7.7.2012   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 201/1

1.

O programa Hércules I teve início em 1 de janeiro de 2004 e o programa Hércules II cobre o período de 2007-2013. Hércules III constitui a continuação do programa para a promoção de ações no domínio da proteção dos interesses financeiros da União Europeia. A dotação orçamental proposta ascende a 110 milhões de euros para o período 2014-2020, o que elevaria o total das despesas dos três programas Hércules para 220,3 milhões de euros (7).

2.

A proposta continua a dar especial ênfase ao combate ao contrabando e à contrafação de cigarros, para refletir as obrigações legais (8) que impendem sobre a Comissão em virtude dos acordos celebrados com quatro fabricantes internacionais de cigarros (9). Ao abrigo destes acordos, é pago um montante de aproximadamente 2 mil milhões de dólares americanos a favor dos orçamentos nacionais (90,3 %) e da União Europeia (9,7 %), após dedução de encargos jurídicos, ao longo do período de 2004-2030.

3.

Os programas são geridos pelo OLAF. O principal objetivo do programa consiste na proteção dos interesses financeiros da União por meio da prevenção e combate da fraude, corrupção e quaisquer outras atividades ilegais. São cinco os objetivos operacionais (ver anexo I).

4.

Segundo a ficha financeira legislativa anexa à proposta, 79 % da dotação seria afetada a «assistência técnica» aos Estados-Membros, 19 % a «formação especializada» e 2 % a «associações europeias de advogados (AEA)».

5.

A «assistência técnica» inclui a aquisição de equipamento técnico, a formação e a cooperação entre os serviços que utilizam o equipamento, bem como a obtenção de bases de dados disponíveis no mercado para a realização dos inquéritos dos Estados-Membros e do OLAF.

6.

O objetivo da «formação especializada» é proporcionar conhecimentos adequados sobre a proteção dos interesses financeiros da UE ao pessoal das administrações nacionais e promover as «melhores práticas» e a criação de redes entre os Estados-Membros através da organização de seminários e conferências.

7.

O orçamento «AEA» é destinado a grupos académicos e profissionais que se dedicam à investigação e debate de questões jurídicas e que funcionam igualmente como fóruns de divulgação dos acontecimentos no domínio da legislação da UE.

8.

A exposição de motivos da proposta indica que a Comissão considerou quatro opções para o programa Hércules III, que são analisadas na avaliação de impacto (10): 1) dar continuidade ao programa Hércules II com o mesmo nível de financiamento; 2) renovar o programa Hércules II, melhorando os seus objetivos e metodologia e estabelecendo uma taxa de cofinanciamento mais elevada (11); 3) alterar significativamente os objetivos e reforçar largamente o apoio às atividades operacionais e de aplicação da lei; 4) extinguir o programa Hércules II, eventualmente transferindo algumas das suas atividades para outros programas de cofinanciamento da União e/ou para a esfera dos Estados-Membros. A Comissão baseou a sua proposta na opção 2.

9.

O presente parecer incide na proposta, na avaliação de impacto e no exame intermédio (12) da concretização dos objetivos do programa Hércules II. Encontra-se dividido em duas partes: observações de caráter geral e observações específicas. Não foi realizada uma avaliação das outras três opções consideradas.

I.

Segundo a proposta, cerca de 40 % da dotação do programa Hércules III (44,8 milhões de euros) serão afetados ao combate ao contrabando e à contrafação de cigarros, o que reflete o compromisso assumido pela Comissão em virtude dos acordos celebrados com quatro fabricantes internacionais de cigarros. Ao abrigo destes acordos, 90,3 % de um montante superior a 2 mil milhões de dólares americanos são pagos a favor dos orçamentos nacionais dos Estados-Membros. Como um dos acordos chega ao seu termo em 2016, é de referir que o orçamento da UE receberá aproximadamente menos 10 milhões de euros do que os fundos que a Comissão prevê dedicar ao combate ao contrabando e à contrafação de cigarros.

II.

A Comissão deverá dispor de mais informações sobre a utilização que os Estados-Membros fazem das receitas que recebem em virtude dos acordos, para garantir uma abordagem eficiente e coordenada em matéria de gestão dos recursos dedicados ao combate ao contrabando e à contrafação de cigarros.

III.

Uma alteração importante do programa Hércules III é a proposta de aumento de 50 % para 80 % (e 90 % em casos excecionais devidamente justificados) da taxa máxima de cofinanciamento para a assistência técnica. Na opinião do Tribunal, 80 % deveria ser a taxa máxima, devendo ser apenas necessária nesses casos excecionais devidamente justificados.

IV.

É necessário aperfeiçoar os indicadores mensuráveis do Hércules III.

V.

A Comissão ainda não mediu o impacto do Hércules II. A avaliação limita-se a referir os recursos e as realizações do programa.

VI.

A Comissão (OLAF) deve apresentar um relatório sobre a concretização dos objetivos do programa Hércules II até 31 de dezembro de 2014. Os ensinamentos daí retirados devem ser empregues para alterar o programa Hércules III.

VII.

O procedimento simplificado aplicável às subvenções de valor inferior a 50 000 euros depende da adoção do novo Regulamento Financeiro e das respetivas normas de execução.

VIII.

No seu acompanhamento do Relatório Especial n.o 1/2005 (Relatório Especial n.o 2/2011), o Tribunal manteve a posição de que o OLAF deveria transferir a responsabilidade pela gestão do programa Hércules para outros serviços da Comissão e concentrar as suas atividades na função de inquérito.

10.

Entre 2004 e 2010, no contexto da luta contra o contrabando e a contrafação de cigarros, a Comissão celebrou acordos com quatro fabricantes internacionais de cigarros. Ao abrigo destes acordos, um montante superior a 2 mil milhões de dólares americanos é pago por estes últimos a favor dos orçamentos nacionais e da União. Os acordos têm períodos de validade variáveis, que vão de 2004 até 2030.

11.

Neste período, 90,3 % das receitas dos acordos são pagos a favor dos orçamentos nacionais e 9,7 % do orçamento da UE. Por exemplo, em 2010 os Estados-Membros receberam desta fonte aproximadamente 65,7 milhões de euros e o orçamento da UE 7,1 milhões de euros. O Tribunal estima que os Estados-Membros receberam montantes semelhantes em 2011. O OLAF não forneceu valores referentes a 2011 por motivos de confidencialidade.

12.

Na sua proposta para o Hércules III, a Comissão afeta 44,8 milhões de euros (40,7 % da dotação total de 110 milhões de euros) à luta contra a fraude organizada, o contrabando e a contrafação de cigarros (13). Este montante inclui o financiamento de equipamento técnico no valor de 27,4 milhões de euros (ver pontos 30 e 31).

13.

No âmbito do programa Hércules II, as despesas relativas a esta luta eram aproximadamente equivalentes à parcela que a Comissão recebia no âmbito dos acordos. O Tribunal calcula que as receitas estimadas decorrentes dos acordos se elevem a 34,9 milhões de euros (14) durante o período de vigência do Hércules III. Estas receitas são cerca de 10 milhões de euros inferiores aos fundos que a Comissão prevê dedicar ao combate ao contrabando e à contrafação de cigarros no âmbito do Hércules III no mesmo período. Esta diferença deve-se ao facto de o acordo com a Philip Morris International chegar ao seu termo no final de 2016, se não for prorrogado.

14.

O Tribunal observa que os Estados-Membros têm um interesse particular na luta contra o contrabando e a contrafação de cigarros. Os direitos de importação que ficam por pagar devido ao contrabando e à contrafação de cigarros constituem uma perda para o orçamento da UE (recursos próprios tradicionais). No entanto, os impostos especiais e o imposto sobre o valor acrescentado que ficam por cobrar, acrescidos à parcela dos direitos de importação retida normalmente pelos Estados-Membros a título de despesas de cobrança, constituem perdas para os orçamentos dos Estados-Membros bem superiores a qualquer perda para o orçamento da UE.

15.

O OLAF não dispõe de informações sobre a utilização dada por cada Estado-Membro à parcela dos pagamentos anuais que recebe dos fabricantes de cigarros. Na opinião do Tribunal, a Comissão deverá dispor dessas informações para garantir uma abordagem eficiente e coordenada em matéria de gestão dos recursos dedicados ao combate ao contrabando e à contrafação de cigarros, tanto ao nível da UE como ao nível nacional.

16.

O artigo 9.o da proposta prevê que, para as atividades elegíveis definidas no artigo 7.o, a taxa de cofinanciamento não deve ser superior a 80 % das despesas elegíveis (15) (e 90 % em casos excecionais devidamente justificados). No âmbito do programa Hércules II, a taxa máxima de cofinanciamento para a assistência técnica elevava-se a 50 % das despesas elegíveis.

17.

O Tribunal considera que a taxa máxima de cofinanciamento deverá permanecer nos 50 % para a componente de equipamento técnico, de modo a assegurar um equilíbrio justo entre os interesses nacionais e da UE no que respeita à aquisição de equipamento. É especialmente justificado proceder assim no caso dos 27,4 milhões de euros dedicados ao cofinanciamento de equipamento técnico relacionado com o combate ao contrabando de cigarros, dada a importância deste combate para os Estados-Membros. Esta taxa máxima de cofinanciamento poderia ser aumentada para 80 % em casos excecionais devidamente justificados para garantir que são tidas em consideração circunstâncias especiais a nível nacional e da UE (16).

18.

Os objetivos gerais e específicos do programa são enunciados na proposta de regulamento. O programa visa proteger os interesses financeiros da União por meio da prevenção e combate da fraude, corrupção e quaisquer outras atividades ilegais. O anexo da proposta enumera os objetivos operacionais, que são, em seguida, decompostos em «ações» e «realizações» na ficha financeira legislativa.

19.

Embora a exposição de motivos refira que os objetivos foram estabelecidos utilizando critérios SMART (17), os indicadores de desempenho devem ser melhorados para poderem demonstrar o impacto mensurável atribuível ao programa. No que respeita às recuperações, por exemplo, o indicador de desempenho proposto revela um montante recuperado de 67,9 milhões de euros (18) em 2010, com a meta de aumentar este montante em 5-10 %. Não está provada a relação entre a concretização destes objetivos e o programa Hércules.

20.

A ficha financeira legislativa contém quatro indicadores principais para acompanhar a execução dos cinco objetivos operacionais, mas não existe uma relação entre os dois que facilite a avaliação dos objetivos.

21.

Na opinião do Tribunal, o exame intermédio da concretização dos objetivos do programa Hércules II (19) e a avaliação de impacto são limitados em termos da medição da concretização dos objetivos. Limitam-se a enunciar os recursos e as realizações do programa no período de 2007-2010. Em parte, esta situação deve-se aos demorados procedimentos de contratação e projetos, cujo impacto não pode ser imediatamente medido.

22.

A Comissão (OLAF) vai apresentar um relatório sobre a concretização dos objetivos do programa Hércules II até 31 de dezembro de 2014. O Tribunal considera que esta avaliação deve ser independente e exaustiva, determinando claramente o valor acrescentado do programa. Os ensinamentos daí retirados devem ser empregues para alterar o programa Hércules III.

23.

O artigo 11.o da proposta prevê a realização de uma avaliação do programa Hércules III pela Comissão em 31 de dezembro de 2017, o mais tardar. Esta avaliação intercalar deve ser independente. A avaliação final, programada para 2021, tem igualmente de ser independente, demonstrar o valor acrescentado do programa e quantificar a concretização dos objetivos.

24.

A Comissão propõe simplificar a gestão das subvenções no âmbito do Hércules III. Deverá ser introduzido um procedimento simplificado aplicável às subvenções de valor inferior a 50 000 euros, em conformidade com os requisitos do Regulamento Financeiro (20).

25.

Esta simplificação está dependente da adoção da proposta da Comissão para a revisão do Regulamento Financeiro e respetivas normas de execução.

26.

No seu acompanhamento do Relatório Especial n.o 1/2005 (Relatório Especial n.o 2/2011), o Tribunal manteve a sua posição de que o OLAF deveria transferir a responsabilidade pela gestão de programas de financiamento (como o Hércules) para outros serviços da Comissão e concentrar as suas atividades na função de inquérito. O OLAF declara que, desde então, afetou mais recursos às suas atividades de inquérito. A gestão do programa Hércules tem estado concentrada numa única unidade de uma Direção que não tem competências de inquérito.

27.

O programa Hércules III é essencialmente uma continuação do Hércules II, sendo constituído por três componentes:

O anexo II apresenta a afetação estimada dos recursos previstos para estas componentes ao abrigo do Hércules III.

28.

Em relação às medidas de combate à fraude, os recursos afetados para cofinanciamento da aquisição de equipamento técnico a utilizar nos inquéritos ascenderia a 27,9 milhões de euros no âmbito do programa Hércules III. No período 2007-2010, foram atribuídos aproximadamente 12,2 milhões de euros a entidades nacionais responsáveis pela aplicação da lei (autoridades criminais nacionais, polícia, alfândegas) (21). O equipamento cofinanciado não é necessariamente utilizado em exclusivo para a proteção dos interesses financeiros da UE, mas igualmente para operações relacionadas com drogas, armas, evasões de prisão, tráfico de seres humanos, fraude fiscal, fraude relativa aos cartões de crédito, falsificação de moeda e corrupção nas entidades nacionais responsáveis pela aplicação da lei (22).

29.

Nem o exame intermédio nem a avaliação de impacto, com uma exceção (23), fornecem pormenores sobre o tipo de equipamento financiado ao abrigo do Hércules II. Afirma-se que o OLAF executa um programa sistemático de controlos no local. No entanto, não foram incluídos no exame intermédio os resultados desses controlos nem uma avaliação da concretização dos objetivos das aquisições.

30.

Em relação às medidas de combate ao contrabando de cigarros, a aquisição de scanners de raios X tem gozado de preferência no âmbito do Hércules II. No período de 2007-2010, foram efetuadas autorizações no montante de aproximadamente 12,5 milhões de euros, que foram atribuídas a autoridades aduaneiras de 16 Estados-Membros para a aquisição de 21 scanners.

31.

Com duas exceções (24), nem o exame intermédio nem a avaliação de impacto contêm qualquer avaliação final sobre a compra dos scanners.

32.

Foram acordados dois projetos entre o OLAF e o Centro Comum de Investigação da UE no âmbito do programa Hércules II:

—    Projeto AMT  (25): sistema principalmente utilizado pelos Estados-Membros e pelo OLAF. Segundo o exame intermédio, os benefícios esperados ou alcançados incluem a análise sistemática e exaustiva de um elevado volume de dados comerciais e sinais relativos a alterações significativas dos padrões comerciais,

—    Projeto CONTRAFFIC  (26): sistema utilizado sobretudo pelo Estados-Membros para complementar a análise de risco nacional. O exame intermédio enumera os seguintes benefícios esperados ou alcançados:

—   operacionais: apoio aos inquéritos (deslocação dos contentores),

—   táticos: cenários mais realistas e eficazes para operações aduaneiras conjuntas,

—   estratégicos: análise de risco eficaz para o transporte marítimo.

33.

No âmbito do Hércules II, o OLAF e os Estados-Membros obtiveram acesso a bases de dados externas para os auxiliar no seu combate à fraude, nomeadamente:

34.

A Comissão deve evitar qualquer sobreposição dos diferentes sistemas e bases de dados financiados no âmbito do programa Hércules. O mesmo se aplica aos instrumentos de informação disponíveis, por exemplo, na DG TAXUD.

35.

Esta componente concentra-se na organização de ações de formação e conferências no domínio da luta contra a fraude destinadas a participantes dos Estados-Membros, de países candidatos e de países terceiros. São igualmente proporcionadas oportunidades para o trabalho em rede, o intercâmbio de experiências entre os Estados-Membros e a Comissão, bem como uma alargada divulgação de campanhas de luta contra a fraude em toda a UE.

36.

No período de 2007-2010, foram concedidas autorizações no montante de aproximadamente 12,6 milhões de euros (27).

37.

O exame intermédio apresenta os principais resultados alcançados pelos beneficiários (28). Foram distribuídas fichas de avaliação aos participantes nas ações de formação. Porém, continua por esclarecer em que medida estas sondagens comprovam esses resultados. No exame intermédio são apresentados apenas os resultados de uma questão («Impressão geral sobre o seminário»).

38.

A Comissão deve demonstrar claramente o valor acrescentado das ações de formação e das conferências no relatório final em 2014.

39.

Os beneficiários deste setor são as administrações nacionais e os institutos de investigação e de ensino. São todos organismos sem fins lucrativos que promovem a proteção dos interesses financeiros da União. As atividades que beneficiam de subvenções são sobretudo conferências/seminários, publicações periódicas, divulgação de conhecimentos e estudos de direito comparado. O exame intermédio não fornece qualquer avaliação destas ações e a avaliação de impacto apenas menciona a satisfação dos beneficiários.

40.

A Comissão deve demonstrar claramente o valor acrescentado desta componente no relatório final em 2014.