procedimentos de inquérito para o pessoal do OLAF.

4. Abertura de inquéritos: as prioridades da política de inquérito e a noção de «suspeitas suficientes»

Artigo 5.o, n.os 1, 5 e 6, e artigo 12.o, n.o 4, do texto da reformulação e artigo 5.o, n.o 4, das IPRI

—

O texto da reformulação reforça a primazia do princípio da oportunidade na abertura de inquéritos (artigo 5.o, n.o 1). No entanto, não estabelece um dever subsequente que obrigue o DG a informar as autoridades competentes do Estado-Membro ou a instituição em causa quando decide não dar início a um inquérito, (artigo 5.o, n.os 5 e 6) «o DG … pode , sem demora, enviar quaisquer informações pertinentes…»). O CF observou que, nos termos do texto da reformulação, a decisão de o DG não dar início a um inquérito «deve ter em conta», inter alia, as prioridades da política de inquérito (PPI) por ele estabelecidas e publicadas (9).

—

O texto da reformulação indica que o DG pode dar início a um inquérito quando existam «suspeitas suficientes». Não aprofunda o significado desta noção. A jurisprudência europeia existente estabeleceu a noção de «suspeitas suficientemente sérias» como uma condição prévia para a abertura de um inquérito (10). O DG dispõe de um prazo de dois meses para decidir se deve ou não dar início a um inquérito.

A definição de limiares financeiros elevados pelo DG que o OLAF deve tomar em consideração antes de dar início a um inquérito em vários setores e a possibilidade de o DG não dar início a um inquérito, mesmo quando existam «suspeitas suficientes», sem a existência, em paralelo, de um dever que obrigue o DG a informar as autoridades competentes das instituições quando decide não dar início a um inquérito acarretam o risco de originar situações de impunidade.

Além disso, com base na experiência adquirida em matéria de controlo, o CF considera que o OLAF nem sempre procedeu a uma avaliação minuciosa das informações recebidas no que diz respeito à noção de suspeitas suficientemente sérias. Na opinião do CF, a referida avaliação é essencial para a salvaguarda e a consolidação da independência do OLAF face a instituições, organismos, serviços, agências e governos quando um destes últimos está na origem da notificação.

5. A participação direta do DG OLAF no desempenho das atividades de inquérito

Artigo 6.o, n.o 1, e considerandos 18 e 19, do texto da reformulação

Nos termos do atual Regulamento (CE) n.o 1073/1999, o Diretor-Geral dirige a realização dos inquéritos. Em princípio, esta abordagem é mantida no artigo 6.o, n.o 1, do texto da reformulação («os inquéritos são realizados sob a sua direção pelo pessoal do Organismo por si designado») e salientada no considerando 19 («o pessoal do Organismo deve realizar os inquéritos em conformidade com as orientações relativas aos procedimentos de inquérito e com base nas instruções específicas dadas pelo Diretor-Geral sobre processos específicos»).

Com base na experiência adquirida em matéria de controlo, o CF manifesta-se preocupado com a participação direta do DG OLAF em algumas funções de inquérito, designadamente no que diz respeito às entrevistas realizadas a testemunhas.

A questão de saber se o DG pode participar diretamente em funções de inquérito é importante, uma vez que pode ter impacto no respeito do princípio da imparcialidade em inquéritos internos. Em particular, o artigo 90-A do Estatuto dos Funcionários dispõe que qualquer pessoa a que se aplica o presente Estatuto pode apresentar ao Diretor do OLAF uma reclamação contra um ato que o afete negativamente relacionado com um inquérito do OLAF (11) (12).

O CF salienta que a jurisprudência atribuiu uma definição lata à noção de conflito de interesses. A fim de evitar situações que se traduzam num potencial conflito de interesses que pode pôr em causa o reexame das ações do OLAF, o CF considera importante a introdução de uma regra clara no texto da reformulação ou a instituição de um procedimento alternativo de denúncia em caso de participação direta do Diretor-Geral na realização do inquérito.

6. Caracterização do inquérito: inquéritos internos e externos

Artigo 6.o e considerando 21 do texto da reformulação e artigos 11.o, n.o 4, e 12.o, n.o 3, das IPRI

—

Nos termos do atual Regulamento (CE) n.o 1073/1999, os inquéritos efetuados pelo OLAF consistem em inquéritos externos (artigo 3.o), isto é, inquéritos conduzidos no exterior das instituições da UE, e inquéritos internos (artigo 4.o), isto é, inquéritos conduzidos no interior destas instituições. As garantias e regras processuais diferem em função da natureza do inquérito.

—	O texto da reformulação incluiu uma nova possibilidade de o OLAF combinar elementos externos e internos num único inquérito e aplicar as regras dispostas nos artigos 3.o e 4.o, respetivamente.

—	As IPRI previram esta possibilidade no artigo 11.o, tendo igualmente introduzido um novo procedimento a fim de «alargar» o âmbito do inquérito (13); foi igualmente previsto um «controlo da legalidade» antes do alargamento (artigo 12.o, n.o 3)

Com base na sua prática em matéria de controlo, o CF identificou lacunas na aplicação deste novo procedimento, em particular no que diz respeito ao alargamento do âmbito dos inquéritos incluído nas IPRI. A categorização dos inquéritos (internos e/ou externos) do OLAF não é clara para o CF. Na opinião do CF, a aplicação de disposições relativas a cada categoria gerou confusão no que diz respeito às bases jurídicas aplicáveis e à precisão das atividades de inquérito que podem ser realizadas pelo OLAF, em particular no domínio dos controlos no local e das inspeções e entrevistas às pessoas inquiridas.

O CF considera que a nova possibilidade de combinar aspetos internos e externos num único inquérito não dispensará o OLAF de, no futuro, avaliar corretamente se existem suspeitas suficientes a fim de alterar a natureza do inquérito. O CF considera necessária uma maior clarificação no âmbito deste domínio delicado no texto da reformulação, uma vez que o OLAF tem competências e obrigações distintas nas duas categorias de inquéritos, internos e externos.

7. O procedimento de denúncia de ações do OLAF

Artigo 12.o, n.o 5-A, e considerando 47 do texto da reformulação e artigo 23.o das IPRI

—

O texto da reformulação não designou um procedimento específico para a apresentação de queixas pelas pessoas abrangidas pelos inquéritos do OLAF, mas conferiu poderes ao DG «para instituir um procedimento interno consultivo e de controlo, incluindo um controlo da legalidade, no que se refere, inter alia, ao respeito das garantias processuais e dos direitos fundamentais das pessoas inquiridas…».

Com a introdução das IPRI (artigo 23.o), o DG substituiu o sistema «Reexame interno — Diretor-Geral» adotado pelo Manual de Procedimentos Operacionais do OLAF de dezembro de 2009 (14). Este novo sistema referente a «queixas relativas ao incumprimento das garantias processuais» prevê a nomeação, pelo DG, de um membro do pessoal do OLAF não envolvido no inquérito para tratar do pedido de uma pessoa singular envolvida num inquérito no que diz respeito ao reexame do tratamento, pelo OLAF, das suas garantias processuais. A pessoa encarregada do processo de reexame atuará de forma independente no seu reexame da queixa e apresentará as suas conclusões ao DG, que poderá tomar medidas adequadas a respeito do incumprimento das garantias processuais e informará o autor da denúncia.

—	O CF salienta o risco de qualquer futura alteração das IPRI pelo OLAF, que poderia resultar na adoção de um procedimento diferente no que diz respeito ao tratamento das queixas.

O CF considera que a ausência de um sistema interno claramente definido a nível jurídico no texto da reformulação para tratar de queixas contra os inquéritos do OLAF pode originar uma incerteza jurídica e prejudicar a adoção de uma abordagem uniforme dirigida às pessoas envolvidas nos inquéritos do OLAF. Há que evitar o risco de existirem diferentes sistemas internos para tratar das queixas em diferentes períodos do ciclo de vida de um único inquérito.

O CF recebeu várias queixas de pessoas no que diz respeito a inquéritos específicos do OLAF. O CF examinou igualmente a forma como o OLAF tratou de queixas individuais. Por motivos de segurança jurídica, a integração, no texto da reformulação, de regras claras neste domínio deve ser seriamente ponderada.

O CF considera que deve ser sempre informado das queixas recebidas pelo OLAF relacionadas com os direitos fundamentais e as garantias processuais para poder cumprir o seu mandato de fiscalização.

(1) Cf. artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999.

(2) Artigo 11.o, n.o 5 «A unidade de inquérito recolhe elementos de prova através, inter alia, dos seguintes meios: a. Recolha de documentos e de informações em qualquer formato que possa servir de prova b. Recolha de elementos de prova no âmbito de reuniões operacionais c. Recolha de depoimentos de qualquer pessoa que possa fornecer informações pertinentes d. Realização de missões de averiguação nos Estados-Membros e. Recolha de amostras para análise científica f. Realização de entrevistas às pessoas inquiridas ou a testemunhas [Regulamento (CE) n.o 1073/99] g. Realização de inspeções a instalações [Regulamento (CE) n.o 1073/99] h. Realização de controlos no local [Regulamento (CE, Euratom) n.o 2185/96 do Conselho] i. Realização de operações forenses j. Realização de missões de inquérito em países terceiros k. Realização de controlos e inspeções nas condições previstas pelas regulamentações setoriais» Artigo 11.o, n.o 6. «a. Entrevistas às pessoas inquiridas; b. Inspeções a instalações; c. Controlos no local; d. Operações forenses; e. Controlos e inspeções nas condições previstas pelas regulamentações setoriais.».

(3) A./France, processo 14838/89. Ver igualmente Malone/Reino Unido, Kopp/Suíça, P .G. e J.H./Reino Unido, Liberty e o./Reino Unido, Kruslin/França e Huvig/França, Halford/Reino Unido, Amann/Suíça.

(4) O artigo 2.o, n.o 1, da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom que institui o OLAF prevê que a citada organização exerça em matéria de inquérito os poderes conferidos pelo legislador comunitário, dentro dos limites e nos termos por ele fixados; Ver igualmente considerando 10 do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Além disso, este requisito foi reiterado pelo Tribunal de Justiça no processo C-11/00, Comissão/BCE, 10 de julho de 2003, n.o 139.

(5) Artigo 11.o, n.o 6, das IPRI: As atividades de inquérito constantes da lista são as seguintes: entrevistas às pessoas inquiridas, inspeção a instalações, controlos no local, operações forenses e controlos e inspeções nas condições previstas pelas regulamentações setoriais.

(6) Despacho do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Dezembro de 2003 no processo T-215/02, Gómez-Reino/Comissão, n.o 65. Ver igualmente n.o 31 do despacho de 9 de Junho de 2004 no processo T-96/03, Camós-Grau/Comissão, em que o Tribunal de Primeira Instância deu por provado que, embora as medidas puramente preparatórias não possam, como tais, ser objeto de recurso de anulação, as eventuais ilegalidades de que estejam viciadas podem ser invocadas no âmbito de processos contra a medida final de que constituíram uma fase de elaboração.

(7) Processo T-48/05, Yves Franchet e Daniel Byk/Comissão.

(8) Considerando 10 e artigo 9.o do Regulamento(CE) n.o 1073/1999.

(9) OLAF's Investigation Policy Priorities for 2012, Financial impact (Prioridades da política de inquérito do OLAF para 2012 — Impacto financeiro): No setor aduaneiro, o impacto financeiro provável é superior a 1 milhão de EUR (prevê-se uma diminuição ilegal dos recursos). No setor da agricultura, o impacto financeiro provável é superior a 100 000 EUR no que diz respeito ao SAPARD e superior a 250 000 EUR no que diz respeito à agricultura (prevê-se o recebimento ou a retenção indevidos de fundos). No domínio dos fundos estruturais, o referido impacto é de 500 000 EUR no que diz respeito ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão, e de 1 milhão de EUR no que diz respeito ao FEDER (prevê-se o recebimento ou a retenção indevidos de fundos); nos setores da ajuda externa e da despesa centralizada o referido impacto é de 50 000 EUR (prevê-se o recebimento ou a retenção indevidos de fundos) e no setor dos funcionários da UE é de 10 000 EUR (prevê-se o recebimento ou a retenção indevidos de fundos).

(10) Processos C-15/00 Comissão das Comunidades Europeias/Banco Europeu de Investimento e C-11/00 Comissão das Comunidades Europeias/Banco Central Europeu.

(11) O artigo 90-A do Estatuto dos Funcionários dispõe que «Qualquer pessoa a que se aplica o presente Estatuto pode apresentar ao diretor do OLAF um requerimento, na aceção do n.o 1 do artigo 90.o, solicitando-lhe que tome uma decisão a seu respeito relativa a uma averiguação pelo OLAF. Essa pessoa pode igualmente apresentar ao diretor do OLAF uma reclamação, na aceção do n.o 2 do artigo 90.o, contra um ato que o afete negativamente, relacionado com uma averiguação do OLAF.».

(12) O artigo 23.o, n.o 1, das IPRI indica que qualquer «pessoa singular envolvida num inquérito» pode solicitar um reexame no que diz respeito ao tratamento das suas garantias processuais e ter estabelecido um procedimento de reexame por qualquer membro do pessoal do OLAF não envolvido no inquérito nomeado pelo DG.

(13) Artigo 12.o, n.o 3, das IPRI.

(14) Reexame interno — Diretor-Geral Manual de Procedimentos Operacionais do OLAF (5.1.6.1). O OLAF aplica normas éticas elevadas. Todas as pessoas inquiridas têm o direito, em conformidade com o artigo 90-A do Estatuto dos Funcionários e com o artigo 14.o do Regulamento n.o 1073/99, de apresentar, em qualquer altura, ao Diretor-Geral do OLAF uma reclamação contra um ato que o afete negativamente e que tenha sido cometido pelo Organismo no âmbito de um inquérito.

O Diretor-Geral nomeará um quadro superior, que não tenha estado envolvido no inquérito que esteve na origem à queixa, para agir como perito independente e reexaminar a queixa («Consultor-revisor»). O Diretor-Geral informará a pessoa inquirida das conclusões do reexame e de qualquer medida tomada para obviar a tal situação, em particular no que se refere a processos em que o não respeito das regras e garantias processuais pode ter um impacto no resultado dos inquéritos. A resposta deve ser enviada sem demora. O consultor-revisor deve ter acesso a toda a documentação pertinente, devendo todos os membros do pessoal prestar-lhe toda a assistência, sem demora e sob a forma solicitada. Aquando do reexame do processo, o consultor-revisor atua de modo totalmente independente. Não pode procurar ou aceitar instruções de ninguém que não do Diretor-Geral do OLAF.

		ISSN 1977-1010 doi:10.3000/19771010.C_2013.374.por
Jornal Oficial da União Europeia		C 374

Edição em língua portuguesa	Comunicações e Informações	56.o ano 20 de Dezembro de 2013

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	IV Informações
	INFORMAÇÕES DAS INSTITUIÇÕES, ÓRGÃOS E ORGANISMOS DA UNIÃO EUROPEIA
	Comité de Fiscalização do OLAF
2013/C 374/01	Relatório de Atividades do Comité de Fiscalização do OLAF — janeiro de 2012–janeiro de 2013	1