17.2.2012   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 47/1

1.

O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas (FEAMP) (a seguir designados por «Fundos QEC» (13)) prosseguem objetivos políticos complementares e a sua gestão é partilhada pelos Estados-Membros e a Comissão. Os «Fundos QEC» podem representar até 45 % das despesas totais do período de 2014-2020, cujo tema principal é a estratégia Europa 2020 (14). A contribuição do orçamento da UE para a realização dos objetivos da Europa 2020 depende, portanto, em larga medida, de uma utilização económica, eficiente e eficaz dos Fundos QEC, o que se repercutirá igualmente na credibilidade e legitimidade das ações da UE.

2.

O parecer do Tribunal acompanha, sempre que possível, a estrutura da exposição de motivos da Comissão no que se refere ao conteúdo do regulamento geral. É composto por duas partes, tratando a primeira das observações de caráter geral e contendo a segunda uma análise pormenorizada do projeto de regulamento geral.

3.

É objetivo da proposta de regulamento geral apresentada pela Comissão fornecer um conjunto comum de regras básicas orientadas para a concentração nos resultados através de uma simplificação da execução das políticas e de uma maior utilização da condicionalidade. A proposta refere-se igualmente à capacidade de os Estados-Membros absorverem grandes volumes de fundos da UE e à necessidade de reforçar as suas capacidades administrativas e institucionais. A proposta de redução da taxa máxima para as dotações nacionais constitui uma alteração significativa das políticas, cujo impacto tem de ser avaliado pela Comissão.

4.

De uma maneira geral, a proposta retoma essencialmente o quadro estabelecido nos anteriores períodos de programação, embora seja dada maior importância às responsabilidades dos Estados-Membros, especialmente no que se refere à criação dos sistemas e à gestão financeira. As funções e responsabilidades respetivas da Comissão e dos Estados-Membros continuam a constituir um dos temas principais na conceção dos instrumentos de despesa no domínio da coesão. O desafio permanente da União consiste em obter bons resultados qualitativos a partir de um sistema em que os fundos sejam pré-afetados entre os Estados-Membros e a absorção constitua um objetivo implícito. Uma supervisão e responsabilização eficazes por parte da Comissão relativamente à utilização dos fundos reforçarão a capacidade dos Estados-Membros para os utilizarem com êxito.

5.

As disposições relativas às despesas no domínio da coesão são complexas. Existem seis camadas de regras (disposições comuns, disposições gerais, disposições específicas dos Fundos, atos delegados, atos de execução, orientações da Comissão). A legislação nacional constituirá, em alguns casos, uma camada adicional. O Tribunal reconhece os esforços positivos no sentido de reduzir os encargos administrativos dos beneficiários (por exemplo, através da crescente utilização de montantes fixos e de custos normalizados). Contudo, os encargos para a UE e para as administrações nacionais permanecem elevados e tornar-se-ão possivelmente ainda mais elevados do que no caso atual.

6.

Apesar da anunciada tónica nos resultados, o sistema continua a basear-se fundamentalmente em recursos, sendo portanto orientado para a conformidade e não para o desempenho. Este último objetivo resume-se essencialmente à introdução de uma reserva de desempenho (cujo êxito dependerá da capacidade para desenvolver indicadores adequados) e de Planos de Ação Conjuntos com objetivos específicos, indicadores de resultados e realizações como base para os pagamentos (com a esperança de que a atual estrutura de gestão baseada em recursos deixe de ser necessária). A inclusão de condições ex ante deverá permitir resolver a falta de coordenação observada no passado entre as diferentes políticas da UE.

7.

O Tribunal salienta igualmente a distinção entre disposições «comuns» (aplicáveis a todos os Fundos QEC) e disposições «gerais» (aplicáveis apenas a alguns deles: FEDER, FSE e FC). Esta situação conduz a um quadro legislativo incoerente, colocando-se a questão de saber se será preferível limitar o regulamento geral às disposições aplicáveis a todos os cinco Fundos («disposições comuns») e incluir outras disposições («disposições gerais») nos regulamentos específicos dos Fundos.

8.

O Tribunal gostaria de salientar finalmente que, em diversos aspetos, os requisitos regulamentares são adiados para uma fase posterior, através de atos delegados e de execução nos termos dos artigos 290.o e 291.o do TFUE. Uma adequada consulta prévia com todas as partes interessadas será, portanto, essencial para garantir que os referidos atos cumprem totalmente os objetivos estabelecidos pelo regulamento geral. O Tribunal salienta em especial que as matérias a abranger por atos delegados, destinadas a englobar elementos não essenciais da legislação da UE, abordam na realidade elementos essenciais do futuro sistema de coesão (15). No que se refere à atribuição de poderes de execução à Comissão (16), o Tribunal observa que em diversos casos o procedimento (consultivo ou de exame) para a adoção desses atos nos termos do Regulamento (UE) n.o 182/2011 não é especificado. Em consequência, as funções respetivas da Comissão e dos Estados-Membros permanecem indefinidas (por exemplo, no caso da suspensão de pagamentos e das correções financeiras, ver o n.o 2 do artigo 134.o e o n.o 5 do artigo 137.o do regulamento geral).

9.

O Tribunal salientou que os programas de despesas que não acrescentem valor europeu não constituem provavelmente, por definição, uma utilização eficaz e eficiente dos dinheiros do contribuinte da UE (17). Por essa razão, recomendou que o conceito de valor acrescentado europeu deverá ser explicitado numa declaração política adequada ou na legislação da UE, de modo a oferecer orientações que as autoridades políticas da UE possam utilizar ao definir as despesas prioritárias (18). As autoridades legislativas poderiam tirar partido da criação do quadro jurídico para o período de 2014-2020 para o fazer.

10.

Um pré-requisito fundamental do valor acrescentado das despesas da UE consiste na obrigatoriedade de oferecer benefícios claros e visíveis para a UE e para os seus cidadãos, que não poderiam ser alcançados pelas despesas efetuadas apenas a nível nacional, regional ou local (19). Nessa perspetiva, o Tribunal sugeriu a reformulação dos programas de despesas em termos de realizações aceitáveis, sendo os programas baseados num conjunto de objetivos concretos e os pagamentos dependentes da obtenção de resultados (20). A Comissão aprovou esta posição na sua proposta de alteração do Regulamento Financeiro (21) e indica na exposição de motivos do projeto de regulamento geral que a concentração nos resultados será um dos principais objetivos do próximo conjunto de programas (22). Na prática, tal como a proposta de alteração do Regulamento Financeiro (23), o futuro sistema de coesão proposto não corresponde a essa aspiração, continuando a basear-se fundamentalmente em recursos. A anunciada mudança para um sistema orientado para o desempenho limita-se à introdução de uma reserva de desempenho e de Planos de Ação Conjuntos.

11.

O Tribunal sugeriu que a concentração razoável das despesas apoiará a priori provavelmente o objetivo de aumentar o valor acrescentado (24), de modo a formar uma massa crítica e a aumentar a probabilidade de as intervenções da UE terem um impacto tangível.

12.

A proposta (artigo 9.o do projeto de regulamento geral) indica 11 objetivos temáticos derivados da estratégia Europa 2020, que em conjunto representam uma gama muito vasta de atividades em apoio das quais os dinheiros dos Fundos QEC podem ser despendidos. Desses objetivos temáticos, a intervenção do FEDER deve concentrar-se em três (25), em especial no que se refere às regiões mais desenvolvidas e de transição. Para o FSE são propostos quatro «objetivos temáticos» (26). Dentro destes «objetivos temáticos», o número de prioridades de investimento para o FSE limita-se a quatro (n.o 3 do artigo 4.o do projeto de regulamento do FSE). O FEDER pode, contudo, intervir em cada uma das 32 prioridades de investimento previstas (artigo 5.o do projeto de regulamento do FEDER), o que tornará possível financiar quase todos os tipos de projetos (27). Finalmente, a concentração não é considerada necessária para alguns dos objetivos temáticos (28), o que tornará ainda mais difícil alcançar a necessária massa crítica para essas prioridades.

13.

Finalmente, ao passo que para o FEDER, o FSE e o FC se deve definir um montante máximo de apoio para cada eixo prioritário, no caso do Feader e do FEAMP esse montante máximo de apoio deve estabelecer-se ao nível de cada medida. Não é fornecida justificação para esta distinção. Atualmente, os montantes dos programas do Feader são afetados a eixos prioritários, o que torna possível fixar (e concentrar) orçamentos por objetivo em vez de por medida.

14.

O estabelecimento de um Quadro Estratégico Comum (artigo 11.o do projeto de regulamento geral) destina-se a traduzir os objetivos e metas das prioridades da União em ações-chave a apoiar pelos Fundos QEC. O Quadro Estratégico Comum deverá igualmente identificar mecanismos de coordenação entre os fundos de coesão e outras políticas e instrumentos da UE (por exemplo, instrumentos financeiros do BEI, Programas-Quadro de Investigação, a Facilidade Interligar a Europa, as Redes Transeuropeias e o Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação). Dada a parte significativa de Fundos QEC propostos para Investigação e Inovação, a referida coordenação revestir-se-á de especial interesse neste domínio. A coordenação planeada tornará possível determinar a taxa de cofinanciamento dos Fundos para os programas operacionais, tendo em conta as diferentes fontes de financiamento da UE e aumentando assim potencialmente o efeito multiplicador dos recursos da União.

15.

Com o objetivo de fomentar as despesas orientadas para os resultados, o artigo 14.o do projeto de regulamento geral define as condições e metas acordadas. Para tal, a proposta visa a introdução de um contrato de parceria, uma camada adicional em comparação com o atual período de programação. Fica, contudo, à consideração se essa disposição adicional é necessária ou se as condições e metas podem, em vez disso, ser definidas nos próprios programas, com base no «contrato» implícito entre a UE e as autoridades nacionais nos programas operacionais aplicáveis no atual período de programação.

16.

A Comissão propõe (artigo 17.o e anexo IV do projeto de regulamento geral) que se definam algumas condições ex ante para cada Fundo. Trata-se de um passo importante que poderá reforçar a «lógica de intervenção» das ações da UE, facilitando a necessária integração dos financiamentos QEC com outras políticas da UE, podendo finalmente ter um impacto positivo na eficácia dos investimentos. Na realidade, as auditorias do Tribunal demonstram (29) que o financiamento de projetos sem ter em conta requisitos mais vastos da política da UE (por exemplo, ambiente e proteção dos recursos hídricos) e na ausência de um plano de desenvolvimento exaustivo que defina as necessidades e prioridades a longo prazo adequadas ao contexto não constitui a maneira mais eficaz de utilizar os fundos da UE.

17.

No novo período, a Comissão tenciona igualmente disponibilizar 5 % dos fundos, dependendo dos resultados obtidos (artigos 18.o, 19.o e 20.o da proposta de regulamento geral). No período de 2000-2006 existiu uma reserva de desempenho semelhante com êxito limitado devido ao montante muito limitado de despesas efetuadas até ao momento da análise intercalar e à ausência de uma metodologia adequada para a avaliação dos progressos alcançados pelos programas. No período de 2007-2013, os Estados-Membros podiam introduzir esse tipo de reserva mas muito poucos utilizaram tal possibilidade.

18.

O método da análise do desempenho (descrito em pormenor no anexo I do projeto de regulamento geral) mostra que essa análise se continuará a concentrar principalmente na execução financeira (indicadores financeiros) e nas realizações e apenas de modo limitado nos resultados (resultados obtidos, impactos). Em conformidade com a avaliação de impacto, deve considerar-se igualmente se será viável definir indicadores robustos, de que modo podem identificar-se fatores não relacionados com um programa específico e de que modo podem tomar-se em conta resultados que apenas possam ser visíveis a longo prazo (30). O valor acrescentado de uma reserva de desempenho será consideravelmente reduzido se forem definidas metas demasiado baixas e fáceis de atingir ou se os pagamentos relativos aos resultados acabarem por se basear principalmente em razões de absorção, como o Tribunal constatou para o período de 2000-2006. Além disso, a atribuição de uma reserva de desempenho deverá ficar sujeita a uma execução suficiente dos programas operacionais (31). Deverá ser, por conseguinte, especificado que os anos de referência para a análise do desempenho, atualmente 2016 e 2018, serão revistos no caso de atraso no início dos programas.

19.

Entre o conjunto de condições propostas, a Comissão sugere igualmente (artigos 11.o e 21.o do projeto de regulamento geral) o estabelecimento de uma ligação entre a política de coesão e a governação económica da União, como o procedimento de défice excessivo, o procedimento dos desequilíbrios excessivos e o semestre europeu para a coordenação das políticas económicas. A Comissão poderá solicitar a revisão dos programas ou suspender o financiamento caso não sejam tomadas medidas corretivas.

20.

A aplicação da planeada condicionalidade macroeconómica exigirá aturado cuidado, uma vez que poderá criar dificuldades à execução dos programas QEC, inseguranças jurídicas e um risco potencial para o cumprimento das obrigações a longo prazo assumidas no âmbito dos contratos de parceria pelos respetivos parceiros a nível nacional e regional.

21.

Para simplificar e reforçar a abordagem dos fundos da UE orientada para os resultados, a Comissão propõe a introdução de Planos de Ação Conjuntos (artigo 93.o do projeto de regulamento geral) para o FEDER, o FSE e o FC. Esses planos incluem vários projetos no âmbito de um mesmo programa operacional, em que os fundos da UE estão diretamente ligados ao cumprimento de objetivos e realizações específicos, objetivos intermédios previamente acordados e indicadores de resultados. Tal instrumento pode representar um mecanismo de intervenção alternativo orientado para o desempenho contanto que substitua a atual estrutura de gestão baseada em recursos em vez de a complementar.

22.

É necessária uma adequada capacidade institucional para garantir que os fundos da UE são corretamente despendidos de modo a fomentar um desenvolvimento económico sustentável. A eficácia dos sistemas nacionais de gestão e de controlo deve, portanto, ser assegurada desde o início. Mas a legislação por si só não é suficiente (32). As principais melhorias a este respeito são conseguidas através das ações quotidianas dos gestores da Comissão e dos Estados-Membros, de cujos sistemas a fiabilidade a nível da UE depende em larga medida. Por exemplo, a análise efetuada pela Comissão aos erros da política de coesão no período de 2006-2009 aponta para insuficiências da capacidade administrativa e dos sistemas nacionais de gestão e de controlo como o principal fator responsável por esses erros (33).

23.

O Tribunal salienta que um dos objetivos temáticos apresentados pelo projeto de regulamento geral é «reforçar a capacidade institucional e uma administração pública eficiente», o que constitui mais um pré-requisito para a consecução dos outros dez objetivos temáticos do que um objetivo por si só. Salienta-se ainda que o apoio à capacidade administrativa no que se refere ao FSE se limita aos Estados-Membros com regiões menos desenvolvidas ou elegíveis para o Fundo de Coesão; tal não é o caso do FEDER, embora os sistemas nacionais para ambos os Fundos estejam sujeitos a exigências semelhantes.

24.

Com a introdução de um procedimento de acreditação, o projeto de regulamento reforça as responsabilidades dos Estados-Membros em relação à capacidade administrativa dos organismos nacionais de gestão e de controlo (considerandos 42 a 44 e artigo 64.o do projeto de regulamento geral). A intenção é submeter a um processo de acreditação todos os organismos responsáveis pela gestão e pelo controlo dos Fundos QEC (n.o 1 do artigo 64.o do projeto de regulamento geral). Assim, as autoridades nacionais acreditarão as autoridades de gestão e, se for caso disso, as autoridades de certificação para a execução do FEDER, do FSE e do FC.

25.

O Tribunal é de opinião que a Comissão, na sua qualidade de responsável em última instância pela execução do orçamento, deverá ter uma função de supervisão neste processo, de modo a atenuar o risco de deixar a deteção de quaisquer falhas para controlos posteriores, o que pode levar a controlos mais frequentes, exigências de planos de ação e correções financeiras (34). Tal função deverá implicar que a Comissão confirme, por exemplo nos Relatórios Anuais de Atividades dos Diretores-Gerais, que os organismos de gestão e de controlo satisfazem as condições de uma acreditação nacional, como indicado no ato delegado relevante. Tal exigirá que, no início dos programas, sejam avaliadas as provas documentais fornecidas pelos Estados-Membros e que o funcionamento dos sistemas seja posteriormente revisto, por exemplo, com base no risco, de acordo com a sugestão apresentada na justificação de motivos (35).

26.

Para além disso, o projeto de regulamento prevê que as autoridades de auditoria, que emitem um parecer sobre as contas anuais do QEC apresentadas à Comissão, sejam designadas pelos Estados-Membros. O Tribunal considera que, dado a Comissão utilizar o trabalho desses organismos como fonte de fiabilidade, deverá rever (através de visitas sistemáticas no próprio local) os seus sistemas e desempenho, de modo a garantir a fiabilidade do seu trabalho (36). O Tribunal salienta ainda que a função das contas anuais e da sua auditoria não transparece claramente na proposta da Comissão. Serão fornecidas informações contabilísticas pormenorizadas a meio do exercício (o que atualmente não é exigido para as contas da Comissão), mas não existe uma exigência clara de informações fiáveis no final do exercício (informação exigida para as contas da Comissão). A proposta da Comissão exige, portanto, esclarecimentos significativos.

27.

A fim de reforçar as disposições no domínio da fiabilidade e da gestão financeira, a Comissão propõe a introdução da declaração de garantia da gestão, a elaborar pelas autoridades de gestão dos programas operacionais (n.o 4, alínea e), do artigo 114.o do projeto de regulamento geral). Essa declaração abrangerá o funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo, a legalidade e regularidade das transações subjacentes e o respeito pelo princípio da boa gestão financeira (37).

28.

Como o Tribunal afirma, até que ponto essas declarações fornecem informações úteis à Comissão para fins de garantia dependerá do âmbito e da qualidade dos trabalhos em que as mesmas se baseiam (38). Tal deverá ser especificado no ato de execução que adota o modelo da declaração de gestão. A este respeito, o Tribunal chama a atenção para as insuficiências constatadas no domínio da agricultura (39) (base insuficiente para a declaração de fiabilidade dos organismos pagadores, valor acrescentado limitado do parecer dos organismos de certificação) que, não sendo remediadas, limitarão as garantias que a Comissão pode obter dessas declarações.

29.

O Tribunal salienta igualmente que a medida em que essa declaração pode cobrir de forma significativa a boa gestão financeira das despesas de coesão dependerá de uma mudança da atual concentração nos processos e na execução financeira para um sistema baseado no desempenho, com critérios através dos quais esse desempenho possa ser medido. A este respeito, como anteriormente referido (ver ponto 6), o sistema de coesão continua a basear-se fundamentalmente em recursos e, ao passo que a autoridade de gestão assume em princípio a responsabilidade quotidiana pela garantia da boa gestão financeira, a descrição das suas tarefas depende basicamente apenas de requisitos de conformidade (40).

30.

A Comissão propõe a introdução de um procedimento de apuramento anual de contas e de um encerramento «parcial» anual das operações ou despesas completadas (artigos 130.o e 131.o do projeto de regulamento geral).

31.

O Tribunal salienta que a «decisão de apuramento» (artigo 76.o da proposta) respeita à «integralidade, exatidão e veracidade das contas anuais apresentadas e não prejudica quaisquer correções financeiras ulteriores». Dado a decisão de apuramento anual não respeitar à legalidade e regularidade das operações subjacentes, os mesmos problemas observados pelo Tribunal no domínio das despesas agrícolas (41) serão extensivos a todos os Fundos QEC. O Tribunal recomenda que o artigo 76.o seja alinhado com as disposições do Regulamento Financeiro. O Tribunal recomenda ainda, como já afirmou no seu Relatório Especial n.o 7/2010, que se fixem prazos em todas as fases do procedimento e, em especial, um prazo para que a Comissão tome a sua decisão final sobre um exercício específico.

32.

Nos termos do n.o 4 do artigo 53.o-B do Regulamento Financeiro e das suas normas de execução (artigo 42.o), o objetivo do apuramento de contas consiste em determinar o montante de despesas reconhecidas como imputáveis ao orçamento após a Comissão ter levado a cabo verificações adequadas. Na proposta de regulamento geral, as verificações da Comissão apenas teriam lugar após o apuramento, pelo que o processo não tomaria em conta correções financeiras posteriores.

33.

Com o encerramento parcial, a Comissão procura fornecer segurança jurídica aos beneficiários individuais acerca das despesas elegíveis num determinado exercício e reduzir os encargos associados a um longo período de conservação de documentos. Tal como no caso do apuramento de contas, o encerramento parcial está sujeito a verificações posteriores, não podendo, portanto, representar um encerramento definitivo das operações. O encerramento parcial pode, contudo, eventualmente trazer alguns benefícios para o domínio da coesão, uma vez que as verificações e as auditorias nacionais devem ter lugar numa fase inicial, o que permite melhores disposições preventivas de controlo. O facto de qualquer irregularidade detetada na sequência da apresentação das contas anuais conduzir automaticamente a uma correção financeira líquida (n.o 6 do artigo 137.o do projeto de regulamento geral) é consequência da maior responsabilidade dos Estados-Membros e da maior fiabilidade dos seus pedidos de reembolso.

34.

Como referido anteriormente, o sistema de coesão é estabelecido como um processo plurianual. A plena conformidade das despesas não é procurada pela Comissão anualmente mas vários anos mais tarde e, em última instância, na fase de encerramento dos programas operacionais. Os mecanismos de correção financeira constituem o instrumento essencial para essa finalidade, devendo ser aplicados em primeiro lugar e sobretudo pelos próprios Estados-Membros. Se os Estados-Membros não corrigirem as irregularidades, a Comissão pode por sua vez impor-lhes correções financeiras.

35.

As recentes auditorias do Tribunal confirmam o anteriormente exposto (42). Apesar de um moroso processo administrativo, não existe garantia de que os mecanismos de correção financeira compensem de modo adequado os erros detetados e de que todos os problemas materiais sejam resolvidos quando do encerramento dos programas operacionais. Também não existem provas de que os mecanismos de correção financeira se traduzam em melhorias duradouras dos sistemas, capazes de evitar que tornem a ocorrer erros não detetados. Uma das razões para tal é o seu limitado impacto financeiro (e portanto um incentivo limitado para que os Estados-Membros melhorem o desempenho dos sistemas), na medida em que a maior parte das despesas «irregulares» é substituída por uma reserva de despesas nacionais. Aqueles mecanismos não tornam, contudo, as operações subjacentes menos ilegais/irregulares e têm como efeito deslocar o custo das operações ilegais/irregulares (recusadas) do orçamento da UE para os orçamentos nacionais. Os beneficiários finais acabam por não sentir provavelmente qualquer efeito.

36.

A eficácia desses mecanismos depende do incentivo que fornecem para a recuperação dos pagamentos irregulares aos beneficiários finais e para a introdução de melhorias nos sistemas de supervisão e de controlo. Em relação aos erros detetados em todas as operações em que o beneficiário final esteja em falta, é suposto dar-se início a uma ação de cobrança (43). A Comissão deverá, portanto, apurar as irregularidades apenas quando o Estado-Membro tiver pelo menos dado início a tal ação.

37.

É finalmente necessário avaliar a veracidade da intenção de aplicar correções financeiras nos casos em que a insuficiência na consecução dos objetivos intermédios ou finais seja significativa (considerando 18 e n.o 4 do artigo 20.o). A Comissão pode não ter possibilidades de avaliar a fiabilidade dos dados fornecidos pelos Estados-Membros e pode não dispor de fontes de informação independentes (ver ponto 39), sendo ainda necessário definir o que se entende por insuficiência «significativa» na consecução dos objetivos intermédios ou finais.

38.

De acordo com o projeto de regulamento geral (artigo 24.o), cada programa financiado define as prioridades, indicando os objetivos específicos. Cada prioridade estabelece indicadores para avaliar os progressos registados na execução dos programas em termos de cumprimento dos objetivos, que constituirão a base da monitorização, da avaliação e da análise do desempenho (indicadores financeiros relativos à despesa afetada, indicadores de realizações relativos às operações apoiadas, indicadores de resultados relativos a cada prioridade). Estes indicadores incluirão principalmente realizações, mas também alguns resultados intermédios. As autoridades de gestão devem avaliar, pelo menos uma vez durante o período de programação, os efeitos e a eficácia das intervenções no âmbito de cada eixo prioritário.

39.

Por conseguinte, de acordo com o disposto no projeto de regulamento geral, os Estados-Membros devem reunir uma quantidade de dados significativa que permita efetuar a monitorização e a avaliação dos programas (artigos 41.o a 50.o do projeto de regulamento geral). As auditorias efetuadas pelo Tribunal (44) revelaram graves deficiências no que diz respeito à relevância e à fiabilidade das informações apresentadas pelos Estados-Membros à Comissão. Deste modo, o objetivo de fazer depender os fundos da UE dos resultados obtidos terá de ser sujeito a melhorias significativas, uma vez que estes dados poderão desencadear os pagamentos da UE e serão, consequentemente, objeto de procedimentos de verificação e controlo. Além do mais, de acordo com o Tratado (artigo 318.o do TFUE), a Comissão deve apresentar anualmente um relatório de avaliação das finanças da União baseado nos resultados obtidos. A Comissão deverá, por isso, considerar até que ponto é possível garantir que os dados fornecidos pelos Estados-Membros relativamente à monitorização, à avaliação e ao desempenho dos programas são qualitativamente aceitáveis em termos de relevância, comparabilidade e fiabilidade.

40.

O projeto de regulamento geral prevê a harmonização das regras de elegibilidade com outros instrumentos de apoio financeiro da UE. Simultaneamente, mantém-se o princípio geral introduzido no atual período de 2007-2013, que prevê a especificação das regras de elegibilidade a nível nacional (e possivelmente para cada programa operacional) (ver considerando 39). A experiência sugere que estes dois princípios podem, por vezes, entrar em conflito.

41.

O Tribunal observa igualmente que o recurso aos custos simplificados deverá continuar. Considera-se uma opção adequada, na medida em que poderá em determinados casos ter utilidade na redução dos encargos administrativos para os beneficiários, bem como das possibilidades de erro.

42.

O projeto de regulamento geral prevê a utilização de uma gestão eletrónica dos dados e propõe aos Estados-Membros que, até ao final de 2014, criem sistemas que permitam aos beneficiários apresentar todas as informações por via eletrónica. Para que esta proposta seja viável, é necessário que tanto os Estados-Membros e as regiões como as diferentes Direções-Gerais da Comissão e as autoridades nacionais cheguem a acordo relativamente a uma série de aspetos e especificações técnicos. O tipo de dados de monitorização não financeiros que terão de ser comunicados continua igualmente por determinar.

43.

O Tribunal considera que a fusão das funções das autoridades de gestão e de certificação prevista no projeto de regulamento geral (n.o 3 do artigo 113.o) é igualmente útil. Tal poderá reforçar a prestação de contas, ao conferir a responsabilidade pela gestão e pelo controlo financeiros a uma única autoridade, e reduzir os encargos administrativos nacionais e os encargos, para os beneficiários, resultantes do controlo. A manutenção da autoridade de auditoria e das suas principais funções como organismo de auditoria independente assegura em princípio a necessária separação de responsabilidades.

44.

A proposta consiste em alargar a abordagem do desenvolvimento promovido pelas comunidades locais (Leader) a todos os fundos, como forma de alcançar os objetivos da UE através de um método ascendente, em vez da tradicional abordagem descendente. Constitui uma promessa de valor acrescentado, resultante de uma abordagem estratégica e de colaboração, da tomada de decisões a nível local e de medidas inovadoras. O Tribunal considera que esta abordagem implica custos e riscos adicionais (tanto a nível da conformidade como da boa gestão financeira), resultantes da transferência do controlo do orçamento da UE para Grupos de Ação local (GAL).

45.

No seu Relatório Especial sobre a aplicação da abordagem Leader (45), o Tribunal referiu que, de modo a assegurar a eficiência e a eficácia das medidas ou das soluções desenvolvidas pelos GAL, estas deverão ser específicas para este tipo de abordagem. O Tribunal constatou que, de um modo geral, os custos e os riscos adicionais não foram suficientemente controlados e que o potencial valor acrescentado não foi, na prática, alcançado.

46.

Os instrumentos financeiros constituem uma forma de intervenção que, em princípio, pode potenciar o financiamento privado e assegurar a reutilização de recursos por parte de futuros beneficiários. A Comissão propõe que a sua utilização seja incentivada e reforçada no próximo período de programação, como alternativa às subvenções não reembolsáveis.

47.

O projeto de regulamento geral prevê uma avaliação ex ante específica para os instrumentos financeiros e a possibilidade de instrumentos financeiros instituídos a nível da União, bem como o aumento da taxa de cofinanciamento da UE a nível do «eixo prioritário» até 100 % (artigos 32.o, 33.o e 110.o).

48.

O Tribunal refere que os instrumentos financeiros apresentam riscos e problemas (46), por exemplo, a nível da contabilidade da utilização dos fundos da UE, da sua supervisão, da apropriação dos instrumentos financeiros e da capacidade dos serviços da Comissão para a gestão de instrumentos financeiros relativamente complexos.

49.

Os últimos trabalhos de auditoria efetuados pelo Tribunal levantam dúvidas significativas quanto à adequação do quadro regulamentar do FEDER nos períodos de 2000-2006 e 2007-2013, no âmbito do qual os instrumentos financeiros foram ou estão ainda a ser aplicados. O Tribunal identificou, em particular, as seguintes deficiências: insuficiência de disposições relativas ao efeito de alavanca e à renovação dos fundos, possibilidade de concessão excessiva de dotações aos instrumentos financeiros, possibilidade de recurso injustificado ao tratamento preferencial do setor privado e condições de elegibilidade pouco claras dos fundos de maneio. Além disso, os efeitos de dispersão resultantes da utilização de múltiplos programas operacionais num só Estado-Membro podem conduzir à criação de fundos sem massa crítica suficiente, contribuindo para que se verifiquem atrasos. O presente projeto de regulamento geral não aborda estas deficiências de modo satisfatório.

50.

O Tribunal chama igualmente a atenção para o risco de aumento do número de domínios aos quais se podem aplicar os instrumentos financeiros sem a garantia de que existam sistemas de monitorização e de controlo de supervisão adequados. O Parlamento e o Conselho podem igualmente procurar averiguar se o projeto de regulamento limita o apoio a formas de instrumentos financeiros relativamente convencionais (participações em fundos de capital próprio, empréstimos, garantias), não autorizando o apoio a instrumentos financeiros menos transparentes, como instrumentos financeiros derivados ou estruturados.