18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/3

457.A REUNIÃO PLENÁRIA DE 4 E 5 DE NOVEMBRO DE 2009

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A Estratégia de Lisboa após 2010»

(parecer exploratório)

(2010/C 128/02)

Relator-geral: Wolfgang GREIF

Por carta de 23 de Julho de 2009, Diego López Garrido, secretário de Estado para os Assuntos Europeus do ministério dos Negócios Estrangeiros do Governo espanhol, solicitou ao Comité Económico e Social Europeu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, a elaboração de um parecer exploratório sobre

A Estratégia de Lisboa após 2010.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social (Observatório da Estratégia de Lisboa).

Dada a natureza dos trabalhos, o Comité Económico e Social Europeu, na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), designou relator-geral Wolfgang Greif e adoptou, por 178 votos a favor, 6 votos contra e 15 abstenções, o seguinte parecer:

1. Introdução

1.1. O presente parecer apresenta recomendações políticas que o CESE considera prioritárias para a concepção de uma nova estratégia europeia para o período após 2010. Neste sentido, há que ter em conta as profundas implicações económicas, sociais e políticas da actual crise financeira e económica. O objectivo é identificar os parâmetros fundamentais desta atitude de mudança política que parece necessária para que esta crise sirva para lançar uma dinâmica de crescimento sustentável, emprego e coesão social e assegurar que as crises actuais não voltarão a acontecer.

1.2. O presente parecer foi elaborado pelo Observatório da Estratégia de Lisboa do CESE, tendo contado com a participação activa dos conselhos económicos e sociais nacionais. Os diversos contributos para o debate, frequentemente controversos, que foram recolhidos durante as reuniões conjuntas, realçam a qualidade política e a pertinência das presentes recomendações formuladas para a sociedade civil.

1.3. A perspectiva de dimensão europeia apresentada no presente parecer é complementada por capítulos elaborados pelas delegações nacionais (1) com base num questionário sobre a) uma análise do actual ciclo de Lisboa (2008 2010) e b) o futuro da Estratégia de Lisboa após 2010. A rede interactiva criada pelo CESE, em conjunto com os conselhos económicos e sociais nacionais e outras organizações parceiras afins, apresenta mais um relatório de síntese (2) como contributo para o processo decisório das instituições europeias na perspectiva do Conselho Europeu da Primavera em 2010.

2. Avaliação da Estratégia de Lisboa

2.1. Lisboa 2000 – Uma abordagem global que foi alvo de grande apoio

2.1.1. Em Março de 2000, o Conselho Europeu apresentou um ambicioso programa de reforma para a Europa. O objectivo desta Agenda de Lisboa era tornar a União, até 2010, no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social.

2.1.2. Completada com a inclusão de uma dimensão de desenvolvimento sustentável (Estratégia de Göteborg), desenvolveu-se, assim, uma estratégia de grande alcance. Em numerosos domínios políticos foram formulados objectivos mensuráveis que, através do Método Aberto de Coordenação (MAC), devem ser concretizados nos Estados-Membros.

2.1.3. O CESE sempre considerou esta abordagem política global como a vantagem mais importante da Estratégia de Lisboa, advertindo contra uma interpretação demasiado restritiva e defendendo a necessidade de haver um equilíbrio entre os três pilares.

2.2. Relançamento em 2005 – Focalização no conteúdo e na aplicação a nível nacional

2.2.1. Vários Estados-Membros conseguiram melhorar o seu desempenho em alguns domínios, o que resultou, por exemplo, num aumento das taxas de emprego. Também se registaram progressos em relação aos serviços de banda larga, à participação na formação, ao nível de educação dos jovens e a outros domínios (3). Todavia, não são poucos os domínios em que, já a «meio percurso», muitos países ficaram aquém das ambições definidas.

2.2.2. Foi sob este pano de fundo que, em 2005, foi feito um balanço crítico, através do qual a parceria entre os intervenientes europeus e nacionais passou a ser alvo de interesse. No quadro do pilar social, por exemplo, as atenções passaram a focar-se nas medidas de aplicação a nível nacional, nos temas do «crescimento e emprego», relegando alguns elementos do vasto leque de objectivos para segundo plano em favor de uma melhor empregabilidade e de uma abordagem económica mais rigorosa. Contudo, a perspectiva de atribuir maior responsabilidade aos Estados-Membros na formulação de planos e objectivos nacionais específicos, dando assim prioridade às reformas nacionais, não foi acompanhada pela promoção de um quadro económico e social a nível europeu.

2.2.3. Apesar dos recentes progressos (4), muitos Estados ficaram bastante aquém do exigido. Em numerosos domínios, até 2010, a realização dos objectivos será atingida, na melhor das hipóteses, na média europeia, mas não em todos os Estados-Membros. É este, por exemplo, o caso do objectivo de 3 % para a investigação e o desenvolvimento, um domínio em que na maioria dos Estados-Membros da UE, mas também na UE no seu conjunto, quase não houve progressos, o mesmo se verificando em relação à redução das emissões de gases com efeito de estufa. Também no que respeita aos objectivos em matéria de emprego se notaram apenas progressos parciais, como é o caso, por exemplo, do emprego das mulheres pois, simultaneamente, houve um aumento acentuado dos empregos a tempo parcial, do trabalho temporário (nem sempre por escolha própria) (5) e de empregos de baixa remuneração, não raro, com contratos de trabalho atípico.

2.3. A Europa deve continuar como até aqui ou tem necessidade de uma nova agenda?

2.3.1. Na opinião geral, a insuficiente realização dos Objectivos de Lisboa deve-se ao facto de os Estados-Membros não terem desenvolvido uma política mais coerente para alcançarem os objectivos fixados, e de o incentivo para um empenho nacional e comunitário através do MAC ser insuficiente. Na origem do problema está também a falta de um quadro europeu para a política macroeconómica e a política social, que permitirá aos países da UE aplicar as reformas necessárias de forma coordenada, alcançar os objectivos estabelecidos e evitar que as reformas nacionais concorram entre si. Por tudo isto, o CESE em diversas ocasiões apontou que há uma falta de responsabilidade comum que, a seu ver, se fica a dever ao fraco envolvimento dos parceiros sociais e da sociedade civil nos Estados-Membros.

2.3.2. O CESE considera importante prosseguir após 2010 uma estratégia global e integrada. No entanto, considera que a resposta adequada aos actuais desafios não está em «voltar a Lisboa 2000» nem em «mais do mesmo, só que mais ecológico». Na hora actual, impõe-se enveredar por vias sustentáveis em que a competitividade, a I&D e a inovação estejam articuladas com o potencial inovador de uma Europa social economicamente sustentável e com a noção de «qualidade no emprego» (6). Acresce que a crise actual significa uma ruptura, a vários níveis, sendo necessário encontrar novas opções, como, por exemplo, uma regulamentação eficaz dos mercados financeiros, uma mudança radical no sentido da sustentabilidade dos recursos e de uma produção e consumo de baixo teor de carbono, bem como investimentos na inovação dos serviços públicos, com vista a dar segurança aos cidadãos e restabelecer a confiança na UE.

2.3.3. Os actuais desafios, como a busca de uma solução para a crise dos mercados financeiros e os problemas sociais daí resultantes, a globalização da economia, a melhoria do funcionamento do mercado interno, a política energética e as alterações climáticas, as tendências demográficas e a migração, pressupõem a existência, ao nível europeu, de uma estratégia abrangente após 2010 capaz de a) fazer face a estes desafios; b) obviar às falhas na aplicação; c) fomentar uma responsabilidade europeia comum; e d) articular coerentemente o conjunto das estratégias da UE (plano de relançamento, Estratégia de Lisboa, desenvolvimento sustentável, alterações climáticas). Para que esta reorientação estratégica europeia tenha maior visibilidade, o CESE propõe também atribuir-lhe nova designação.

3. Recomendações políticas: Pensar e agir de forma europeísta através de projectos europeus

3.1. Estabelecer um quadro europeu para os programas de reformas promissores: Mesmo que os Estados-Membros da UE sejam os principais responsáveis pela aplicação, é necessário haver um quadro europeu adequado que permita uma execução coordenada e consequente das reformas visadas. É urgente avaliar as reformas nacionais ao nível europeu e o seu impacto no desenvolvimento económico, na distribuição dos bens e do rendimento e na coesão social. Neste contexto, dever-se-á também proceder a uma análise profunda de algumas decisões específicas do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (Processos Vaxholm, Viking, Rüffert e Luxemburgo) e, eventualmente, aplicar medidas concretas para proteger os trabalhadores a fim de deixar claro que as liberdades económicas e as regras em matéria de concorrência não podem comprometer os direitos sociais fundamentais.

Colocar mais a tónica no crescimento na política da UE através do estabelecimento de um quadro de política económica adequado: O objectivo de crescimento anual de 3 % e a estratégia que lhe está subjacente só foi duas vezes conseguido. A crise financeira e a insuficiente capacidade da economia da UE para reagir ao choque mostram a necessidade de haver uma reorientação da política económica. Na opinião do CESE, uma articulação macroeconómica ajustada e susceptível de manter um equilíbrio entre uma política económica orientada à procura e à oferta deve fazer parte integrante da estratégia pós-2010. A qualidade do crescimento a alcançar também é importante. A meta principal é aumentar o bem-estar. O PIB não é, per se, um indicador adequado de bem-estar, devendo ser utilizado um melhor indicador (ou conjunto de indicadores) para esse efeito, de forma que se possa definir e calibrar um objectivo de crescimento mais satisfatório e coerente no quadro da nova estratégia.

3.2.1. Solução para a crise dos mercados financeiros e os desafios sociais: Na busca de soluções para a actual crise e, principalmente, na reorganização do sistema financeiro, a UE terá de agir de forma coordenada, intervir em uníssono e assumir a liderança. Um sistema financeiro reorganizado à escala mundial, nomeadamente através de uma regulamentação eficaz do sistema bancário, bem como dos fundos de cobertura de risco (hedge funds) e das empresas de capital de risco (private equity), terá de permitir o desenvolvimento e a disponibilização de sólidos instrumentos financeiros em benefício tanto da economia real como dos cidadãos. Contudo, a crise actual não resultou apenas de problemas no mercado financeiro, tendo sido também provocada, sobretudo nos EUA, por uma série de desequilíbrios macro e microeconómicos, nomeadamente pelas desigualdades de rendimentos. Assim, para se sair da crise será preciso abdicar de um crescimento parcialmente assente numa «bolha especulativa» e regressar a um crescimento baseado em investimentos – sobretudo em sectores inovadores da economia real –, na distribuição equitativa, na criação de empregos de qualidade e produtivos, e na sustentabilidade ecológica.

3.3. Melhoria do funcionamento do mercado interno através de um maior equilíbrio entre as dimensões económica, social e ecológica: A concretização deste objectivo pressupõe a aplicação correcta e, eventualmente, a melhoria do acervo comunitário em matéria de mercado interno e melhor legislação (Better Regulation), incluindo a criação de um ambiente bem-sucedido microeconómico e a existência de suficiente margem para investimentos privados. Também há que definir medidas para que a concorrência no mercado comum se oriente para a inovação e não se transforme em concorrência contraproducente entre os Estados-Membros da UE, às custas da coesão social e da sustentabilidade ecológica.

Promover a coesão social como factor de uma economia estável e dinâmica: No entender do CESE, uma política social bem desenvolvida, que inclua uma política global visando a qualidade no emprego e o alcance de objectivos ambiciosos em matéria de educação, formação profissional e aprendizagem ao longo da vida, contribui, de forma significativa, para o crescimento e o aumento da produtividade. Para sair desta crise, haverá que encontrar apoio em investimentos.

3.4.1. Combater as disparidades cada vez mais agudas e a pobreza em toda a Europa : Embora tenha sido estabelecido o objectivo de reduzir significativamente, até 2010, o número de pessoas em risco de pobreza e de exclusão social, o relatório da Comissão sobre a análise da realidade social (2007) revela que, na Europa, há graves problemas sociais. Por conseguinte, a estratégia pós-2010 tem de orientar-se para o progresso social, a consolidação dos sistemas de segurança social e a luta contra a pobreza, através, entre outras, de medidas destinadas a evitar uma repartição desigual. O Ano Europeu do Combate à Pobreza e à Exclusão Social (2010) constitui uma ocasião ideal para definir objectivos eficazes e estipular um calendário para combater a pobreza (por exemplo, medidas no contexto dos regimes de rendimento mínimo e regimes de rendimento de substituição (7)). Uma iniciativa deste género visando a coesão social seria um passo importante para restabelecer a confiança dos cidadãos na integração europeia.

Realização de um mercado de trabalho inclusivo : Apesar dos progressos verificados, os objectivos de emprego para 2010 não serão alcançados na média da UE. Isto é preocupante face à crise actual que, tendo alcançado o seu ponto alto, ainda não foi completamente ultrapassada e acentua as desigualdades, confrontando cada vez mais pessoas com problemas de sobrevivência. Segundo o Programa de Relançamento da Economia Europeia (8) , para retomar, o mais rapidamente possível, o crescimento a fim de estabilizar o mercado de trabalho, é necessário reforçar a procura no mercado interno, a qual terá de ser apoiada por medidas estruturais. Importa definir conceitos eficientes de formação profissional, criar emprego, especialmente para pessoas excluídas do mercado de trabalho devido a falta de qualificações, e desenvolver esforços eficazes para erradicar a discriminação no acesso e na manutenção do emprego. Precisamente as diferentes formas de economia social que existem nos Estados-Membros podem desempenhar um papel exemplar na solução da crise, sobretudo quando se tratar de criar emprego no domínio dos serviços sociais. O CESE considera que o emprego tem de aumentar em paralelo com a produtividade no trabalho. Neste sentido, cabe à UE, com a participação dos parceiros sociais e no respeito pela sua autonomia, criar regras adequadas para o emprego atípico e com insuficiente protecção social (9).

3.4.2.1. As empresas de economia social que estão presentes em todos os sectores de actividade e associam a rentabilidade económica a interesse geral e a preocupações sociais, são um bom exemplo de formas específicas de espírito empreendedor e governação empresarial que contribuirão para a realização dos objectivos da Estratégia de Lisboa revista. O CESE convida o Conselho Europeu, a Comissão e os Estados-Membros a considerarem propostas visando a aplicação das recomendações políticas apresentadas pelo Parlamento Europeu (10) e a assegurarem-se de que as empresas de economia social conseguem competir com outras empresas em condições equitativas.

3.4.3. A flexigurança deverá criar, efectivamente, segurança na mudança : Num quadro económico em mudança, também os mercados de trabalho deverão demonstrar elevada capacidade de adaptação à inovação. Deve haver possibilidade de reagir racionalmente a estruturas em rápida mutação. De acordo com o conceito de flexigurança, é necessário assegurar que os trabalhadores estejam preparados para enfrentar os novos desafios no mercado de trabalho. O conceito de flexigurança deve criar efectivamente«segurança na mudança», devendo, na prática, ser concedida igual prioridade à segurança no mercado de trabalho, à estabilidade das relações laborais e dos postos de trabalho, à manutenção da empregabilidade, à segurança social e à mobilidade no mercado de trabalho, tendo em vista postos de trabalho melhores e mais produtivos («make transition pay»). Neste contexto, importa igualmente, e sobretudo, assegurar e desenvolver a aplicação abrangente e a utilização do acervo social da UE, para evitar uma eventual concorrência desleal no quadro das normas laborais.

3.4.4. Melhorar a coordenação das políticas fiscais : De acordo com os tratados da UE, importa reforçar a coordenação a nível comunitário das políticas fiscais dos Estados-Membros (por exemplo, a harmonização dos elementos de tributação e das taxas mínimas), especialmente nos domínios em que as bases tributárias são as mais móveis a nível internacional e o risco de evasão fiscal e concorrência fiscal entre Estados-Membros é maior. Esta coordenação europeia deverá ter como objectivo a segurança dos orçamentos públicos e a promoção de sistemas fiscais mais justos (por exemplo, o reforço da matéria colectável através da abolição dos paraísos fiscais e de medidas de combate à evasão fiscal).

3.4.5. O BCE tem de cumprir o seu mandato macroeconómico : No quadro da estratégia pós-2010, dever-se-á equilibrar os objectivos de crescimento e estabilidade, de forma adequada e sustentável, no interesse das gerações futuras. O BCE tem de cumprir todas as suas responsabilidades, em conformidade com os tratados, e prestar atenção não só à prioridade da estabilidade dos preços, mas também aos objectivos de um elevado nível de emprego, de protecção social e de crescimento sustentável.

3.4.6. A política orçamental deve manter uma margem de manobra para investimentos : Tendo em conta e fazendo uso da flexibilidade prevista pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento para situações de crise, é possível readaptar o orçamento de forma a aumentar a margem de manobra da política conjuntural para reforçar os investimentos do sector público associados à Estratégia de Lisboa (por exemplo, em serviços públicos eficazes, investigação, educação e inovação) e investimentos do sector privado na produção, especialmente na produção com baixo teor de carbono. A este respeito, dever-se-ia desenvolver igualmente a hipótese de um empréstimo europeu proveniente de um fundo soberano comunitário (11).

3.5. Promover a política industrial e o empreendedorismo e criar condições adequadas para as PME: O crescimento económico e um clima propício ao investimento são condições essenciais para criar novos postos de trabalho e manter os existentes, facto para o qual contribuem as grandes empresas, mas também em grande medida as PME. São sobretudo estas últimas, que estão enraizadas na economia local, que beneficiam em particular da procura doméstica estável e crescente. O CESE já indicou em várias ocasiões que deve ser dada atenção especial ao desenvolvimento da política industrial europeia, em direcção às«tecnologias verdes», à nanotecnologia e às TIC, bem como ao reforço de um empreendedorismo socialmente responsável e à promoção da criação e preservação de empresas. A diminuição dos encargos burocráticos desproporcionados e dos entraves administrativos e a melhoria do quadro de financiamento são questões prioritárias para a economia, sendo cruciais para a competitividade europeia e para a criação de um clima favorável ao investimento produtivo. Os interesses legítimos de protecção dos trabalhadores e consumidores não deveriam ser postos em risco. Em termos económicos, a inovação e o emprego dependem cada vez mais das PME, e, por conseguinte, deverá ser dada prioridade ao desenvolvimento do empreendedorismo entre os jovens.

3.6. Responder ao desafio da evolução demográfica e propor soluções para os assuntos relativos à migração: Os pontos de partida principais para resolver os desafios de uma sociedade em envelhecimento são, e continuarão a ser, o crescimento e o emprego. Isto aplica-se igualmente à geração mais jovem e à mais velha. A par da luta contra o desemprego e da criação de mais e melhores postos de trabalho – também devido à taxa de natalidade – algo mais deve ser feito para se alcançar uma melhor conciliação entre trabalho e família. Soluções bem-sucedidas no âmbito da migração e da integração susceptíveis de promover o potencial da Europa para o crescimento, sem porem em risco a coesão social, constituem alguns dos desafios fundamentais para o período pós-2010 (12).

Valorizar mais o triângulo do conhecimento (educação, investigação, inovação): A Europa deve reforçar o seu potencial em matéria de trabalhadores especializados, de ciência, de investigação e de tecnologia e, assim, aumentar a sua capacidade de inovação tão essencial para a competitividade. Em todo o caso, o triângulo do conhecimento deve permanecer no centro da estratégia pós-2010. Neste contexto, há que alargar o conceito de inovação de modo a que este inclua também a «inovação social», com o objectivo de aumentar o capital social, elemento importante para a competitividade e a coesão social.

3.7.1. Para assegurar as bases da inovação no futuro, a ciência e a investigação, bem como a sua aplicação na prática económica, devem ser consideradas prioritárias. Os objectivos de Bolonha para a criação de um espaço de ensino superior na Europa requerem medidas concretas para a sua aplicação e exigem mais vontade política para coordenar os vários domínios de acção. O investimento insuficiente na inovação e na formação agrava os problemas económicos e afecta a produtividade do trabalho. As universidades e as instituições de ensino superior devem assumir as suas responsabilidades e intensificar ainda mais os seus esforços para desenvolver uma dimensão europeia, porque desempenham um papel fundamental no triângulo do conhecimento (educação, investigação e inovação). Assim, a nível transnacional, deveriam promover a colaboração em projectos de investigação multilaterais. A Europa carece também de empresas de alta tecnologia que investem na investigação e no desenvolvimento. As empresas devem beneficiar de incentivos para aumentarem o investimento na investigação e no desenvolvimento e criarem postos de trabalho produtivos.

3.7.2. Trabalhadores bem qualificados, particularmente nas áreas técnico-científicas, e a capacidade de inovação são factores essenciais para a competitividade e uma condição para a prosperidade. Isto deveria ser acompanhado da criação de postos de trabalho produtivos, altamente especializados e bem remunerados. Também durante a crise, os jovens diplomados devem ser ajudados a encontrar um emprego ao nível das suas habilitações, devendo-lhes ser proporcionadas oportunidades de desenvolvimento profissional.

Gerir as alterações climáticas como elemento-chave da estratégia pós-2010 exige mudanças em muitos domínios: Promover a eficiência energética e a energia renovável, bem como valorizar o sector ambiental são elementos-chave da estratégia pós-2010. A estratégia renovada deve incluir um plano de acção para uma economia de baixo teor de carbono. A UE deveria agora, após ter criado um quadro legislativo abrangente para a energia e as alterações climáticas, centrar-se na aplicação prática. Há que completar com medidas políticas efectivas as linhas directrizes integradas, as recomendações específicas de cada país e os programas de reformas nacionais.

3.8.1. A UE deve tornar-se no espaço económico de maior eficiência em termos de energia e de recursos : A política no domínio das alterações climáticas, que reduz as emissões de gases com efeito de estufa e atenua de forma permanente a dependência de combustíveis fósseis e de importações de energia, deve ser orientada para a sustentabilidade, ou seja, deve ter em consideração, de forma adequada, os objectivos económicos, ambientais e sociais. Há que ter em conta, em especial, todas as possibilidades de poupar energia e utilizar estruturas locais e regionais renováveis. A melhoria da eficiência em termos de energia e de recursos tornar-se-á num dos elementos-chave de uma nova estratégia. Um objectivo estratégico adicional da UE deveria ser«enquanto comunidade tornar-se no espaço económico de maior eficiência em termos de energia e de recursos». A fim de alcançar esta transição, a Europa deve desempenhar um papel importante na redução de CO2 . Por conseguinte, deve cooperar com os vários sectores envolvidos e estabelecer objectivos e prazos específicos.

3.8.2. « New Deal ambiental »: No âmbito de um «New Deal ambiental», deve fazer-se uma utilização plena do potencial do sector do ambiente como motor para o crescimento, novas oportunidades de emprego e para a inovação. O objectivo é alcançar a liderança no desenvolvimento de tecnologias verdes inovadoras, poupando nos custos, sem prescindir da prosperidade, da qualidade de vida e da competitividade a nível global. O desenvolvimento no domínio da investigação e tecnologia que resultaria na comercialização de novos produtos e serviços e na criação de emprego assume de importância decisiva neste processo de inovação essencial.

Melhorar a base financeira da Estratégia de Lisboa: Para enfrentar os desafios futuros, são necessárias novas reflexões estratégicas sobre o futuro orçamento da UE.

3.9.1. Reformar o orçamento da UE em conformidade com a Estratégia de Lisboa : Em linhas gerais, a afectação de fundos às diferentes políticas necessita de ser reavaliada em conformidade com a Estratégia de Lisboa e de ser orientada para a investigação e a competitividade, o ambiente e o clima, o investimento na utilização de energia sustentável, a despesa pública produtiva nos pólos de actividade económica, a política activa do mercado de trabalho, a conciliação entre vida profissional e vida familiar, a coesão social, a luta contra a pobreza e a criação de novos postos de trabalho de qualidade. Deveria realizar-se um debate sobre a reforma do orçamento da UE, no espírito da estratégia, para as novas perspectivas financeiras 2014-2020 (13). O alcance eficaz dos objectivos fixados a nível europeu requer o reforço da dimensão regional no debate sobre o financiamento da política estrutural e de coesão após 2013.

3.9.2. Analisar alternativas para o financiamento da UE : Há muitos desafios transfronteiriços para os quais deve ser reforçada a dimensão europeia da acção política. Para os projectos europeus, devem ser debatidas as opções de financiamento alternativas e, além das reestruturações e medidas económicas, também as possibilidades de um orçamento alargado da UE. O CESE propõe a este respeito que sejam analisadas as possibilidades de introduzir mecanismos de financiamento à escala europeia (incluindo medidas fiscais). Por exemplo, a introdução de um imposto sobre as transacções financeiras poderia conter a especulação. Deveria também ser analisada a possibilidade de introduzir um imposto sobre as emissões de carbono («carbon tax»).

3.10. Reforço da dimensão externa: Uma das bases da prosperidade da Europa é a sua abertura ao mundo. Sendo a Europa o maior poder económico do mundo, o maior exportador e importador de bens e serviços, a segunda maior fonte e destino de investimento directo estrangeiro e o maior doador de ajuda ao desenvolvimento do mundo, o reforço da sua agenda internacional com objectivos claros e a longo prazo assume importância decisiva. Em virtude da ascensão de novas potências económicas mundiais e do impacto da crise económica internacional, é mais importante do que nunca que a UE se dote de um novo quadro mais uniforme e assertivo para as suas actividades externas, a fim de assegurar uma abertura dos mercados adequada, justa e sustentável, melhorar as normas aplicáveis com base nos direitos relevantes, promover o multilateralismo e o diálogo estruturado com parceiros priviligiados e criar um espaço de progresso mutuamente benéfico que inclui também a região do Mediterrâneo e a África. Se isto for alcançado, a Europa e o seu sistema de economia social de mercado continuarão a ser um modelo para o resto do mundo. A Europa poderá afirmar-se a nível internacional, em especial no que toca ao acesso a mercados e a matérias-primas e ao mesmo tempo assegurar que as condições de concorrência internacionais sejam justas, que o desenvolvimento sustentável tenha lugar e que todos possam usufruir dos benefícios da globalização.

4. Recomendações sobre os objectivos da Estratégia de Lisboa

4.1. Manter os objectivos actuais e visar, a médio prazo, objectivos mais ambiciosos: Apesar de novos desafios e dos recuos associados à crise actual, a agenda pós-2010 não deveria negligenciar os objectivos actuais. O CESE propõe que os objectivos comuns da estratégia actual sejam mantidos e que, além disso, sejam fixados outros objectivos ambiciosos que devem ser aplicados até 2015. Por exemplo, a taxa de investigação deveria ser aumentada para 3,5 % (quando necessário, complementada com um objectivo mais abrangente para o investimento em inovação) e os objectivos para mais e melhores empregos e para o ensino e a formação deveriam igualmente ser aumentados.

4.2. Ter em conta a situação de partida dos diferentes países da UE no que toca às suas contribuições nacionais: As capacidades económicas variam consideravelmente de um Estado-Membro da UE para outro. O CESE propõe, da mesma forma como para a definição inicial dos objectivos quantitativos de Lisboa, que a situação em cada um dos Estados-Membros seja tida em conta e que as respectivas contribuições nacionais para a estratégia sejam calculadas e negociadas no âmbito da UE-27.

4.3. Reintroduzir objectivos qualitativos: Além disso, a agenda futura deveria incluir os objectivos qualitativos, que durante o relançamento da Estratégia de Lisboa, nos últimos anos, caíram largamente no esquecimento (por exemplo, «os indicadores de Laeken» para avaliar a criação de emprego de qualidade (14)).

4.4. Definir novos objectivos, sobretudo onde há lacunas: Deveriam fixar-se novos objectivos específicos, no âmbito das linhas directrizes integradas, nomeadamente nas áreas em que houve pouco progresso ou falhas derivadas da anterior política de reformas. Por conseguinte, o CESE propõe linhas directrizes próprias com objectivos mensuráveis para a igualdade de género, para a luta contra os contratos de trabalho com segurança social insuficiente, para a transição para uma economia de baixas emissões de CO2, para a luta contra a pobreza (também das pessoas empregadas), bem como para impedir a exclusão social (por exemplo, apoio adequado no caso de desemprego ou incapacidade para o trabalho e no acesso aos serviços públicos).

5. Recomendações sobre a governação

5.1. Reforçar o papel das instituições europeias: A nova estratégia deve ser mais incisiva. O reforço do papel das instituições europeias é particularmente importante no contexto da crise actual. O relançamento da Estratégia de Lisboa em 2005 trouxe maior projecção às actividades da Comissão, sobretudo no que toca à publicação e à difusão das linhas directrizes específicas de cada país e dos exemplos de boas práticas. Promoveu-se o debate público no Conselho para manter o impulso do processo global. Numa estratégia renovada, estas questões deveriam ser aprofundadas e alargadas. A Comissão e os Estados-Membros deveriam fazer um esforço renovado para melhorar a realização e a promoção de intercâmbios transfronteiriços de boas práticas através de meios de comunicação electrónicos. Estas medidas apenas fazem sentido quando os Estados-Membros dispôem de um quadro europeu adequado para alcançar objectivos comunitários. Se for caso disso, há que analisar novos instrumentos inovadores.

5.2. Tornar o MAC (método aberto de coordenação) mais eficaz nos Estados-Membros: O MAC será alargado a outros domínios, como «a coluna dorsal metódica» da Estratégia de Lisboa, nos termos do Tratado Reformador da UE. Para o CESE, o calcanhar de Aquiles do MAC é a sua pouca eficácia a nível nacional, a par da sua baixa visibilidade para os cidadãos. É, por conseguinte, vital que as datas marcadas não sejam consideradas, como foi frequentemente o caso até agora, como «pontos no domínio do desejável», mas sim como obrigações políticas concretas. Importa aqui encontrar formas e instrumentos para tornar o processo mais vinculativo e estimular mais os Estados-Membros, a fim de os levar a cumprir realmente os compromissos assumidos. Para garantir um maior equilíbrio, a aplicação da nova estratégia deveria mobilizar mais fortemente outros ministros além dos da economia e das finanças, em particular os ministros do trabalho e dos assuntos sociais. O CESE preconiza além disso que se acentue o papel e a visibilidade dos parceiros sociais, por exemplo, aditando sistematicamente os resultados do diálogo macroeconómico tripartido às conclusões do Conselho Europeu.

5.3. Monitorizar os objectivos da Estratégia de Lisboa através dos conselhos económicos e sociais dos Estados-Membros: No âmbito dos diferentes processos de consulta e das competências dos parceiros sociais em cada Estado-Membro, será necessário reforçar o papel específico dos conselhos económicos e sociais nacionais ou organizações similares da sociedade civil. (15) Os relatórios pertinentes a elaborar pelos conselhos económicos e sociais devem incluir análises relativas à aplicação da Estratégia de Lisboa, os quais serão submetidos aos governos e instituições europeias, que serão incitados a tirar as respectivas conclusões. Neste contexto, os conselhos económicos e sociais e as organizações da sociedade civil poderiam convidar representantes da Comissão para debaterem a situação nacional. Os conselhos económicos e sociais nacionais deveriam, além disso, ser associados às consultas anuais da Comissão. É particularmente importante, neste contexto, prosseguir a troca de pontos de vista e experiências entre o CESE e os CES no tocante aos planos nacionais de reformas e à Agenda de Lisboa.

5.4. Aumento da legitimidade através de um envolvimento acrescido da sociedade civil e de um reforço da dimensão regional: O CESE já por várias vezes afirmou que só será possível garantir uma melhor aplicação da Estratégia de Lisboa quando, para além de se conseguir que as instituições europeias assumam inteiramente as suas responsabilidades, se garantir que todos os grupos de interesses da sociedade civil sejam associados plenamente e se proceder a uma cooperação mais estreita entre o governo, os parceiros sociais e a sociedade civil à escala nacional e europeia, mas também a nível local e regional nos Estados-Membros (16):

—	Os coordenadores nacionais da Estratégia de Lisboa deveriam sistematicamente cooperar com todos os intervenientes na elaboração, execução e avaliação dos programas nacionais de reformas.

—

São necessárias novas etapas para estimular, no âmbito dos diferentes processos de consulta e das competências dos parceiros sociais, o diálogo que existe nos Estados-Membros, no qual participam também os conselhos económicos e sociais nacionais e são associados, se for caso disso, outros intervenientes da sociedade civil (ONG, organizações da economia social, etc.) e representantes de escolas superiores ou «laboratórios de ideias».

—	Cada ciclo de Lisboa poderia ser terminado com uma conferência, na qual participariam as partes interessadas e as organizações da sociedade civil mais importantes para fazerem um inventário dos progressos e das lacunas.

—

Há que combater os obstáculos estruturais que se opõem a uma participação eficaz dos parlamentos nacionais e a um verdadeiro diálogo com os parceiros sociais e as organizações da sociedade civil. Por exemplo, evitar fixar prazos muito curtos, que já se tornaram regra, para a elaboração dos programas nacionais de reformas nos meses de Verão ou ainda designar responsáveis da Estratégia de Lisboa a quem, como é o caso em muitos Estados-Membros da UE, o diálogo social diz pouco.

—	Os governos dos Estados-Membros deveriam dar mais informação sobre os resultados do diálogo civil e social relativos aos Objectivos de Lisboa.

—	Para garantir uma abordagem global à coesão territorial, social e económica, há que aplicar plenamente os princípios de parceria dos Fundos Estruturais nos Estados-Membros da UE e aumentar a utilização dos instrumentos do MAC neste domínio.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Há grandes diferenças no que diz respeito ao quadro institucional da participação da sociedade civil na elaboração das políticas nacionais: muitos Estados-Membros têm um conselho económico e social, na maioria dos novos Estados-Membros há aquilo a que se convencionou chamar «comissões tripartidas» (parceiros sociais e representantes do governo), enquanto que noutros nem sequer há conselhos económicos e sociais, tendo alguns destes países optado por formas alternativas de participação da sociedade civil. O CESE tenta recolher os contributos do maior número possível destas instâncias de representação.

(2) Ver os documentos: Aplicação da Estratégia de Lisboa – Relatório de síntese para o Conselho Europeu, 23 e 24 de Março de 2006, CESE 1468/2005 rev.; Estratégia de Lisboa renovada 2008-2010 – O papel da sociedade civil organizada, Relatório de síntese ao Conselho Europeu, 13 e 14 de Março de 2008, CESE 40/2008.

(3) Sobre os êxitos e défices relativos na concretização dos Objectivos de Lisboa, cf. o resumo oferecido por M. J. Rodrigues, Europe, Globalisation and the Lisbon Agenda (2009), p. 16.

(4) Ver nota de pé-de-página 2 e parecer do CESE sobre a Governação eficaz da Estratégia de Lisboa renovada, JO C 175 de 28.7.2009, p. 13.

(5) Ver: http://www.eurofound.europa.eu/ewco/reports/TN0403TR01/TN0403TR01_3.htm, Part-time work in Europe (Trabalho a tempo parcial na Europa), Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho, Dublim, 2004 (em inglês).

(6) Ver lista de indicadores de qualidade no emprego incluída na Comunicação Emprego e políticas sociais: um quadro para investir na qualidade, COM(2001) 313 final, aprovada pelo Conselho, em Laeken, em 2001.

(7) Ver também a Resolução do Parlamento Europeu, de 9 de Outubro de 2008, PT_TA(2008)0467.

(8) Comunicação da Comissão ao Conselho Europeu, Plano de relançamento da economia europeia, COM(2008) 800 final, 16 de Novembro de 2008.

(9) Visão geral sobre os acordos dos parceiros sociais: http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/social_dialogue/c10132_de.htm (em alemão, francês, inglês e espanhol).

(10) Resolução do Parlamento Europeu, de 19 de Fevereiro de 2009, sobre a economia social (2008/2250(INI)).

(11) Ver o parecer do CESE sobre o Plano de relançamento da economia europeia – JO C 182 de 4.8.2009, p. 71, ponto 5.4.

(12) Neste sentido, deve louvar-se a criação do Fórum Europeu para a Integração, que reúne as instituições europeias, as partes interessadas e ONG com o patrocínio do CESE.

(13) Ver o parecer do CESE sobre a Reforma do orçamento da UE e futuro financiamento – JO C 204 de 9.8.2008, p. 113.

(14) Ver COM (2001) 313 final Emprego e políticas sociais: um quadro para investir na qualidade.

(15) O CESE nota que não interfere de nenhuma forma nos processos de consulta dos parceiros sociais, nas suas competências e legitimidade nos diferentes Estados-Membros.

(16) Ver parecer do CESE sobre a Governação eficaz da Estratégia de Lisboa renovada, O C 175 de 28.7.2009, p. 13.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/10

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Inclusão social»

(parecer exploratório)

(2010/C 128/03)

Relatora: Brenda KING

Em carta de 18 de Dezembro de 2008, Cecilia Malmström, ministra dos Assuntos Europeus da Suécia, solicitou que o Comité Económico e Social Europeu elaborasse, ao abrigo do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, um parecer exploratório sobre:

Inclusão social.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 15 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 130 votos a favor, nenhum voto contra e 4 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. No futuro, a estratégia da União Europeia para o crescimento e o emprego deve estar mais atenta aos objectivos da coesão social: é o que reclama o novo relatório sobre a matéria apresentado em 29 de Setembro de 2009 pela Comissão Europeia. O relatório do Comité de Protecção Social constata que, só por si, a protecção social não basta para prevenir a pobreza e a exclusão e solicita que seja dada mais ênfase a objectivos como a luta contra a pobreza infantil e a promoção de medidas de inclusão activa.

São os pobres ou as pessoas pouco qualificadas, os migrantes ou as minorias étnicas e culturais, as pessoas com deficiência, isoladas, com carências de habitação ou sem abrigo que são, geralmente, as primeiras vítimas da exclusão.

É certo que um emprego não evita automaticamente a exclusão e o risco de pobreza, mas continua a ser a melhor via para a inclusão social.

1.2. A Presidência sueca tem a ambição de combater o impacto negativo da crise económica no crescimento e no emprego, quer ao nível da UE, quer ao nível dos Estados-Membros. O objectivo é dar prioridade a medidas no domínio do mercado de trabalho com vista a reduzir a taxa de desemprego, bem como o número de pessoas excluídas, e favorecer o regresso ao mercado de trabalho de quem tenha ficado recentemente desempregado. A Presidência pretende, simultaneamente, lançar os alicerces para a criação de empregos sustentáveis a longo prazo.

1.3. Na recente Cimeira do G20, declarou-se que os Estados-Membros, incluindo a UE, lograram no ano em curso criar e manter postos de trabalho, significando isto que o impacto da crise em alguns dos seus cidadãos foi mitigado. Os esforços envidados pelos Estados-Membros centraram-se, essencialmente, no apoio à manutenção do emprego e do rendimento dos agregados familiares.

1.4. No entanto, o desafio com que a UE se depara é que muitos cidadãos em idade activa não têm acesso ao emprego, mesmo no período de crescimento económico a que se assistiu até ao ano passado. Acresce que alguns cidadãos dispõem de um rendimento insuficiente que não lhes permite sair da pobreza. Pode concluir-se que, não obstante as medidas resolutas para apoiar a retoma económica, este grupo tem vindo a crescer nos últimos 18 meses e o impacto social da recessão ainda não é totalmente visível.

1.5. O CESE considera que deve dedicar-se especial atenção às pessoas mais afastadas do mercado de trabalho, desenvolvendo-se esforços para aplicar os princípios comuns da inclusão activa preconizados pelo Conselho de Dezembro de 2008. Neste grupo estão pessoas pouco qualificadas com acesso reduzido à aprendizagem ao longo da vida e a oportunidades de formação, pessoas com responsabilidades de prestação de cuidados (na sua maioria mulheres), pessoas reformadas antecipadamente, portadores de deficiência, minorias, imigrantes e jovens.

1.6. O CESE recomenda a utilização do método aberto de coordenação na identificação de boas práticas nas transições da educação/formação para o emprego e nas transições das actividades domésticas/civis para o emprego, bem como na remoção dos obstáculos estruturais ao mercado laboral e à participação social no seu conjunto.

1.7. O CESE está ciente de que os serviços sociais e a protecção social dependem essencialmente do financiamento público, que alguns Estados-Membros visam reduzir devido à crise actual. O CESE opõe-se, consequentemente, a toda e qualquer iniciativa que possa comprometer a solidariedade, que constitui a base da protecção social e beneficia toda a Europa. Convém optar por medidas que, favorecendo embora a transição para o emprego e a manutenção no mercado de trabalho, preservem a protecção social.

1.8. O CESE reconhece a importância da aprendizagem e da formação ao longo da vida para aumentar a empregabilidade dos cidadãos e assinala a situação paradoxal de que as pessoas com níveis de educação mais baixos são as que menos acesso têm à aprendizagem ao longo da vida. Posto isto, o CESE recomenda com veemência que todos os cidadãos tenham direito e acesso efectivo à formação.

1.9. O CESE concorda com a Comissão em que é importante coordenar e cooperar aos níveis nacional e local, envolvendo as autoridades públicas, os parceiros sociais e a sociedade civil, não só na área do emprego, mas também nos domínios da habitação, saúde e inclusão territorial.

2. Antecedentes e contexto

2.1. As economias e sociedades europeias enfrentam actualmente uma série de desafios, como as alterações climáticas, a evolução tecnológica, a globalização e o envelhecimento da população. Nas últimas décadas verificou-se uma maior participação no mercado de trabalho que, embora positiva, co-existiu com níveis persistentes de pobreza em geral e de trabalhadores pobres, bem como com uma considerável segmentação do mercado de trabalho e com uma redução assaz modesta da quantidade de agregados familiares sem emprego. Porém, como o emprego de qualidade é a melhor defesa contra a pobreza e a exclusão, o parecer centra-se essencialmente na relação existente entre emprego e inclusão.

2.2. A crise financeira mundial é o mais recente dos desafios a ter alastrado para a economia real, tendo a situação do mercado de trabalho sofrido um agravamento significativo devido à quebra na procura e a condições de financiamento mais restritivas (1). Na UE-27, em Março de 2009, a taxa de desemprego ajustada sazonalmente era de 8,3 % em comparação com Março de 2008 (6,7 %). Isto representa uma inversão da tendência do desemprego, já que a taxa na UE-25 tinha baixado de 8,9 % em Março de 2005 para 8,4 % em Março de 2006 e 7,3 % em Março de 2007. Embora a situação difira de país para país, todos os Estados-Membros e a maior parte dos sectores estão a ser afectados pela profunda recessão económica que se propagou no mundo inteiro. Os países mais afectados são a Espanha, a Irlanda e os Países Bálticos, com taxas de desemprego que duplicaram ou, no caso dos Países Bálticos, quase triplicaram. Tudo indica que esta tendência se manterá.

2.3. As actuais medidas de facilitação das condições monetárias e de estímulo fiscal lançadas em quase todos os Estados-Membros para combater esta crise visam primeiro estabilizar os sistemas financeiros, amortecer o impacto social e depois promover o crescimento. As medidas ao alcance dos Estados-Membros diferem bastante, mas a tendência é para se prestar atenção especial às políticas que visam manter os trabalhadores no emprego, promover a reintegração no mercado de trabalho, prestar apoio ao rendimento das pessoas, proteger contra a penhora de bens hipotecados, promover o acesso ao crédito e investir em infra-estruturas sociais e de saúde, tendo em vista fomentar o emprego e melhorar o acesso aos serviços (2). No entanto, a Presidência sueca entende que as medidas de luta contra esta situação devem ser acompanhadas das necessárias reformas estruturais destinadas a resolver os restantes problemas da UE (como, por exemplo, as alterações demográficas e a globalização). Isto porque, mesmo antes da crise, muitos cidadãos europeus que estavam em condições de entrar para o mercado de trabalho não tinham acesso a um emprego, apesar de uma conjuntura económica relativamente favorável.

2.4. A Presidência sueca pretende centrar-se nos seguintes aspectos:

2.4.1. Como podem os Estados-Membros desenvolver esforços conjuntos para combater os efeitos do rápido aumento do desemprego na sequência da crise económica;

2.4.2. Que medidas efectivas podem conduzir ao aumento da mobilidade no mercado de trabalho, incluindo medidas susceptíveis de facilitar o reingresso no mercado de trabalho.

O objectivo é combater os efeitos da crise a curto prazo e agir para que os Estados-Membros realizem o objectivo de longo prazo de atingir elevados níveis de emprego no âmbito de uma nova estratégia da UE para o crescimento e a criação de emprego.

3. Emprego e inclusão social

3.1. Promover transacções seguras

3.1.1. As mudanças de posto de trabalho e a mobilidade social sempre existiram na Europa. As alterações ocasionadas pela globalização patenteiam a necessidade de regimes económicos e sociais activamente orientados quer para as transições quer para a mobilidade social. As políticas do sector devem procurar associar a protecção social à entrada/reentrada no mercado de trabalho e à requalificação profissional. A literatura especializada fala de pelo menos cinco tipos de transição (3): da educação/formação para o emprego; entre diferentes formas de emprego, incluindo o trabalho por conta própria; entre o emprego e as actividades domésticas/civis; entre o emprego e a deficiência; entre o emprego e a reforma. Há que convencer as pessoas de que vale a pena passar por uma transição e encorajá-las a procurar emprego activamente, mas dando-lhes, ao mesmo tempo, os apoios necessários e os meios para subsistirem sem carências.

3.1.2. As transições da educação/formação para o emprego merecem atenção especial, já que muitos jovens foram excluídos do mercado de trabalho durante o período de crescimento e estão agora a ser afectados pela crise financeira/económica de forma desproporcionada (4). Embora possuam hoje habilitações mais elevadas do que as gerações precedentes, eles entram no mercado de trabalho mais tarde, têm menos estabilidade profissional e estão mais expostos à fragmentação do mercado de trabalho e ao desemprego. O CESE congratula-se por a Comissão colocar a tónica em Ajudar os jovens agora (5), mas pergunta-se como deverão ser avaliadas e reexaminadas a formação e a aprendizagem de qualidade se quiserem manter a sua relevância. Aliás, o CESE já teceu recomendações sobre o combate ao desemprego juvenil no seu parecer sobre «O emprego para as categorias prioritárias» (6). O CESE lembra que os imigrantes, as minorias étnicas, as famílias monoparentais e as pessoas menos qualificadas estão particularmente expostas ao risco de exclusão social e do mercado de trabalho.

3.1.3. As transições entre emprego e actividades domésticas/civis têm particular impacto nas mulheres e nas opções de que dispõem no que respeita ao tipo de contratos de trabalho ou ao tempo fora do mercado de trabalho. Por conseguinte, O CESE recomenda o reforço das medidas que visam a igualdade de género.

3.2. Concepção e aplicação de uma política integrada, desenvolvimento de acções à medida e governança melhorada

3.2.1. À medida que se vai obtendo mais experiência com as políticas de transição, torna-se possível discernir exemplos de boas práticas. O apoio e os subsídios estão a revelar-se cruciais. As políticas de transição para o mercado de trabalho devem ser coordenadas com as estratégias de inclusão, mormente para os indivíduos mais afastados do mercado de trabalho e que requerem esforços mais sistemáticos. O Comité considera (7) que a crise torna urgente a implementação de estratégias abrangentes e activas de inclusão, conjugando medidas equilibradas que visem mercados laborais inclusivos, bem como o acesso a serviços de qualidade e a um rendimento mínimo adequado.

3.2.2. Assim, relativamente à população em idade activa que necessita de transitar para o emprego, o CESE acolhe favoravelmente a recomendação da Comissão (8) para que haja um maior envolvimento e uma melhor coordenação ao nível nacional. Contudo, o CESE recomenda a personalização de cada intervenção. Isto é importante, pois a existência de serviços de aconselhamento próximos ou mais perto dos cidadãos e capazes de propor soluções à medida, se não para cada indivíduo, pelo menos para cada grupo, é vital para a reforma. As organizações e os projectos no âmbito da economia social são frequentemente impulsionadores de abordagens que promovem vias de apoio para a entrada no mercado de trabalho e para a criação de empregos destinados às pessoas mais afastadas da vida activa.

3.2.3. O Comité recomenda ainda que, neste contexto, o diálogo cívico complemente o diálogo social. Alguns Estados-Membros já instituíram este diálogo, de uma forma ou de outra, o que permite que organizações da sociedade civil com experiência e conhecimentos e, frequentemente, ligações fortes a grupos vulneráveis – como as pessoas que vivem em situação de pobreza, as crianças, os jovens, as famílias em condições de vida precárias, os migrantes e minorias étnicas, as pessoas com deficiência e os idosos – participem no processo decisório enquanto intervenientes importantes na elaboração de políticas destinadas a aumentar a inclusão social na Europa. Estudos realizados neste domínio apresentam como elemento importante de boas práticas a qualidade e a competência dos profissionais e das instituições que prestam os serviços, nomeadamente, os seus conhecimentos e a sua capacidade de lidar com grupos desfavorecidos.

3.2.4. O CESE concorda com a recomendação contida na Comunicação da Comissão (9), segundo a qual, para melhorar as oportunidades de inserir com sucesso os desfavorecidos no mercado de trabalho, há necessidade de uma melhor cooperação entre as autoridades públicas, os serviços de emprego públicos e privados, os serviços sociais, os serviços de ensino para adultos, os parceiros sociais e a sociedade civil. Para além disso, recomenda a coordenação entre diferentes tipos de serviços, como por exemplo, a saúde, a educação e a habitação, já que esta constitui um elemento fundamental e reconhecido das boas práticas.

3.3. Estratégia de Lisboa

3.3.1. A Estratégia de Lisboa da UE dá uma importância crescente à inclusão social dentro da União e define como objectivo global a necessidade de criar uma economia mais abrangente, capaz de combinar eficiência e criação de mais e melhores empregos com níveis elevados de protecção social e maior coesão social e económica. Estes são os alicerces dos modelos económico e social europeus. A estratégia da UE após 2010 necessita de ter uma visão clara dos principais desafios com que se depara a sociedade e de rever os instrumentos aplicáveis aos domínios do emprego e da inclusão social. O CESE está a preparar um parecer sobre o futuro da Estratégia de Lisboa.

3.3.2. A Estratégia de Lisboa salientou que a criação de emprego depende em grande parte de políticas de emprego activas, de um enquadramento macroeconómico sólido, de investimento nas competências, na investigação e nas infra-estruturas, de uma melhor regulamentação e da promoção do empreendedorismo e da inovação. Num contexto em que os mercados de trabalho continuam a deteriorar-se como consequência do abrandamento económico, importa tomar mais medidas, já que os principais efeitos da recessão são sentidos pelas pessoas. A crise transformará profundamente os mercados de trabalho europeus. Os trabalhadores e as empresas têm de ser dotados dos meios necessários para se poderem ajustar às novas realidades, nomeadamente, para manterem os empregos, desenvolverem as competências a todos os níveis, – especialmente no caso dos trabalhadores menos qualificados – reintegrarem as pessoas no mercado de trabalho e assegurarem as condições propícias à criação de novos empregos.

3.4. Gerir a flexigurança em tempos de crise (10)

No âmbito de uma estratégia integrada para melhorar a flexibilidade e a segurança do mercado de trabalho, bem como para apoiar os que se encontram temporariamente excluídos desse mercado, o CESE considera que:

3.4.1. A flexigurança é ainda mais importante e adequada no actual contexto económico difícil caracterizado por um aumento do desemprego, da pobreza e da fragmentação do mercado e pelo desafio urgente do estímulo ao crescimento, criação de novos e melhores empregos e reforço da coesão social;

3.4.2. A aplicação da flexigurança requer não só elementos de apoio à protecção social, mas também um mercado de emprego aberto e orientado para as qualificações, com claros incentivos ao trabalho, que sirvam de alicerce aos restantes elementos, em combinação com políticas para fazer face aos obstáculos estruturais à participação e promover a manutenção e criação de empregos, incluindo empregos de qualidade. Tal contribuirá para reduzir a exclusão social e o risco de pobreza, abrindo o mercado de trabalho a todos os cidadãos, especialmente aos grupos vulneráveis;

3.4.3. Os princípios comuns da flexigurança, como meio de implementar a Estratégia Europeia para o Emprego, associados a estratégias abrangentes e activas de inclusão para todos quanto estão mais afastados do mercado de trabalho, prevêem uma estratégia política abrangente para coordenar esforços a fim de gerir os efeitos do emprego e o impacto social da crise, bem como para preparar a recuperação económica.

3.4.4. O CESE acolhe favoravelmente o acordo dos parceiros sociais da UE para acompanhar de perto a implementação dos princípios comuns da flexigurança e tirar ilações da experiência. O CESE elaborou um parecer sobre a flexigurança como forma de contribuir para este exercício (11). O CESE convida igualmente os Estados-Membros a desenvolverem esforços para a aplicação dos princípios comuns da inclusão activa e insta a Comissão a acompanhar de perto este processo.

4. Política de protecção social e de inclusão social

4.1. Os regimes de protecção social podem ser um importante factor de inclusão social, já que reconhecem a exclusão do mercado de trabalho, incluem acções positivas por parte do Estado e, num quadro de responsabilidade social colectiva, combatem os factores que limitam a capacidade dos indivíduos e grupos desfavorecidos de viverem em condições dignas. O êxito do Estado-providência europeu, sobretudo no combate às desigualdades, é bem conhecido e reflecte o valor fundamental europeu da solidariedade, consagrado na Carta dos Direitos Fundamentais. No entender do Comité, os desafios mais prementes à protecção social neste momento consistem em atender às necessidades fundamentais das pessoas, ainda que estas variem de um país para outro em termos de aplicação, em colocá-la ao alcance de todos, e em facilitar boas transições, como atrás referido. É urgente tomar medidas para tirar partido das transições e melhorar o acesso ao emprego de grupos específicos particularmente problemáticos e reduzir, sem prejuízo do nível de receitas orçamentais dos Estados-Membros, os custos não salariais da contratação de mão-de-obra a cargo dos empregadores, reduzindo a carga administrativa, explorando o potencial de criação de empregos, em especial para as pessoas com poucas qualificações, reduzindo os desincentivos ao trabalho, melhorando os regimes fiscais e de prestações para tornar o trabalho financeiramente atractivo, incluindo por meio da redução da pressão fiscal sobre o segundo rendimento familiar, prevendo medidas de incentivo para que os desempregados criem a sua própria empresa (por exemplo, formação em empreendedorismo e microcrédito), assegurando o acesso a serviços indispensáveis à participação. Aos que não podem trabalhar, há que proporcionar um apoio ao rendimento adequado.

4.2. O Comité salienta que o aumento da concorrência devido à globalização e o impacto da crise económica tornam ainda mais urgente assegurar a protecção contra os riscos sociais, incluindo o desemprego, e reforçar o papel da protecção social como investimento quer na competitividade económica quer na inclusão social. As reformas não podem pôr em causa os princípios da solidariedade que estão na base da protecção social e que tantos benefícios têm trazido à Europa. Por outro lado, seja que a mudança é imprescindível, os regimes de protecção social não devem ser avessos à mudança, devendo guiar-se por uma política coerente, coordenada e de longo prazo de reforma social, capaz de proporcionar protecção e apoio na transição a médio e curto prazos.

Assim, é importante ponderar formas de fazer com que os diferentes elementos da protecção social contribuam mais eficazmente para a inclusão económica e social. A esse respeito, o CESE chama a atenção para os pontos seguintes:

4.3.1. Ter em consideração os desequilíbrios demográficos e a evolução da família

4.3.1.1. O envelhecimento da população na maior parte dos países europeus suscita vários problemas de inclusão social. Muitos países começaram já a tomar medidas. Os aspectos mais visíveis, ainda que nem sempre os mais eficazmente tratados, são o aumento da proporção de pessoas com direito a pensões e uma maior pressão sobre os serviços sociais e de saúde. O CESE acolhe favoravelmente a recomendação da Comissão (9) no sentido de promover o emprego de trabalhadores mais idosos e estimular a procura e a criação de emprego no sector dos cuidados de saúde, nomeadamente através de benefícios fiscais ou de outros incentivos. O CESE considera que a recomendação da Comissão de desencorajar os regimes de reforma antecipada requer debate aprofundado sobre as condições-quadro, o alcance das reformas, as medidas de apoio, etc., para evitar a criação de novos problemas sociais sobretudo entre os trabalhadores mais velhos. O CESE deu já a conhecer os seus pontos de vista sobre a matéria em várias ocasiões.

4.3.1.2. Outro aspecto que exacerba o problema demográfico é o facto de muitas políticas, especialmente as políticas em prol da família, não criarem as condições necessárias para que as pessoas que desejam ter filhos possam fazê-lo (12). Em particular, o CESE chama a atenção dos responsáveis políticos para o parecer que elaborou sobre a família e a evolução demográfica (13). Todos os países necessitam de uma política de família que respeite a vontade de cada cidadão (incluindo as crianças), que valorize a vida familiar, que amorteça os piores efeitos, especialmente para as crianças, da desagregação familiar, da violência, pobreza e exclusão social e que esteja em contacto próximo com as vidas e aspirações dos cidadãos. Por isso mesmo, todos os Estados-Membros devem definir como prioridade essencial o estabelecimento de uma política de família abrangente que englobe considerações sobre rendimentos, acolhimento de crianças, acesso dos pais a empregos de qualidade a tempo inteiro, igualdade entre os sexos, educação, serviços sociais e culturais, emprego e planeamento e construção de infra-estruturas.

4.3.2. Optimizar o subsídio de desemprego e promover a integração

4.3.2.1. O subsídio de desemprego é uma prestação social importante que concede segurança a trabalhadores despedidos ou desempregados, especialmente num contexto em que a crise económica e a concorrência exigem reestruturações constantes. Se o seu montante for suficientemente elevado, o subsídio de desemprego pode até funcionar como factor de fluidez económica, facilitando também a mobilidade dos trabalhadores. No entanto, em certos países este subsídio não passa de uma distribuição passiva de ajudas, sem que exista um sistema adequado de reintegração do trabalhador no mercado de trabalho (por exemplo, transição do desemprego para o emprego) ou de formação profissional adaptada à obtenção de um emprego sustentável. Enquanto princípio geral, é importante que as despesas com o subsídio de desemprego assumam um carácter mais activo, o que poderia conseguir-se através da prática, já corrente em vários países, de celebração de acordos individuais de regresso ao trabalho, que constituiriam um pré-requisito para o direito aos subsídios. Neste contexto, as autoridades ficam responsáveis por facultar o apoio, a integração e os sistemas de formação profissional adequados, bem como o acesso a outros serviços nesse sentido. Para além disso, importa considerar ainda o elemento preventivo, sendo necessária uma intervenção precoce que indique a necessidade de combater a pobreza infantil, juntamente com uma política de formação profissional contínua que possa redistribuir, se necessário, a educação ao longo de toda a vida.

4.3.2.2. A transição e a integração são importantes também para outros grupos, como por exemplo, as vítimas de acidentes, as pessoas incapacitadas por doença (transição do emprego para o desemprego devido a uma deficiência). Este factor levanta, em primeiro lugar, a questão do rendimento de substituição e, em segundo lugar, a do regresso ou acesso ao emprego. Dispor de rendimentos é uma condição necessária a uma vida independente, mas pode, por si só, não ser suficiente. Em muitos casos, não é dada a devida importância à integração destas pessoas no mercado de trabalho, apesar das disposições legais em contrário, e os métodos práticos para conduzir e apoiar as pessoas na procura ou no regresso ao trabalho são frequentemente onerosos e desadequados. Os critérios de elegibilidade e o montante dos subsídios não devem ser de tal ordem que dissuadam as pessoas afectadas de se submeter à reconversão funcional e profissional, nem de regressar ao trabalho. Pelo contrário, devem encorajar os cidadãos a voltar à vida activa. Em todo o caso, as reformas que privilegiem medidas activas em detrimento de uma abordagem passiva nunca devem esquecer os objectivos do Código Europeu de Segurança Social e dos respectivos protocolos. O conceito de emprego adequado deve ter como objectivo garantir que os desempregados sejam conduzidos a empregos que condigam com as suas competências e qualificações da forma mais produtiva e eficiente, para o benefício da sociedade em geral. No entanto, em relação às pessoas para quem o trabalho não é uma opção, há que assegurar apoios ao rendimento suficientemente elevados para garantir uma vida digna.

5. Promover a aprendizagem e a formação ao longo da vida

5.1. Os Estados-Membros dispõem de sistemas e níveis muito diferentes de educação e formação profissional para a população activa. A desigualdade no acesso à educação pós-secundária e à formação profissional para os cidadãos da UE (os trabalhadores com qualificações académicas mais elevadas recebem muito mais formação durante a sua carreira no mercado de trabalho do que os menos qualificados) representa um enorme desafio político, numa era de globalização e no contexto do actual abrandamento económico. Dado que os trabalhadores menos qualificados são também os mais expostos aos riscos do desemprego e da deslocalização dos postos de trabalho, é absolutamente imperativo assegurar um melhor acesso e uma maior participação deste grupo de pessoas menos qualificadas em programas de ensino e aperfeiçoamento profissional. Por isso, o CESE reclama um acesso verdadeiramente generalizado de todos os cidadãos, em particular dos grupos mais excluídos, que queiram alargar as suas opções no mercado de trabalho.

5.2. As alterações no contexto social, económico, político e tecnológico implicarão adaptações sucessivas das competências necessárias à profissão, o que significa que é necessário ponderar em pormenor os conteúdos da formação profissional em geral, nomeadamente com vista a adequar melhor o ensino e a formação às necessidades do mercado de trabalho. É, pois, essencial 1) oferecer a todos os jovens uma instrução de base sólida e 2) identificar as necessidades actuais e futuras do mercado de trabalho, que devem ser analisadas ao nível local e/ou nacional com vista a reflectir a diversidade entre e dentro dos Estados-Membros. O CESE toma nota da iniciativa «Novas Competências para Novos Empregos» (14) da Comissão, à qual dará uma resposta detalhada.

5.3. O CESE concorda com a recomendação da Comissão no sentido de não se permitir que as carreiras no mercado de trabalho comecem com uma experiência de desemprego. Por isso, é essencial que cada aluno que deixe a escola e que tenha a necessária motivação e capacidade continue a receber educação ou tenha acesso a uma vaga num programa de formação profissional. Importa ainda que seja encorajado a participar nesse programa. Para mais pormenores sobre a resposta do CESE, consulte-se o seu parecer sobre o emprego para as categorias prioritárias (15).

6. A habitação enquanto factor de inclusão social

6.1. O problema dos sem-abrigo reveste uma das mais graves formas de exclusão. Muitos países da União Europeia ratificaram tratados e convenções internacionais que reconhecem e protegem o direito à habitação, nomeadamente, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (Artigo 25.o), o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (Artigo 11.o), a Convenção sobre os Direitos da Criança (Artigo 27.o), a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (Artigos 14.o e 15.o), a Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (Artigo 8.o), a Carta Social Europeia (Artigos 15.o, 16.o, 19.o, 23.o, 30.o, 31.o) e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (n.o 3 do Artigo 34.o).

6.2. A crise da habitação na Europa afecta setenta milhões de pessoas, que vivem em más condições, das quais, aproximadamente dezoito milhões estão ameaçadas de despejo e três milhões sem casa. Este número tem vindo a aumentar ainda mais em virtude da crise financeira global, que está a levar cerca de dois milhões de famílias europeias a perder as suas casas, na sequência de execuções hipotecárias por incumprimento dos pagamentos (16). Os Estados-Membros devem fazer desta questão uma prioridade para minimizar o impacto nos seus cidadãos, especialmente nos mais vulneráveis.

6.3. Esta perda de habitação agrava a exclusão social e com um previsível aumento da procura de habitação condigna a preços acessíveis, menor segurança para os arrendatários nos contratos de arrendamento e maior risco de execuções hipotecárias e de despejos. Os mais afectados por estas circunstâncias serão os jovens, os idosos, os desempregados, os mais pobres e os imigrantes, bem como as famílias que dispõem de um rendimento médio. O CESE recomenda vigorosamente que se garanta a igualdade de tratamento no acesso à habitação e se criem mecanismos para evitar despejos, especialmente para os vários grupos de pessoas vulneráveis.

O CESE acolhe favoravelmente a utilização do método aberto de coordenação como enquadramento para a troca de boas práticas e o facto de a MAC Social 2009 pôr a tónica no tema dos sem-abrigo e da exclusão habitacional. Recomenda que se aprofunde esta questão através do reforço dos instrumentos financeiros existentes na UE nos seguintes domínios:

6.4.1. programas de concessão de habitação condigna a preços acessíveis;

6.4.2. programas que promovam o desenvolvimento de soluções habitacionais alternativas e projectos experimentais para novos tipos de habitação social, sensíveis à solidariedade intergeracional, à pluralidade de culturas e às questões da exclusão social e elaborados em parceria com as autoridades locais, a sociedade civil e os investidores sociais.

6.5. O CESE concorda com a declaração do Conselho e da Comissão (17) de que a inclusão financeira é uma pré-condição do acesso sustentável ao mercado da habitação e que há que assegurar apoios e aconselhamento às pessoas que são vítimas de despejo ou penhora.

7. A política territorial ou local enquanto factor de inclusão social

7.1. As políticas de habitação devem basear-se e ser complementadas pelas políticas dedicadas a determinados territórios ou áreas geográficas. Todos os trabalhos sobre inclusão social alertam para o facto de existirem regiões e localidades desfavorecidas. Em muitos casos, os factores de desfavorecimento têm que ver com infra-estruturas, nomeadamente uma provisão insuficiente de serviços, meios e recursos, para além da falta de emprego, e podem conduzir a uma degradação ambiental e social. Os estudos mais recentes destacam a importância da dimensão local, demonstrando que os problemas e as insuficiências podem acumular-se de forma a gerar localidades que não só são compostas por populações vulneráveis mas são, elas próprias, vulneráveis por estes e outros motivos. A ausência de investimentos de capitais locais, nacionais ou estrangeiros nestas áreas agrava ainda mais esse desfavorecimento.

7.2. Por isso, um dos objectivos da política deveria ser evitar desequilíbrios entre localidades ou regiões e garantir às localidades particularmente vulneráveis o devido apoio. Neste aspecto, as iniciativas locais desempenham um papel fundamental, assim como as acções destinadas a recuperar zonas ou bairros residenciais negligenciados e empobrecidos. Aqui, não se trata apenas de investir em infra-estrutura física mas também de privilegiar a reconstrução da infra-estrutura social e comunitária, bem como o capital social destas zonas.

7.3. O emprego é especialmente importante no que toca a reduzir o desfavorecimento de uma determinada região. A existência de emprego a nível local reduz a pobreza, promove a inclusão social e aumenta a auto-estima, a confiança e os recursos dos cidadãos afectados pela exclusão social. Para além disso, aumenta os recursos financeiros e outros disponíveis a nível local. Contrariamente, o acesso a serviços é um pré-requisito para a criação de emprego ao nível local. Assim sendo, a participação das comunidades locais neste e noutro tipo de iniciativas – como o desenvolvimento de microempresas geridas a nível local – é extremamente importante.

7.4. O CESE considera necessário estabelecer um novo domínio político, paralelamente aos domínios clássicos da política de inclusão social, que se centre na criação de uma sociedade activa e integrada. Até certo ponto, este objectivo atravessa em grande medida outras estruturas políticas (como, por exemplo, as dedicadas à habitação ou à falta de competências), mas trata-se, na verdade, de uma preocupação que deve ser tratada de forma mais específica, com uma política própria.

7.5. O CESE acolhe favoravelmente a proposta da Comissão (18) que visa mobilizar e acelerar o novo instrumento de microfinanciamento europeu em prol do emprego, a fim de garantir o desenvolvimento de microempresas e da economia social. O CESE está em crer que a política territorial deve constituir uma prioridade na qual devem participar os Estados-Membros, os parceiros sociais, os órgãos de poder local e as comunidades locais pertinentes, incluindo a economia social.

8. Gerir a diversidade e a integração dos imigrantes

8.1. A diversidade cultural é amplamente reconhecida como uma característica europeia, ainda que a governação das sociedades europeias nem sempre seja multicultural. Na opinião do CESE, a inclusão social deve ponderar a forma como as sociedades europeias tratam os migrantes e as minorias (por exemplo, os romes (19)). Este é um assunto que pode ser explorado e corrigido de várias formas.

8.2. O Comité está convicto da necessidade de explorar a fusão dos valores do pluralismo e da igualdade enquanto condições da inclusão social. Pode ser difícil a sociedade de acolhimento, as minorias e os imigrantes apreciarem os valores e a cultura uns dos outros. O CESE recomenda, neste contexto, uma série de acções fundamentais. Da parte do país de acolhimento, exige que se tomem medidas para identificar os contributos dos imigrantes e os factores que fomentam a discriminação, o desfavorecimento e a exclusão. Em relação às minorias e aos imigrantes, é igualmente necessário que se mostrem receptivos a aceitar as normas e tradições dos países de acolhimento, sem por isso abdicar da sua identidade e das suas raízes culturais. Para mais pormenores, consulte-se o parecer do CESE sobre o emprego para as categorias prioritárias (15).

8.3. É importante destacar o papel do diálogo intercultural integrado no diálogo cívico ou, em alternativa, como processo autónomo. Esta actividade teria, entre outros, os seguintes objectivos políticos:

—

instituir processos que promovam a confiança num futuro comum e em valores cívicos como a justiça, a tolerância, o respeito pela liberdade e a democracia, a igualdade entre homens e mulheres, a solidariedade e a responsabilidade social, bem como a criação de um sentimento de pertença e de reconhecimento mútuo;

—	reforçar a inclusão social através da integração económica, social e cultural das populações migrantes;

—	reconsiderar todas as políticas à luz da sua adequação do ponto de vista cultural, incluindo a estigmatização e a discriminação.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Veja-se o ponto 2.1 do parecer do CESE de 11.6.2009 sobre os Resultados da Cimeira do Emprego. Relator: Wolfgang Greif (JO C 306 de 16.12.2009).

(2) http://ec.europa.eu/social/keyDocuments.jsp? type =3 & policyArea =750 & subCategory =758 & country =0 & year =0 & advSearchKey = & mode = advancedSubmit&langId = en: A próxima actualização será feita em Novembro de 2009.

(3) Schmid, G. (2002) «Wege in eine neue Vollbeschäftigung, Übergangsarbeitsmärkte und aktivierende Arbeitsmarktpolitik», Frankfurt: Campus Verlag.

(4) http://ec.europa.eu/youth/news/news1389_en.htm

(5) Cf. a Comunicação Um compromisso comum a favor do emprego COM(2009) 257 final, p. 8.

(6) Veja-se o ponto 5 do parecer do CESE de 12.7.2007 sobre «O emprego para as categorias prioritárias (Estratégia de Lisboa)», relator: Wolfgang Greif (JO C 256 de 27.10.2007).

(7) Ver http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri = OJ:L:2008:307:0011:0014:EN:PDF

(8) Ver Um compromisso comum a favor do emprego COM(2007) 257 final, p. 13.

(9) Ver Um compromisso comum a favor do emprego COM(2007) 257 final, p. 9.

(10) Projecto de conclusões do Conselho sobre «Flexigurança em tempo de crise», SOC 374 ECOFIN 407, 10388/09.

(11) Ver parecer do CESE de 1.10.2009 sobre «A flexigurança no âmbito de reestruturações associadas ao desenvolvimento global», relator Valerio Salvatore, co-relator Enrique Calvet Chambon (JO C 318 de 23.12.2009, p. 1).

(12) Ver parecer do CESE de 30.9.2009 sobre «Trabalho e Pobreza: Para uma abordagem global indispensável», relatora Nicole Prud'homme (JO C 318 de 23.12.2009, p. 52).

(13) Veja-se o parecer do CESE de 14.3.2007 sobre «A Família e a Evolução Demográfica», relator: Stéphane Buffetaut (JO C 161 de 13.7.2007, p. 66).

(14) Novas Competências para Novos Empregos – Antecipar e adequar as necessidades do mercado de trabalho e as competências, COM(2008) 868 final.

(15) Ver nota de pé de página 6.

(16) Referência: http://por.habitants.org/noticias/inhabitants_of_europe/european_platform_on_the_right_to_housing_2009.

(17) Ver Relatório Conjunto sobre Protecção Social e Inclusão Social 2009, apresentado pelo Conselho, 7309/09, Parte 2, ponto 8.

(18) Ver Um compromisso comum a favor do emprego COM(2007) 257, p. 11.

(19) Ver parecer do CESE sobre «Integração de minorias – os romes», relatora Anne-Marie Sigmund e co-relatora Madi Sharma, (JO C 27 de 3.2.2009, p. 88).

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/18

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre as «Perspectivas para a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável»

(parecer exploratório)

(2010/C 128/04)

Relator: Ernst Erik EHNMARK

Em 18 de Março de 2009, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre as

Perspectivas para a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável

(parecer exploratório).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 13 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro de 2009), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 178 votos a favor, 21 votos contra e 18 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe favoravelmente o relatório bienal da Comissão sobre a estratégia comunitária de desenvolvimento sustentável (1), que proporciona uma base para prosseguir o debate sobre a forma de a UE aplicar essa estratégia.

1.2. O CESE apoia a sugestão da Comissão para que no próximo período a estratégia dê prioridade à acção em quatro domínios principais – economia com baixas emissões de carbono, protecção da biodiversidade, da água e de outros recursos naturais, promoção da inclusão social e reforço da dimensão internacional do desenvolvimento sustentável. O CESE lamenta, contudo, que a Comissão não tenha aprofundado mais a análise e apresentado propostas específicas a respeito de objectivos, calendário e acções nesses domínios.

1.3. Embora se tenham verificado algumas tendências positivas, não há dúvida de que a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável (EDS) da UE, no seu formato actual, não conseguiu alcançar os objectivos que se propôs.

1.4. Para ser eficaz, a EDS da UE precisa de uma estrutura de governação completamente nova, incluindo a gestão adequada do pessoal e do orçamento, bem como mecanismos que permitam controlar a aplicação da estratégia.

1.5. O CESE gostaria também que houvesse uma melhor coordenação na própria Comissão, o que poderia ser conseguido através da designação de um comissário responsável na matéria. O Comité recomenda igualmente a criação de um comité independente de alto nível responsável pela monitorização regular dos progressos do desenvolvimento sustentável e pela elaboração de recomendações públicas às instituições.

1.6. O Comité apela ao Conselho e à Comissão para que façam da EDS da UE uma meta-estratégia aplicável ao conjunto das políticas comunitárias. Todas as outras estratégias da UE a realizar num horizonte temporal mais curto têm de contribuir para a consecução dos objectivos de uma futura EDS da UE. Muitas das políticas hoje decididas têm repercussões nas décadas seguintes. Medidas com impacto a curto prazo não devem comprometer as oportunidades de desenvolvimento das gerações vindouras.

1.7. No seu parecer, o CESE assinala a necessidade de melhorar a coordenação entre o papel da Estratégia de Lisboa e a estratégia de desenvolvimento sustentável. Ao elaborar a nova Estratégia de Lisboa ou a Estratégia de 2020, a Comissão deveria ter de demonstrar explicitamente de que forma as acções a propor nessa estratégia contribuirão para apoiar a transição a longo prazo para um padrão de desenvolvimento mais sustentável. As futuras Perspectivas Financeiras, os fundos estruturais, a PAC, os programas-quadro de I&D e todas as outras estratégias e programas importantes a nível europeu deveriam do mesmo modo ter de demonstrar de que forma estão a avançar em direcção aos objectivos da estratégia de desenvolvimento sustentável.

1.8. Na sua forma actual, o PIB não pode continuar a ser utilizado como uma referência fundamental na elaboração de políticas. Os progressos e o bem-estar humano devem ser aferidos de uma forma diferente da utilizada até agora. O Comité apoia veementemente a prossecução do desenvolvimento e a aplicação de indicadores de progresso que não o PIB. Nesse sentido, é também necessário um debate sobre os valores que a UE gostaria de promover.

1.9. O desenvolvimento sustentável necessita de um compromisso e acções a nível local. Para se construir este compromisso é preciso a colaboração activa dos parceiros sociais e de todas as organizações da sociedade civil.

1.10. É essencial que o nível político assuma claramente a responsabilidade pela aplicação da estratégia de desenvolvimento sustentável, e isso tanto a nível europeu como nacional, regional e local. O Parlamento Europeu tem também um papel importante a desempenhar. O Comité recomenda o estabelecimento do mecanismo necessário para a Comissão fazer um balanço dos progressos nacionais de acordo com indicadores acordados, seguido de orientações específicas para cada país em questões-chave que reclamem a atenção, baseando-se no modelo do mecanismo já estabelecido com sucesso para o acompanhamento dos progressos da Estratégia de Lisboa.

1.11. O CESE lamenta que a Comissão, antes de formular as suas propostas, não tenha solicitado o contributo do CESE e de outras organizações para o relatório, como recomendado nas conclusões do Conselho. Teria sido igualmente importante ter em conta as opiniões das organizações da sociedade civil. O Comité reforçou a sua própria capacidade de integração em questões relacionadas com o desenvolvimento sustentável através da criação do seu Observatório do Desenvolvimento Sustentável há três anos. Este órgão, por sua vez, estabeleceu consultas regulares com os conselhos para o desenvolvimento sustentável nacionais. O Comité recomenda que este mecanismo seja utilizado mais sistematicamente para assegurar o contributo criativo da sociedade civil para a actualização e monitorização dos progressos no desenvolvimento sustentável na Europa.

1.12. É particularmente importante que a EDS da UE esteja operacional a tempo da próxima cimeira mundial sobre desenvolvimento sustentável, que se realizará no Rio de Janeiro em 2012.

2. Comunicação da Comissão

A comunicação da Comissão Europeia (COM(2009) 400 final de 24 de Julho de 2009) sobre o futuro da estratégia de desenvolvimento sustentável representa, infelizmente, apenas um modesto passo em frente. Por um lado, sublinha o défice de execução dos objectivos da EDS da UE, mas, por outro, não propõe medidas eficazes para colmatar esta falha no futuro.

2.1.1. Neste contexto, o CESE gostaria de recordar que precisamente a questão dos sinais políticos claros esteve sempre presente nos diálogos com a Comissão, o Conselho e o Parlamento.

2.1.2. A decisão sobre os sinais políticos exige bons trabalhos preparatórios. O CESE lamenta que a Comissão não tenha tido possibilidade de disponibilizar mais do que recursos reduzidos para os trabalhos preparatórios da política anual no domínio do desenvolvimento sustentável.

2.2. O documento da Comissão apresenta uma série de imagens instantâneas da evolução nos sete domínios prioritários e nos temas transversais. É uma revisão importante que mostra tanto o que deve ser mais prioritário como o que requer uma análise mais profunda.

2.3. O documento revela que os desenvolvimentos comunicados são quase todos insatisfatórios. Houve grandes investimentos no domínio das alterações climáticas e da energia nos últimos anos, mas os efeitos mantêm-se em grande medida negativos. Os transportes são outro sector onde a política não conseguiu alterar a tendência de aumento das emissões. De um modo geral, exemplos positivos só podem ser encontrados em acções isoladas, uma proposta legislativa promissora ou uma iniciativa inovadora, mas não há nenhuma tendência geral que inverta a evolução negativa.

2.4. O CESE não pretende tecer comentários sobre a avaliação esquemática de cada política pela Comissão, limitando-se antes a constatar que essa revisão não é uma leitura estimulante. Em consequência, sublinha a necessidade de um investimento político mais empenhado no desenvolvimento sustentável.

2.5. Durante alguns anos, a produção sustentável e o consumo foram as grandes prioridades. Um outro exemplo é o consumo de matérias-primas na produção. As estatísticas assinalam que a UE e os EUA usam, por unidade de produção, o dobro das matérias-primas das utilizadas, por exemplo, pelo Japão. Este é um sector em que muito se pode ganhar com a racionalização.

2.6. A Comissão deu prioridade especial à integração da dimensão social e das questões sociais na estratégia de sustentabilidade e noutras estratégias em vigor para o desenvolvimento da União Europeia (como a Estratégia de Lisboa). A importância deste trabalho é comprovada pelo facto de mais de 70 milhões de europeus viverem na pobreza (segundo a definição utilizada, por exemplo, pelo serviço de estatísticas da UE). A ligação entre as questões da migração e a evolução do número de pessoas que vivem na pobreza é uma questão importante.

3. Uma estratégia em crise?

3.1. O desenvolvimento sustentável foi lançado na Cimeira do Rio de Janeiro, há quase vinte anos. A sua mensagem era clara e conclusiva: o nosso modo de vida não deve alterar as condições de vida das gerações futuras. As conclusões da Cimeira de Joanesburgo (Cimeira Mundial das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável, 2002) tiveram um eco amplo dez anos mais tarde: finalmente um pacote completo de propostas para um desenvolvimento social equitativo a nível mundial.

3.2. No quadro dos preparativos para a cimeira, a UE adoptou a sua primeira estratégia comunitária em favor do desenvolvimento sustentável (Desenvolvimento sustentável na Europa para um mundo melhor: Estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável – COM(2001) 264 final).

3.3. A estratégia de UE para o desenvolvimento sustentável foi adoptada na Primavera de 2001 num ambiente de euforia. Os problemas começaram a surgir, porém, uns anos mais tarde.

3.4. Não é que houvesse problemas com a estratégia em si mesmo, nem falta de apoio entusiasta na sociedade civil, entre os responsáveis políticos ou nos meios de comunicação.

3.5. O problema residia antes na ausência de uma vontade (ou capacidade) real de começar a traduzir as visões em programas de acção concretos.

3.6. Em 2006, a estratégia para o desenvolvimento sustentável foi revista na sequência da decisão sobre a Revisão da estratégia da UE para o desenvolvimento sustentável – A nova estratégia. A revisão não clarificou questões como as prioridades ou as disposições de aplicação. Ao mesmo tempo, a UE desenvolvia novos programas orientados, designadamente, para o crescimento económico e a criação de emprego.

3.7. Nos últimos anos, as tensões entre as visões sobre o desenvolvimento sustentável e os programas para o crescimento e a competitividade tornaram-se evidentes. As diferenças estão, por exemplo, no calendário pois, enquanto a Estratégia de Lisboa trabalha a médio prazo, o desenvolvimento sustentável visa o longo prazo. Isto pode levar a que, no quadro da Estratégia de Lisboa, se dê preferência a medidas eficazes a curto prazo mas que contrariam os objectivos da sustentabilidade a longo prazo.

3.8. Vozes cada vez mais numerosas defendem uma revisão da repartição de tarefas entre as duas estratégias. A fusão das estratégias seria uma medida possível para utilizar mais eficazmente as dotações.

3.9. O objectivo do relatório, porém, é assinalar a necessidade de revitalizar a estratégia para o desenvolvimento sustentável de forma a ser um guia para as acções tanto a nível europeu como a nível mundial.

4. Quais as lições aprendidas?

4.1. Nos últimos anos, o CESE aprovou, pelo menos, uma dezena de pareceres sobre diferentes aspectos da estratégia, como complemento das visões de conjunto sobre a forma de fazer avançar a estratégia. A ideia comum era de que o desenvolvimento sustentável e a Estratégia de Lisboa deviam ser desenvolvidos em conjunto, ainda que se inscrevam em domínios diferentes (2).

4.2. O CESE assinalou três factores que, em conjunto, permitem compreender a falta de coerência das duas estratégias:

—

uma explicação é a diferença de peso político das duas estratégias. A Estratégia de Lisboa responde a questões políticas imediatas, enquanto o desenvolvimento sustentável define prioridades a longo prazo. A diferença também se pode expressar em termos de pessoas, pois a Estratégia de Lisboa é apoiada por chefes de Governo, ao passo que o desenvolvimento sustentável é frequentemente gerido pelos ministros do Ambiente. Esta diferença de peso também se reflecte na repartição de recursos: tanto na Comissão como nos Estados-Membros há muito menos pessoas a trabalhar na área da EDS do que na Estratégia de Lisboa.

—	As duas estratégias obtiveram um acolhimento bastante diferente por parte da opinião pública. A Estratégia de Lisboa não é muito conhecida, mas está a ganhar em visibilidade, ao passo que o desenvolvimento sustentável é encarado como teórico e difícil de relacionar com a acção política prática.

—

Instrumentos de controlo e de avaliação. A Estratégia de Lisboa dispõe de um sistema rigoroso de planeamento e acompanhamento baseado em normas e calendários comuns. O desenvolvimento sustentável possui um sistema mais vago para definir prioridades comuns e um processo de avaliação comum. Isto leva a que a Estratégia de Lisboa consiga exercer uma pressão mais forte sobre os Estados-Membros, enquanto o desenvolvimento sustentável corresponde mais a intenções gerais.

4.3. As avaliações gerais mais recentes foram efectuadas antes da revisão da estratégia em 2006. Nas orientações revistas da estratégia, o Conselho de Ministros da UE sublinhou ser fundamental reforçar a cooperação e a coordenação entre o trabalho efectuado a nível nacional e a nível europeu no domínio do desenvolvimento sustentável. Foi considerado especialmente importante definir prioridades claras para as acções relacionadas com o desenvolvimento sustentável. Numa avaliação prévia destinada ao relatório bienal de 2008 da Comissão foram também referidos os progressos realizados na consideração do ciclo de vida dos produtos e da redução dos resíduos, bem como uma série de iniciativas para a protecção do ambiente (Progress on EU Sustainable Development Strategy, relatório final, ECORYS).

4.4. Uma observação importante é a coordenação deficiente entre os fundos estruturais e a estratégia de desenvolvimento sustentável. Precisamente nas áreas em que a UE disponibiliza meios financeiros consideráveis, há que conceder a máxima prioridade à sustentabilidade dos investimentos.

5. Revitalização da estratégia de desenvolvimento sustentável: alguns pontos de partida

5.1. A UE desempenhou um papel importante no desenvolvimento das acções gerais no domínio do desenvolvimento sustentável. Vários países e grupos de países encaram a UE como um guia no âmbito da sustentabilidade. Ganhar-se-ia muito se a União Europeia fosse capaz de liderar também a revitalização da estratégia de desenvolvimento sustentável.

5.2. Uma das várias dificuldades da actual formulação da estratégia é o facto de se trabalhar com demasiadas prioridades, a saber, sete domínios principais e quatro temas transversais. Provavelmente, a estratégia seria mais bem sucedida se tivesse prioridades mais claras. Para aumentar a sua eficácia, também é determinante que a EDS da UE inclua objectivos claros e quantificáveis.

5.3. Além disso, não se deve manter o silêncio quanto ao facto de, apesar de o desenvolvimento sustentável assentar em três pilares, nem todas as medidas conseguirem sempre favorecer simultaneamente a vertente ambiental, social e económica. O resultado não pode ser sempre uma situação benéfica para todos (win-win-win). O mais importante é definir prioridades – mesmo que por vezes estas sejam dolorosas. No passado, as prioridades foram definidas vezes demais a favor de interesses económicos a curto prazo. Infelizmente esta situação parece repetir-se na actual crise económica com os programas de reestruturação.

5.4. O sector público deve assumir um papel de liderança na promoção da sustentabilidade. Através de legislação, incentivos fiscais e subsídios (bem como da eliminação de subsídios prejudiciais), assim como de contratos públicos, os decisores podem dar um impulso importante no sentido da sustentabilidade.

5.5. As novas Perspectivas Financeiras após 2014 devem orientar-se pelos objectivos da futura estratégia de sustentabilidade.

5.6. A estratégia de desenvolvimento sustentável da UE deve abordar o problema dos subsídios prejudiciais. O CESE insta a Comissão a apresentar finalmente o roteiro para a reforma dos subsídios prejudiciais, que já deveria ter sido apresentado em 2008.

5.7. Uma revitalização da estratégia de desenvolvimento sustentável não deve implicar um maior controlo centralizado. O desenvolvimento sustentável deve estar associado a acções para delegar e transferir a tomada de decisões para níveis inferiores.

5.8. O desenvolvimento sustentável constrói-se com empenhamento e acção a nível local. Durante toda a década de 1990, as ONG e os parceiros sociais foram um estímulo para o dinamismo das acções comunitárias no domínio do desenvolvimento sustentável. Na revitalização do desenvolvimento sustentável, há que conferir um papel muito mais importante às organizações não governamentais.

5.9. Outro interveniente importante nas futuras actividades é o nível infra-nacional, especialmente o poder local.

5.10. Muitos concordam com a necessidade de um maior compromisso da parte das empresas. Estas desempenham um papel óbvio e claro na revitalização da estratégia de desenvolvimento sustentável. É patente um interesse crescente das empresas pelas questões do ambiente e do desenvolvimento sustentável.

6. Argumentos para revitalizar a estratégia de desenvolvimento sustentável

6.1. É importante revitalizar a estratégia de desenvolvimento sustentável? A pergunta pode parecer estranha. Com a oferta diária de informações sobre questões ambientais e energéticas, sobre agricultura e diversidade biológica, etc., existe uma base mais do que suficiente para actividades concretas relacionadas com as questões da sustentabilidade.

6.2. O aquecimento do planeta foi uma das questões concretas, com grande publicidade e um grande número de relatórios alarmantes, como por exemplo o relatório Stern. Além disso, no domínio dos ecossistemas, o projecto TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) destacou os perigos da crescente redução da biodiversidade e saturação dos ecossistemas.

6.3. A agricultura, em certa medida, vai enfrentar novos problemas devido à subida das temperaturas. A forma como a agricultura vai adaptar a sua produção às novas condições mantém-se uma questão fulcral nos futuros trabalhos da política agrícola.

6.4. A lista de perguntas poderia facilmente ser muito mais longa, sendo a grande maioria conhecida através de debates públicos. Presta-se menos atenção ao facto de que, aparentemente, o impacto na nossa vida quotidiana começará a sentir-se antes do previsto.

6.5. O Comité insta a Comissão a fazer da EDS da UE a meta-estratégia de todas as outras políticas comunitárias. Para alcançarem os objectivos de uma futura EDS da UE, todas as restantes estratégias da UE devem contribuir para o reforço da sustentabilidade.

6.6. O Comité apoia veementemente a prossecução do desenvolvimento e a aplicação de indicadores de progresso que não o PIB. O relatório recentemente publicado da Comissão Stiglitz deixou claro que o PIB não está em condições de fornecer orientações sobre as decisões ambiciosas que temos actualmente de tomar. Pelo contrário: induz-nos em erro, uma vez que não mostra os verdadeiros problemas, adiando-os. Recentemente, o CESE aprovou um parecer onde analisa as consequências de uma nova forma de abordar as questões do PIB (3). O debate deve certamente ir além da discussão sobre os indicadores de aferição. A questão fulcral consiste em saber como alcançar a prosperidade sustentável na nossa sociedade e como tornarmo-nos numa economia de baixos investimentos e grandes resultados (low-input/high-output).

6.7. A UE tem de melhorar a sua forma de comunicar com os cidadãos, incluindo sobre as questões relacionadas com o desenvolvimento sustentável.

7. Responsabilidade política e necessidade de liderança

7.1. Numa série de relatórios sobre o tema, o CESE sublinhou que o desenvolvimento sustentável exige liderança política e a vontade de impulsionar os trabalhos de desenvolvimento. Isso não significa que seja necessário maior centralismo. Trata-se antes da vontade de tomar iniciativas, criar redes, assumir responsabilidades.

7.2. O CESE reitera a sua afirmação, expressa em vários pareceres anteriores, de que uma aposta bem sucedida no desenvolvimento sustentável exige uma responsabilização política activa e esforços activos ao nível regional e local. O CESE salienta igualmente que os parceiros sociais e, de certa forma, a sociedade civil, devem ter a oportunidade de participar activamente no planeamento e na execução.

7.3. Nesta perspectiva, há que referir a necessidade de cooperação entre as duas estratégias centrais de desenvolvimento, ou seja, a Estratégia de Lisboa e a estratégia de desenvolvimento sustentável. O mais importante não é o momento de uma eventual fusão das duas estratégias, mas sim que trabalhem em estreita colaboração. Deve ainda ser claro que as medidas da Estratégia de Lisboa contribuem para os objectivos mais amplos da EDS da UE.

7.4. Uma estrutura de governação mais forte é indispensável para o sucesso da aplicação da EDS da UE. O CESE insta o Conselho a elaborar para a EDS da UE um ciclo de governação similar ao de Lisboa, com relatórios anuais, aferição de desempenho e um método aberto de coordenação, possibilitando assim uma melhor comparação entre os Estados-Membros e uma concorrência mais direccionada para a sustentabilidade. Tanto os Estados-Membros como a Comissão devem ainda disponibilizar mais recursos para a execução da EDS da UE.

8. Conhecimentos e atitudes

8.1. A Comissão consagra um espaço importante à formação e resume os diferentes programas comunitários. O que a Comissão não faz é colocar questões sobre o conhecimento e a formação numa perspectiva democrática mais ampla. O desenvolvimento sustentável e a política ambiental vão exigir decisões que nem sempre vão ser bem acolhidas. O desenvolvimento sustentável e a política ambiental e energética devem estar arraigados ao nível local.

8.2. Como desenvolver o apoio e esse enraizamento? Uma das soluções é a formação, mas mais em sintonia com, por exemplo, as universidades populares nórdicas (folkshögskolorna), que dão muita importância à dimensão democrática na formação. De uma perspectiva social, a formação também contribui muito para a construção de estruturas democráticas. Nos países nórdicos, as universidades populares desempenham um papel importante na contratação para todo o tipo de organizações da sociedade civil.

8.3. Isso não significa que o papel da escola e do ensino dos jovens seja menos importante. Trata-se antes de reforçar o ensino tanto dos jovens como dos adultos e de encontrar novos métodos pedagógicos.

8.4. O CESE gostaria de recomendar uma formulação mais ampla das questões da formação na estratégia de sustentabilidade.

9. Investigação e desenvolvimento a longo prazo

9.1. Desde as primeiras decisões sobre a sustentabilidade que se sublinha a importância da investigação. Tomaram-se várias decisões políticas específicas sobre a investigação a longo prazo e a formação dos investigadores. Uma das decisões mais importantes foi tomada em Barcelona e estabeleceu o objectivo de os Estados-Membros aumentarem o investimento em investigação para 3 % do PIB num futuro previsível, isto é, até 2010.

9.2. O CESE salienta a importância de todos os Estados-Membros garantirem o cumprimento do compromisso assumido em Barcelona e, para isso, há que reforçar muito as ajudas à investigação.

9.3. É igualmente necessário associar mais claramente a política de investigação à Estratégia de Lisboa e, dessa forma, gerar sinergias entre o desenvolvimento sustentável e a Estratégia de Lisboa.

9.4. A colaboração entre os institutos de investigação sobre a questão das alterações climáticas registou uma grande evolução. A investigação a muito longo prazo pode, porém, encontrar dificuldades para se impor na corrida aos recursos financeiros. O CESE recomenda, portanto, que a Comissão, no âmbito do programa europeu de investigação, realize um estudo das necessidades existentes em matéria de investigação das alterações climáticas, energia e desenvolvimento sustentável.

10. Melhor organização da fase preparatória

10.1. O CESE sublinhou em diferentes contextos a necessidade de liderança política aquando da elaboração de medidas no domínio do desenvolvimento sustentável ou da política ambiental e energética. O Comité citou em várias ocasiões o antigo primeiro-ministro francês, Michel Rocard, que numa conferência organizada pelo CESE declarou que o desenvolvimento sustentável trará a lume, sem sombra de dúvida, decisões que nem sempre serão fáceis ou populares. Há alguns anos, o primeiro-ministro luxemburguês tocou no mesmo assunto ao afirmar que «no Conselho de Ministros sabemos exactamente quais as medidas necessárias. O problema é não sabermos como conseguiremos voltar a ser reeleitos para os nossos parlamentos depois termos aplicado essas medidas».

10.2. A solução está em estabelecer, de forma sistemática e atempada, processos de consulta e de diálogo. Antes de mais, tal terá que ser feito de baixo para cima. A participação é um conceito essencial que deve, porém, ser completado com a solidariedade.

10.3. O CESE sublinhou por diversas vezes a necessidade de uma estrutura de cooperação mais forte na Comissão. Na situação actual, tal podia implicar a nomeação de um comissário especial, com estatuto de vice-presidente, para fomentar a cooperação e a coordenação entre as grandes estratégias actuais de sustentabilidade, ambiente e energia e a Estratégia de Lisboa.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) COM(2009) 400 final.

(2) Ver, por exemplo, JO C 195 de 18.8.2006, p. 29 e JO C 256 de 27.10.2007, p. 76.

(3) JO C 100 de 30.4.2009, p. 53.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/23

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Por uma economia eco-eficiente – Transformar a crise económica em oportunidade para uma nova era na energia»

(parecer exploratório)

(2010/C 128/05)

Relator: Frederic Adrien Osborn

Em 3 de Junho de 2009, a então futura Presidência sueca do Conselho convidou o Comité Económico e Social Europeu a elaborar um parecer exploratório sobre:

Por uma economia eco-eficiente – Transformar a crise económica em oportunidade para uma nova era na energia.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 12 de Outubro de 2009.

Na 457.ª reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 164 votos a favor, 2 votos contra e 8 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. As principais economias desenvolvidas do mundo reconheceram a necessidade de uma redução de pelo menos 80 % das suas emissões de gases com efeito de estufa até 2050, como parte da estratégia global necessária para limitar os riscos das alterações climáticas. Por isso, a base de aprovisionamento energético dessas economias terá que ser radicalmente alterada a partir de agora.

1.2. A UE já encetou esse processo através do ambicioso programa em matéria de clima e energia adoptado pelo Conselho e pelo Parlamento no início do corrente ano a fim de reduzir as emissões em 20-30 % até 2020. Este programa não foi, porém, ainda posto em prática e serão necessárias outras medidas para alcançar o objectivo de 2050.

1.3. A actual crise económica constitui tanto um risco como uma oportunidade. O risco é que a resposta aos problemas económicos que persistem venha a absorver toda a atenção política e todos os recursos disponíveis e que as medidas se concentrem no restabelecimento do status quo e a mesma tendência para o aumento das emissões. A oportunidade é que há uma margem considerável para quebrar este molde e adoptar uma estratégia eco-eficiente vantajosa para todas as partes que contribua para a retoma económica, para o reforço da competitividade e para a criação de emprego e facilite a transformação da base energética e a redução drástica das emissões.

1.4. O CESE apoia expressamente todas as iniciativas já tomadas ou em elaboração na Europa para promover a eco-eficiência, incluindo medidas adicionais para:

—	reforçar os esforços no sentido de promover a eficiência energética num novo plano de acção em matéria de eficiência energética;

—	reforçar um novo plano de acção em matéria de fontes de energia renováveis;

—	suprimir os subsídios prejudiciais e quaisquer outras políticas que agravem o impacto das alterações climáticas;

—	promover e incentivar uma reforma fiscal mais ecológica;

—	estimular uma política mais ecológica de concursos públicos por parte de todos os poderes públicos.

1.5. A fim de alargar a base de apoio e de manter a liderança da Europa face aos seus concorrentes a nível mundial, o CESE propõe que a Comissão e as outras instituições também envidem novos esforços para superar um número limitado de desafios específicos da transformação. O Comité destaca três transformações em particular susceptíveis de concitar o interesse e o apoio do público enquanto iniciativas e programas comunitários de vulto:

—	Promover a energia solar e outras energias renováveis,

—	Criar automóveis exclusivamente a electricidade,

—	Conceber edifícios sem emissões de carbono.

Obviamente, a generalização dos veículos movidos a electricidade deve ser acompanhada de novos esforços destinados a promover a geração de mais electricidade a partir de fontes que não emitam carbono, para evitar que as emissões sejam simplesmente transferidas do carro para a estação de reabastecimento.

1.6. O CESE apresenta sugestões para a formação de sólidas parcerias público-privado a fim de determinar e orientar estas transformações e obter o máximo apoio possível das empresas, de outras instituições pertinentes e do público. Propõe igualmente a emissão de uma nova forma de «obrigações europeias ecológicas» a fim de obter mais meios financeiros para promover algumas dessas mudanças.

1.7. O CESE apela a que uma nova iniciativa em matéria de eco-eficiência semelhante à proposta no presente parecer esteja no cerne da nova Estratégia de Lisboa, a fim de imprimir um cunho mais sustentável ao crescimento.

2. Informação de fundo

2.1. As razões para promover quanto antes a transição para uma economia eco-eficiente são bem conhecidas. As alterações climáticas provocadas pelas emissões de gases com efeito de estufa estão já a causar sérios problemas em muitas partes do mundo, problemas que deverão tornar-se ainda maiores no futuro.

2.2. Ao mesmo tempo, à medida que as alterações climáticas se vão intensificando, a probabilidade de as reservas mundiais de petróleo e gás natural se esgotarem torna-se cada vez mais iminente, com o risco de um aprovisionamento incerto no futuro e de preços cada vez mais instáveis para o petróleo e o gás. As regiões que, como a Europa, dependam de importações terão que reduzir a sua vulnerabilidade e aumentar a segurança do seu aprovisionamento energético através de uma diminuição do seu consumo total de energia e do recurso a fontes de energia disponíveis no interior das suas fronteiras.

2.3. No seu conjunto, estes dois desafios estratégicos de longo prazo implicam que o mundo tem que empenhar-se numa redução extraordinária das emissões de gases com efeito de estufa e numa transição maciça para a eco-eficiência. Os líderes do G8 aceitaram o princípio de que as economias mais desenvolvidas teriam que reduzir em 80 % as emissões de gases com efeito de estufa até 2050. Já foram iniciadas algumas das transformações da base de aprovisionamento energético da economia indispensáveis para alcançar esse objectivo, mas para isso o ritmo das mudanças terá que ser acelerado.

2.4. Muitas das transformações necessárias são já bem compreendidas e poderiam ser realizadas graças a tecnologias comprovadas. As Perspectivas Energéticas Mundiais para 2008 da Agência Internacional da Energia (AIE) estimam que mais de 50 % dos objectivos de redução da concentração de CO2 para 450 partes por milhão (ppm) até 2030 poderiam ser alcançados pela introdução de tecnologias de eco-eficiência já disponíveis. Há soluções eco-eficientes já prontas para serem postas em prática, ao nível quer da procura (edifícios, indústria, transportes) quer da oferta (p. ex., cogeração de electricidade e de calor). Importa envidar mais esforços para estimular os intervenientes no mercado a adoptá-las mais rapidamente.

2.5. Para além das tecnologias existentes, novas tecnologias eco-eficientes e hipocarbónicas devem igualmente estar prontas para uma implantação no mercado global já nas próximas décadas para permitir as reduções suplementares necessárias. As análises efectuadas pela AIE na Perspectiva da Tecnologia Energética para 2008 persuadem da necessidade de agir cedo para promover I&D privado e fomentar a aprendizagem em toda a cadeia, desde o fornecedor até ao operador e ao consumidor, de modo a aperfeiçoar as tecnologias e a convertê-las de projectos de demonstração promissores mas excessivamente onerosos em produtos correntes, fiáveis e eco-eficientes. São precisas novas tecnologias tanto para continuar a melhorar a eficiência energética (p. ex., edifícios sem emissões, iluminação, processos industriais) como para reduzir as emissões de CO2 do aprovisionamento (p. ex., energia solar, captura e armazenamento de carbono, combustíveis não fósseis para os transportes).

2.6. Todas estas transformações são possíveis actualmente. É o ritmo da mudança que importa acelerar. A Europa e os Estados-Membros, assim como outras grandes economias, devem, pois, envidar ainda mais esforços do que até à data para elaborar estratégias de inovação e aplicar programas de reforma nos principais sectores envolvidos.

2.7. Os programas de implantação são fundamentais e podem ajudar a concretizar o potencial das soluções já disponíveis em matéria de eco-eficiência ou para encorajar a absorção pelos mercados necessária para estimular actividades privadas de I&D e permitir a maturação das novas tecnologias. Os programas de implantação são os que proporcionam maiores probabilidades de duplos dividendos – ou seja, criar emprego e facilitar a transição para sistemas energéticos eco-eficientes no presente e proporcionar tecnologias mais eficientes e mais baratas no futuro. O objectivo é elaborar programas de implantação que estimulem a concorrência e os investimentos em I&D privados e promovam a aprendizagem ao longo da cadeia produtor-utilizador.

2.8. Na Europa, há já vários exemplos de êxito na melhoria da eficiência e na introdução das tecnologias hipocarbónicas nos mercados. O regime comunitário de rotulagem energética levou a que o mercado dos sistemas de refrigeração visasse uma eficiência energética muito mais elevada. Programas nacionais de adaptação de edifícios já existentes melhoraram a eficiência térmica. Programas nacionais de implantação da energia eólica aumentaram consideravelmente o recurso a esta tecnologia e reduziram os custos, criando indústrias de muitos milhares de milhões de euros nos países em que foram adoptados.

2.9. Contudo, as necessidades futuras em matéria de eficiência e de tecnologias hipocarbónicas continuam a ser substanciais. É indispensável congregar e divulgar as experiências obtidas com esses programas e aproveitá-las num novo esforço comum e concertado de disseminação e implantação das novas tecnologias hipocarbónicas em toda a Europa quanto antes.

2.10. Algumas das transformações necessárias poderão envolver estratégias radicalmente diferentes, pelo que lhes deverá ser consagrada uma atenção particular. Há três inovações que parecem particularmente promissoras e susceptíveis de ser bem acolhidas pelo público, ajudando a melhorar gradualmente a eco-eficiência:

—

No domínio da geração de electricidade continua a ser necessário acelerar a transição para fontes de energia renováveis. A energia solar continua a ser dispendiosa e marginal, embora os custos estejam a baixar constantemente; importa agora incentivar a produção quer em aplicações locais de pequena escala quer em centrais de grandes dimensões. A energia eólica está finalmente a ser empregue em grande escala, mas é ainda necessário reduzir os custos. As bombas de energia geotérmica já têm mostrado bons resultados e deverão ser rapidamente desenvolvidas a fim de se tornarem num elemento obrigatório em todas as novas habitações e noutros edifícios. As redes de distribuição, as infra-estruturas de apoio e os sistemas de armazenamento terão que ser revistos e modificados a fim de permitirem uma maior proporção de energias renováveis através de princípios inovadores de concepção e de gestão;

—

O automóvel eléctrico. Há limitações físicas de base à redução das emissões dos motores de combustão interna. A certa altura haverá uma transição para veículos exclusivamente eléctricos ou com células de combustível recarregados ou reabastecidos por fontes de energia com nenhumas ou poucas emissões de gases com efeito de estufa. O Comité considera que este é o momento de começar a definir objectivos e prazos específicos para planificar essa transição e criar as infra-estruturas e outros equipamentos necessários;

—

No sector da construção civil, os edifícios sem emissões de carbono começam a tornar-se uma possibilidade. São necessários esforços significativos para converter o que ainda não passa de uma série de protótipos interessantes num produto acessível em grande escala. Para isso, haverá que desenvolver casas-modelo que poupem energia em todas as regiões da UE, cuja concepção tenha em conta os condicionalismos climáticos e geográficos de cada região. Essas casas serviriam de exemplo a outras;

2.11. Poderão ser necessárias medidas semelhantes para melhorar a captura e o armazenamento de carbono e aumentar a capacidade das tecnologias da informação e dos sistemas informáticos de contribuírem para a eco-eficiência.

3. Papel dos governos e da União Europeia

3.1. À União Europeia cabe um papel particularmente destacado devido à amplitude de algumas das medidas necessárias. Uma transformação à escala e ao ritmo necessários só será possível mediante esforços concertados da parte dos sectores público e privado de toda a Europa, e em alguns casos mesmo do mundo inteiro. A UE já lançou uma série de programas e iniciativas para promover a eficiência energética, as energias renováveis e a transição para uma economia hipocarbónica. Mas estes esforços terão que ser redobrados e acelerados. Os pontos seguintes descrevem alguns dos domínios em que é necessária a intervenção da UE.

3.2. Investigação e desenvolvimento. As despesas com I&D na UE têm-se mantido em apenas 1,84 % do PIB há vários anos, muito abaixo do nível acordado de 3 %. Serão precisos grandes esforços para alcançar a meta dos 3 % e consagrar uma parte mais importante das dotações dos programas actuais à transição para uma economia hipocarbónica. Entre as tecnologias que mais apoio requerem dos programas de I&D contam-se algumas das novas tecnologias hipocarbónicas mais radicais, como por exemplo a captura e o armazenamento de carbono, as células fotovoltaicas de camada fina, os aerogeradores no alto-mar e os biocombustíveis de segunda geração.

3.3. Há que elaborar programas de implantação para explorar os nichos de mercado para as novas tecnologias e estimular os investimentos na aprendizagem por parte dos intervenientes do mercado. Haverá que coordenar o melhor possível estas iniciativas com as políticas fiscal e industrial. A UE deve concentrar-se antes de mais nas grandes transformações, como a transição para os veículos eléctricos ou os edifícios sem emissões de carbono, para as quais será necessário desenvolver novas tecnologias em grande escala, realizar investimentos colossais, adaptar as infra-estruturas de apoio e promover o mais possível o interesse e o apoio do público e dos consumidores. A experiência com as plataformas tecnológicas para a energia deve ser aprofundada e aproveitada na elaboração de programas de implantação proactivos para as transformações que se impõem.

3.4. Definição de normas. Para encorajar o progresso são indispensáveis normas mínimas obrigatórias em matéria de eficiência energética para os produtos e serviços. A UE já definiu normas mínimas para alguns dos produtos mais importantes e estabeleceu calendários para a adopção de padrões mais elevados no futuro. Contudo, estes programas terão que tornar-se mais abrangentes e que definir metas mais ambiciosas a curto e a longo prazo.

3.5. Como é óbvio, há limites práticos ao ritmo do progresso, os quais têm que ser tidos em conta. Mas é igualmente essencial manter a pressão sobre a indústria europeia para continuar a manter-se entre as líderes mundiais em matéria de padrões de eficiência, a fim de garantir a sua posição competitiva num mercado mundial cada vez mais orientado para a eficiência energética.

3.6. Contratos públicos. Os contratos públicos podem ser um instrumento utilíssimo para a melhoria das normas em sectores industriais de importância central ao preverem condições adequadas nas especificações e nas condições contratuais. A UE deve continuar a assumir a liderança na adopção de normas de eco-eficiência cada vez mais severas como condição obrigatória em todos os contratos públicos de aquisição de bens, serviços e imóveis. Os critérios da eco-eficiência devem ser tidos em conta na avaliação de todos os projectos.

3.7. Alguns órgãos do poder regional e local da UE estão na vanguarda da integração da eco-eficiência em todas as suas actividades. Mas muitas outras estão mais atrasadas. Poderia contemplar-se a adopção de uma iniciativa comunitária com dois objectivos: chamar a atenção para as boas práticas e encorajar outros a seguir o exemplo; e promover a sistematização e a harmonização dos requisitos que esses órgãos devam respeitar para se conformarem às normas de eco-eficiência.

3.8. Incentivos ao sector privado. Definir um preço adequado para as emissões de carbono é fundamental e o Comité exorta a Comissão a continuar a desenvolver o regime de licenças de emissão de carbono para sectores específicos e a encorajar a imposição de taxas mais elevadas à emissão de carbono por outros sectores. Conviria igualmente prever incentivos mais orientados, como o recurso às tarifas de alimentação para promover o investimento em energias renováveis. Em alguns casos, o sector público poderá ter que colaborar com o sector privado a fim de criar as infra-estruturas necessárias para novas tecnologias fundamentais, nomeadamente através de formas descentralizadas de geração de electricidade e de uma rede inteligente.

3.9. Atitude dos consumidores. Continua a haver pouca receptividade dos consumidores e pouco interesse em maior eficiência nas suas compras ou no seu estilo de vida. Por outro lado, os responsáveis políticos também continuam a mostrar uma compreensão limitada das motivações por trás das atitudes dos consumidores e da melhor forma de encorajar a procura de bens e serviços eco-eficientes. São necessárias mais medidas de educação, de sensibilização e de envolvimento das comunidades. A rotulagem dos produtos a fim de chamar a atenção para o seu desempenho energético deve ser intensificada e melhorada.

3.10. Formação e desenvolvimento profissional. São necessários muitos mais esforços para integrar na educação e na reciclagem técnica e profissional uma melhor compreensão da necessidade e da capacidade de uma produção mais eficiente do ponto de vista energético, bem como da sustentabilidade.

4. Oportunidades e riscos durante a actual crise económica

4.1. Há o risco de os actuais problemas económicos dificultarem a obtenção de progressos rápidos no sentido da eco-eficiência. Os fundos para novos investimentos no sector público e no sector privado escasseiam e tendem a ser orientados para prioridades a curto prazo.

4.2. Contudo, à medida que a economia global começa a recuperar, poderão surgir igualmente oportunidades para imprimir à economia europeia (e a outras grandes economias) um cunho mais sustentável. É fundamental que a UE aceite estes desafios e actue em consequência se pretende singrar na concorrência que se anuncia no domínio da eco-eficiência e da sustentabilidade.

Na actual situação económica cumpre examinar com especial atenção certos domínios específicos, ligados sobretudo aos sectores das finanças, da economia e da indústria:

4.3.1. . A crise económica voltou a pôr em causa a pertinência de usar o PIB como indicador do progresso global e a realçar a necessidade de indicadores mais abrangentes do bem-estar, que tenham em conta factores sociais e ambientais ao lado do desempenho económico. Os trabalhos da Comissão neste domínio devem ser prosseguidos à luz do recente Relatório Stiglitz, encomendado pelo governo francês.

4.3.2. . Vários governos nacionais e a Comissão Europeia têm lançado pacotes significativos de despesas públicas para estimular as suas economias e impedir que a situação se transforme numa recessão. O Plano de Relançamento da Economia Europeia promovido pela Comissão constitui um bom exemplo de como combinar estímulos económicos com a transição para uma economia mais verde, embora o seu êxito tenha sido limitado pela relativa escassez dos meios que lhe foram afectados. A altura dos pacotes de incentivos pode ter passado, mas todos os programas de despesas públicas continuam a ter que ser examinados do ponto de vista da eco-eficiência, a fim de garantir o máximo benefício. A avaliação sistemática de todos os programas de despesas públicas à luz dos critérios da sustentabilidade deveria tornar-se na norma nos processos de adopção dos orçamentos da UE e dos Estados-Membros.

4.3.3. . Todos os programas de despesas públicas serão examinados de perto nos próximos anos, à medida que os governos procuram reduzir as despesas para reequilibrar as suas finanças. A determinação dos cortes orçamentais deveria concentrar-se sobretudo nas despesas que envolvem um elevado consumo de energia ou que afectam negativamente a eco-eficiência. A este respeito, haverá que estar especialmente atento aos subsídios que encorajam a produção ou o consumo de combustíveis fósseis (subsídios à produção de carvão ou preços de combustível subsidiados para grupos específicos) e têm, assim, um impacto duplamente negativo (não só impedem que o dinheiro seja gasto noutros sectores mais úteis como tornam as condições menos favoráveis para as tecnologias mais ecológicas que se pretende promover). A comunicação tão aguardada da Comissão sobre a reforma das ajudas deverá dar um novo impulso à intervenção comunitária nesta matéria.

4.3.4. . Os actuais desequilíbrios fiscais em muitos Estados-Membros deverão obrigar a adaptações na distribuição e na percentagem dos impostos. As considerações ambientais devem ser tidas em conta nessas adaptações. Por exemplo, na conjuntura actual seria melhor aumentar os impostos sobre as energias fósseis do que sobre o trabalho, embora com as devidas salvaguardas para proteger os cidadãos mais pobres e mais vulneráveis. A Comissão poderia lançar um novo estudo juntamente com os Estados-Membros a fim de promover uma acção concertada para orientar as políticas fiscais nesse sentido.

4.3.5. . A actual crise económica já levou a intervenções estatais de grande vulto para auxiliar ou reestruturar indústrias-chave. A promoção da eficiência na utilização dos recursos deve ser um objectivo constante nessas intervenções. Algumas das prioridades da transformação já referidas (veículos eléctricos, edifícios sem emissões, energia solar) poderão precisar de atenção e apoio especiais para se tornarem no cerne da nova economia e no foco de novos investimentos, novas empresas e novos empregos.

4.3.6. . No entender do CESE, a UE terá a possibilidade de assumir um novo papel na promoção de novos «campeões» europeus de nível mundial nos sectores-chave das tecnologias hipocarbónicas no âmbito de uma nova estratégia para a inovação na Europa. O CESE recomenda, em particular, a criação de grupos de trabalho que envolvam intervenientes dos sectores público e privado a fim de orientar os progressos ao nível da UE no que toca aos veículos eléctricos, aos edifícios sem emissões de carbono e à energia solar. Em cada um desses casos, as medidas deverão basear-se nos trabalhos das actuais plataformas tecnológicas da I&D para a energia e encorajar a disseminação e a implantação em grande escala das novas soluções.

4.3.7. Cada grupo de trabalho deverá identificar as possibilidades da mudança e as partes que caberão ao I&D e aos investimentos do sector público e do sector privado. Deverão analisar as necessidades em matéria de infra-estruturas (p. ex., redes de pontos de recarga para a introdução generalizada de veículos eléctricos, programas de apoio municipal à melhoria do desempenho energético das habitações) e o modo como essas transformações poderão ser disseminadas nos países em vias de desenvolvimento (p. ex., energia solar em África), ajudando-os assim a contribuir para a transição para uma economia hipocarbónica.

4.3.8. ? Atendendo às actuais circunstâncias económicas, as despesas públicas (e mesmo os investimentos privados) na União Europeia deverão conhecer sérias limitações durante os próximos anos. O Comité entende que são necessárias formas inovadoras de financiamento para assegurar os investimentos indispensáveis para implantar novas tecnologias eco-eficientes. Nesse contexto, sugere a emissão de «obrigações europeias ecológicas». A publicidade a essas novas formas deverá chamar a atenção para os retornos modestos mas seguros que garantem e para o seu papel na promoção do desenvolvimento e da implantação de algumas das novas tecnologias, como os veículos e os edifícios sem emissões. Assim, tirariam partido da vontade de associar uma forma de poupança segura com uma contribuição para a construção de um futuro melhor.

5. Um novo impulso a nível europeu

5.1. A UE já deu um primeiro impulso à transição para uma economia eco-eficiente através das metas que definiu e das medidas que adoptou. Mas isso é apenas um começo. Os problemas persistentes da economia mundial revelam a necessidade de um envolvimento activo para impedir um retrocesso para os arriscados e ineficientes padrões de crescimento e desenvolvimento do passado. A inauguração de um novo Parlamento Europeu e de uma nova Comissão constitui uma excelente oportunidade de a UE passar à velocidade superior e dar novos incentivos à eco-eficiência e ao desenvolvimento sustentável na Europa.

5.2. A curto prazo, o CESE exorta a Comissão, a Presidência sueca e as Presidências seguintes a aproveitar quanto antes as oportunidades através:

—	Da revisão e renovação da Estratégia de Lisboa e da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável,

—	Das novas perspectivas financeiras,

—	Da reformulação da Directiva 2002/91/CE relativa ao desempenho energético dos edifícios,

—	Do seguimento da comunicação da Comissão sobre o modo de superar os obstáculos às energias renováveis na UE,

—	Da iniciativa de financiamento das energias sustentáveis, projecto conjunto entre a Comissão e o BEI,

—	Da adopção de uma nova política energética para a Europa em 2010, com calendários para 2030 e uma visão para 2050.

5.3. O CESE reconhece o potencial dos planos de acção nacionais em matéria de eficiência energética e os planos de acção nacionais em matéria de fontes de energia sustentáveis. É fundamental uma divulgação rápida aos Estados-Membros e um retorno da informação após a análise da primeira ronda de planos, assim como outras medidas vigorosas por parte da Comissão e das instituições.

5.4. Para o futuro, o CESE prevê que continue a fazer-se sentir a necessidade de promover activamente a eco-eficiência e de reforçar a sua presença em todos os seguintes domínios de intervenção comunitária citados no presente parecer:

—	Apoio a I&D,

—	Apoio a programas de requalificação profissional nos domínios da engenharia, da construção e noutros sectores fundamentais a fim de integrar elementos obrigatórios para uma concepção eco-eficiente,

—	Integração das prioridades da eco-eficiência em todas as normas contabilísticas, práticas de regulamentação e regras de avaliação financeira adequadas,

—	Priorização da eco-eficiência em todos os programas comunitários e nacionais de financiamento e de adjudicação de contratos públicos,

—	Promoção dos aspectos ambientais em todos os programas de despesas públicas ao nível da UE e dos Estados-Membros através de uma avaliação sistemática do ponto de vista da sustentabilidade,

—	Definição de novas formas de financiamento para os principais programas de transformação,

—	Defesa de uma reforma fiscal orientada para a eco-eficiência,

—	Eliminação de subsídios prejudiciais,

—	Promoção de uma nova estratégia para a inovação, com grupos de trabalho dedicados a cada uma das principais transformações,

—	Fomento das boas práticas de educação dos consumidores e de intervenção da sociedade civil.

5.5. O CESE está convicto de que haverá vantagens competitivas substanciais para as economias que conseguirem adaptar-se mais rapidamente à eco-eficiência, e desvantagens não menos consideráveis para as economias que se atrasarem nesse processo. Assim, apela a que a Estratégia de Lisboa renovada para o futuro da economia europeia se estruture em torno do objectivo de tornar a UE numa das economias mais eco-eficientes do mundo e que esse objectivo seja integrado em todos os programas e políticas comunitários, tal como recomendado no presente parecer.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/29

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «O respeito dos direitos fundamentais nas políticas e na legislação europeias em matéria de imigração»

(parecer de iniciativa)

(2010/C 128/06)

Relator: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Em 26 de Fevereiro de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre:

O respeito dos direitos fundamentais nas políticas e na legislação europeias em matéria de imigração.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 15 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer:

1. Apresentação e contexto

1.1. O CESE decidiu elaborar um parecer de iniciativa tendo em vista propor que as políticas e a legislação da UE sobre imigração e fronteiras respeitem devidamente os direitos humanos e coloquem a liberdade e a segurança de todas as pessoas no centro das suas atenções.

1.2. Enfrentando muitas dificuldades políticas no Conselho, a UE está a dotar-se de um quadro legislativo comum em matéria de imigração com direitos e garantias supranacionais que vai mais além da legislação em mudança (e por vezes restrita) dos Estados-Membros. O CESE acolhe favoravelmente os progressos realizados, pois não é tarefa fácil elaborar uma legislação comum entre 27 Estados-Membros, tanto mais quando se trata de um tema tão delicado como a imigração.

1.3. Contudo, o facto de muitas destas normas serem objecto de uma harmonização minimalista dificulta e limita a existência de garantias plenas e adequadas para a protecção dos direitos humanos. Por outro lado, em alguns Estados-Membros, a transposição para a legislação nacional das directivas europeias não está a ser efectuada correctamente no que diz respeito à protecção dos direitos fundamentais.

1.4. Ao longo destes anos, o CESE tem emitido vários pareceres para que a política comum de imigração se baseie numa abordagem integral, levando em linha de conta não só as necessidades dos Estados-Membros da UE e a cooperação com os países de origem, mas também o respeito pelos direitos humanos dos imigrantes.

1.5. O Conselho Europeu aprovou, em 16 de Outubro de 2008, o Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, que exprime um forte compromisso político da UE para avançar no sentido de uma política comum de imigração. Durante a Presidência sueca, a UE adoptará o Programa de Estocolmo (1).

1.6. Prevê-se igualmente a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, que proporcionará um novo impulso ao desenvolvimento das políticas de imigração que serão adoptadas através do procedimento legislativo ordinário e conferirá valor jurídico vinculativo à Carta dos Direitos Fundamentais.

1.7. O CESE tem vindo, ao longo destes anos, a reforçar a colaboração com as organizações da sociedade civil, tendo-lhe sido possível criar uma base estável de participação através do Fórum Europeu da Integração (2). O Comité assumiu um compromisso muito importante para que as políticas de integração se desenvolvam com a participação da sociedade civil.

1.8. O Comité observa, com preocupação, que a intolerância, o racismo e a xenofobia contra os imigrantes, contra «os diferentes» têm vindo a aumentar na Europa e receia que o impacto social da crise financeira venha agravar estes fenómenos. É necessário que os responsáveis políticos, os dirigentes sociais e os meios de comunicação social ajam com responsabilidade e com sentido pedagógico político e social para prevenir estes comportamentos. A educação para os valores humanos, para os direitos fundamentais, para a igualdade e a não-discriminação deve assumir um papel mais relevante nos programas de estudo desde o ensino primário ao secundário.

2. Direitos humanos fundamentais e políticas de imigração

2.1. Entre os vários instrumentos internacionais, a Declaração Universal dos Direitos do Homem proclama a universalidade de um sistema comum de princípios e valores.

2.2. A Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, subscrita por todos os Estados-Membros, e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem constituem a base e a garantia para o respeito pelos direitos humanos em todo o território da UE.

2.3. O Tribunal de Justiça das Comunidade Europeias (TJCE) já reconheceu que a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, bem como a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, fazem parte e são princípios gerais do ordenamento jurídico comunitário.

2.4. Esta interpretação é confirmada pelo artigo 6.o do Tratado da União Europeia (TUE), que reforça a garantia dos direitos fundamentais no sistema jurídico europeu e a competência do TJCE para garantir o seu respeito no que se refere à acção das instituições europeias e dos Estados-Membros no âmbito do direito comunitário.

2.5. Apesar de os Estados serem soberanos para controlar as entradas e conceder autorizações de residência a nacionais de países terceiros, o CESE lembra que os mesmos devem respeitar as obrigações assumidas nos instrumentos e nas convenções internacionais e europeias sobre direitos humanos fundamentais e a sua interpretação (e desenvolvimento) por parte dos órgãos jurisdicionais competentes.

2.6. A Carta dos Direitos Fundamentais da UE incorpora novos direitos que não estavam reconhecidos na Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (3). Grande parte destes direitos são independentes da nacionalidade das pessoas. A Carta será juridicamente vinculativa logo que seja ratificado o Tratado de Lisboa e reforçará a segurança jurídica da salvaguarda dos direitos fundamentais das pessoas. A Carta será aplicável às instituições europeias e aos Estados-Membros, em particular no âmbito da aplicação da legislação comunitária, e reforçará o respeito pelos direitos fundamentais em questões relacionadas com a imigração.

2.7. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a União passará a ter a possibilidade de aderir à Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que reforçará o compromisso da UE em matéria de direitos humanos.

2.8. O Comité aprovou (4), também, a criação da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Em 2008, o Conselho Europeu adoptou o quadro plurianual da Agência, que prevê nove domínios temáticos, entre os quais racismo e xenofobia, discriminações, asilo, imigração e integração de migrantes, vistos e controlos de fronteiras. O CESE deseja participar nas actividades da Agência com o objectivo de reforçar o papel da sociedade civil organizada.

2.9. Não obstante a existência destes instrumentos e de estruturas comunitárias, vários relatórios realizados por investigadores independentes e académicos e numerosas organizações da sociedade civil têm apontado que algumas políticas e legislações nacionais e europeias não respeitam devidamente os direitos fundamentais.

2.10. No âmbito das políticas comunitárias, há também bastantes relatórios que denunciam violações dos direitos humanos dos imigrantes em diversos Estados-Membros. Por vezes sucede que as políticas europeias legitimam algumas práticas nacionais incompatíveis com os direitos humanos e o Estado de direito.

2.11. O CESE defendeu num recente parecer (5) que a política e a legislação sobre imigração respeitem plenamente os direitos humanos de todas as pessoas e garantam a igualdade de tratamento e a não-discriminação. No intuito de reforçar este objectivo, o CESE propõe que a futura política de imigração europeia inclua dois novos princípios comuns, em conformidade com o Programa de Estocolmo: direitos fundamentais e Estado de direito e liberdades fundamentais.

2.12. Os direitos fundamentais deveriam valer para todas as pessoas, e não apenas para os cidadãos da União. Os requerentes de asilo e os imigrantes estão protegidos pela Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Acresce que o direito europeu em matéria de imigração e de fronteiras, e a jurisprudência do TJCE, oferecem um conjunto de garantias e direitos que vão além dos poderes discricionários dos Estados-Membros.

2.13. O CESE também propôs (6) que, no âmbito da política externa, a UE promova um quadro normativo internacional para as migrações, com base na Declaração Universal dos Direitos do Homem, no Pacto sobre os Direitos Civis e Políticos e no Pacto sobre os Direitos Económicos Sociais e Culturais. Este quadro normativo internacional deverá incluir as principais convenções da OIT e a Convenção Internacional para a Protecção dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias, adoptada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, mas que ainda não foi ratificada pelos Estados-Membros, embora o CESE tenha adoptado um parecer de iniciativa (7) recomendando a sua ratificação.

2.14. No Programa para a Europa (8)o Comité propõe igualmente que as políticas da UE respeitem os direitos fundamentais e os direitos humanos, concretamente as políticas em matéria de imigração e asilo.

2.15. O CESE considera que é preciso reforçar os valores e princípios da UE e a protecção dos direitos humanos e das liberdades através de uma autoridade política visível e forte a nível europeu, razão pela qual apoia a proposta do presidente Durão Barroso para criar um comissário europeu responsável pela Justiça, Direitos Fundamentais e Liberdades Civis. O Comité espera que esse departamento disponha dos instrumentos políticos e dos recursos logísticos e financeiros necessários para o exercício de tão importante responsabilidade.

2.16. Lamenta, porém, que a política de imigração e asilo não faça parte desta pasta e integre os assuntos de segurança interna sob a responsabilidade de outro comissário. Ligar a imigração às questões de segurança e separá-la da protecção dos direitos fundamentais é enviar uma mensagem política errada.

3. Universalidade dos direitos humanos

3.1. A Europa está confrontada actualmente com um grande desafio: assegurar a cada pessoa os direitos humanos no quadro dos ordenamentos jurídicos da UE e dos Estados-Membros, tendo por base a noção tradicional de cidadania, segundo a qual são negados alguns destes direitos aos «não-cidadãos», e a distinção legal entre cidadão e estrangeiro e entre imigrante em situação regular e irregular.

3.2. As legislações europeias em matéria de imigração não garantem correctamente que o migrante seja um sujeito de direito e alvo de protecção. A estreita vinculação jurídica entre autorização de trabalho e autorização de residência evidencia que o migrante não é encarado como pessoa, mas como mão-de-obra, ou seja, como um instrumento ao serviço do mercado de trabalho, que deixando de ser necessário, perde a possibilidade de permanecer legalmente no país. Logo, como a sua situação administrativa se altera, perde muitos direitos e passa a ser um «sem papéis».

3.3. Os direitos humanos são universais, irrevogáveis e protegem todas as pessoas independentemente da condição e do estatuto jurídico.

4. Direitos humanos e política de imigração: Dez prioridades operacionais para que a Europa seja um espaço de liberdade, segurança e justiça

4.1. A Europa dos direitos

4.1.1. Nestes últimos anos, a defesa e a promoção dos direitos humanos deixaram de ser um tema prioritário na agenda política da UE. A prioridade política tem sido a segurança dos Estados, entendendo-se esta como se fosse incompatível com o desenvolvimento da liberdade e a salvaguarda dos direitos fundamentais.

4.1.2. Qualquer política adoptada em matéria de segurança deve proteger os valores da liberdade e da justiça. O CESE considera que o ponto de partida destas políticas deve ser a salvaguarda dos direitos fundamentais garantidos pela Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e pela Carta dos Direitos Fundamentais.

4.1.3. O reforço da segurança não deverá pôr em causa os valores fundamentais (direitos humanos e liberdades públicas), nem os princípios democráticos (Estado de direito) compartilhados em toda a União. A liberdade da pessoa não deve ser reduzida ao objectivo da segurança colectiva e do Estado. Algumas propostas políticas repetem um erro cometido no passado: sacrificar a liberdade para aumentar a segurança.

4.1.4. Neste sentido, o CESE acolhe favoravelmente a Comunicação da Comissão sobre «Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos», de Junho de 2009, que tem como prioridade a protecção dos direitos fundamentais dos cidadãos europeus.

4.1.5. O CESE apoia a iniciativa da Comissão de promover uma «cultura dos direitos fundamentais», logo nas primeiras fases do procedimento legislativo, que inclua uma política de imigração. O respeito pelos direitos fundamentais deve constituir um objectivo comum de todas as instituições comunitárias (9). Isto deve ser acompanhado de um sistema comum europeu de avaliação (ex post) regular da aplicação das políticas europeias adoptadas a nível nacional, regional e local, nomeadamente no que diz respeito à sua compatibilidade com os direitos fundamentais e a sua eficácia (10). Ao CESE e à sociedade civil organizada deve caber igualmente um papel essencial nesta avaliação.

4.2. Legislação em matéria de admissão

4.2.1. O CESE já referiu em pareceres anteriores que a UE deve dotar-se de uma política comum de imigração e de uma legislação harmonizada. A UE e os Estados-Membros carecem de uma legislação aberta que permita a imigração laboral através de canais regulares e transparentes, envolvendo tanto os trabalhadores altamente qualificados como os menos qualificados. Deste modo, seria possível proteger adequadamente os direitos dos imigrantes.

4.2.2. O Comité propôs uma legislação horizontal, mas os Estados-Membros, a Comissão e o Conselho decidiram elaborar directivas específicas para algumas categorias de imigrantes, o que pode dar origem a situações de discriminação.

4.2.3. Nos pareceres que emite sobre as diferentes iniciativas legislativas da Comissão, o Comité pretende garantir uma coerência global e assegurar a protecção dos direitos fundamentais, assim como a igualdade de tratamento e a não-discriminação, seja qual for a categoria profissional dos trabalhadores imigrantes.

4.3. Direitos dos trabalhadores migrantes e de suas famílias

4.3.1. A base deve ser o princípio da não-discriminação (artigo 21.o da Carta). O imigrante, qualquer que seja o período de validade da sua autorização de residência e de trabalho, terá os mesmos direitos económicos, laborais e sociais dos demais trabalhadores. De acordo também com o disposto no n.o 3 do artigo 15.o da Carta, «os nacionais de países terceiros que sejam autorizados a trabalhar no território dos Estados-Membros têm direito a condições de trabalho equivalentes àquelas de que beneficiam os cidadãos da União».

4.3.2. A igualdade de tratamento no trabalho refere-se às condições de trabalho, à remuneração, aos despedimentos, à saúde e segurança no local de trabalho e aos direitos sindicais e à greve.

4.3.3. O CESE considera que também se deve promover a igualdade de tratamento em relação a outros direitos sociais e fundamentais, tal como teve ocasião de propor num parecer anterior: «Mais concretamente, o CESE propõe um conjunto de direitos para os nacionais de países terceiros que trabalhem e residam temporariamente na UE de uma forma legal» (11), tais como:

—	direito à protecção social, incluindo os cuidados de saúde;

—	acesso a bens e serviços, inclusivamente à habitação (artigos 34.o e 35.o da Carta);

—	acesso à educação e à formação profissional (artigo 14.o da Carta);

—	reconhecimento de diplomas, certificados e títulos no quadro da legislação comunitária;

—	reconhecimento dos direitos laborais e sociais dos trabalhadores migrantes destacados na UE (12);

—	direito à educação dos menores, inclusivamente as ajudas e bolsas de estudo;

—	direito à assistência jurídica gratuita em caso de necessidade (artigo 47.o da Carta);

—	direito de acesso a um serviço gratuito de emprego (serviço público);

—	direito a frequentar um curso para aprender a língua do país de acolhimento;

—	respeito pela diversidade cultural, religiosa e linguística (artigo 22.o da Carta);

—	direito de livre circulação e residência dentro do Estado-Membro.

4.3.4. Poder exercer os direitos fundamentais pressupõe a existência de serviços públicos capazes de os respeitar (meios, formação do pessoal) e dotados de funcionários obrigados por lei a comportar-se com independência e neutralidade em relação às pessoas. Além disso, o CESE tem dúvidas, no actual período de crise, sobre os meios orçamentais de que dispõem os Estados-Membros da União e sobre o nível dos recursos que eles estão dispostos a mobilizar, tanto a nível nacional como europeu, para tornar efectiva a protecção dos direitos humanos, em particular no tocante aos imigrantes.

4.3.5. O Comité não aprova a proposta de directiva-quadro que faculta aos Estados-Membros limitar o direito à igualdade de tratamento no respeitante a certas condições laborais (salário e despedimentos, saúde e segurança no local de trabalho, protecção social) e à liberdade de reunião e de associação e à greve (13), unicamente aos que têm emprego. Estas limitações também podem enfraquecer o princípio da não-discriminação e o artigo 12.o da Carta.

4.3.6. O CESE saúda a iniciativa da Comissão de apresentar um Código Europeu da Imigração, que deveria contemplar os direitos fundamentais e garantias de todos os imigrantes na União Europeia.

4.4. Reagrupamento familiar

4.4.1. O direito à vida em família é um dos direitos humanos que a UE e os Estados-Membros devem salvaguardar e garantir nas suas políticas e legislações sobre imigração (14).

4.4.2. A Directiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar estabelece apenas disposições mínimas, dando azo a que algumas legislações nacionais não garantam plenamente o direito ao reagrupamento familiar a nacionais de países terceiros. Este facto foi confirmado no relatório da Comissão sobre a aplicação da directiva (15), que levanta dúvidas quanto à compatibilidade da aplicação de medidas de integração como condição prévia para a admissão no território com o direito ao respeito pela vida familiar (artigo 7.o da Carta) e o princípio da proporcionalidade.

4.4.3. O Comité considera que a Directiva Cartão Azul tem um entendimento do reagrupamento familiar menos restritivo do que a Directiva 2003/86/CE, devendo pois estender-se a todas as categorias de imigrantes, independentemente do nível de qualificações que possuam.

4.4.4. Consequentemente, o Comité propõe à Comissão que elabore, em 2010, uma proposta de alteração da Directiva 2003/86/CE.

4.5. Fronteiras e imigração irregular

4.5.1. O CESE deseja que a eficácia no controlo das fronteiras respeite o direito fundamental de asilo (artigo 18.o da Carta) e o princípio de não-reenvio, segundo o qual ninguém pode ser expulso ou extraditado para um Estado onde a sua vida ou a sua liberdade corram perigo (artigo 19.o da Carta). Muitos dos que necessitam de protecção internacional chegam às fronteiras externas clandestinamente. As autoridades devem garantir que essas pessoas possam apresentar um pedido de protecção e que este seja analisado, sem excepções, em conformidade com as convenções internacionais e europeias e a legislação comunitária e nacional.

4.5.2. O CESE propõe que, antes de reforçar as competências operacionais da Agência FRONTEX, se proceda a uma avaliação independente do respeito pelos direitos humanos nas operações conjuntas de controlo de fronteiras, e se reforce o controlo parlamentar nacional e europeu. Dever-se-á igualmente avaliar a compatibilidade com as garantias previstas no «Código das Fronteiras Schengen», em particular os seus artigos 6.o e 13.o.

4.5.3. As medidas de controlo e vigilância da UE sobre a imigração irregular também estão a espalhar-se geograficamente para lá das fronteiras externas da UE, através de operações conjuntas em África. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e diversas ONG têm alertado para a falta de garantias em relação ao respeito pelos direitos humanos quando o controlo de fronteiras é efectuado fora do território da UE.

4.5.4. A estratégia europeia de controlo de fronteiras utiliza intensamente a tecnologia no domínio da segurança. Contudo, a criação de bases de dados que envolvem grandes volumes de dados (Sistema de Informação Schengen (SIS II) e Sistema de Informação de Vistos (VIS), etc.) serve para determinar perfis étnicos, culturais e religiosos, o que levanta problemas à luz do direito à não-discriminação consignado no artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais.

4.5.5. De igual modo, o sistema proposto no pacote de medidas para a gestão das fronteiras, apresentado pela Comissão em 2008 (16), suscita dúvidas quanto à proporcionalidade e à razoabilidade, que são essenciais para qualquer nova legislação da UE, e preocupações graves sobre o modo como o direito à protecção dos dados de carácter pessoal (artigo 8.o da Carta) e o princípio de não-discriminação consagrado no artigo 13.o do Tratado CE ficarão inteiramente garantidos com a utilização de algumas iniciativas tecnológicas (por exemplo, sistema de controlo automatizado de fronteiras).

4.5.6. Para assegurar o respeito pelos direitos fundamentais, o CESE considera que se deve melhorar a solidariedade da UE para com os Estados-Membros que, devido à sua localização geográfica, têm de atender às numerosas pessoas que chegam ao seu território por via irregular e que são vítimas de redes criminosas de tráfico ilegal. O CESE propõe que se crie um Serviço Europeu de Apoio ao Asilo.

4.5.7. A UE deve também promover a cooperação com os países de origem no sentido de melhorar o respeito pelos direitos humanos, prevenir a imigração irregular, fomentar a imigração legal e combater as redes criminosas de tráfico de seres humanos.

4.6. Regresso e readmissão

4.6.1. A Directiva Regresso (17) apresenta um quadro europeu de garantias jurídicas e procedimentos de protecção (18), que o CESE acolhe favoravelmente, como, por exemplo, o direito de recurso efectivo contra decisões relacionadas com o regresso perante uma autoridade judicial ou administrativa ou qualquer outro órgão competente independente; a concessão de assistência e representação jurídica gratuita, determinadas garantias enquanto se aguarda o retorno, condições de detenção, etc.

4.6.2. Todavia, o CESE partilha da opinião de numerosas organizações da sociedade civil e de peritos independentes do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas (19), que assinalam algumas tensões entre o regime comum instaurado pela directiva e os direitos fundamentais das pessoas imigradas. Será necessário acompanhar de perto, nas fases de transposição e aplicação efectiva ao nível nacional, as medidas de expulsão e de detenção, as vias de recurso e o tratamento dado a pessoas vulneráveis.

4.6.3. O Comité propõe que a política europeia em matéria de regressos fomente o carácter voluntário, detendo a máxima consideração pelos valores humanos, pois disto depende a legitimidade e a credibilidade da política de imigração europeia no exterior. As excepções previstas, por exemplo, no artigo 7.o, n.o 4, da directiva (conceito de «risco de fuga») podem eliminar o carácter voluntário do regresso devido ao poder discricionário dos Estados-Membros na transposição e interpretação daquelas disposições. Por outro lado, a directiva não garante uma protecção adequada às pessoas que se encontram num limbo jurídico, aguardando a expulsão, nem no que se refere às condições que justifiquem a detenção (20) por um período que pode ir até aos seis meses (com possibilidade de ser alargado por mais 12 meses) (21).

4.6.4. O artigo 19.o da Carta determina que as expulsões colectivas são proibidas e que ninguém pode ser afastado, expulso ou extraditado para um Estado onde corra sério risco de ser sujeito a pena de morte, a tortura ou a outros tratos ou penas desumanos ou degradantes – o princípio de não reenvio (artigos 4.o e 19.o da Carta). A directiva reforça o respeito pelos direitos fundamentais. Não obstante, o ACNUR e diversas ONG têm vindo a denunciar práticas de expulsão colectiva e de expulsão de imigrantes em situação irregular e de requerentes de asilo para países que violam os direitos humanos.

4.6.5. O CESE lembra que os artigos 3.o, 5.o, 6.o, 8.o e 13.o da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos e os artigos 3.o, 4.o, 19.o 24.o e 47.o da Carta contêm disposições que são aplicáveis a uma política europeia em matéria de imigração irregular – com especial atenção à protecção em caso de afastamento, expulsão ou extradição. Muitos imigrantes irregulares encontram-se numa difícil situação humanitária, pelo que as normas e práticas a adoptar devem ser concebidas e aplicadas segundo os critérios do direito humanitário e no respeito pelos princípios morais da solidariedade.

4.6.6. O Estado de direito protege o direito fundamental de cada pessoa a uma acção judicial efectiva, como reconhecido nos artigos 47.o e 48.o da Carta. Por outro lado, nos termos do artigo 6.o, n.o 2, do Código das Fronteiras Schengen, os guardas de fronteiras não farão discriminações contra pessoas em razão dos seguintes motivos: sexo, origem racial ou étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual. Do mesmo modo, e nos termos do artigo 13.o, os nacionais de países terceiros a quem tenha sido recusada a entrada têm direito de recurso, sendo-lhes entregue uma decisão fundamentada com indicação das razões da recusa (22).

4.6.7. As pessoas que sofram de graves doenças físicas ou mentais não poderão ser detidas nem expulsas, tal como foi interpretado pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) (23) em relação ao artigo 3.o da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos, pois necessitam de assistência médica. A situação dos menores requer igualmente especial atenção e protecção. O CESE apoia a iniciativa da Comissão no que diz respeito à situação dos menores não acompanhados.

4.6.8. O CESE considera que o respeito pelos direitos humanos é uma condição imprescindível para a celebração de acordos de readmissão com países terceiros e opõe-se a que a UE ou os Estados-Membros estabeleçam acordos de repatriamento ou de controlo de fronteiras com países que não tenham assinado os principais instrumentos jurídicos internacionais de protecção dos direitos humanos, ou que tenham praticado actos comprovados de violação dos mesmos. Deve ser prestada especial atenção à protecção do direito fundamental dos requerentes de asilo a uma acção judicial efectiva (24).

4.7. Centros de detenção

4.7.1. O CESE reitera a sua posição contra a manutenção em condições prisionais dos requerentes de asilo e dos imigrantes em situação irregular, já que a sua detenção nesses centros deverá ser sempre a excepção (25).

4.7.2. As situações e condições de detenção prolongada, como as que se constatam actualmente em alguns Estados-Membros, são inaceitáveis e deveriam ser objecto de uma análise pormenorizada do ponto de vista dos direitos fundamentais, incluindo o direito à boa administração previsto no artigo 41.o da Carta.

4.7.3. O Comité reclama mais transparência no que respeita aos centros de detenção, dentro e fora da UE, solicitando que o ACNUR seja informado sobre a situação dos centros e das pessoas neles detidas, e que estas possam ser devidamente assistidas pelas ONG.

4.7.4. O CESE considera que as grávidas e os menores devem ser objecto de uma protecção especial, não devendo ser detidos nestes centros.

4.8. Os «sem papéis»

4.8.1. O Comité considera que uma pessoa «sem papéis» não é uma pessoa sem direitos e que, portanto, a UE e os Estados-Membros devem proteger os seus direitos fundamentais.

4.8.2. Importaria precisar a expressão «imigração clandestina», quando utilizada para designar as pessoas que emigram. Embora não seja legal entrar num Estado sem a documentação e as autorizações estabelecidas, estas pessoas não são delinquentes. A ideia de que existe uma relação entre imigração clandestina e delinquência, divulgada em numerosos meios de comunicação social e em discursos políticos, não corresponde à realidade e fomenta o medo e atitudes xenófobas entre a população do Estado receptor.

4.8.3. O Comité considera que alguns Estados-Membros devem melhorar a protecção dos direitos fundamentais dos imigrantes sem documentos e que a UE deveria considerá-los como um dos grupos mais vulneráveis, impedindo a exploração laboral e assegurando o acesso aos serviços de saúde e a outros serviços sociais, bem como o acesso de menores ao ensino.

4.8.4. É preciso reforçar a luta contra o tráfico de seres humanos (menores, mulheres e homens) para a exploração sexual e laboral, dando assim cumprimento ao n.o 3, artigo 5.o da Carta. Os Estados-Membros devem proteger devidamente as vítimas, colaborando com a justiça e facilitando a regularização dos interessados.

4.9. Regularizações

4.9.1. O Comité considera que os Governos actuam com hipocrisia. A política de regresso não constitui a única resposta às situações de irregularidade. Numerosos Estados-Membros desenvolveram procedimentos para legalizar a situação dos imigrantes irregulares, considerando que, para garantir os direitos fundamentais, e tendo em conta as necessidades económicas e sociais, a regularização deve ser realizada em condições precisas.

4.9.2. O CESE concorda em que se deve melhorar o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros sobre as regularizações e, também, que devem ser elaboradas algumas orientações europeias sobre a sua implementação, com base no compromisso assumido pelo Conselho no quadro do Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo (26), que admite regularizações caso a caso, no âmbito das legislações nacionais, por razões humanitárias ou económicas.

4.9.3. O regresso, mediante ordem de expulsão, das pessoas cuja autorização de residência expirou deve ser considerado como a medida mais extrema. Há que considerar previamente se essas pessoas solicitaram a renovação da autorização de residência.

4.9.4. O CESE considera que deve avaliar-se a necessidade da expulsão numa sociedade democrática (princípio da proporcionalidade), tal como interpretado pela jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) (27). Propõe aos Estados-Membros que utilizem a possibilidade de regularizarem a situação dessas pessoas, como o prevê o artigo 6.o, n.o 4, da Directiva Regresso.

4.9.5. Há igualmente que ter em conta os efeitos (e a viabilidade) da expulsão sobre o direito fundamental à vida privada e familiar, reconhecido no artigo 7.o da Carta.

4.10. As políticas de integração

4.10.1. O CESE emitiu vários pareceres de iniciativa com vista a fomentar na UE políticas de integração proactivas e bidireccionais, ou seja, orientadas para a sociedade de acolhimento e para os imigrantes. A imigração é um processo social que se desenvolve dentro da própria sociedade, entre os imigrantes e a sociedade de acolhimento, e entre esta e os imigrantes.

4.10.2. O CESE coloca a tónica numa abordagem europeia da integração, tendo em conta que cada Estado-Membro tem os seus próprios sistemas jurídicos, instituições sociais e diferentes sistemas e modelos culturais.

4.10.3. Uma abordagem comum europeia pode ser muito útil, pois cria uma mais-valia muito importante para as políticas e os processos de integração: a relação transversal com outras políticas da UE, designadamente a Estratégia de Lisboa, a política de emprego, a agenda social e a política de coesão. E também para reforçar os vínculos entre a integração e os valores e princípios da UE, consignados na Carta dos Direitos Fundamentais e na Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem.

4.10.4. Em 2008, o Comité tomou parte nas actividades do Ano Europeu do Diálogo Intercultural, para que o diálogo no seio da diversidade das sociedades europeias favoreça a integração e promova uma cidadania europeia mais inclusiva. Propôs (28) também a redacção de manuais.

4.10.5. O CESE propõe uma abordagem positiva da integração. De facto, alguns governantes vêem a imigração como algo negativo, como um novo instrumento de discriminação, como um novo obstáculo à igualdade e ao acesso aos direitos fundamentais. O CESE considera que esta posição contradiz as disposições dos artigos 21.o (direito à não-discriminação) e 22.o (direito à diversidade cultural, religiosa e linguística) da Carta.

4.10.6. São exemplos de boas práticas a criação em diversos Estados-Membros de fóruns e plataformas consultivos, com a participação da sociedade civil aos níveis nacional, regional e local e, por isso, incita todos os Estados-Membros a criá-los. O Fórum Europeu da Integração, recentemente criado com a colaboração da Comissão e do CESE, é um instrumento muito importante para reforçar a integração numa perspectiva europeia.

5. Uma cidadania europeia mais inclusiva

5.1. Alguns governantes, de um nacionalismo redutor, definem de tal modo a identidade nacional e a identidade europeia que excluem a diversidade actual nas sociedades europeias e as diferentes expressões étnicas, nacionais, religiosas ou culturais.

5.2. As nossas sociedades democráticas são plurais e muito ricas em diversidade. Qualquer cidadão europeu é uma amálgama de identidades. As democracias europeias são sociedades livres e abertas e devem ter por fundamento a inclusão de todos os cidadãos independentemente das suas referências identitárias.

5.3. A qualidade da democracia diminui quando os direitos de cidadania são limitados por uma visão estreita e redutora da identidade. As políticas de integração e a legislação em matéria de imigração não devem nunca ser usadas como justificação política para excluir os imigrantes e as minorias do direito de cidadania.

5.4. O CESE considera necessário alargar as bases das nossas democracias de forma a incluir novos cidadãos, iguais em direitos e obrigações. Os direitos de cidadania nacional e europeia devem incluir todas as diversidades sem discriminação (29).

5.5. O CESE emitiu um parecer de iniciativa (30) dirigido à Convenção que elaborou o Tratado Constitucional, no qual solicitava que fosse concedida a cidadania europeia aos nacionais de países terceiros com estatuto de residentes de longa duração. O Comité insta a Comissão e o Parlamento Europeu a fazerem desta proposta um dos objectivos da nova legislatura.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social

Mario SEPI

(1) COM(2009) 262 final de 10.6.2009.

(2) Fórum Europeu da Integração e o sítio Internet da UE sobre integração.

(3) JO C 303 de 14.12.2007, p. 1.

(4) Parecer do CESE, JO C 88 de 11.4.2006, p. 37.

(5) Parecer do CESE, JO C 218 de 11.9.2009, p. 78.

(6) Parecer do CESE, JO C 44 de 16.2.2008, p. 91.

(7) Parecer do CESE, JO C 302 de 7.12.2004, p. 49.

(8) Um Programa para a Europa: Propostas da sociedade civil – http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-PT.pdf.

(9) Relatório da Comissão Europeia sobre «O funcionamento da metodologia para um controlo sistemático e rigoroso do respeito pela carta dos direitos fundamentais», COM(2009) 205 final, 29.4.2009.

(10) Tal seria conforme com o disposto no artigo 70.o do Tratado de Lisboa.

(11) Parecer do CESE, JO C 286 de 17.11.2005, p. 20.

(12) No âmbito da proposta de directiva que a Comissão adoptará nos próximos meses.

(13) COM(2007) 638, artigo 12.o, n.o 2. De acordo com a proposta, os Estados-Membros também podem aplicar restrições à concessão de bolsas de estudo e para formação profissional, bem como ao acesso à habitação social para os que têm o direito de residir no país por um período mínimo de três anos.

(14) Este entendimento foi confirmado pelo Tribunal de Justiça no processo Parlamento/Conselho (Acórdão C 540/03)

(15) COM(2008) 610 de 8.10.2008.

(16) COM(2008) 69 final de 13.2.2008.

(17) Directiva 2008/115/CE.

(18) Ver os artigos 12.o, n.os 1 e 2, 13.o, n.os 1 a 4, e 14.o, n.os 1 e 2, da directiva.

(19) Nota de imprensa, United Nations Experts express concern about the proposed European Union Return Directive, 18 de Julho de 2008.

(20) Artigo 15.o, n.o 1.

(21) Artigo 15.o, n.os 5 e 6.

(22) Regulamento 562/2006 (Código das Fronteiras Schengen), JO L 105 de 13.4.2006, p. 1.

(23) O artigo 19.o da Carta dos Direitos Fundamentais incorpora a jurisprudência do Tribunal de Estrasburgo e, em particular, o acordo de cooperação ’rdão de 17 de Dezembro de 1996, Ahmed/Áustria, Col. 1996, VI-2006, e o acórdão Soering, de 7 de Julho de 1989.

(24) Assinalado pelo TJCE no Processo C 133/06 Parlamento Europeu/Conselho.

(25) Parecer do CESE de 16 de Julho de 2009 sobre «Normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros», relatora An Le Nouail Marlière, adoptado na reunião plenária de 15 e 16 de Julho de 2009 (JO C 317 de 23.12.2009, p. 110).

(26) Conselho da UE, 13440/08, 24 de Setembro de 2008.

(27) Por exemplo, Boultif/Suíça, n.o 54273/00, pontos 39, 41 e 46, de 2 de Novembro de 2001, TEDH 2001- IX. Üner/Países Baixos [CG], n.o 46410/99, de 18 de Outubro de 2006, ponto 58.

(28) Parecer do CESE, JO C 185 de 8.8.2006, p. 42.

(29) Artigo 13.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

(30) Parecer de iniciativa, JO C 208 de 3.9.2003, p. 76.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/36

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «As alterações climáticas e a energia no quadro da Agenda de Lisboa renovada»

(parecer de iniciativa)

(2010/C 128/07)

Relatora-geral: Ulla SIRKEINEN

Em 17 de Junho de 2008, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre:

As alterações climáticas e a energia no quadro da Agenda de Lisboa renovada.

A Mesa do Comité incumbiu a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social (Observatório da Estratégia de Lisboa) de preparar os trabalhos do Comité sobre a matéria.

Dada a urgência, o Comité Económico e Social Europeu designou Ulla Sirkeinen relatora-geral na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro) e adoptou, por 164 votos a favor, 6 votos contra e 12 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. As alterações climáticas e a segurança do aprovisionamento energético são dois dos maiores desafios deste século. As estruturas de consumo e de produção devem mudar no sentido de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e o uso de energia. Uma parte da produção irá decair, a restante desenvolver-se e crescer. Perder-se-ão empregos já existentes e serão criados outros novos; serão necessárias medidas de apoio. As necessidades de conhecimentos e de capacidades vão mudar. Haverá que realizar enormes investimentos e que promover a investigação.

1.2. É necessário e urgente passar das declarações políticas às medidas práticas, mas isso não será fácil. Os líderes políticos terão de explicar estes desafios e suas implicações aos cidadãos e planear cuidadosamente as medidas necessárias. A mudança não será possível sem o apoio dos cidadãos e da sociedade civil. Muitas questões sobre as consequências das decisões políticas da UE permanecem em aberto e precisam de um estudo mais aprofundado e de mais informação por parte da Comissão.

1.3. As medidas concretas no sentido de uma sociedade de baixas emissões de carbono não devem ser adiadas devido à actual recessão económica, por muito grave que esta seja. A crise pode e deve ser vista também como uma oportunidade para começar de novo com uma abordagem diferente para alcançar o crescimento. O CESE sublinha, em particular, a importância de um acordo internacional em Copenhaga.

1.4. A Estratégia de Lisboa renovada tem de incluir um plano de acção para uma economia de baixas emissões de carbono. Isto deve ser concretizado no respeito pelos três pilares do desenvolvimento sustentável (económico, ambiental e social) e sem perder de vista o objectivo global do crescimento e do emprego. Um quadro económico competitivo é um pré-requisito para o cumprimento dos objectivos climáticos e energéticos, e as políticas climáticas e energéticas podem, quando correctamente concebidas, apoiar a criação de crescimento e emprego.

1.5. As principais áreas de acção são o desenvolvimento e investimento tecnológico, a sensibilização e a mudança dos comportamentos, os aspectos sociais e educativos e a dimensão internacional. Para atingir resultados reais e sustentáveis, são precisos tempo e recursos.

1.6. O CESE recomenda o seguinte:

—	a UE deveria agora, após ter instituído um quadro normativo completo para a energia e as alterações climáticas, concentrar-se na sua aplicação;

—

para assegurar o aprovisionamento de energia, ao mesmo tempo que se apoia objectivos climáticos, são necessárias políticas para aumentar a eficiência e a poupança energética, investimentos na produção e no transporte suficientes de energia (incluindo redes inteligentes), um mercado interno aberto da energia e uma posição forte da UE no plano internacional.

—	deve procurar-se a integração de medidas políticas eficazes nas orientações integradas, nas recomendações específicas de cada país e nos programas nacionais de reforma da futura Estratégia de Lisboa;

—	num contexto de concorrência internacional feroz, a UE e os Estados-Membros devem centrar as suas atenções no desenvolvimento tecnológico e investir mais em investigação, desenvolvimento e inovação em matéria de tecnologias limpas, se necessário com mais financiamento comunitário;

—	devem ser asseguradas condições normativas que favoreçam a implantação de novas tecnologias e o investimento nas mesmas;

—	a Comissão e outros actores relevantes devem fornecer aos consumidores informação correcta, uma lista de boas práticas, conselhos concretos e medidas de apoio relevantes, que lhes permitam adaptar o seu comportamento;

—	a educação e a formação, especialmente a aprendizagem ao longo da vida, devem ser acessíveis a qualquer pessoa, permitindo-lhe adaptar-se às mudanças nos padrões de produção e de consumo;

—	deve dar-se muita atenção aos efeitos das políticas sobre os preços da energia, a fim de evitar o risco de «pobreza energética» e de limitação da competitividade. Deve também tentar-se evitar os efeitos negativos dos regimes de apoio a energias renováveis;

—	a UE deve fazer tudo o que está ao seu alcance para obter um acordo internacional sobre alterações climáticas, criando desse modo condições de concorrência mais equitativas a nível global, incluindo um sistema de comércio internacional ou sistemas compatíveis;

—	a sociedade civil e os parceiros sociais devem estar activamente envolvidos no enorme esforço de reestruturação das nossas economias. O CESE está disposto a fazer a sua parte.

Justificação

2. Introdução: Ponto da situação

Política energética

2.1. A política energética da UE tem três objectivos: segurança do aprovisionamento, competitividade, e protecção ambiental, incluindo a atenuação das alterações climáticas. Se necessário, a primeira prioridade será a segurança do aprovisionamento. A escassez energética, incluindo na produção de electricidade, é um risco cada vez mais real, nomeadamente num momento em que a economia começa a recuperar.

2.2. Os efeitos ambientais e climáticos da produção de energia e do seu uso em grande escala são objecto de vários actos legislativos da UE. A UE aprovou os novos limites do regime de comércio de licenças de emissão, que cobre a produção energética, as indústrias de elevada intensidade energética e o transporte aéreo. Ainda se desconhecem os efeitos destas propostas, apesar das avaliações de impacto global.

2.3. A eficiência e a poupança em todos os sectores da utilização de energia são fundamentais para assegurar e desenvolver a segurança energética e reduzir as emissões são. A UE já adoptou diversas políticas neste sentido e está a preparar novas medidas. Já nos Estados-Membros, porém, continua a haver poucas medidas concretas.

2.4. As fontes e as vias do aprovisionamento energético europeu têm de ser diversificadas e o cabaz energético tem de ser reorientado para alternativas com baixas emissões, tais como as energias renováveis e a energia nuclear. É aos Estados-Membros que compete tomar as decisões relativas ao cabaz energético e à sua optimização, mas as políticas comunitárias sobre energias renováveis e legislação ambiental e climática podem influenciar as opções tomadas.

2.5. A Europa tem de ser mais activa nas relações e nos mercados energéticos internacionais. O problema do aprovisionamento de gás, que voltou a surgir no início de 2009, poderá finalmente incitar os Estados-Membros a agir em conjunto, como já devia ter acontecido.

Políticas no domínio das alterações climáticas

2.6. O Pacote Clima e Energia de 2008 inclui medidas em todos os sectores com vista à realização dos conhecidos objectivos 20-20-20 até 2020. O principal objectivo em matéria de gases com efeito de estufa poderia aumentar para reduções de 30 % caso seja assinado um acordo internacional suficientemente ambicioso e abrangente.

2.7. Grande parte das medidas de redução das emissões deverá ser aplicada na prática pelos Estados-Membros. Vários pormenores da legislação, em particular no atinente ao sistema de comércio de licenças de emissão e ao problema da «fuga de carbono», ainda terão de ser decididos a nível comunitário.

2.8. Ainda se desconhece como funcionará na prática todo o sistema. Algumas questões de grande importância são, por exemplo, o preço do dióxido de carbono, o aumento do preço da energia como resultado das políticas a favor das energias renováveis e o custo para as famílias das medidas nos sectores não abrangidos pelo RCE. São necessários mais estudos e informação por parte da Comissão.

2.9. As negociações para um acordo internacional sobre o clima serão concluídas em Copenhaga, em Dezembro de 2009. O CESE apresentou o seu ponto de vista sobre este assunto noutro parecer. O Conselho Europeu chegou a acordo sobre as linhas principais para a preparação da reunião de Copenhaga, incluindo a preparação da divisão de encargos entre os Estados-Membros para apoiar os países mais pobres.

3. Questões relacionadas com a política energética e climática a considerar na Estratégia de Lisboa renovada

3.1. Uma economia de baixo teor de carbono implica grandes mutações industriais. As emissões têm de diminuir e o uso de energia e de outros recursos naturais deve ser dissociado do crescimento económico. As estruturas de consumo e produção têm de mudar. Uma parte da produção irá decair, a restante desenvolver-se e crescer, perder-se-ão empregos já existentes e serão criados outros novos. As necessidades de conhecimentos e capacidades vão mudar. São necessários enormes investimentos e medidas de apoio social.

3.2. Os líderes políticos terão de esclarecer estas questões e as suas implicações para o quotidiano dos cidadãos. Os governos devem deixar claro o que é preciso, por exemplo, qual a quantidade de energia fóssil que tem de ser substituída e por quê, ou qual a quantidade de energia que cada um de nós tem de poupar. A mudança não será possível sem o apoio e a intervenção dos cidadãos, e o contributo da sociedade civil será central.

3.3. As medidas de combate às alterações climáticas e para assegurar o aprovisionamento energético da Europa não devem ser adiadas devido à actual recessão económica. As políticas de mitigação da crise económica deveriam apoiar os objectivos de uma economia de baixas emissões e vice-versa. A crise pode e deve ser vista também como uma oportunidade para começar de novo com uma abordagem diferente para alcançar o crescimento.

3.4. O essencial das políticas e da legislação sobre temas relacionados com energia para os próximos anos já está em execução, com a excepção importante de um acordo internacional. Agora há muito por fazer a nível nacional. Desconhecemos a evolução desta situação, porém, alterações dos objectivos ou da legislação devem ser evitados nesta fase, para permitir a todos os agentes a preparação e execução das suas medidas com tanta visão e certeza quanto possível. Os esforços devem agora ser direccionados para a execução.

3.5. Tem de se incluir na Estratégia de Lisboa renovada um plano de acção para uma economia de baixas emissões de carbono. Isto deve ser concretizado no respeito pelos três pilares do desenvolvimento sustentável (económico, ambiental e social) e sem perder de vista os objectivos globais da competitividade, do crescimento e do emprego.

3.6. Medidas adequadas, planeadas e avaliadas cuidadosamente com vista a resultados reais o mais eficientes possível em termos de custos deveriam ser integradas nas políticas estruturais abrangidas pelas orientações integradas, pelas recomendações específicas de cada país e pelos planos nacionais de reforma. A Comissão deveria exercer na prática o seu controlo da aplicação. Além do PIB, deverão ser utilizados outros indicadores para registar a evolução no sentido da sustentabilidade.

3.7. A mudança é impulsionada, por um lado, pelo desenvolvimento tecnológico e, por outro, por uma evolução das atitudes e do comportamento. Ambos exigem tempo até à obtenção de resultados duradouros e de qualidade. Outras questões importantes são os investimentos, os aspectos sociais e educacionais e a dimensão internacional.

Tecnologia

3.8. A concorrência tecnológica é forte a nível mundial. Os EUA afectaram recursos significativos à I&D para tecnologias de mitigação das alterações climáticas. Verificou-se a mesma tendência noutras economias desenvolvidas e em grandes economias em desenvolvimento rápido.

3.9. A Europa deve aproveitar o seu potencial de pioneira nas tecnologias «limpas» em matéria de energias renováveis e alterações climáticas. Trata-se de uma tarefa muito urgente e exigente, uma vez que o Japão está à frente da UE no domínio dos veículos eléctricos e híbridos e que a Europa poderá brevemente ser ultrapassada pela China no sector as tecnologias eólicas, assim como pelos EUA no sector da energia fotovoltaica. Não se pode esperar que o simples preço do dióxido de carbono constitua um incentivo suficiente para uma mudança tecnológica.

3.10. A Comissão apresentou várias iniciativas e programas para reforçar as tecnologias limpas/renováveis e climáticas. Deviam ser atribuídos mais recursos comunitários para estes fins.

3.11. Só da variedade e da concorrência saudável entre as diversas abordagens, inovações e práticas surgirão as tecnologias mais eficientes. Significa isto que nenhuma tecnologia útil, como a energia de cisão de quarta geração e a fusão, deve ser rejeitada prematuramente, mas sim mais desenvolvida de forma persistente.

3.12. O enorme potencial do desenvolvimento e da implantação de tecnologias TIC deveria ser mais bem aproveitado.

3.13. As tecnologias que recorrem a energias renováveis, actualmente ainda pouco rentáveis, não devem ser inseridas prematuramente no mercado através de subsídios elevados (ou da imposição de preços de compra). Em vez disso, esses subsídios devem ser consagrados a I&D que promova as tecnologias sustentáveis e evite a produção de CO2 até que essas tecnologias se tornem mais viáveis.

3.14. A percentagem de financiamento de I&D e inovação por parte da UE é reduzida, se comparada com os recursos dos Estados-Membros. Actualmente, o nível de esforço dos Estados-Membros varia muito. É crucial aumentar os recursos, incluindo rendimentos da licitação do RCE, para a I&D em tecnologias limpas e visar, através da cooperação eficiente, a constituição de massa crítica e a excelência a nível mundial. Estas medidas devem ser incorporadas de forma exequível nas orientações e planos de acção da Estratégia de Lisboa renovada.

Investimentos

3.15. As novas tecnologias e as inovações só podem ser utilizadas através de investimentos que são realizados pelas famílias, empresas e pelo sector público. São necessários investimentos para o desenvolvimento económico e para o emprego, bem como para alcançar objectivos climáticos e energéticos.

3.16. As necessidades de investimento na produção de energia e nas infra-estruturas de transportes são enormes e urgentes. Por exemplo, é preciso um investimento de cerca de mil milhares de milhões de euros para substituir a capacidade de produção de electricidade dentro de uma década, mesmo que a procura não aumente. São necessárias actualizações substanciais das redes de transportes, em particular do transporte transfronteiriço e das ligações da electricidade renovável à rede. A suspensão dos investimentos devido à recessão e os seus efeitos potenciais a longo prazo geram sérias preocupações.

3.17. Os investimentos necessitam de determinadas condições-quadro, que incluem um quadro económico saudável, a procura e o acesso aos mercados. Também exigem um bom quadro regulamentar, que seja estável, previsível e evite os encargos financeiros e administrativos que pendem sobre as empresas. Só as empresas que têm lucro é que podem investir no desenvolvimento tecnológico e na adopção de novas tecnologias.

3.18. Por consequência, um quadro económico concorrencial é condição prévia para alcançar os objectivos climáticos e energéticos. E, mediante uma abordagem política correcta, as políticas climática e de energia podem gerar crescimento e emprego.

3.19. Haverá dificuldade em encontrar recursos financeiros quando a I&D e as necessidades de investimento competirem com a necessidade de financiar a atenuação dos efeitos das alterações climáticas e a adaptação às mesmas nos países em desenvolvimento. Os Estados-Membros terão ao seu dispor os lucros gerados com o leilão de licenças de emissão, mas estes não poderão cobrir todas as necessidades relevantes. Os decisores têm de ter cuidado com o aumento dos encargos das empresas, que podem comprometer os investimentos destas em novas tecnologias.

Sensibilização e comportamento

3.20. Para que as pessoas ajam e mudem o seu comportamento, precisam de saber o que está em jogo e o que deve ser mudado. Deve reforçar-se a sensibilização para o que cada um pode fazer e providenciar-se a educação pertinente, o que constitui uma tarefa do governo e das organizações da sociedade civil. Um instrumento útil seria uma lista de boas práticas estabelecida pela Comissão.

3.21. Embora seja muito positivo que o consumo energético e as emissões de gases com efeito de estufa estejam actualmente na primeira linha do marketing e do aconselhamento aos consumidores, é de lamentar, contudo, que se forneçam informações susceptíveis de induzir em erro. Isto deve ser combatido pelos principais implicados.

3.22. Nas suas políticas, a UE confia em grande medida, e com razão, nos instrumentos de mercado climáticas. Os sinais dados pelos preços deverão fazer com que o comportamento dos cidadãos e das empresas se altere. Contudo, só por si isso não basta para realizar todo o potencial de mudança. Em alguns casos, como no sector da construção, é necessária regulamentação, e, para outros objectivos, é necessário apoio.

3.23. Uma melhor eficiência energética normalmente conduz a poupanças económicas. São necessários incentivos, sobretudo nos casos em que os períodos de amortização são relativamente longos ou em que a pessoa que suporta os custos não obtém lucro. O Comité já propôs anteriormente à Comissão o estudo da viabilidade de objectivos sectoriais de eficiência energética, especialmente em sectores que tenham implicações para o mercado interno.

3.24. De forma a evitar distorções da concorrência no mercado interno, a UE aplica disposições comuns obrigatórias sobre ajudas públicas.

Aspectos sociais e educacionais

3.25. Os padrões de consumo e, na sua esteira, a produção evoluem com o tempo. De acordo com um estudo da CES e da ADS (1), o efeito líquido sobre o emprego de medidas de diminuição em cerca de 40 % dos gases com efeito de estufa até 2030 é ligeiramente positivo. Contudo, este resultado e esta abordagem são vistos por alguns como demasiado optimistas (2). O estudo conclui que haverá, contudo, alterações consideráveis nas estruturas de emprego e nas exigências de qualificações. As alterações serão maiores dentro de cada sector do que na relação entre sectores. Por exemplo, espera-se uma transferência de postos de trabalho do sector da produção de energia para as actividades relacionadas com a eficiência energética ou do sector dos transportes rodoviários para o transporte ferroviário ou por vias navegáveis.

3.26. Há uma grande procura de educação e formação para que as empresas, o sector público de serviços e a mão-de-obra sejam capazes de lidar com as alterações. A educação e a formação, incluindo a formação ao longo da vida, foram o tema principal de um parecer anterior do CESE sobre as Alterações climáticas e a Estratégia de Lisboa.

3.27. A Comissão apresentou recentemente propostas para reforçar as previsões sobre as necessidades de competências, o que é essencial para reagir atempadamente através da educação e da formação. Melhorar a previsão, melhorar a adequação da oferta à procura de competências e reforçar as medidas no domínio da aprendizagem ao longo da vida são partes integrantes da Estratégia de Lisboa Renovada.

3.28. Uma vez que praticamente todas as pessoas no mercado de trabalho serão afectadas por essas alterações, haverá que disponibilizar educação para todos de forma a que se possam adaptar às novas exigências. Para aqueles que ainda assim tenham dificuldades, deverão ser mantidas redes de segurança social abrangentes nos Estados-Membros.

3.29. Os cidadãos também são afectados pelas alterações nos custos influenciadas pelas políticas energética e climática. É necessário acompanhar de forma particularmente atenta os efeitos das alterações dos preços da energia. Esses preços flutuam muito por diferentes razões e um dos objectivos da política energética da União Europeia é limitar essas flutuações tanto quanto possível.

3.30. As políticas ambientais e particularmente as climáticas aumentam o preço da energia com o objectivo de diminuir a utilização da mesma. O lado negativo desta abordagem política é que diminui a competitividade da indústria europeia e gera um risco de «pobreza energética» entre os cidadãos. Reagir ao aumento dos preços através da redução da utilização de energia exige normalmente investimentos em novo equipamento, que podem demorar. É necessária uma abordagem muito equilibrada dos preços da energia que tenha em consideração esses períodos de tempo, de forma a obter resultados positivos e sustentáveis em vez da criação de problemas económicos e sociais.

A dimensão internacional

3.31. As medidas para atenuar as alterações climáticas na Europa por si próprias têm pouco impacto, uma vez que as emissões de gases com efeito de estufa na Europa representam 14 % das emissões globais e que essa percentagem está a diminuir. Se não houver uma acção conjunta de todas as grandes economias, não se poderá diminuir as emissões de forma a que o aquecimento não ultrapasse 2o C, e a Europa perderá competitividade, o que coloca em risco o bem-estar dos seus cidadãos. Por isso, é extremamente importante chegar a um acordo em Copenhaga e a Europa tem de continuar a liderar as questões climáticas.

3.32. O objectivo em Copenhaga terá de ser, como afirmou a própria Comissão, «um acordo internacional suficientemente ambicioso e abrangente que permita reduções comparáveis a outros países desenvolvidos e medidas apropriadas para países em desenvolvimento». Um elemento importante é um sistema de comércio internacional ou, pelo menos, sistemas compatíveis para assegurar tanto uma redução eficaz das emissões, como condições de competitividade mais justas.

3.33. É evidente que os países pobres em desenvolvimento necessitarão de assistência económica para lidarem com a mitigação das alterações climáticas e a adaptação às mesmas. O desenvolvimento das transferências de tecnologia e as regras claras para essa transferência, incluindo a protecção dos direitos de propriedade intelectual, assim como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, constituem elementos importantes. O acordo internacional também é necessário para que a Europa seja uma verdadeira pioneira na melhoria das tecnologias da energia e do clima. Caso contrário, a procura dessas tecnologias será muito menor.

3.34. O acordo internacional também é necessário para que a Europa seja uma verdadeira pioneira na melhoria das tecnologias da energia e do clima. Caso contrário, a procura dessas tecnologias será muito menor.

3.35. A UE tem de reforçar a sua posição e a sua actividade a nível internacional para assegurar o abastecimento energético da Europa. Um contexto de política externa mais abrangente, tal como pretendido pela União, podia ser uma ajuda importante. Tal como o CESE referiu em pareceres anteriores, a UE tem também de assumir a liderança no que respeita a uma abordagem global responsável e sustentável da energia.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) O estudo sobre alterações climáticas e o emprego, encomendado pela Comissão Europeia, DG Emprego, foi realizado por um consórcio chefiado pela Confederação Europeia dos Sindicatos (CES) e pela Agência de Desenvolvimento Social (ADS), que inclui a Syndex, o Instituto Wuppertal e a ISTAS. O estudo está disponível em http://www.etuc.org/a/3676.

(2) Hans Werner Sinn, Das Güne Paradoxon, Econ-Verlag, ISBN 978-3-430-20062-2.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/41

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A dimensão externa da Estratégia de Lisboa renovada»

(parecer de iniciativa)

(2010/C 128/08)

Relator-geral: Luca JAHIER

Em 26 de Fevereiro de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu elaborar, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, um parecer de iniciativa sobre o tema:

A dimensão externa da Estratégia de Lisboa renovada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social (Observatório da Estratégia de Lisboa).

Dada a natureza dos trabalhos, o Comité Económico e Social Europeu designou na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), para relator-geral Luca Jahier, tendo adoptado por 177 votos a favor, 1 voto contra e 7 abstenções o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. A Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego está a ser objecto de uma revisão determinante para os próximos dez anos, que inclui igualmente uma reflexão sobre a sua dimensão externa.

1.2. A Europa tem prosperado sobretudo graças à sua abertura ao resto do mundo. Retira dela não só vantagens económicas, mas também benefícios em termos de intercâmbios culturais e de conhecimentos e do reconhecimento mundial dos valores europeus. Ocupa o primeiro lugar nas exportações de bens e serviços, o segundo lugar mundial como fonte e destinatária de investimentos directos estrangeiros (IDE) e o primeiro lugar mundial entre os doadores de ajudas ao desenvolvimento. O euro é, além disso, a segunda moeda internacional mais importante. A UE tem, pois, interesse geoestratégico em desenvolver uma agenda externa que promova e defenda os interesses dos seus 500 milhões de habitantes, mas também em assumir responsabilidade pela resolução dos problemas planetários e em contribuir para a definição de normas elevadas para a gestão da globalização.

1.3. Uma das grandes prioridades da última década era chegar a um acordo multilateral ambicioso, equilibrado e equitativo que permitisse liberalizar mais amplamente as trocas comerciais e a abertura gradual dos mercados no âmbito de um quadro regulamentar. Especialmente a iniciativa Global Europe (Europa global – Competir a nível mundial) de 2007 foi associada explicitamente à Estratégia de Lisboa.

1.4. Os desafios colocados pela emergência das novas potências mundiais e pela crise financeira e económica internacional evidenciam mais do que nunca o novo carácter geopolítico da globalização e, por conseguinte, a necessidade de a Europa se dotar de uma nova estratégia externa global, mais coerente e incisiva. A Europa precisa de rever o seu papel no cenário mundial e optar por uma visão que tenha em conta, por um lado, o dado geoestratégico da sua posição histórica e geográfica, a segurança de aprovisionamento das matérias-primas e da energia e o desenvolvimento de novos mercados com um poder de compra ainda incipiente e, por outro lado, a sua capacidade de contribuir para resolver problemas mundiais no âmbito da segurança, das alterações climáticas, da pobreza e dos fluxos migratórios internacionais, desenvolvendo os valores vitoriosos da sua economia social de mercado, muito apreciados no mundo inteiro.

1.5. Um plano de acção da União Europeia deverá ter por objectivo construir e ampliar o espaço e o papel da Europa no novo cenário da globalização,

—	desenvolvendo as suas políticas externas e as vertentes externas das suas demais políticas segundo uma lógica estrutural, graças ao reforço da sua coerência global e da unidade de acção dos Estados-Membros;

—	garantindo uma abertura dos mercados equilibrada, graças à conclusão do ciclo de Doha e a um diálogo estruturado com os seus parceiros privilegiados;

—	consolidando o seu papel de potência reguladora internacional e perseguindo uma política internacional baseada na promoção dos direitos,

—	reforçando a dimensão internacional do euro;

—

assumindo o objectivo da construção de uma ampla zona privilegiada de desenvolvimento e de crescimento económico, que se poderia designar por «Euráfrica», formando uma aliança para o progresso recíproco, que abarque a conclusão rápida do alargamento da União, a política de vizinhança e a União para o Mediterrâneo, bem como uma parceria reforçada com África.

1.6. O perfil e a coerência deste plano de acção da UE seriam consolidados se se desenvolver gradualmente num contexto mais amplo de política externa, conforme previsto pela União.

1.7. Para desenvolver da melhor maneira a sua agenda externa e assegurar um amplo consenso político sobre esta perspectiva tão exigente e assertiva, a UE precisa do reforço decisivo do papel dos parceiros sociais e da sociedade civil organizada, tanto dentro do seu território como nos países terceiros.

1.8. O CESE dispõe de todos os instrumentos para desempenhar um papel cada vez mais importante na consolidação e no desenvolvimento de sistemas participativos de acompanhamento e de envolvimento activo da sociedade civil em praticamente todas as regiões do mundo. Trata-se, aliás, de um aspecto distintivo do modelo social europeu, apreciado no mundo inteiro.

2. Introdução

2.1. A Europa é hoje a primeira potência económica internacional, conta com um mercado integrado de 500 milhões de habitantes, é uma potência comercial inegável e, com o euro, possui segunda moeda mais importante a nível internacional. Para a UE, a criação no sistema de relações internacionais de uma situação win-win, em que todas as partes saem beneficiadas, não significa apenas assumir as responsabilidades inerentes à sua importância, mas também garantir a salvaguarda dos interesses externos - económicos e geoestratégicos – vitais para o êxito do seu modelo, que é o mais aberto do mundo e apresenta as normas sociais e ambientais mais elevadas.

2.2. Para assegurar um crescimento e desenvolvimento sustentáveis e empregos de qualidade – os objectivos da Estratégia de Lisboa –, o reforço do programa de política externa da UE é, portanto, cada vez mais ingente.

2.3. Após a Agenda de Lisboa de 2000 e a sua revisão de 2005, só em 2007 veio a lume a questão da dimensão externa. Nas conclusões do Conselho Europeu da Primavera de 2008 afirma-se: «Por conseguinte, a UE deverá prosseguir os seus esforços para modelar a globalização, reforçando a dimensão externa da Estratégia de Lisboa renovada (1)».

2.4. Nestas conclusões destacavam-se as acções prioritárias seguintes:

—	promover o comércio livre e a abertura e continuar a assumir um papel de orientação neste domínio,

—	melhorar o sistema comercial multilateral, continuando a esforçar-se por atingir um acordo ambicioso, equilibrado e global no âmbito das negociações da Ronda de Doha para o Desenvolvimento,

—	concluir acordos bilaterais ambiciosos com os seus principais parceiros comerciais e continuar a intensificar os esforços de integração com os países limítrofes e os países candidatos através do desenvolvimento de um espaço económico comum,

—	garantir um acesso fiável à energia e às matérias-primas estratégicas,

—	reforçar as relações económicas existentes e desenvolver parcerias estratégicas mutuamente benéficas com as potências económicas emergentes, num contexto de concorrência leal,

—	promover a cooperação regulamentar, a convergência e a equivalência das normas e melhorar a eficácia do sistema de aplicação dos direitos de propriedade intelectual contra a falsificação.

2.5. Por último, o recente debate sobre os instrumentos para a acção externa da UE prevê (2):

—	uma abordagem mais ampla da acção externa da UE, que conjugue a PESC, o comércio e as políticas de cooperação com a projecção externa das políticas internas da UE (3),

—	uma nova geração de programas europeus de cooperação e desenvolvimento, baseados no «consenso europeu» (4) e na Parceria UE-África de Novembro de 2007 (5),

—	uma nova abordagem das políticas comerciais, que insista também no valor das negociações bilaterais e regionais.

3. Uma dimensão externa que já existe …

3.1. As prioridades dos últimos dez anos eram a busca de um acordo multilateral ambicioso, equilibrado e equitativo, para uma maior liberalização do comércio, bem como a abertura progressiva dos mercados, para ampliar as áreas de concorrência das empresas europeias, criando assim novas oportunidades de crescimento e desenvolvimento.

3.2. A Organização Mundial do Comércio (OMC) era considerada a pedra angular para uma expansão dos intercâmbios no âmbito de um sistema regulamentado e num quadro multilateral. A Agenda de Doha para o desenvolvimento era uma das principais prioridades da Comissão.

3.3. As dificuldades encontradas no âmbito das negociações de Doha e, em particular, o impasse de Julho de 2006, levaram a UE a rever em profundidade, com a aprovação do Conselho em Abril de 2007, a comunicação da Comissão intitulada «A Europa global – Competir a nível mundial – Uma contribuição para a Estratégia do Crescimento e do Emprego» (6).

3.4. A estratégia proposta, aliada à nova Estratégia de Lisboa de 2005, reitera e reforça o objectivo geral de uma política comercial externa cada vez mais global e integrada, destinada tanto a atrair novos investimentos e parcerias como a garantir mercados cada vez mais abertos no mundo inteiro. Além do instrumento clássico e prioritário das negociações multilaterais, prevê uma nova geração de acordos bilaterais e regionais (7), continuando a visar a eliminação de obstáculos não pautais e regulamentares, bem como uma convergência progressiva e substancial da regulamentação.

3.5. Numa comunicação sobre as vertentes externas da Estratégia de Lisboa, de Dezembro de 2008 (8), a Comissão relançou finalmente o objectivo de concluir as negociações comerciais multilaterais e de favorecer a cooperação internacional em matéria legislativa e a Parceria para o Acesso aos Mercados.

3.6. O CESE pronunciou-se em dois pareceres sobre esta matéria (9), sublinhando que:

—	a conclusão do ciclo de Doha deve continuar a ser a prioridade estratégica, no âmbito da qual os acordos bilaterais podem gerar um valor acrescentado,

—	a necessidade de prestar mais atenção às repercussões da abertura dos mercados nas regiões e nas populações e, portanto, de dar uma importância acrescida à justiça social e à promoção do trabalho condigno,

—	a conveniência de ter em conta, no quadro bilateral, outros aspectos cada vez mais relevantes do cenário internacional, como o ambiente, a energia, a cultura, as migrações e a governação mundial.

4. … mas que é ainda bastante insuficiente.

4.1. Novos desafios

4.1.1. A UE encontra-se perante novos desafios:

—	a concorrência crescente dos países emergentes e o crescimento das potências globais asiáticas,

—	as alterações climáticas e a energia;

—	os efeitos, para a UE e países limítrofes, do alargamento a 27 Estados-Membros,

—	o regresso da crise alimentar,

—	a percepção do carácter cada vez mais geopolítico da globalização, que extravasa agora nitidamente a dimensão económica

—	e, por último, a explosão da crise financeira e económica internacional.

4.1.2. Estes desafios tornam necessária uma estratégia económica externa mais coerente e incisiva capaz de colmatar o hiato cada vez mais evidente entre o peso económico da União Europeia e a sua influência ainda demasiado incipiente sobre a dinâmica complexa e universal da globalização e defenda, ao mesmo tempo, os seus interesses e o espaço de afirmação dos seus valores.

4.1.3. Não há dúvida de que as consequências da crise financeira e económica mundial se farão sentir muito para além de 2010. O peso deste fenómeno internacional e a forma como se contribuirá para a sua reorientação serão os parâmetros decisivos para qualquer estratégia futura de crescimento e de emprego em qualquer parte do mundo. O modo como as várias regiões se posicionarão neste processo será determinante para o futuro de cada uma delas e de todas no seu conjunto. Esta observação diz respeito particularmente à Europa, que é a zona económica mais aberta do mundo e, por isso mesmo, mais dependente do que as outras das importações e das exportações.

4.1.4. Esta mesma crise que agora atravessamos torna, além disso, definitivamente obsoleto o postulado de uma divisão internacional do trabalho, que pretendia reservar aos principais países emergentes a produção de base ou a manufactura mediante uma concorrência baseada nos custos, deixando aos países europeus, bem como aos demais principais países desenvolvidos, as actividades com forte valor acrescentado, assentes sobretudo na investigação, na inovação, nos serviços e na mão-de-obra qualificada.

4.1.5. A recente dinâmica económica dos países BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China) traduzida no aumento do número das patentes, no peso dos investimentos directos estrangeiros (IDE) provenientes da Europa, no crescimento dos IDE provenientes dos países emergentes, na afirmação dos fundos soberanos, todos eles com origem em países que não fazem parte da OCDE, são sinais das rápidas mutações na estrutura da economia global a que a Europa terá de responder de forma adequada.

4.1.6. Por último, a criação recente noutras partes do mundo de plataformas também elas centradas numa estratégia da inovação e do conhecimento, indica-nos que as vias de saída da crise económica poderiam desenhar um cenário futuro bem mais estruturado e baseado em blocos regionais caracterizados por uma elevada integração e uma maior competitividade recíproca, no interior dos quais poderiam surgir novas formas de divisão do trabalho e de desequilíbrio económico e social.

4.2. Um desafio inovador e ambicioso

4.2.1. A UE demonstrou em várias ocasiões, com meios pacíficos e o recurso ao consenso negociado, que reúne as condições para exercer influência num contexto internacional em que intervêm outros actores cada vez mais diversificados, tendo logrado por vezes contribuir decisivamente para o bem-estar de uma boa parte do mundo (a cooperação que a UE desenvolve há 30 anos com os países ACP e a sua política de alargamento).

4.2.2. Além disso, a UE contribuiu para a construção de um quadro extremamente articulado de acordos regionais, sectoriais e de cooperação global. Tal sucedeu já no âmbito das negociações da OMC e está a suceder hoje em relação ao novo processo em curso no âmbito do G-20 para a redefinição de um quadro mais rigoroso de regras e instrumentos para a finança internacional, incluindo o papel do FMI e do Banco Mundial.

4.2.3. O quadro da reflexão sobre a dimensão externa, que contemplava inicialmente a política comercial e depois os desafios energéticos e climáticos, abarca hoje domínios cada vez mais vastos, como as políticas migratórias e as dimensões da globalização no âmbito social (fundo de ajustamento e normas fundamentais do trabalho), ambiental (Protocolo de Quioto e economia sustentável), industrial (propriedade intelectual e fundos soberanos), político (alargamento da UE e políticas de vizinhança) e diplomático. Vêem igualmente à mente o papel do euro, o impacto da PESC e da PESD no reforço do papel internacional da UE e a possível inclusão na estratégia europeia de segurança da questão dos bens e dos interesses estratégicos para a Europa, a exemplo de outras potências económicas mundiais.

4.2.4. O que precede torna absolutamente evidente que é cada vez menos possível incluir todas estas vertentes na Estratégia de Lisboa, sob pena de desnaturá-la.

4.2.5. Estas dimensões parecem, todavia, ser cada vez mais determinantes para garantir a realização global do objectivo para o qual foi criada essa estratégia, ou seja, construir a resposta europeia às dinâmicas da globalização.

4.2.6. Por outro lado, grande parte destas políticas externas da UE baseia-se essencialmente em práticas consolidadas e caracterizadas por um elevado grau de integração – sejam elas políticas comunitárias ou políticas que a UE partilha com os Estados-Membros. É possível que estas não estejam suficientemente coordenadas entre si ou estejam ainda privadas de uma visão estratégica de conjunto, mas são sempre susceptíveis de evoluir e de exercer uma influência não negligenciável e, em todo o caso, largamente superior à de cada Estado-Membro individualmente e à de muitas outras políticas internas da União.

4.3. Para uma nova estratégia externa da União Europeia

4.3.1. Seria então mais apropriado falar de uma «componente externa de uma estratégia europeia para a globalização pós-2010» estreitamente coordenada e integrada com a componente mais interna representada pela evolução da actual Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego, mas reforçada na sua autonomia e dotada de uma nova finalização estratégica mais vinculativa (10).

4.3.2. A Europa necessita de uma nova visão do seu papel na cena mundial e de um plano de acção adequado à altura dos desafios do século XXI e baseados obviamente no sistema de valores próprio da UE, comunicados aos cidadãos e compreendidos por eles e pelas partes interessadas europeias, debatidos com os principais interlocutores mundiais e representados nos fóruns internacionais.

4.3.3. Esta visão, articulada em torno de uma perspectiva de progresso e de empregos de qualidade, segundo uma lógica de desenvolvimento sustentável e capaz de promover sociedades inclusivas, economias abertas e relações pacíficas, deverá igualmente almejar uma perspectiva lógica global e a longo prazo. A UE terá de assumir mais convictamente o dado geoestratégico da sua posição histórica e geográfica, da necessária segurança do aprovisionamento em matérias-primas e energia (11) e do desenvolvimento inevitável de novos mercados ainda com fraco poder de compra.

4.3.4. Além disso, o documento, breve mas eficaz, que a Comissão elaborou para a Cimeira de Hampton Court, realizada em Outubro de 2007, com o título «O interesse europeu: Ter êxito na era da globalização», é um contributo relevante para o desenvolvimento desta visão. (12) Nesse ano, o CESE já se havia pronunciado num seu parecer no mesmo sentido (13).

4.3.5. É oportuno estribar a Estratégia de Lisboa renovada pós-2010 numa estruturação mais estratégica das acções externas da União, na mira de construir e desenvolver o espaço e o papel da Europa no novo cenário da globalização.

4.3.6. Reforçando e ampliando a linha de conduta que já transpareceu das conclusões do Conselho de Março de 2008, a União terá de desenvolver um plano de acção preciso e articulado em quatro níveis de sinergia coerentes entre si para:

—	garantir uma abertura equilibrada dos mercados e o desenvolvimento do comércio internacional de bens e serviços, velando ao mesmo tempo por tornar seguro e sustentável o acesso da Europa aos recursos que têm para ela importância estratégica;

—	reforçar o diálogo económico com todos os principais parceiros, no quadro de uma abordagem multilateral, e continuar com o reforço do papel internacional do euro;

—

propor a UE como «potência reguladora internacional“, promotora de uma elevação das normas nas áreas industrial, ambiental e social e de condições de trabalho” dignas», dos contratos públicos e da propriedade intelectual, contribuindo para a definição de novas regras para os mercados financeiros e a gestão da economia internacional, tanto ao nível multilateral como regional;

—

relançar as três principais políticas de desenvolvimento externo da UE, ou seja, a conclusão do alargamento, a política de vizinhança e a União para o Mediterrâneo, bem como a nova parceria com a África no quadro ACP. empenhando-se deste modo na construção de uma vasta zona de desenvolvimento privilegiado para um crescimento económico recíproco, que já foi designada por Euráfrica (14) , na qual a UE deveria propor-se desempenhar um papel geoestratégico predominante.

4.3.7. A importância a conferir à dimensão externa será o sinal de que a UE tenciona entrar numa nova fase política do seu processo de unificação, centrado no desenvolvimento do seu sistema de relações com o resto do mundo, retirando dele novas energias e novos recursos para assegurar a realização óptima do modelo europeu de economia social de mercado e garantir deste modo aos seus cidadãos um futuro de progresso em paz. Trata-se de uma espécie de consolidação dos princípios fundadores da União Europeia, em que, desde a Declaração Schuman até ao preâmbulo do Tratado de Roma, os dois aspectos do projecto europeu, interno e externo, estavam intrinsecamente ligados e se nutriam mutuamente.

5. Algumas propostas mais específicas

5.1. Mais coerência e proactividade das políticas gerais

—	A acção da UE que visa reformar o sistema multilateral e melhorar as normas de base para a globalização requer um processo de coerência dúplice entre as políticas internas e externas da UE e de muito mais forte coordenação com os Estados-Membros.

—	A promoção da regulação social, a negociação entre os parceiros sociais e os sistemas universais de protecção social devem constituir um eixo central das políticas de desenvolvimento e dos mandatos de negociação da União Europeia.

—

Seria conveniente integrar nas prioridades das acções externas da União Europeia o desenvolvimento da educação e da formação, as normas laborais fundamentais, o desenvolvimento da protecção social, a igualdade entre homens e mulheres e a integração dos grupos mais desfavorecidos (pessoas portadoras de deficiência, minorias étnicas, etc.).

—

A UE deveria distinguir-se pelo respeito dos compromissos assumidos. Isto vale em particular para o objectivo de 0,7 % do PIB para os auxílios destinados ao desenvolvimento e para a sua vocação essencial, várias vezes repetida, de colocar ao serviço de outras nações e regiões os resultados e os instrumentos dos seus progressos. É decisivo um empenho específico para revitalizar a parceria África-União Europeia.

—

Um aumento sensível dos recursos e dos investimentos destinados aos países em desenvolvimento, no contexto do futuro Acordo de Copenhaga de Dezembro de 2009, poderá constituir uma extraordinária oportunidade de desenvolvimento e de progresso recíproco. A Estratégia de Lisboa renovada poderá assim oferecer condições de investigação, inovação, investimento e conhecimento à altura de apoiar um novo«crescimento verde»à escala mundial.

—	É necessário um nível superior de acompanhamento e transparência nas negociações comerciais, bem como um reforço da participação da sociedade civil neste sistema de relações e de negociações externas.

—

A UE deve promover a integração regional e continuar a ser um exemplo motivador para outros actores. As macro-regiões são uma realidade que se vai propagando e aprofundando, podendo e devendo a Europa também desempenhar um papel fundamental no desenvolvimento da cooperação intra-regional que, para além da liberalização das trocas comerciais, deve incluir a cooperação para o desenvolvimento, o diálogo político e a cooperação cultural.

—

Perante o desafio colocado pela segurança alimentar, na perspectiva da plena realização do direito humano fundamental a uma alimentação saudável, segura, apropriada e sustentável (15), é oportuno rever os mandatos de negociação actuais, reconhecendo a especificidade dos produtos agrícolas e prevendo medidas adequadas para preservar a diversidade das condições de produção e dos respectivos mercados, a fim de imprimir um novo ímpeto à conclusão dos principais acordos comerciais noutras matérias, com base nos Acordos de Parceria Económica (APE).

—

Face ao critério do«potencial comercial», que associa as taxas de crescimento de cada região à dimensão dos respectivos mercados, convém, paralelamente aos acordos regionais com os países ACP, prosseguir e relançar a conclusão de acordos bilaterais e regionais com a Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), a Coreia, a Índia, a Rússia e o Mercosul, bem como com os países do Conselho de Cooperação do Golfo (CCG).

—	Deve ser definida uma prioridade específica para a China, quer devido aos fortes interesses ofensivos e defensivos da UE, que lhe oferecem significativas margens de negociação, quer devido ao crescimento constante das interacções recíprocas ou em nome de uma lógica geopolítica complexa.

—

Também merecem mais relevância as relações bilaterais com os Estados Unidos, o Japão e o Canadá, que ocupam respectivamente o 1o, 3o e 8o lugar em termos de potencial comercial. É preciso relançar o quadro das relações transatlânticas, para reduzir os elementos de atrito e maximizar os efeitos de sinergia através de convergências crescentes ao nível das instituições e das políticas (16).

—

Tendo em conta a possível expansão da zona da UEM (União Económica e Monetária) nos próximos anos, o euro poderia ser chamado a desempenhar um papel mais importante como divisa forte e moeda de referência mundial, facto que vai requerer inevitavelmente o reforço das modalidades de representação unitária nas instâncias económicas e financeiras internacionais.

5.2. Mais instrumentos para a governação e para as políticas sectoriais

—	Numa abordagem mais ampla da acção externa da UE, é igualmente necessário integrar a dimensão externa das políticas, nomeadamente, da investigação, do ambiente, da educação e do emprego.

—

No contexto actual, deve ser possível definir mais claramente um grupo restrito de comissários europeus incumbidos de orientar o conjunto das políticas externas da UE (comércio, desenvolvimento, imigração, vertentes externas das políticas da concorrência e do mercado interno, diplomacia energética, etc.) que dê à UE um rosto mais visivelmente unitário e colectivo no exterior e nos principais fóruns internacionais. Uma rápida entrada em vigor do Tratado de Lisboa e o novo papel do Alto Representante para a Política Externa e de Segurança Comum facilitarão sem dúvida este processo.

—

Na pendência da concretização da perspectiva de uma representação unificada da UE nas principais instituições internacionais (Bretton Woods, G-8 e G-20), os Estados-Membros da UE deveriam constituir grupos mais coerentes nas diferentes instituições ou nas cimeiras de alto nível, para coordenar sistematicamente as respectivas posições e falar o mais possível a uma só voz.

—	É urgente que a UE se apresente no plano externo com missões comerciais comuns, susceptíveis de reforçar a presença estratégica europeia no seu conjunto, em particular nas relações com os seus principais parceiros comerciais.

—	A UE deve reforçar o apoio ao processo de internacionalização das suas empresas, em particular no atinente à sua capacidade de implantar-se e adaptar-se às situações e às dinâmicas dos vários mercados.

—

A UE deve empenhar-se no sentido de a OMC incluir nos seus objectivos os direitos dos trabalhadores, o desenvolvimento industrial, a criação de empregos dignos e a dimensão ambiental. Do mesmo modo, também as instituições financeiras internacionais devem dar prioridade à promoção do trabalho condigno e ao desenvolvimento sustentável.

—

As empresas multinacionais europeias devem ser incentivadas a promover, em conformidade com o conceito europeu de responsabilidade social das empresas, o diálogo social nas empresas e nos sectores dos vários países estrangeiros onde exercem actividades. Devem ser valorizadas as boas práticas já implementadas por numerosas empresas europeias com base nos «princípios directores» adoptados pela OCDE e nas normas sociais da OIT, como todas as outras iniciativas realizadas por um conjunto mais vasto de intervenientes não estatais e da economia social no âmbito da formação, da saúde e da promoção de melhores condições de vida e de trabalho.

—

A UE deve elaborar políticas migratórias proactivas e globais que facilitem o co-desenvolvimento entre os países de origem e os países de acolhimento dos migrantes, com particular referência para a luta contra a exploração dos seres humanos, a fuga de cérebros e as transferências de fundos dos imigrantes que representam hoje fluxos financeiros de uma importância absolutamente capital (17).

—

O papel cada vez mais relevante dos fundos soberanos na economia mundial e a importância decisiva dos Estados-Membros nas economias emergentes donde provêm estes fundos representam sem dúvida uma grande oportunidade para as principais economias desenvolvidas e para a retoma da economia internacional, mas também um risco geopolítico de perda de soberania sobre tecnologias e sectores estratégicos para a UE. É necessário que a UE defina uma posição própria e coordenada na matéria, com base nos requisitos e nas disposições dos Tratados em vigor, mas igualmente uma posição mais precisa e consensual em matéria de defesa dos interesses nacionais, que devem ser entendidos cada vez mais como «interesses europeus».

—

Haverá que valorizar as competências específicas do Instituto Europeu de Tecnologia no âmbito das respectivas parcerias, em particular no que diz respeito à possibilidade de alargar a países extracomunitários os diversos tipos de colaboração existentes ao nível das «comunidades do conhecimento e da inovação» (redes de excelência entre institutos de ensino superior, institutos de investigação, empresas e outras partes interessadas).

5.3. Maior participação dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil

—

É necessário favorecer por todos os meios a procura e a formulação de estratégias comuns da sociedade civil europeia para fazer frente aos desafios e tirar partido das oportunidades da globalização, em diálogo com os principais parceiros socioeconómicos da UE. Uma maior valorização dos CES nacionais e dos organismos afins, bem como das principais redes e organizações europeias de parceiros sociais, da sociedade civil organizada e da economia social, pode favorecer um processo mais global de participação cívica e a valorização das boas práticas.

—

A UE deve favorecer a mais ampla participação e diálogo com os parceiros sociais e a sociedade civil dos países terceiros, para reforçar a visibilidade e a coerência das políticas da UE em matéria de comércio, de desenvolvimento e de relações externas em geral. Trata-se, em particular, de estabelecer sistemas de diálogo estruturado e permanente com as organizações activas ao nível da integração regional e mundial, favorecendo além disso o reconhecimento das instâncias consultivas representativas da sociedade civil organizada no âmbito dos acordos comerciais e de associação.

—	O grupo de contacto da sociedade civil, criado há alguns anos pela DG Comércio, é uma boa prática que merece ser encorajada.

—

O CESE construiu progressivamente um sistema estruturado de relações (18) , que constitui uma base importante, no diálogo interinstitucional, para o desenvolvimento constante de uma participação activa da sociedade civil de quase todas as partes do mundo. Em matéria de acompanhamento, o CESE considera que está apto a desempenhar um papel activo, já adquirido, aliás, em alguns casos específicos, nomeadamente nas funções institucionais previstas no Acordo de Cotonou com os países ACP, nos comités consultivos mistos criados com os diferentes países candidatos à adesão à UE ou ainda nos trabalhos realizados no quadro do diálogo Euromed e Mercosul. Os documentos, os pareceres e as declarações finais produzidos todos os anos nos numerosos encontros organizados pelo CESE no âmbito deste sistema, representam uma fonte importante de análises e de propostas sobre a democracia participativa para o quadro geral das relações externas da União.

—

O CESE poderia, além disso, prever a realização de seminários específicos ou outros encontros periódicos para consultar os grupos de interesses socioeconómicos dos países e das regiões interessadas, eventualmente no contexto das mesas-redondas e dos diversos encontros já existentes, com o objectivo de comparar as diferentes estratégias adoptadas em cada parte e região do mundo e de partilhar as boas práticas, contribuindo deste modo para uma definição mais acurada da acção externa da União Europeia, no interesse quer do desenvolvimento futuro da Estratégia de Lisboa pós-2010 quer do desenvolvimento das estratégias dos respectivos parceiros.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Ponto 12 das conclusões da Presidência (13-14 de Março de 2008).

(2) Maria João Rodrigues: Europe, Globalisation and the Lisbon Agenda. Institute for Strategic and International Studies, 2009.

(3) COM(2006) 278 final e COM(2007) 581 final.

(4) COM(2005) 311 final.

(5) JO C 77, 31.3.2009, p. 148.

(6) COM(2006) 567 final.

(7) Estes últimos já previstos no quadro do Acordo de Cotonou com os países ACP, para realizar seis acordos de parceria económica (APE) a nível regional.

(8) COM(2008) 874 final.

(9) JO C 175 de 27.7.2007, p. 57 e JO C 211 de 19.8.2008, p. 82.

(10) Ver as conclusões do grupo de Laurent Cohen Tanugi, que elaborou o relatório preparatório para a Presidência Francesa da UE do segundo semestre de 2008 (disponível no sítio web www.euromonde2015.eu).

(11) JO C 27 de 3.2.2009, p. 82; JO C 277 de 17.11.2009, p. 92; e parecer do CESE sobre A energia e as alterações climáticas no centro da Estratégia de Lisboa renovada (ver pág. 36 do Jornal Oficial).

(12) COM(2007) 581 final, op. cit.

(13) JO C 175 de 27.7.2007, p. 57.

(14) Ainda recentemente por A. Riccardi, Prémio Carlos Magno, Aachen 21 de Maio de 2009

(15) Ver o relatório especial da ONU sobre o direito à alimentação, Olivier De Schutter, «O ciclo de Doha não impedirá una nova crise alimentar» de 9 de Março de 2009.

(16) JO C 228 de 22.9.2009, p. 32.

(17) JO C 120 de 16.5.2008, p. 82 e JO C 44 de 16.2.2008, p. 91.

(18) Ver programa de trabalho da Secção Especializada de Relações Externas do CESE http://eesc.europa.eu/sections/rex/indexfr.asp.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/48

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Universidades para a Europa»

(parecer de iniciativa)

(2010/C 128/09)

Relator-geral: Joost VAN IERSEL

Em 5 de Março de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre

Universidades para a Europa.

A Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social (Observatório da Estratégia de Lisboa) foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos.

Dada a urgência dos trabalhos, o Comité Económico e Social Europeu, na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), designou relator-geral Joost van Iersel e adoptou, por 158 votos a favor, 8 votos contra e 12 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. Na opinião do CESE, as universidades desempenham um papel essencial no bom funcionamento do triângulo do conhecimento, a saber, a educação, a investigação e a inovação. Devem ser encaradas como fundamentais para o desenvolvimento socioeconómico sustentável da Europa. No actual sistema universitário subaproveitado, o grande potencial das universidades não está suficientemente desenvolvido. A melhoria deve ter o seu lugar na Estratégia de Lisboa após 2010.

1.2. Desde a Conferência de Bolonha em 1999 e, posteriormente, a Estratégia de Lisboa, as universidades tornaram-se cada vez mais uma prioridade a nível comunitário. Apesar de os Estados-Membros e as universidades terem definido novos objectivos, há um mal-estar crescente entre os académicos e na sociedade em relação à fragmentação do ensino superior europeu e ao ritmo das reformas necessárias.

1.3. O CESE salienta a necessidade de reformas nas universidades europeias, uma vez que a evolução económica, tecnológica e educativa mundial e a actual crise exigem mais rentabilidade, um ambiente mais favorável e mais oportunidades para estudantes, docentes e investigadores.

1.4. As adaptações necessárias incluem uma maior autonomia e responsabilização das universidades perante a sociedade na prestação da sua missão pública, o alargamento das formas de financiamento (suficiente), o reforço da transparência e da abertura, parcerias com a comunidade empresarial, a promoção da excelência (de nível mundial) no ensino e na investigação e práticas adequadas de gestão dos recursos humanos.

1.5. O CESE salienta a necessidade de uma metodologia europeia para avaliar o desempenho e coligir dados comparáveis. Uma avaliação europeia deve resultar de um estudo aprofundado por especialistas independentes e deve ir bastante além de «citações» e de uma posição unidimensional, incluindo uma vasta gama de indicadores multidimensionais (1).

1.6. Normas modernas e comparáveis para o ensino e a investigação, bem como uma ampla base que facilite desenvolvimentos multidisciplinares e novas combinações, devem fomentar a diversidade e a especialização entre as universidades, substituindo dessa forma a homogeneidade e a similitude.

1.7. O CESE defende uma integração coerente de universidades numa Estratégia de Lisboa renovada no quadro do espaço europeu do ensino superior (EEES) e do espaço europeu da investigação (EEI) (2).

1.8. Alunos e docentes devem ter mais oportunidades de desenvolver carreiras interdisciplinares na Europa. Tal implica, por exemplo, a prática de contratações abertas e uma lista de investigadores ligada à introdução da «quinta liberdade», a saber, a livre circulação do conhecimento, mantendo ao mesmo tempo a diversidade nas estratégias e a concorrência para obter os melhores resultados.

1.9. Deve ser elaborada uma estratégia aberta a nível europeu para os docentes, investigadores e estudantes de países terceiros, bem como para universidades líderes no campo científico.

1.10. O CESE defende plataformas de assistência educativa ao nível nacional e comunitário que incluam representantes da sociedade civil. Tanto os centros de excelência a nível regional como mundial devem relacionar-se com a sociedade e as regiões circundantes. Tal poderá fomentar o espírito empresarial nas universidades e criar apoios a agrupamentos no domínio da economia e do conhecimento.

1.11. Uma função e posição independentes das universidades, como acontecia há muito tempo atrás, encorajará e reforçará esses estabelecimentos de ensino enquanto líderes intelectuais da Europa. As estratégias europeias para a educação e o intercâmbio de professores, as ciências e a investigação de alto nível não se devem limitar ao alargamento e reforço da I&D, da inovação e do ensino a nível europeu. Devem abranger também outras competências e disciplinas, como a investigação e práticas médicas, ciências socioeconómicas e humanidades.

1.12. A Comissão deve manter o seu apoio e desempenhar um papel activo e visível neste processo.

1.13. O CESE não considera que o reforço das relações entre as universidades e a UE seja uma questão técnica. Da mesma forma, também não se deve limitar ao sector económico, apesar da sua grande importância. É essencial ir mais além, perceber o significado geral das universidades para a aprendizagem ao longo da vida, a educação e a vida intelectual, para a sociedade e para a civilização.

1.14. Os fundadores e seus sucessores tinham os seus motivos para não incluir a educação no Tratado de Roma, mas os tempos hoje em dia são outros. A soberania nacional e a diversidade têm de andar de mãos dadas com o reconhecimento de que a própria UE tem de estar em pé de igualdade no seu papel de parceiro e concorrente a nível mundial. As universidades são parceiros essenciais para cumprir esse objectivo.

1.15. Por outras palavras, as universidades enquanto instituições devem ser encorajadas a evoluir do seu isolamento para um envolvimento na integração europeia. O Conselho deve expressar uma opinião clara e de futuro neste domínio.

2. Introdução

2.1. Ao longo da História, as universidades têm desempenhado um papel importante no desenvolvimento da sociedade europeia. Encontravam-se geralmente no centro da vida intelectual e têm sido, em muitos aspectos, promotores do progresso.

2.2. Os docentes e académicos que circulavam livremente por todo o continente entre universidades autónomas influenciavam em grande medida as opiniões sobre todo o tipo de fenómenos e ciências sociais. Moldaram gerações de círculos e personalidades que foram decisivos para a formação política, social e económica da sociedade europeia.

2.3. Quando, a partir do século XVIII, o Estado-nação começou progressivamente a ganhar forma, as universidades tornaram-se em grande medida instituições, fornecendo o ensino nacional e servindo os interesses nacionais em matéria de ciências e investigação. Este desenvolvimento ficou profundamente enraizado. Apesar de uma maior internacionalização, também no domínio científico, o ensino superior e até as ciências e a tecnologia nas universidades são, até certo ponto, ainda orientadas pelo nível nacional.

2.4. A interferência política começou a ser cada vez mais habitual. Os sistemas educativos a todos os níveis baseiam-se agora e são organizados pelos decisores políticos nacionais. O ensino superior ganhou, em todo o lado, uma clara marca nacional. É caracterizado por múltiplas diversidades institucionais nacionais complicadas e, muitas vezes, por uma similitude a nível educativo.

2.5. Os elementos importantes nesta imagem europeia diversificada são os enquadramentos institucionais, as disposições financeiras, a administração, o grau de autonomia e a nomeação e o desenvolvimento da carreira de professores e investigadores.

2.6. Dado que a ciência não conhece fronteiras, os próprios docentes académicos e investigadores tornaram-se cada vez mais parte das redes europeias e mundiais. Assim, os programas de investigação tendem a ser mais internacionais, embora de forma limitada. Uma excepção notável, porém, é o ensino superior particular, em especial as escolas de gestão, que, por definição, é mais internacional em âmbito e abordagem.

2.7. O Tratado de Roma e Tratados subsequentes não incluem um capítulo «Educação». Nessa altura, não se via nenhuma co-relação entre a integração económica e a educação. Este domínio mantinha-se do nível nacional e plenamente abrangido pela subsidiariedade. Qualquer decisão europeia sobre a educação ocorre num enquadramento intergovernamental.

2.8. Apesar disso, partes do sector da educação deixaram de poder ser encarados como independentes do processo de integração. Contando com o forte apoio dos parceiros sociais, isto começou pelos aspectos educativos ligados mais directamente à economia e ao mercado de trabalho, ou seja, a melhoria das competências e da formação profissional.

2.9. A partir de 1986, o programa de intercâmbio de estudantes Erasmus contribuiu para a internacionalização dos currículos dos estudantes. Em 2009, o programa foi alargado com o Erasmus Mundus. Cabe mencionar programas especiais como o Comett, um programa de intercâmbio entre universidades e empresas no domínio da tecnologia, o Marie Curie, um programa de intercâmbio para investigadores, e o Sócrates, orientado para a aprendizagem ao longo da vida.

2.10. Em 1999, as universidades deram um grande passo em frente quando os ministros da Educação de 29 países adoptaram a Declaração de Bolonha.

2.11. O processo de Bolonha conta agora com 46 membros em todo o continente europeu. O objectivo geral é a criação de um espaço europeu do ensino superior. Os temas debatidos aumentaram substancialmente na última década (3). As prioridades do processo de Bolonha são a introdução de um sistema de três ciclos principais (licenciatura, mestrado e doutoramento), com maior ênfase no doutoramento e na investigação, na garantia de qualidade, reconhecimento de qualificações e de diplomas, períodos de estudos, Sistema Europeu de Transferência de Créditos Académicos (ECTS), aprendizagem ao longo da vida, dimensão social do ensino superior, mobilidade de estudantes e pessoal e exploração da dimensão externa do espaço europeu do ensino superior (EEES).

2.12. A Estratégia de Lisboa colocou fortemente a ênfase na relação entre o conhecimento e a competitividade, funcionando como catalisador, o que ajudou a transferir as universidades da margem para o centro da reflexão comunitária. Um número crescente de projectos de investigação e inovação, lançados pela Comissão, resultou numa maior cooperação internacional na Europa.

2.13. Pelos mesmos motivos, em várias comunicações, a Comissão fomentou o debate sobre a reforma e a modernização das universidades (4).

2.14. Estão em curso, em toda a Europa, reformas das universidades, a diferentes ritmos.

2.15. A Estratégia de Lisboa, renovada em 2005, também fomentou novas iniciativas para mobilizar as universidades. As decisões do Conselho de criar o Conselho Europeu de Investigação (CEI, 2007) e o Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia (EIT, 2008) são as mais importantes. Na mesma linha encontra-se também o Livro Verde – Espaço europeu da investigação: Novas perspectivas (5).

2.16. Um caso especial é a Carta Europeia do Investigador e o Código de Conduta para a mobilidade e o mercado livre do investigador, de 2005 (6). A Carta e o Código foram assinados por 800 instituições de ensino superior. No entanto, a sua execução mostra que muitas instituições não cumprem o acordado. Por vezes, tradições específicas e bem sucedidas prevalecem.

2.17. A Comissão está a criar uma marca europeia para encorajar a execução da Carta e do Código que deve respeitar uma certa diversidade de abordagens.

2.18. Um verdadeiro empenho das universidades europeias na integração europeia é um processo muito longo. Os académicos, os cientistas e os estudantes estão a participar cada vez mais na dinâmica internacional, mas as universidades enquanto instituições mantêm-se frequentemente limitadas por tradições e disposições nacionais. Os progressos são travados também pelo facto de a própria educação ainda não ser um domínio do Tratado Europeu.

2.19. As relações mundiais entre docentes académicos e investigadores estão a expandir-se devido à interacção das universidades, centros de investigação e empresas multinacionais. Esta tendência reflecte-se também nos programas comunitários.

2.20. O presente parecer centra-se nas novas tendências e condições-quadro para levar as universidades a empenharem-se de forma mais concreta e visível na integração europeia. As universidades, em harmonia com a sua longa vocação histórica, não devem apenas evoluir à força com a Estratégia de Lisboa, mas devem elas próprias tornar-se os principais catalisadores do processo.

3. Observações na generalidade

3.1. Nas últimas décadas, as iniciativas e programas para promover a internacionalização do ensino superior na Europa têm sido reforçados.

3.2. Na opinião do CESE, devido à existência de novos impulsos, as universidades devem claramente estar associadas ao novo ciclo da Estratégia de Lisboa.

3.3. As análises internacionais indicam de forma unânime que, dada a rapidez da tecnologia e da inovação e do reforço da concorrência, o mundo académico europeu em geral não está suficientemente preparado para desempenhar plenamente o seu papel, tendendo até, em termos relativos, a regredir (7).

3.4. O objectivo deve ser optimizar o desenvolvimento de talentos e o acesso equitativo, incluindo a transição entre os diferentes níveis de ensino (superior) e a aprendizagem ao longo da vida, em toda a Europa, evitando qualquer tipo de discriminação. Um problema especial é o número de abandonos escolares. Convirá desenvolver métodos mais eficazes de formação. As missões de serviço público das universidades na Europa devem ser mantidas e não constituem obstáculo à garantia de qualidade e de excelência (8).

Apesar de todas as variações que também podem implicar diferenças substanciais na qualidade dos resultados académicos, as características comuns em toda a Europa devem ser examinadas. No quadro do presente parecer, cabe sublinhar o seguinte:

3.5.1. O grau de autonomia. A imagem é extremamente complexa. Embora se registe uma tendência para dar cada vez mais autonomia às universidades, a interferência das autoridades públicas mantém-se em geral uma constante (9). A falta de autonomia e responsabilização suficientes parece confirmar as perspectivas tradicionais e a regulamentação excessiva. A estrutura pública, sustentada pelo envolvimento das autoridades públicas, não deve impedir a autonomia (10). Os objectivos perseguidos devem incluir uma melhor preparação dos estudantes para o mercado de trabalho e uma atitude mais positiva face à investigação e à inovação.

3.5.2. A forma de financiamento. Também neste caso a imagem é muito diversificada, embora, em termos gerais, o financiamento público seja decisivo (11). Isto faz com que o ensino superior e a investigação, entre muitos outros domínios, dependam, geralmente e em grande medida, das prioridades políticas, o que muitas vezes leva à falta de financiamento. Há também falta de incentivos à diversificação das fontes de financiamento, tais como por fundações e empresas, e à introdução de propinas, com a criação de bolsas e empréstimos (12).

3.5.3. A falta de transparência. Devido à inexistência de dados comparáveis fiáveis sobre as universidades, tanto os estudantes como os investigadores não são capazes de identificar as competências e os cursos importantes na Europa. Uma metodologia europeia para as classificações como medida de transparência constitui um aspecto essencial. Tal fomentaria a partilha do conhecimento e a colaboração em programas educativos e de investigação existentes em toda a Europa, bem como informações e uma qualidade adequadas. Em resultado, a mobilidade geral dos estudantes e dos investigadores poderia sair reforçada.

3.6. Dado que a educação e o ensino superior são da responsabilidade exclusiva dos Estados-Membros, as universidades não fomentam uma visão que atravesse os próprios horizontes e as fronteiras nacionais. O resultado é um padrão fragmentado de instituições de ensino superior que, por vezes, está mais ou menos fechado à dinâmica do mundo exterior.

3.7. A fragmentação é também mantida por requisitos de qualidade divergentes (também na aplicação do modelo de licenciatura e mestrado), condições de trabalho pouco interessantes e frequentemente disposições deficientes de financiamento, que impedem a abertura, a partilha de valores académicos e a mobilidade transfronteiriça, excepto nos lugares de topo.

3.8. A falta de autonomia leva em geral a uma similitude e homogeneidade entre as universidades. Em alguns países, acabar por promover cursos universitários e centros de investigação «generalistas», em vez de heterogeneidade e uma especialização qualificada.

3.9. Os programas de investigação e inovação, muitas vezes definidos por plataformas de inovação nacionais, são maioritariamente orientados para o nível nacional e, em geral, não incluem perspectivas mais amplas. Sobreposições e diferentes calendários e objectivos confirmam a fragmentação, impedindo, assim, a especialização.

3.10. Este enquadramento não atrai investigadores nem docentes de prestígio estrangeiros, seja de outros Estados-Membros ou do resto do mundo. A fuga de cérebros para os EUA é também uma constante preocupação. Simultaneamente, os chineses estão a promover as suas próprias universidades de topo altamente especializadas. Seguir-se-á a Índia.

3.11. Vários agrupamentos europeus de universidades coordenam cada vez mais as suas abordagens à necessidade de melhores condições para a I&D e potenciais capacidades de conhecimento e inovação (13). Os programas conjuntos para a investigação constituem uma ferramenta promissora para a cooperação e para combater a fragmentação (14).

3.12. À Declaração de Bolonha de 1999, que tinha por objectivo criar um espaço europeu do ensino superior até 2010, tornando-o mais competitivo mediante reformas, seguiu-se em 2006 uma nova chamada de atenção da Comissão (15). A Comissão conclui correctamente que «este sector crucial da economia e da sociedade carece de profunda reestruturação e modernização, condição indispensável para que a Europa não perca na concorrência global que impera no ensino, na investigação e na inovação» (16).

3.13. Estão a ser feitos ajustamentos, mas a um ritmo demasiado lento. Além disso, as políticas nacionais que regulamentam as universidades diferem muito entre os Estados-Membros.

3.14. As discussões actuais nos círculos académicos comprovam, infelizmente, que os progressos realizados no sentido do espaço europeu são também demasiado lentos.

3.15. O custo de uma não-Europa poderá ser muito elevado. Em conclusão, o CESE defende que o novo ciclo da Estratégia de Lisboa para 2010 deve incluir uma modernização orientada e a cooperação entre as universidades, uma melhor coordenação a nível europeu e uma verdadeira transparência através das classificações.

4. Necessidade de novas perspectivas

4.1. A Estratégia de Lisboa pretende encontrar o equilíbrio entre a convergência e a coordenação ao nível comunitário e a preservação das competências nacionais mediante a definição de objectivos comuns e a promoção de programas e políticas comparáveis em toda a Europa. Na opinião do CESE, as universidades são intervenientes fundamentais na educação, investigação e inovação e devem ter um papel bem definido na Estratégia de Lisboa.

4.2. Presentemente, com a crise actual, é necessária uma maior ênfase na educação e na inovação no seu sentido mais lato, o que deverá abrir novos caminhos e oportunidades. Os programas de I&D e de tecnologia aplicada existentes e o reforço da mobilidade (17) de estudantes e docentes devem ser garantidos em toda a Europa.

4.3. Neste contexto, o CESE sublinha que, para reforçar a transparência, é necessário desenvolver urgentemente dados comparáveis (18) e uma metodologia europeia fiável para avaliar e comparar o desempenho das universidades em diversas dimensões, designadamente na educação, na investigação e na inovação. É preciso ter em conta que, tendo em vista a desejada heterogeneidade, especialização e diversidade, esses dados não podem ser coligidos de forma simplificada. O recurso a métodos diferentes pode melhorar a metodologia e o desenvolvimento de critérios. A cooperação com a OCDE seria algo positivo.

4.4. Os programas referidos no capítulo 2 constituem um forte apoio ao intercâmbio transfronteiriço. A criação do Conselho Europeu de Investigação (CEI) é um passo em frente. O CEI, enquanto promotor de projectos de investigação, deve apoiar a internacionalização das universidades. O financiamento da investigação e a aplicação da investigação devem manter-se actividades estritamente separadas.

4.5. O CEI fomenta uma maior mobilidade transfronteiriça de investigadores mediante a introdução da chamada «quinta liberdade», estreitamente ligada à Carta Europeia do Investigador e ao código de conduta para o recrutamento de investigadores (19). Para se obter o resultado desejado, são urgentemente necessárias infra-estruturas adaptadas nas universidades e melhores condições-quadro administrativas e fiscais.

4.6. A criação do Instituto Europeu de Tecnologia (EIT) é mais um passo importante. O EIT deve apoiar associações e alianças. Paralelamente, há que avançar para uma melhor coordenação a nível europeu dos programas das universidades. A nova proposta da Comissão para o estabelecimento de um Fórum Universidades-Empresas é uma próxima etapa importante.

4.7. Até ao momento, as universidades e os institutos de investigação não são referidos nas cinco iniciativas de parcerias, apresentadas pelo Conselho, para desenvolver o espaço europeu da investigação (EEI). Efectivamente, das seis dimensões propostas no Livro Verde para desenvolver o EEI (20), todas menos as universidades (e, em geral, os institutos de investigação) são aconselhadas a reforçar a cooperação. Esta posição não corresponde ao parecer do CESE sobre as universidades no âmbito da Estratégia de Lisboa (21).

4.8. Na mesma linha, há que melhorar as condições para centros de investigação de grande dimensão (CERN) na Europa e outros centros comuns de investigação com ligações a grupos de universidades. As infra-estruturas de grande dimensão exigem massa crítica e muitos investigadores empenhados que consigam atrair recursos financeiros suplementares.

4.9. O CESE tem para si que a crise actual deve constituir um novo ponto de partida com perspectivas coerentes e sustentáveis para manter a Europa como concorrente e parceiro valioso na ciência e tecnologia.

5. Reacção a um contexto dinâmico

5.1. Compromisso dos Estados-Membros e das universidades

5.1.1. Os três pilares da educação, da ciência e da inovação exigem um compromisso claro da parte dos Estados-Membros. Exigem igualmente a plena participação das universidades por direito próprio. Devem também contar com a participação do sector privado. Os melhores resultados serão obtidos num processo ascendente e descendente flexível entre muitos intervenientes.

5.1.2. Há que ter em conta que as relações em rede a nível mundial, a dinâmica da tecnologia e da investigação, a especialização orientada e o talento livre criam um novo cenário de actuação para as universidades (a nível nacional) que lhes permite olhar para novos horizontes (22).

5.1.3. Isto não pretende comprometer a diversidade cultural, pelo contrário. As diversidades nacionais e regionais são um bem precioso da Europa. Mas é patente que a diversidade da paisagem e as suas ramificações beneficiarão mais de uma estratégia global de análises conjuntas e objectivos comuns para eliminar os obstáculos ainda existentes e promover a qualidade e a especialização.

5.1.4. Antes de mais, são necessárias uma orientação e uma lógica comuns entre as instituições do ensino superior, incluindo valores académicos comuns, abertura cultural e académica, menos burocracia administrativa, canais transfronteiras, transparência ao nível das qualificações profissionais e dos resultados, projectos tecnológicos transfronteiras, mobilidade internacional. Tudo isto é possível com a preservação da diversidade cultural.

5.1.5. O reforço da autonomia e da independência, mais flexibilidade e fiabilidade no financiamento e transparência fomentarão as iniciativas de modernização pelas próprias universidades. Provocarão um processo ascendente para padrões mais elevados, melhor qualidade e especialização.

5.1.6. A demografia europeia deve constituir um forte incentivo para ajustar o sistema de ensino superior, tanto para os estudantes europeus como para pessoas de talento de países terceiros. Sem ajustamentos, haverá grandes falhas no futuro. A Europa necessita de mais pessoas altamente qualificadas que promovam a produtividade pela investigação, divulgação de conhecimentos e capacidade de inovação.

5.1.7. Cabe recordar que mesmo os EUA só são capazes de manter a sua posição de liderança em certos domínios devido à capacidade das suas universidades de atraírem estrangeiros.

5.2. Transparência no cenário de actuação e na avaliação da qualidade

5.2.1. A sociedade baseada no conhecimento, referida na Estratégia de Lisboa, exige um maior nível de educação e investigação interdisciplinar e intersectorial, em substituição da monodisciplina.

5.2.2. O fomento de um cenário de actuação transparente para as universidades, em vez de criar uniformidade, responderá à necessidade de diversificação e especialização. Esta gerará também co-financiamentos pelo sector privado onde desejável (23).

5.2.3. Neste contexto, o CESE acolhe com muita satisfação a recente iniciativa da Comissão de estabelecer uma metodologia europeia para avaliar o desempenho das universidades.

5.2.4. Uma avaliação europeia deve resultar de um estudo aprofundado por especialistas independentes e deve ir além de «citações», incluindo a qualidade da educação e do ensino, a investigação, a inovação, as relações, o levantamento das especializações, as competências interdisciplinares, as relações institucionais entre as universidades e os institutos de investigação (24) e os serviços de logística aos alunos. São necessários métodos de avaliação europeus multidimensionais para avaliar a prestação das universidades.

5.2.5. A listagem detalhada fomentará, provavelmente, a mobilidade transfronteiras orientada entre estudantes, docentes académicos, professores e investigadores. Responderá à tendência existente entre os estudantes de procurar os melhores cursos no seu domínio específico e, dessa forma, encorajará talentos potenciais.

5.2.6. Esse levantamento contribuirá igualmente para melhorar a investigação medíocre mediante a criação de novas redes e uma atitude competitiva e de colaboração na Europa. Essas redes e novas alianças entre centros de excelência gerarão interligações de elevada qualidade, incluindo investigação interdisciplinar transfronteiras, e abrirão caminho a novas soluções.

5.3. Influências do exterior e interligações

5.3.1. Nas condições actuais, as despesas públicas estão sob pressão em todo o mundo. O CESE reitera a necessidade de manter o nível dos orçamentos para a educação e para as universidades, a fim de sustentar a infra-estrutura do conhecimento e os programas de reformas em curso.

5.3.2. A dinâmica actual na investigação e tecnologia realça a necessidade de modernização e de novas soluções. Para além dos ajustes necessários das próprias universidades, há que promover as parcerias público-público e público-privado. O financiamento privado poderá acelerar a tendência para a pesquisa orientada para o problema, método com um sucesso cada vez maior nos EUA.

5.3.3. A coordenação a nível europeu dos programas de inovação nacionais em que as universidades participam poderá ser benéfica e producente. Neste momento, esses programas, muitas vezes definidos pelas plataformas nacionais para a inovação, baseiam-se principalmente nas especialidades nacionais e estão orientados para as prioridades nacionais. Assim, geralmente não têm em grande consideração a estratégia ou o calendário europeu mais alargado nem sobreposições ou efeitos multiplicadores desejáveis num contexto europeu.

Além disso, em casos específicos, as estratégias e projectos transfronteiriços e a nível europeu são muito úteis.

5.3.4. É certo que as iniciativas tecnológicas conjuntas, projectos público-privado definidos e co-financiados a nível europeu, também podem ser um apoio neste domínio.

5.3.5. Um programa nacional bem sucedido que é um exemplo útil para aplicações europeias e melhoria dos resultados científicos europeus é a «iniciativa de excelência» lançada pela Alemanha, em 2005 (25).

5.3.6. Para além dos programas europeus já existentes com os seus próprios incentivos, uma Estratégia de Lisboa para as universidades reforçaria a competitividade no ensino superior de forma mais alargada e geraria excelência.

5.3.7. Segundo o CESE, o estabelecimento de plataformas de assistência educativa a nível europeu (26), por analogia com as plataformas tecnológicas, poderá contribuir para debater o programa de ensino e a estratégia educativa para a Europa, designadamente as necessidades do mercado de trabalho europeu, competências preferíveis, acreditação, aspectos práticos da aprendizagem ao longo da vida, qualificações e perfis profissionais e métodos de ensino modernos.

5.3.8. Fora dos círculos académicos, estas plataformas de assistência devem ser alargadas a intervenientes não estatais, como os parceiros sociais e a sociedade civil.

5.4. Facilitar a mobilidade

5.4.1. Para as gerações mais jovens, a Europa enquanto entidade é uma realidade. Informações fiáveis e transparentes a nível europeu sobre os melhores cursos em cada domínio e também sobre a especialização das universidades e faculdades satisfarão as expectativas de muitos jovens e fomentarão os intercâmbios internacionais. Estudantes e docentes devem ter mais oportunidades de desenvolver uma carreira interdisciplinar na Europa. Uma maior circulação de investigadores, também entre as instituições públicas e o sector privado, seria positivo.

5.4.2. Os obstáculos à especialização, um terreno fértil para intercâmbios de jovens investigadores de talento, devem ser examinados a nível europeu. Ao reforçar-se a sensibilização e criar-se plataformas europeias de excelência na investigação e no ensino, está-se a promover um cenário de actuação construtivo nas universidades europeias.

5.4.3. Uma estratégia europeia orientada para o futuro e destinada a investigadores e estudantes de países terceiros seria muito bem-vinda. Alguns países já estão a avançar nesse sentido (27).

5.4.4. Contratos de trabalho divergentes não levantam, em si, problemas especiais. Condições de trabalho secundárias divergentes, porém, poderão constituir um obstáculo como, por exemplo, disposições nacionais especiais relativas aos sistemas de segurança social. Será de examinar em detalhe as possibilidades de criar um fundo de pensões pan-europeu para investigadores. Os princípios sublinhados na comunicação da Comissão referente a uma parceria europeia para os investigadores devem ser fomentados (28).

5.4.5. Um caso especial é a definição de orçamentos para os programas e os projectos. Dado que as condições e os procedimentos administrativos diferem entre os países, há examiná-los em pormenor de forma a facilitar a internacionalização.

5.4.6. Facilitar a mobilidade fomentará, por seu turno, a capacidade de atracção de centros e agregados de conhecimento novos ou já existentes na Europa. Aqueles promoverão actividades interdisciplinares e reforçarão as interligações tão necessitadas entre a ciência e o sector privado, como sublinhado pela Comissão.

5.5. A dimensão regional

5.5.1. Os agrupamentos económicos, interligando as universidades, os centros de investigação e o sector privado, ocupam, em geral, uma forte posição de vanguarda e estão associados a uma região. Os agrupamentos também podem ser muito úteis para reforçar o desenvolvimento regional. As regiões e as universidades devem ser instadas a cooperar de forma mais eficaz.

5.5.2. A experiência prática mostra que uma extensão dos pólos de excelência com investigação e ensino de vanguarda aprofunda a cooperação com as empresas em regiões e áreas metropolitanas (29). O processo de integrar as universidades e respectivas especialidades de forma mais visível no seu ambiente natural será benéfico para o crescimento e o emprego em grandes zonas urbanizadas.

5.5.3. A especialização e a diversidade criam diferentes vias para a excelência. Algumas universidades competem e cooperam a nível mundial, outras são centros regionais de excelência.

5.5.4. Todas as universidades devem ser encorajadas a relacionarem-se com a sociedade envolvente. Para além das suas missões principais de educação e ensino, há que desenvolver actividades no âmbito de uma terceira missão (third stream activities) como a partilha do conhecimento e da inovação com a sociedade, o compromisso com a comunidade, a aprendizagem ao longo da vida e a pertinência para o desenvolvimento regional e local.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Para uma lista detalhada de indicadores desejáveis, ver o ponto 5.2.4.

(2) Ver também o parecer do CESE sobre Rumo à sociedade europeia baseada no conhecimento, JO C 65 de 17.3.2006, p. 94, um apelo ao estabelecimento de um Espaço Europeu Comum de Conhecimento, assente numa cooperação intensificada em matéria de políticas de formação, inovação e investigação.

(3) Estruturas e tradições académicas divergentes levam a um debate amplo sobre o processo de Bolonha e a sua aplicação. Ver, por exemplo, em relação à Alemanha, as publicações do Deutscher Hochschulenverband.

(4) Mobilizar os recursos intelectuais da Europa: Criar condições para que as universidades dêem o seu pleno contributo para a Estratégia de Lisboa, COM(2005) 152 final. Realizar a agenda da modernização das universidades - Ensino, investigação e inovação, COM(2006) 208 final. Uma nova parceria para a modernização das universidades: Fórum da UE para o Diálogo Universidades-Empresas, COM(2009) 158 final.

(5) Este Livro Verde, de Abril de 2007, centra-se em seis dimensões para desenvolver o EEI, designadamente os investigadores, a cooperação internacional, programas conjuntos para a investigação, infra-estruturas de investigação, a partilha de conhecimentos e a propriedade intelectual. Ver também as observações do CESE (JO C 44 de 16.2.2008, p. 1.).

(6) Recomendação da Comissão de 11 de Março de 2005, adoptada pelo Conselho …

(7) Ver, por exemplo, The future of European Universities, Renaissance or Decay, de Richard Lambert e Nick Butler, Centre for European Reform, Junho de 2006, e High Aspirations, Agenda for reforming Universities, Breugel, Agosto de 2008. Na pág. 7, os autores examinam o ensino superior e definem objectivos ambiciosos para ele, convictos de que a modernização das universidades é um dos principais promotores do crescimento na Europa. Neste contexto, o CESE acolhe com satisfação a recente Declaração de Praga de 2009 da Associação Europeia das Universidades que, além de constituir uma mensagem firme para os líderes políticos, identifica dez factores de sucesso muito pertinentes para as universidades europeias na próxima década.

(8) Neste contexto, cabe notar que a Universidade de Berkeley, a terceira melhor universidade dos EUA, é uma instituição pública.

(9) Por vezes regista-se até um recuo. Exemplo disso é a Lei das Universidades de 2003, da Dinamarca, que, ao reforçar a influência política, reduziu consideravelmente a autonomia dos investigadores e das universidades.

(10) Para além da autonomia, há que dar atenção à independência das universidades.

(11) Um efeito secundário indesejado é o facto de apenas um número limitado de universidades possuir um cálculo preciso das suas despesas totais.

(12) O CESE refere à Comissão que as propinas podem ser incluídas desde que sejam acompanhadas de bolsas e empréstimos para garantir o acesso equitativo.

(13) League of European Research Universities (Liga Europeia de Universidades orientadas para a Investigação), Grupo de Coimbra, IDEA League (aliança de universidades técnicas), RISE.

(14) Essa cooperação transfronteiriça será valiosa também para a investigação básica, realizada no quadro de (grandes) projectos comunitários.

(15) Comunicação – Realizar a agenda da modernização das universidades - Ensino, investigação e inovação, Maio de 2006, COM(2006) 208 final. Ver também a comunicação – Mobilizar os recursos intelectuais da Europa: Criar condições para que as universidades dêem o seu pleno contributo para a Estratégia de Lisboa, Abril de 2005, COM(2005) 152 final.

(16) COM(2006) 208 final, p. 13.

(17) Em relação à importância da mobilidade dos estudantes, ver o comunicado do Conselho, de Abril de 2009, sobre o processo de Bolonha que define que, até 2020, pelo menos 20 % dos estudantes deverão ter tido um período de estudos ou de formação no estrangeiro.

(18) Estes dados devem incluir os diversos sistemas de financiamento e de patrocínios e referir as agências de I&D, bem como o papel da cooperação e dos acordos com organizações orientadas para a investigação e as empresas industriais fora das universidades.

(19) Ver nota 4.

(20) Ver nota 2.

(21) Para as opiniões dos Estados-Membros e a abordagem do CESE, ver os resultados da consulta pública sobre o Livro Verde, Abril de 2008, pp. 20 e seguintes.

(22) Ver, por exemplo, H. Wissema, The Third Generation Universities, uma descrição dos desafios e oportunidades modernos para as universidades. É ilustrado por exemplos concretos, tais como as Universidades de Cambridge e de Lovaina.

(23) O exemplo dos EUA mostra que a transparência, a diversificação e a especialização fazem com que todos os investigadores e cientistas do mundo saibam qual a universidade norte-americana mais bem equipada em cada domínio em particular. Estas condições básicas promovem igualmente o co-financiamento pelo sector privado e por fundações.

(24) Em alguns países europeus, nomeadamente em França e na Alemanha, a maior parte da actividade de investigação é realizada em institutos de investigação com relações estreitas com universidades, que devem ser fomentadas.

(25) A «iniciativa de excelência» de 2005 tem por objectivo promover a Alemanha como um centro de investigação muito atraente, tornando-a mais competitiva e concentrando-se nos resultados extraordinários das universidades alemãs e da comunidade científica da Alemanha. Apoia a investigação de vanguarda. O programa tem um financiamento de 1,9 mil milhões de euros para 2006-2011.

(26) As plataformas educativas foram propostas durante o Fórum Universidades-Empresas, que teve lugar em 6 de Fevereiro de 2009, por F.A. van Vught, antigo presidente do Conselho de Administração da Universidade de Twente. É interessante notar que, na Finlândia, a legislação relativa às universidades é limitada, ao passo que a vigilância tripartida tem um impacto substancial.

(27) Os Países Baixos são exemplo disso. Dos cerca de 10 000 estudantes de doutoramento, 30 % não são neerlandeses.

(28) Acrescentar n.o doc. COM + temas.

(29) Entre outros exemplos cabe referir Cambridge, Eindhoven, Estugarda e a região de Öresund. Ver também os projectos da OCDE em curso e as publicações sobre o ensino superior no desenvolvimento regional e municipal (http://www.oecd.org/document/16/0,3343, en_2649_35961291_34406608_1_1_1_1,00.html).

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/56

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Impacto dos Fundos de Capital de Risco, dos Fundos de Cobertura de Risco e dos Fundos Soberanos nas Mutações Industriais na Europa»

(parecer de iniciativa)

(2010/C 128/10)

Relator: Peter MORGAN

Co-relator: Ion POP

Em 26 de Fevereiro de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre o

Impacto dos Fundos de Capital de Risco, dos Fundos de Cobertura de Risco e dos Fundos Soberanos nas Mutações Industriais na Europa.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Comissão Consultiva das Mutações Industriais emitiu parecer em 10 de Setembro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 167 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O presente parecer procura examinar o impacto dos fundos soberanos e dos fundos de investimento alternativos nas mutações industriais. Os fundos de investimento alternativos são os fundos de capital de risco (private equity) e os fundos de cobertura de risco (hedge funds). O CESE contratou a sociedade de consultoria Wilke Maack und Partner (WMP), que apresentou um relatório de 87 páginas. Os leitores do presente parecer podem consultar o relatório para uma análise mais aprofundada das questões tratadas. Um ponto de vista muito diferente sobre os fundos de investimento alternativos e os fundos soberanos foi expresso no artigo «The New Power Brokers», publicado no sítio web do McKinsey Global Institute.

1.2. Os fundos examinados no presente parecer influenciam as mutações industriais de formas diferentes. Os fundos soberanos são investidores convencionais que compram e vendem no mercado. Os fundos de cobertura de risco compram e vendem acções, sobretudo como operadores passivos, embora alguns assumam uma postura mais pró-activa. Os fundos de capital de risco intervêm directamente nas sociedades. É impossível fazer generalizações sobre estes três tipos de investimento, muito diferentes entre si. A análise «SWOT»" (forças, fraquezas, oportunidades e ameaças) de cada fundo pela WMP é reproduzida no final dos capítulos 3, 4 e 5, respectivamente.

1.3. A experiência e o estudo revelam um único aspecto comum evidente: todas as consequências sociais, incluindo as mutações industriais, serão grandemente favorecidas por um reforço da informação, da sua difusão e, sobretudo, da transparência. O CESE apoia com veemência a melhoria destes três aspectos em todos os casos.

1.4. O fundo de capital de risco (private equity) compreende três aspectos importantes. Tem um impacto positivo ao proporcionar capital de risco, ao financiar a recuperação e a reorganização das sociedades e no crescimento de empresas familiares. Por outro lado, as recentes operações agressivas de engenharia financeira associadas às grandes aquisições com recurso a empréstimos (leveraged buy-outs, LBO) podem conduzir à falência ou à quase falência de muitas sociedades, com consequências potencialmente nefastas para todos os interessados, nomeadamente os trabalhadores. O impacto social também pode ser considerável e levar tanto à melhoria como à deterioração dos níveis de emprego, dos salários e dos direitos sociais. Dadas as dificuldades encontradas com os dados, a WMP recomenda a maior prudência antes de concluir que as sociedades apoiadas por fundos de capital de risco têm tido mais dificuldades ou sofrido mais com a aceleração geral das mutações industriais e da reestruturação das duas últimas décadas. Há muitos exemplos de degradação das condições de trabalho e das relações laborais em toda a Europa em que estes fundos não estão minimamente envolvidos.

1.5. Em geral, os investimentos dos fundos de cobertura de risco (hedge funds) não afectam as mutações industriais, mas há importantes excepções. Os fundos de cobertura de risco são grandes compradores de dívidas de sociedades em dificuldades (distressed debt). Como tal, são compradores de último recurso e podem desempenhar um papel de destaque no salvamento e na reorganização de sociedades em apuros. Também podem investir em ambos os lados em situações de fusão e aquisição, o que gera valor mas nem sempre tem um impacto positivo nas mutações industriais. A orientação a curto prazo é tida como potencialmente negativa. Outros problemas incluem a falta de transparência e o potencial de risco sistémico, agravado pelo endividamento.

1.6. Os investimentos dos fundos soberanos (sovereign wealth funds) incluem dois aspectos importantes. Entre os aspectos positivos destacam-se a tendência para conservarem as acções durante mais tempo e para serem compradores de último recurso. Entre os aspectos negativos contam-se a falta de transparência e o risco de as suas participações serem aproveitadas para fins políticos estratégicos.

1.7. A internacionalização dos mercados de capitais tem sido considerável. As instituições de investimento têm acumulado carteiras de títulos à escala mundial e promovido fusões e aquisições a nível internacional. As sociedades e as autoridades reguladoras têm sido pressionadas a transferir os direitos de voto da administração para os accionistas. O espectro de uma fusão e aquisição e a ameaça de ingerência activa por parte dos accionistas têm levado muitos conselhos de administração na UE a provocar mutações industriais generalizadas. De certa forma, isto compromete as relações entre os accionistas e a administração e encurta os horizontes temporais em que esta aplica as suas políticas. É neste contexto que funcionam os fundos de investimento alternativos e os fundos soberanos.

1.8. Os gestores de fundos institucionais convencionais, responsáveis pelos fundos de pensões, fundos de seguros e fundos comuns de investimento, trabalham constantemente com os gestores de fundos de investimento alternativos. Os primeiros investem enormemente em fundos de investimento alternativos, vendem os seus investimentos a fundos de capital de risco para LBO, adquirem sociedades de investimento quando esses fundos vendem as suas participações, os seus investimentos em sociedades estão em jogo quando os fundos de cobertura de risco intervêm em fusões e aquisições e são eles os accionistas que emprestam acções aos fundos de cobertura de risco para vendas a descoberto. Em última análise, são eles que apoiam todas as estratégias em matéria ambiental, social e de governação seguidas pelos fundos de investimento alternativos. Os gestores de fundos institucionais convencionais são os congéneres dos gestores de fundos de investimento alternativos.

1.9. Na sequência do relatório da WMP e dos outros pontos de vista tidos em conta no presente parecer, as recomendações do CESE inscrevem-se em três categorias: regulamentação e transparência, revisão da legislação social em vigor e responsabilidades dos gestores de fundos institucionais convencionais.

1.10. A regulamentação dos gestores de fundos de investimento alternativos é objecto de uma proposta de directiva da UE à qual o CESE consagrará um parecer específico. No seu entender, importa salientar que os fundos de investimento alternativos não provocaram a crise actual, mas foram sim fortemente afectados por ela. Continua a pairar uma grande incerteza sobre o papel desempenhado por estes fundos, e é perfeitamente legítimo reclamar que a sua gestão se torne mais transparente mediante uma regulamentação adequada.

1.11. O CESE subscreve os seis princípios de alto nível para a regulamentação dos fundos de cobertura de risco propostos pela Organização Internacional das Comissões de Valores Mobiliários (IOSCO) em Junho de 2009 e enumerados no capítulo 4. O CESE recomenda à Comissão que se inspire nesses princípios e os reforce com a regulamentação dos gestores de fundos de investimento alternativos na directiva referida no ponto anterior. Embora a IOSCO tenha concluído a sua análise dos riscos que os fundos de capital de risco representam para os sistemas financeiros, ainda não foram apresentadas propostas concretas de regulamentação. O CESE exorta a Comissão a adaptar às características dos fundos de capital de risco os princípios elaborados pela IOSCO para os fundos de cobertura de risco.

1.12. Como referido no capítulo 5, os princípios de Santiago adoptados pelos fundos soberanos constituem uma base para a melhoria da transparência e da gestão dos fundos soberanos. Contudo, há ainda muito por fazer. O CESE insta a Comissão a continuar a encorajar o Grupo de Trabalho Internacional (GTI) sobre fundos soberanos a prosseguir com os trabalhos necessários.

1.13. Em alguns regimes jurídicos, os fundos de cobertura de risco e os fundos de capital de risco que possuem e controlam sociedades não são tidos como empregadores e estão, por isso, isentos das obrigações jurídicas impostas aos empregadores. A Directiva Direitos Adquiridos comunitária, que protege os direitos adquiridos e as condições laborais dos trabalhadores em caso de aquisição da sociedade, não se aplica, em geral, no caso das aquisições por fundos de investimento alternativos, uma vez que estes apenas adquirem as acções e que a identidade do empregador não muda. No entender do CESE, a Directiva Direitos Adquiridos (2001/23/CE) (1) deve ser reforçada em caso de aquisição por fundos de cobertura de risco e por fundos de capital de risco a fim de:

—	salvaguardar os direitos dos trabalhadores afectados, incluindo o direito à informação e à consulta;

—	garantir que a mudança de propriedade das sociedades por venda de acções fique abrangida pela directiva;

—	assegurar que estas acções respeitam a legislação nacional e comunitária.

1.14. A fim de ter em conta a especificidade da situação criada pelos fundos de cobertura de risco e pelos fundos de capital de risco, o CESE propõe que a Directiva 94/45/CE do Conselho relativa à instituição de um conselho de sociedade europeu ou de um procedimento de informação e consulta dos trabalhadores nas sociedades ou grupos de sociedades de dimensão comunitária (2) e a Directiva 2002/14/CE que estabelece um quadro geral relativo à informação e à consulta dos trabalhadores na Comunidade Europeia (3) sejam alteradas no sentido de garantir direitos de consulta efectivos, que respeitem a posição de todas as partes, antes da conclusão de acordos com fundos de capital de risco, durante os processos de reestruturação e antes do desinvestimento.

1.15. Cada vez mais fundos de pensões e companhias de seguros têm participações em fundos de cobertura de risco e fundos de capital de risco, e o fracasso destes pode afectar negativamente os rendimentos dos membros dos fundos de pensões. O Comité solicita à Comissão que reveja a Directiva 2003/41/CE relativa às actividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais (4), a fim de assegurar que:

—	os trabalhadores e os representantes sindicais sejam consultados sobre os investimentos dos fundos de pensões e dos riscos que lhes estão associados e que as suas opiniões sejam respeitadas,

—	os Estados-Membros apliquem as melhores práticas para garantir que os direitos de pensão adquiridos pelos trabalhadores de uma sociedade sejam protegidos contra a eventual falência desta.

1.16. O CESE exorta a Comissão a definir, na próxima directiva, regras claras e inequívocas que assegurem a utilização transparente dos fundos, no mínimo, através da participação directa dos representantes dos trabalhadores e das empresas.

1.17. O CESE apela a que os gestores de fundos institucionais convencionais apliquem os princípios de investimento responsável em todas as suas relações com os gestores de fundos de investimento alternativos. Estes princípios, que englobam aspectos ambientais, sociais e de governação, foram elaborados por iniciativa de investidores institucionais em parceria com a Iniciativa Financeira do Programa das Nações Unidas para o Ambiente e com a Parceria Global das Nações Unidas. O CESE recomenda que os fundos soberanos sigam o exemplo do Fundo de Pensões da Noruega e adiram aos princípios de investimento responsável.

1.18. Além disso, o CESE apoia os princípios de investimento responsável em capital de risco, publicados pelo órgão de direcção dos princípios de investimento responsável. Esses princípios foram elaborados a fim de ajudar os gestores de fundos institucionais convencionais com participações em fundos de capital de risco a transferir as suas próprias responsabilidades em matéria ambiental, social e de governação para as sociedades de investimento nas quais investem. O CESE preconiza a adopção de um conjunto semelhante de princípios para os fundos de cobertura de risco.

2. Proprietários, gestores e investidores

2.1. Na maior parte dos casos, as empresas da UE são propriedade das famílias que as fundaram. Quando as famílias cedem o controlo da empresa, esta pode ser adquirida por outra sociedade (venda comercial), vendidas a uma sociedade de capital de risco (aquisição) ou convertidas em sociedades de capitais sujeitos a subscrição pública através de uma oferta pública inicial no mercado bolsista. Os valores das empresas familiares são, geralmente, de longo prazo e caracterizam-se por uma maior responsabilidade dos proprietários para com as outras partes interessadas, e sobretudo para com os trabalhadores.

2.2. Alguns empresários recorrem ao capital de risco para financiar as primeiras fases do desenvolvimento da empresa. O capital de constituição (seed capital) assegura o financiamento da fase de estudo, avaliação e desenvolvimento da ideia que está na base de um produto ou serviço. O capital de arranque (start up) financia o desenvolvimento do produto e o marketing inicial. O empresário tem frequentemente que contar com os seus familiares ou amigos para obter este capital inicial, mas os investidores individuais de capital de risco (business angels) e as sociedades de capital de risco também podem decidir investir. O capital de expansão destina-se a financiar o crescimento de uma sociedade. Nesta fase, não é invulgar o envolvimento de capitais de risco (venture capital).

2.3. Os fundos de capital de risco investem em sociedades privadas através de aquisições (buy out). Esta solução pode proporcionar a saída da família fundadora da sociedade ou pode implicar a retirada da sociedade da bolsa de valores e a sua conversão em capitais não abertos a subscrição. Nas aquisições de posição maioritária pelos quadros da sociedade (management buy-outs), os compradores são os actuais gestores, que recorrem ao apoio financeiro de fundos de capital de risco. Neste contexto, os fundos de capital de risco também financiam as aquisições pelos trabalhadores (workers buy-out). A constituição de capital de substituição consiste na aquisição de acções de uma sociedade privada através de outro fundo de capital de risco. Este tipo de transacção permite que o primeiro fundo obtenha mais-valias em tempo útil, uma vez que a maior parte dos fundos de capital de risco tem uma duração limitada.

2.4. As fusões e aquisições são um aspecto fundamental da vida das sociedades. As sociedades em crescimento fazem aquisições, que financiam geralmente através de emissão de dívida ou de fundos próprios. As sociedades são geralmente adquiridas porque possuem activos de valor que os seus gestores não exploram tão bem quanto deveriam.

2.5. Quando as sociedades começam a dar sinais de apuro ou fracasso, podem ser salvas, o que pode exigir medidas drásticas susceptíveis de acelerar as mutações industriais há muito necessárias e afectar os interesses sociais e económicos dos accionistas, dos trabalhadores e de outras partes interessadas. O resultado pode consistir numa recuperação da empresa pela nova administração, no salvamento mediante aquisição, na aquisição por fundos de capital de risco ou mesmo numa reorganização após insolvência.

2.6. A maior parte dos investimentos de capital é em capitais abertos a subscrição pública (public equity – acções de sociedades cotadas em bolsa). A internacionalização dos mercados de capitais tem sido considerável. Os investidores em capitais abertos a subscrição pública influenciam as mutações industriais através do mercado bolsista, no qual adquirem as acções que satisfazem as suas expectativas e vendem as que desiludem. Os accionistas de fundos institucionais convencionais não intervêm directamente; comunicam os seus pontos de vista à administração e podem recomendar que o conselho de administração substitua os gestores, mas, em última análise, só influenciam as mutações industriais através do investimento e desinvestimento e do seu apoio ou não a fusões e aquisições ou a transacções de fundos de investimento alternativos.

2.7. O investimento no capital de uma empresa é uma opção um tanto arriscada dado o leque de oportunidades de investimento. Os investidores adquirem acções na esperança de que o seu valor aumente. Embora a generalidade das carteiras de títulos aumente de valor com o tempo, tanto os mercados como as acções individuais tendem a registar altos e baixos. Os gestores de fundos institucionais convencionais tentam acompanhar estes ciclos a fim de optimizar o valor das participações que gerem, mas os seus fundos continuam ainda assim expostos às flutuações das bolsas.

2.8. Os gestores de fundos institucionais convencionais gerem fundos de pensões, fundos de seguros e fundos comuns de investimento. Além disso, as pessoas com um elevado património (High Net Worth Individuals) possuem activos consideráveis, cerca de um terço dos quais são incorporados nos outros fundos referidos infra. Todos os investidores convencionais procuram mitigar os riscos do investimento na bolsa. Para isso, recorrem, designadamente, aos gestores de fundos de investimento alternativos. A extraordinária expansão dos fundos de cobertura de risco foi financiada com o apoio das pessoas com um elevado património.

2.9. Os dados publicados pela International Financial Services, de Londres, ajudam a obter uma visão mais completa do volume destes fundos. Os activos globais geridos em 2007, em milhões de milhões de dólares, foram avaliados em:

Fundos de pensões	28,2	Fundos soberanos	3,3
Fundos de seguros	19,9
Fundos comuns de investimento	26,2	Fundos de cobertura	2,3
Pessoas com um elevado património	40,0	Fundos de capital de risco	2,0

O peso relativo dos fundos de cobertura de risco e dos fundos de capital de risco aumenta tanto pela concentração como pelo efeito de alavanca. Os fundos soberanos têm geralmente os mesmos objectivos que os gestores de fundos institucionais convencionais, pelo que também investem em fundos de cobertura de risco e em fundos de capital de risco. A maioria absoluta dos activos geridos por fundos de cobertura de risco a nível global provém actualmente de gestores de fundos institucionais convencionais, e um terço desses activos vem dos fundos de pensões.

2.10. Os rendimentos dos gestores de fundos de investimento alternativos têm superado constantemente os dos investimentos convencionais nas bolsas de valores. São geralmente os mais bem-sucedidos em estratégias de alto risco/lucro elevado. Por exemplo, os gestores de fundos de cobertura de risco efectuam vendas a descoberto. O fundo de cobertura de risco toma emprestadas acções da sociedade objecto de investimento. Essas acções são obtidas por intermédio de um corretor, contra pagamento de uma taxa aos titulares. Em seguida, o fundo de cobertura de risco vende as acções, na expectativa de que o seu preço diminua. Mais tarde, o fundo de cobertura de risco terá que readquirir essas acções e restituí-las aos seus titulares. Se o preço das acções diminuir, o fundo terá lucro, mas esse lucro limitar-se-á a 100 % do montante investido; se o preço aumentar, as perdas potenciais poderão ser ilimitadas. A venda a descoberto é uma operação de alto risco.

2.11. Os fundos de cobertura de risco também participam em fusões e aquisições, geralmente adquirindo acções da sociedade objecto de investimento e vendendo as do comprador. Dado o risco de a transacção ser bloqueada, o fundo de cobertura de risco pode intervir activamente para prevenir esse risco. Para além das fusões e aquisições, os fundos de cobertura de risco também adquirem posições em sociedades com vista a provocar transacções. Esta estratégia envolve riscos consideráveis.

2.12. Quando uma sociedade atravessa dificuldades, os gestores de fundos institucionais convencionais vendem as suas participações. Os fundos de investimento alternativos interessam-se sobretudo pelas dívidas de sociedades em dificuldades, que tendem a ser vendidas a muito baixo preço. Essas aquisições dão aos fundos de investimento alternativos o poder de influenciar as negociações subsequentes. Muitas vezes, um fundo pode recuperar o dinheiro investido e mesmo mais em caso de liquidação. Em caso de reorganização, o fundo pode perdoar as dívidas da sociedade em troca de outras participações, que podem revelar-se lucrativas se as acções recuperarem o seu valor. As reorganizações são positivas para os outros interessados na sociedade, uma vez que permitem que esta continue em actividade. Os investimentos em dívidas de sociedades em dificuldades são obviamente arriscados. Os fundos podem obter lucro por estarem dispostos a investir numa altura em que todos os demais se retiram.

2.13. Uma aquisição através de contracção de empréstimo (Leveraged Buy-Out, ou LBO) é uma operação de alto risco. O fundo de investimento efectua uma aquisição sem ter de avançar com a maior parte do capital necessário. A transacção é, em geral, financiada por um empréstimo bancário e obrigações de alto rendimento (junk bonds) recorrendo aos activos da sociedade objecto de investimento como garantia, partindo sempre do princípio de que a liquidez dessa sociedade pagará os juros e reembolsará o empréstimo. No contexto da actual crise, muitas transacções deste tipo têm fracassado.

2.14. O presente capítulo procurou dar uma visão de conjunto do funcionamento dos fundos de investimento alternativos. Embora as actividades típicas dos gestores de fundos de investimento alternativos e dos fundos soberanos sejam descritas nos capítulos seguintes, os fundos em si podem não se confinar necessariamente a essas categorias. Os fundos de capital de risco podem intervir na esfera dos fundos de cobertura de risco e vice-versa. Os fundos soberanos investem em ambos.

3. Capital de risco (private equity)

3.1. Os fundos de capital de risco são concentrações de capital gerido a nível privado constituídas para fins de investimento em sociedades privadas. Geralmente, assumem a forma de sociedades em comandita. Estes fundos investem sobretudo em capital de risco (venture capital), capital de substituição, valores de empresas em dificuldades (distressed securities) e aquisições. Um fundo de capital de risco dura, em geral, 7 a 10 anos e procura retirar-se com lucro. Um investimento típico dura entre 3 e 5 anos, mas pode prolongar-se até 10. O capital de substituição permite que o fundo encerre antes de todos os seus investimentos terem frutificado.

3.2. Por estarem particularmente orientados para o fornecimento de capital de constituição e de risco, para a aquisição de valores de sociedades em dificuldades e para o financiamento de aquisições, os fundos de capital de risco são um importante motor das mutações industriais. O CESE reconheceu já o papel do capital de risco num parecer recente (5). O aumento acentuado na constituição de fundos de capital de risco entre 2004 e 2007 também teve um enorme impacto nas mutações industriais na Europa, sobretudo por ter proporcionado capital para LBO, fusões e aquisições e a compra de valores de sociedades em dificuldades.

3.3. As aquisições são o principal foco da actividade dos fundos de capital de risco. A avaliação do impacto das aquisições por fundos de capital de risco nas mutações industriais é dificultada por vários problemas metodológicos. Como salientado pela WMP, há a «questão do contrafactual»: Que teria sucedido à sociedade em questão se o fundo de capital de risco não tivesse intervindo? Nos casos em que há dados sobre o desempenho da sociedade, que termo de comparação usar para avaliá-lo? Como explicar que as sociedades adquiridas por fundos de capital de risco estejam longe de serem uma amostra aleatória?

3.4. É comum comparar o impacto de uma aquisição por fundos de capital de risco com um grupo de sociedades semelhantes que não tenham sido alvo de aquisição. Contudo, faria mais sentido compará-la com sociedades semelhantes que também tivessem sido objecto de uma aquisição por outra empresa. Seria de estranhar que a aquisição por outra sociedade resultasse em mutações industriais muito menos radicais do que a aquisição por um fundo de capital de risco, dado que o objectivo de uma aquisição é sempre aumentar o lucro do comprador. Da mesma forma, também são de esperar mutações industriais profundas numa recuperação convencional, devida a uma mudança de direcção.

3.5. Os anos de 2005 a 2007 foram a era das grandes LBO. Nesses anos, os bancos concediam empréstimos com muito poucas condições. Tradicionalmente, a proporção da dívida numa LBO varia entre 60 % e 90 %. Este endividamento era distribuído pelo balanço da sociedade em que os fundos de capital de risco investiam, e não pelos próprios fundos, pelo que o endividamento ficava relativamente bem repartido e não constituía, por si só, um risco sistémico. Contudo, a IOSCO salienta a probabilidade de muitas sociedades de investimento altamente endividadas virem a falir, afectando os credores, os compradores da dívida e os participantes nos fundos de capital de risco, tais como os fundos de pensões. Do ponto de vista das mutações industriais, a principal ameaça é para as partes interessadas das sociedades afectadas. Na medida do possível, a reorganização e a reconstrução destas sociedades deveriam ser levadas a cabo com o consentimento das partes interessadas.

3.6. A WMP examinou dados relativos a cinco aspectos do impacto dos fundos de capital de risco nas mutações industriais a nível das sociedades. Foi impossível chegar a conclusões definitivas devido a problemas metodológicos e outras dificuldades de análise.

3.7. No que toca ao desempenho, ao lucro e à criação de valor da sociedade, o impacto é claramente positivo. Contudo, uma das principais constatações dos inquéritos sobre o efeito dos fundos de capital de risco no valor acrescentado médio para as sociedades objecto de investimento é que os resultados não explicam até que ponto a criação de valor em questão se deve a processos «genuínos» de criação, e não à «apropriação de valor».

3.8. Quanto ao emprego, o impacto sobre os números de trabalhadores nas sociedades objecto de investimento é o aspecto mais polémico do actual debate sobre os fundos de capital de risco. Os muitos estudos encomendados quer pela indústria de capital de risco quer pelos sindicatos contradizem-se entre si. Um estudo realizado pela Universidade de Harvard para o Fórum Económico Mundial, citado pela WMP, concluiu que os investimentos de capital de risco registavam perdas de postos de trabalho mais elevadas do que as do grupo de controlo. Contudo, uma vez que os fundos de capital de risco muitas vezes adquirem sociedades mais fracas, cuja situação laboral provavelmente já se tornara insustentável, é possível que a reestruturação e os despedimentos fossem inevitáveis.

3.9. O estudo da Universidade de Harvard também concluiu que as sociedades controladas por capital de risco acusavam uma tendência para a «destruição criativa», com um nível de aquisições, vendas, novas unidades de produção e encerramentos duas vezes superior ao de outras sociedades. Nos dois anos imediatos à aquisição pelos fundos de capital de risco, 24 % dos trabalhadores são afectados por esta actividade, o que não é de surpreender num contexto de reestruturação e reorganização.

3.10. No que toca à evolução dos salários e das condições de trabalho, o impacto dos fundos de capital de risco é, mais uma vez, altamente controverso. Há provas tanto dos efeitos negativos como dos efeitos positivos, mas a WMP não pôde chegar a uma conclusão definitiva por não haver uma recolha sistemática dos dados.

3.11. Quanto ao diálogo social, à informação e à consulta ao nível da sociedade, quase não tem havido investigação digna de nota. Os dados empíricos revelam que, em alguns casos, as disposições em vigor e as relações com os sindicatos são respeitadas, ao passo que noutros não. Um aspecto importante é o facto de as directivas comunitárias no domínio social não se aplicarem às aquisições por fundos de capital de risco.

3.12. No que diz respeito às práticas de gestão, à cultura empresarial e à governação, dispomos igualmente de um estudo da Universidade de Harvard. A WMP concluiu desse estudo que o principal impacto do capital de risco é um reforço do controlo dos desempenhos e a supressão dos trabalhadores e das unidades de produção que não cumprem os objectivos de desempenho definidos. A WMP também cita o Instituto Sindical Europeu, segundo o qual o capital de risco, estritamente orientado para a obtenção de objectivos operacionais, tem uma visão pouco idealista ou sentimental da negociação colectiva ou da participação dos trabalhadores.

3.13. Segue-se uma análise SWOT do capital de risco, anotada pelo relator:

Nível interno

Forças

—	Capital de constituição, capital de risco em geral

—	Experiência/conhecimento das redes

—	Estrutura de governação

—	Recursos financeiros para fusões e aquisições e estratégias de crescimento

Fraquezas

—	Expectativas de lucro muitas vezes exageradas, mas proporcionais aos riscos

—	Custos financeiros/externalidades Para as LBO

—	Orientação apenas para o médio prazo

—	Forte ênfase financeira/nos accionistas

—	Muitas vezes estratégia de alto risco É uma actividade de risco/recompensa.

Nível externo

Oportunidades

—	Criação de valor

—	Aumento da competitividade

—	Crescimento e criação de emprego

—	Maior adaptabilidade

Ameaças

—	Estratégia de endividamento – para as mega LBO

—	Reestruturação financeira – idem

—	Risco para o desenvolvimento estável – idem

—	Emprego e condições de trabalho Não esquecer o contrafactual

—	Falta de visão de longo prazo

—	Falência – para as grandes LBO

4. Fundos de cobertura de risco (hedge funds)

4.1. Os fundos de cobertura de risco são sociedades em comandita. Os fundos são geridos por um gestor de investimentos; as outras actividades são delegadas no corretor principal e no administrador. Muitos fundos são estabelecidos em centros financeiros offshore, como as Ilhas Caimão, pelo que o aumento do seu valor não é tributável. Os investidores pagam impostos sobre os seus lucros nos seus países de residência. Os gestores dos investimentos, pela maior parte sedeados nos EUA ou em Londres, pagam impostos sobre os seus enormes honorários nos países em que estão estabelecidos.

4.2. Um artigo na Revista Económica do Banco Nacional da Suécia (Sveriges Riksbank), vol. 1, 2009, descreve o crescimento do mercado dos fundos de cobertura de risco de 1996 (ano em que havia 2 000 fundos em todo o mundo, com activos de cerca de 135 mil milhões de dólares) a 2007 (em que havia 10 000 fundos, que geriam activos de 2 biliões de dólares).

4.3. Corretagem principal é o nome genérico dado aos serviços proporcionados pelos bancos de investimento e pelas sociedades de valores mobiliários sem os quais os fundos de cobertura de risco não poderiam funcionar. Esses serviços incluem a guarda dos activos dos fundos, o empréstimo de valores mobiliários para vendas a descoberto, o financiamento do endividamento e a assistência tecnológica. À luz do papel fundamental da corretagem principal no mercado de fundos de cobertura de risco, muitos observadores consideram que os dados necessários para a supervisão dos riscos sistémicos poderiam ser obtidos com vantagem do número restrito de corretores principais do que de cada fundo de cobertura de risco individualmente.

4.4. Cerca de 20 corretores principais abrangem 90 % dos fundos de cobertura de risco mundiais. Entre 30 % e 40 % da corretagem principal global está sedeada em Londres. 60 % dos fundos de cobertura de risco situam-se nos EUA, 20 % em Londres e 20 % no resto do mundo. Londres acolhe entre 80 % e 90 % do sector dos fundos de cobertura de risco da UE. Os gestores de fundos de investimento alternativos de Londres são regulamentados pela Autoridade para os Serviços Financeiros (FSA) do Reino Unido.

4.5. Os fundos de cobertura de risco oferecem retornos de investimento absolutos com relativamente poucas flutuações, os quais são geralmente independentes das tendências ascendentes ou descendentes do mercado de investimento. Isso é conseguido através da «cobertura». Os fundos de cobertura de risco aplicam as suas estratégias através de contratos derivados e geralmente estimulam os seus lucros pela contracção de novos empréstimos para investir.

4.6. Os fundos de cobertura de risco recorrem a um amplo leque de aptidões e estratégias, das mais convencionais às mais arriscadas. Utilizam variadíssimas soluções para assumir posições globais de domínio dos mercados, das taxas de câmbio, das matérias-primas, das taxas de juro, etc. Essas soluções geram um grande volume de transacções sem provocarem directamente mutações industriais. Alguns fundos servem-se de aptidões particularmente desenvolvidas de análise e selecção de acções para adquirirem as melhores ideias e venderem as que considerem menos interessantes. Outros usam programas informáticos para calcular o valor «justo» de um activo relativamente a outro, a fim de adquirirem um e venderem o outro a descoberto.

4.7. A venda a descoberto é, pois, fundamental para o funcionamento dos fundos de cobertura de risco. Em Setembro de 2008, a FSA do Reino Unido descreveu a venda a descoberto como uma «técnica legítima de investimento em condições normais de mercado». Os vendedores a descoberto são agentes económicos. Muitas vezes, revelam verdades indesejáveis sobre a situação financeira das sociedades cujas acções vendem, mostrando que valem menos do que se pensa. Nesse sentido, são o equivalente no sector financeiro da criança que disse que o rei ia nu. Em algumas situações, é possível que a venda a descoberto acentue as dificuldades, que poderiam ter sido passageiras, das empresas sãs e leve posteriormente a reestruturações industriais. Pode também agravar as crises bolsistas com consequências sistémicas devido à regra de avaliação baseada no valor de mercado. As autoridades começaram a proibir a venda a descoberto de acções bancárias à medida que a crise financeira se foi agravando. Esse tipo de proibição continua a ser uma opção válida para as autoridades reguladoras quando consideram que as condições de mercado são anormais.

4.8. É através de estratégias orientadas para eventos que os fundos de cobertura de risco podem ter (e têm) um impacto assinalável nas mutações industriais. Os fundos de cobertura de risco procuram oportunidades de investimento em torno de eventos na vida das sociedades. Nessas situações, a duração típica da participação é de 1 a 3 anos. Um exemplo consiste em aproveitar as variações de preço das acções de sociedades em fusão. Por vezes, o fundo de cobertura de risco torna-se pró-activo e adquire uma pequena posição especulativa para provocar um evento, como foi o caso com o ABN AMRO. Quando os investimentos são consideráveis e o fundo assume uma postura activa, isso leva inevitavelmente a uma aceleração das mutações industriais. Embora haja bastantes provas de que os investimentos dos fundos de cobertura de risco aumentam o valor da sociedade objecto de investimento, há pouca ou nenhuma investigação sobre o seu impacto no emprego e nos aspectos sociais. Os fundos de cobertura de risco são os principais compradores de valores de sociedades em dificuldades, uma outra oportunidade proporcionada pelos acontecimentos.

4.9. O resgate do LTCM (Long-Term Capital Management – importante fundo de cobertura norte-americano) em 1998, por se considerar que era «demasiado grande para falir», levou a que os fundos de cobertura de risco passassem a ser vistos como um risco sistémico potencial, ainda que, retrospectivamente, a intervenção da Reserva Federal norte-americana tenha sido considerada um erro. De então para cá, os corretores principais têm-se mostrado mais atentos aos riscos das suas relações com os fundos de cobertura de risco mas, ironicamente, foi a falência do Lehman Bros., um banco regulamentado, que desencadeou a crise. Os fundos de cobertura de risco não estavam, nem de longe, tão endividados como os bancos regulamentados.

4.10. O artigo da Revista Económica do Banco Nacional da Suécia (op. cit.) analisa o papel dos fundos de cobertura de risco em períodos de crise financeira e, em particular, a ideia de que os fundos agem de forma coordenada para gerar vagas de subida ou descida dos preços. Não foram encontradas provas deste comportamento na crise monetária europeia (1992), na crise asiática (1997) ou na crise da bolha tecnológica (2002). Os fundos têm sido mais afectados pela crise actual do que esta pelos fundos.

4.11. O artigo também analisou se os fundos de cobertura de risco constituíam uma ameaça mais importante para a estabilidade financeira do que os outros investidores e concluiu que a influência de cada fundo separado no mercado era limitada, sobretudo porque os activos dos fundos de cobertura de risco estavam repartidos por 10 000 fundos. No entanto, é provável que os fundos de cobertura de risco tenham contribuído para agravar a crise, juntamente com todos os outros investidores institucionais.

4.12. Embora o impacto dos fundos de cobertura de risco nas mutações industriais seja menos marcado do o que dos fundos de capital de risco, persiste alguma apreensão quanto ao seu impacto potencial, devido antes de mais à falta de transparência das suas estratégias, dos seus investimentos e dos seus países de estabelecimento. Por esse motivo, o CESE subscreve os seis princípios de alto nível descritos no recente relatório da IOSCO sobre a supervisão dos fundos de cobertura de risco (Junho de 2009), elaborado em complemento da iniciativa do G20. Esses princípios são:

—	o registo obrigatório dos gestores/conselheiros dos fundos de cobertura de risco,

—	regras em matéria de padrões organizacionais, conflitos de interesse, divulgação e regulamentação prudencial,

—	o registo obrigatório, regulamentação e supervisão dos corretores principais,

—	a divulgação pelos fundos de cobertura de risco e pelos corretores principais de informação relevante sobre riscos sistémicos,

—	a divulgação das boas práticas pelas autoridades reguladoras,

—	a cooperação internacional entre autoridades reguladoras.

A vantagem de um acordo internacional é que previne o recurso à arbitragem por outras autoridades reguladoras.

4.13. Segue-se a análise SWOT dos fundos de cobertura de risco efectuada pela WMP e anotada pelo relator:

Nível interno

Forças

—	Aumento do valor das sociedades cotadas

—	Orientação para mercados eficientes

—	Comprador de «último recurso»

—	Aquisição de activos de risco/valores de sociedades em dificuldades

Fraquezas

—	Orientação para o curto prazo o seu papel não é de longo prazo

—	Atitude/comportamento de «manada» não provada, não constatada

—	Transparência dos riscos

—	Externalidades

Nível externo

Oportunidades

—	Liquidez dos mercados financeiros

—	Superação das deficiências do mercado (no caso de investidores activos)

—	Inovação financeira

Ameaças

—	Riscos de endividamento/sistémicos

—	não provados

—	Manipulação dos mercados

—	Absolutamente falso

—	Exaustão das reservas financeiras Aplica-se mais aos fundos de capital de risco

—	Ênfase na engenharia financeira

—	Estratégia de alto risco – com lucros elevados

5. Fundos soberanos

5.1. Os fundos soberanos não são fundos de investimento alternativos. São concentrações de capital estatal investido numa carteira de valores financeiros. A sua principal função é estabilizar a economia nacional através da diversificação e gerar riqueza para as gerações futuras. Actualmente há 20 grandes fundos, com um valor total estimado em 3 milhões de milhões de dólares. Por norma, os fundos soberanos são financiados pelos lucros da venda de matérias-primas como o petróleo e o gás (como no Médio Oriente) ou por excedentes comerciais (como é o caso da China). De um ponto de vista macroeconómico, os fundos soberanos desempenham claramente dois papéis importantes. Reinjectam fundos nas economias da OCDE, corrigindo assim os desequilíbrios globais, e, ao retirar da economia interna os valores excedentários, reduzem o risco de inflação interna.

5.2. De acordo com a WMP, os principais fundos soberanos são:

País	Fundo	Valor milhares de milhões US$
Abu Dhabi	Agência de Investimentos de Abu Dhabi	627
Arábia Saudita	SAMA Investimentos Externos	431
China	Sociedade de Investimentos SAFE	347
Noruega	Fundo Global de Pensões do Governo	326
Singapura	Agência de Investimentos do Governo	248
Rússia	Fundo Nacional de Providência	220
Kuwait	Agência de Investimentos do Kuwait	203

5.3. Os seus horizontes de investimento são longos e, na maior parte dos casos, livres de dívidas. Tendem a tolerar melhor os riscos e a obter retornos mais elevados do que as reservas oficiais convencionais geridas pelas autoridades monetárias. Em geral, são investidores passivos, mas podem ser influentes. Por exemplo, os investimentos no Fundo de Pensões da Noruega estão sujeitos a uma análise ética de acordo com os princípios de investimento responsável.

5.4. A ascensão dos fundos soberanos é sintomática de uma viragem considerável na organização das finanças globais. As projecções do FMI prevêem que o valor total dos fundos soberanos chegará aos 6-10 milhões de milhões de dólares nos próximos 5 anos. Os fundos soberanos têm feito uma série de grandes investimentos em instituições financeiras debilitadas pela crise. A emergência destes fundos é um factor determinante para os investimentos internacionais e, assim que as questões regulamentares tiverem sido solucionadas, desempenharão um papel de destaque na orientação da economia global.

5.5. Muitos governos da OCDE salientaram a importância de monitorizar e, se possível, regulamentar os fundos soberanos. Teme-se que os investimentos dos fundos soberanos possam ameaçar a segurança nacional, e a sua falta de transparência tem gerado controvérsia. Por sua vez, isso tem encorajado o proteccionismo e o nacionalismo económico por parte dos países de investimento. Um outro problema é o facto de os fundos soberanos não terem que prestar contas, pelo que podem distorcer ou desestabilizar os mercados financeiros. Esta apreensão poderia ser mitigada se os governos divulgassem mais dados sobre os seus fundos soberanos. Um mecanismo de divulgação transparente, credível e fiável dissiparia a maior parte dos receios.

5.6. Não há provas concretas de que os fundos soberanos efectuem investimentos por motivos políticos ou estratégicos.

As intervenções estratégicas em alguns países em vias de desenvolvimento parecem ser tomadas mais pelas empresas do Estado do que pelos fundos soberanos. As aquisições da Gazprom são um bom exemplo, tal como a tentativa abortada da Chinalco de adquirir parte da Rio Tinto. A China tem tentado açambarcar reservas de energia em todo o planeta distribuindo créditos a vários governos por intermédio dos seus dois bancos de investimento: o Banco de Desenvolvimento da China e o Banco de Importações-Exportações da China.

5.7. Em 2008 foram lançadas iniciativas internacionais paralelas para regularizar as relações entre os fundos soberanos e os países da OCDE. A OCDE elaborou orientações para os países de investimento, ao passo que o FMI colaborou com o GTI sobre os princípios de Santiago, que abrangem:

—	o enquadramento jurídico e os objectivos dos fundos,

—	o quadro institucional e a estrutura de governação,

—	o quadro de gestão dos investimentos e dos riscos.

5.8. Os investimentos dos fundos soberanos, para assumirem um papel de pleno direito nas economias da OCDE, devem promover a transparência e a divulgação, sobretudo em matéria de governação, de estratégia e de objectivos do investimento. Terão que reafirmar o seu empenho na economia de mercado, que lhes dá a liberdade de investir. Os seus governos devem estar dispostos a aceitar investimentos recíprocos das economias da OCDE.

5.9. Na reunião do GTI no Kuwait em Abril de 2009, os fundos soberanos criaram um fórum de representação permanente a fim de prosseguir com os trabalhos do grupo. Embora os princípios constituam um avanço importante, há que fazer mais em matéria de:

—	relações com os países de investimento,

—	requisitos e normas de divulgação,

—	normas de conformidade, métodos de avaliação e sanções.

Sem este acréscimo de transparência, os fundos soberanos poderão tornar-se num factor de desestabilização da economia mundial.

5.10. Ao nível das sociedades, os fundos soberanos não promovem directamente as mutações industriais, embora, indirectamente, sejam importantes investidores em fundos de investimento alternativos. Todavia, devido ao seu poder económico cada vez maior, estão a tornar-se accionistas importantes em algumas das principais sociedades. Por esse motivo, o CESE recomenda que os fundos soberanos sigam o exemplo do Fundo de Pensões da Noruega e adiram aos princípios de investimento responsável.

5.11. Segue-se a análise SWOT dos fundos soberanos efectuada pela WMP e anotada pelo relator:

Nível interno

Forças

—	Orientação de longo prazo

—	Comprador de «último recurso»

—	Aumento dos recursos financeiros

—	Reforço da ligação aos mercados industriais

Fraquezas

—	Falta de autonomia dos interessados nacionais

—	Falta de transparência

—	Estes problemas poderão ser resolvidos pelos princípios de Santiago

Nível externo

Oportunidades

—	Orientação para os interessados

—	Engenharia financeira sã

—	Acesso a novos mercados

—	Influência possível nos fundos de investimento alternativos

Ameaças

—	Ênfase em objectivos políticos – intenções a longo prazo pouco claras

—	Concentração de riqueza sem controlo democrático

—	Parcialmente resolvido pelos princípios de Santiago

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009.

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) JO L 82 de 22.3.2001, p. 16.

(2) JO L 10 de 16.1.1998, p. 22.

(3) JO L 80 de 23.3.2002, p. 29.

(4) JO L 235 de 23.9.2003, p. 10.

(5) JO C 100 de 30.4.2009, p. 15, parecer do CESE sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Remover os obstáculos aos investimentos transfronteiras dos fundos de capital de risco, COM(2007) 853 final.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/65

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Serviços de interesse económico geral: Como dividir as responsabilidades entre a UE e os Estados-Membros?»

(parecer de iniciativa)

(2010/C 128/11)

Relator: Raymond HENCKS

Em 26 de Fevereiro de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do seu Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre:

Serviços de interesse económico geral: Como dividir as responsabilidades entre a UE e os Estados-Membros?

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação que emitiu parecer em 8 de Setembro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 155 votos a favor, 1 voto contra e 9 abstenções, o seguinte parecer:

1. Objecto do parecer de iniciativa

1.1. No seu plano de acção Um Programa para a Europa: Propostas da sociedade civil (CESE 593/2009), o CESE salienta a importância dos serviços de interesse geral, inscritos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e definidos no Protocolo anexo ao Tratado de Lisboa.

1.2. O referido Protocolo relativo aos serviços de interesse geral (SIG) constitui uma inovação importante do Tratado de Lisboa na medida em que abrange os SIG e introduz pela primeira vez, num tratado, a noção de «serviços de interesse geral não económicos», por oposição aos «serviços de interesse económico geral».

1.3. O Protocolo não é uma mera declaração interpretativa dos tratados e dos valores comuns da União no que diz respeito aos SIG, constituindo, sim, uma instrução de utilização para a União e os Estados-Membros. As suas disposições colocam, indubitavelmente, no seu centro os utilizadores, bem como a resposta às suas necessidades e preferências e os seus direitos, retendo os princípios comuns de elevado nível de qualidade, de segurança e de acessibilidade de preços, a igualdade de tratamento e a promoção do acesso universal.

1.4. No seu «Programa para a Europa», o CESE propõe preparar uma iniciativa comunitária que dê início a um verdadeiro debate sobre a definição de orientações para os serviços de interesse geral, atendendo à sua importância para a coesão social e territorial da União Europeia no contexto da globalização e tendo em conta o objectivo previsto no Tratado de Lisboa de promoção do acesso universal e dos direitos dos utilizadores.

1.5. De facto, com o artigo 14.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o Tratado de Lisboa introduz pela primeira vez uma base jurídica de aplicação geral para o legislador comunitário em matéria de serviços de interesse económico geral, base essa distinta da relativa ao mercado interno na qual se baseiam as directivas sectoriais de liberalização dos serviços de interesse económico geral a cargo das grandes indústrias de redes (comunicações electrónicas, electricidade, gás, transportes públicos, serviços postais).

1.6. O referido artigo 14.o centra-se nas condições económicas e financeiras necessárias para assegurar o cumprimento das missões particulares confiadas aos serviços de interesse económico geral, solicitando ao Conselho e ao Parlamento Europeu que legislem sobre a matéria por meio de regulamentos.

1.7. No presente parecer, seguindo a ordem de ideias do seu «Programa para a Europa», o CESE preocupa-se com a aplicação do artigo 14.o do Tratado de Lisboa e propõe-se estudar o valor acrescentado e o conteúdo eventuais de iniciativas legislativas das instituições europeias com vista a clarificar os seguintes desafios:

—	Quem define os serviços de interesse geral, os seus objectivos, missões e responsabilidades?

—	Que formas pode assumir esta definição?

—	Em que domínios os SIG comunitários poderiam ser necessários para concretizar os objectivos da União?

2. Definição, objectivos, missões e responsabilidades dos SIG

2.1. O Protocolo anexo ao Tratado de Lisboa introduz pela primeira vez a noção de «serviços de interesse geral não económico», sendo que os anteriores tratados apenas referiam os «serviços de interesse económico geral».

2.2. O Protocolo relativo aos SIG anexo ao Tratado de Lisboa confirma, por um lado, a competência exclusiva dos Estados-Membros quanto aos serviços de interesse geral não económico (embora sob reserva do respeito pelos princípios gerais do direito comunitário) e, por outro, o «papel essencial e amplo poder de apreciação das autoridades nacionais, regionais e locais para prestar, mandar executar e organizar serviços de interesse económico geral de uma forma que atenda tanto quanto possível às necessidades dos utilizadores». Contudo, o Protocolo não fornece qualquer precisão quanto à distinção entre um serviço económico e um serviço não económico.

2.3. Após o Tratado de Amsterdão (1997), estabelece-se claramente no Tratado CE (artigo 16.o) uma competência e uma responsabilidade partilhadas entre a União e os Estados-Membros na medida em que, segundo o Tratado, «a Comunidade e os seus Estados-Membros, dentro do limite das respectivas competências e no âmbito de aplicação dos Tratados, zelarão por que esses serviços funcionem com base em princípios e em condições, nomeadamente económicas e financeiras, que lhes permitam cumprir as suas missões».

2.4. Porém, esta partilha de competências está longe de estar clarificada, trazendo, assim, incertezas a todos os intervenientes (autoridades públicas, prestadores de serviços, agências reguladoras, utilizadores, sociedade civil), o que faz proliferar as questões prejudiciais e os litígios levados ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE). Sabendo-se que o Tribunal se pronuncia caso a caso, com base no direito em vigor – pouco desenvolvido no que diz respeito aos serviços de interesse geral e aos serviços de interesse económico geral – e na sua jurisprudência anterior, as autoridades públicas e os órgãos de poder local estão cada vez mais sujeitos ao direito comunitário da concorrência, nomeadamente se as actividades de serviço público são realizadas com outros parceiros.

2.5. Ora, a referência às necessidades dos utilizadores, tanto particulares como profissionais, deve ser considerada como um elemento-chave que deve ser respeitado, pois a instituição de serviços de interesse económico geral só se justifica se ela permitir a satisfação das missões de interesse geral ao serviço dos principais beneficiários desses serviços.

2.6. A determinação da natureza e do alcance de uma missão de serviço de interesse económico geral em determinados domínios de acção, que não relevem da responsabilidade directa da Comunidade ou se insiram numa competência apenas limitada ou partilhada, é, em princípio, da competência dos Estados-Membros.

2.7. O Protocolo convida as instituições comunitárias, e em particular a Comissão Europeia, a terem em conta a «diversidade» dos serviços de interesse económico geral e as «diferenças nas necessidades e preferências dos utilizadores que possam resultar das diversas situações geográficas, sociais ou culturais».

2.8. Ao proceder ao controlo do cumprimento das regras contidas no Tratado sobre o campo de definição dos serviços de interesse económico geral pelos Estados-Membros, a Comissão deve, à partida, ter em conta as lógicas públicas e as escolhas democráticas de cada Estado-Membro. O campo, o conteúdo e as modalidades de exercício da apreciação pela Comissão de «erro manifesto» devem, portanto, ser adaptados a fim de evitar, na medida do possível, conflitos e litígios.

2.9. Actualmente, verifica-se para o conjunto dos serviços de interesse geral e dos serviços de interesse económico geral uma dupla incerteza prejudicial quanto ao cumprimento das missões que lhe foram confiadas, nomeadamente no que respeita:

—	às competências e responsabilidades respectivas da União e dos Estados-Membros e dos órgãos de poder local;

—	à natureza económica ou não económica dos serviços, o que determina o corpo das normas jurídicas de que relevam.

2.10. Importa, pois, como estipulado no artigo 14.o do Tratado de Lisboa, que uma (ou várias) iniciativa(s) legislativa(s) traga(m) clareza e as garantias necessárias, tendo sempre em conta a natureza e as especificidades dos diferentes tipos de serviços de interesse económico geral (serviços sociais, medidas de inserção no emprego, apoio a pessoas desfavorecidas ou com deficiência, habitação social, etc.). Não se trata de uniformizar os serviços de interesse económico geral em toda a UE, mas antes de conjugar unidade e diversidade; unidade de algumas regras comuns em domínios essenciais, diversidades simultaneamente sectoriais e nacionais.

3. As formas de definição

3.1. O amplo poder de apreciação dos Estados-Membros quanto à determinação do que consideram ser os serviços de interesse económico geral não os dispensa, quando invocam a existência e a necessidade da protecção de uma missão de serviço de interesse económico geral, de velarem por que esta última satisfaça determinados critérios mínimos comuns a qualquer serviço de interesse económico geral no sentido do Tratado, tal como precisados pela jurisprudência, e de demonstrarem que esses critérios são devidamente respeitados em cada caso particular.

3.2. Trata-se, nomeadamente, da presença de um acto oficial nacional através do qual os operadores em causa são investidos de uma missão de serviço de interesse económico geral, bem como do campo e do carácter dessa missão. Esse acto, estabelecido pela autoridade pública competente, deve ter um valor jurídico em direito nacional: lei, regulamento, contrato, convenção, etc.

3.3. O Estado-Membro deverá indicar, com base nas normas comunitárias, as missões particulares de interesse geral em relação às quais considera que o serviço em causa merece, pelo seu carácter específico, ser qualificado de serviço de interesse económico geral e ser distinguido de outras actividades económicas do mercado livre.

3.4. Inversamente, a ausência de prova pelo Estado-Membro de que esses critérios são satisfeitos, ou o não-respeito dos mesmos, é susceptível de constituir um erro manifesto, circunstância que compete à Comissão apurar.

3.5. Um Estado-Membro pode decidir mandar executar um serviço de interesse económico geral por vários operadores de um sector sem lhes ter confiado, separadamente, a prestação desse serviço mediante um acto ou um mandato individual.

3.6. O facto de todas estas disposições procedentes da jurisprudência do TJCE não serem claramente estabelecidas e consolidadas pelo direito derivado é fonte de incertezas jurídicas para as várias partes interessadas ou, pelo menos, muitas assim o crêem.

3.7. No que respeita aos serviços sociais, a directiva relativa aos serviços no mercado interno estabelece uma distinção entre, por um lado, os prestadores mandatados pelo Estado e as instituições de solidariedade social reconhecidas pelo Estado enquanto tais e, por outro, os prestadores que carecem de mandato ou não são oficialmente reconhecidos.

3.8. Segundo o seu documento de trabalho SEC(2007)1516 (disponível apenas em inglês), a Comissão considera que o mandato é o acto oficial que confia à empresa a prestação de um serviço de interesse económico geral, indica a missão de interesse geral da empresa em questão e estabelece os termos e as condições gerais de funcionamento do serviço de interesse económico geral.

3.9. O mandato implica, segundo a interpretação da Comissão, uma obrigação primordial de prestar ou disponibilizar o serviço indistintamente da especificidade da natureza do serviço. Segundo afirma a Comissão, esta obrigação de prestação não se aplica às instituições de solidariedade social reconhecidas como tais pelo Estado, embora não sendo especificadas as condições e a forma necessárias para esse reconhecimento.

3.10. Em contrapartida, a Comissão considera que uma «autorização» concedida por uma autoridade pública a um prestador de serviços, consentindo ao mesmo a prestação de determinados serviços, não corresponde a um mandato e não cria uma obrigação para o operador de prestar esses serviços. Ora, a noção de autorização não existe tampouco nem no direito primário nem no direito derivado.

3.11. Sendo impossível, também aqui, recorrer a uma clarificação, caso a caso, em função de litígios e de decisões, uma iniciativa legislativa, em concertação com as partes interessadas, pode trazer clareza e segurança jurídica.

3.12. Uma tal clarificação, solicitada pelas partes em questão, deve ter em conta as situações existentes nos Estados-Membros, derivadas da história, das tradições e dos modos de organização social de cada país, e garantir o seu carácter permanente uma vez que se justificam por objectivos de interesse geral e de qualidade de serviço.

4. Os serviços comunitários de interesse geral

4.1. Em dois pareceres recentes (Pareceres do Comité Económico e Social Europeu sobre «As consequências sociais da evolução do binómio transportes/energia “CESE 1293/2008 e sobre o” Livro Verde para uma rede europeia de energia segura, sustentável e competitiva» CESE 1029/2009 (relatora dos dois pareceres: Laure Batut)), o CESE recomendou a realização de estudos sobre a oportunidade e viabilidade de um serviço de interesse geral europeu no domínio da energia que poderia ser posto ao serviço da política comum energética.

4.2. No seu Livro Verde para uma rede europeia de energia segura, sustentável e competitiva, a Comissão é a favor de um operador europeu de redes de transporte de gás através da criação gradual de uma empresa independente para gerir uma rede unificada de transporte de gás em toda a UE.

4.3. Contudo, é forçoso constatar que, face às diferenças nacionais e às necessidades comuns de criar um mercado único europeu, as instâncias europeias e os Governos nacionais ou os Estados-Membros têm dificuldade em se familiarizarem com a ideia de haver serviços comunitários de interesse (económico ou não) geral. Daí que a ideia de criar serviços europeus no domínio da energia não tenha ainda sido acolhida favoravelmente pelos decisores políticos.

4.4. Todavia, os SIG comunitários são necessários à construção comum da Europa. Tais serviços serão a expressão de solidariedades europeias para dar resposta aos desafios com que a União se defronta nos domínios essenciais e multinacionais ou transnacionais, como a segurança de aprovisionamento energético, a gestão dos recursos hídricos, a preservação da biodiversidade, a manutenção da qualidade do ar, a segurança interna e externa, etc. A prestação destes serviços não pode ser atribuída a organizações à escala nacional ou local, pois não constituem serviços de proximidade, como, por exemplo, serviços sociais ou prestações de interesse geral exclusivamente locais, regionais ou nacionais.

4.5. Neste contexto, o CESE pronuncia-se a favor de parcerias públicas (União e Estados-Membros) e privadas para aumentar a segurança de aprovisionamento de energia e para se chegar a uma gestão integrada das redes interconectadas de energia (gás, electricidade, petróleo), bem como o desenvolvimento de redes eólicas instaladas no mar e a conexão dos parques eólicos à rede em terra, o que poderia reduzir significativamente os custos de exploração e de investimento e incitar ao investimento em novos projectos de redes.

4.6. No âmbito das competências de cada Estado-Membro, por exemplo, em matéria de combinação energética, as questões sociais e societais colocadas pela gestão e utilização dos recursos naturais, da energia nuclear, das alterações climáticas, da gestão sustentável e da segurança transvazam as fronteiras tradicionais dos Estados e para dar uma resposta satisfatória às mesmas é necessário que haja uma concepção europeia de interesse geral e de serviços adequados.

4.7. O facto de os Estados serem, em princípio, competentes para definir os serviços de interesse económico geral em nada afecta as competências da UE para definir, ao seu nível, serviços de interesse (económico) geral desde que isso se revele necessário à realização dos objectivos da União e seja proporcional aos mesmos. Também o direito primário, o direito derivado e a jurisprudência dão à União, enquanto autoridade pública nos domínios em que tem competência explícita, ou mesmo apenas limitada ou partilhada, a possibilidade de fornecer, mandar executar, organizar e financiar esses serviços nas mesmas condições e segundo as mesmas regras existentes nos Estados-Membros.

4.8. O artigo 16.o do Tratado CE estabelece claramente uma competência e uma responsabilidade partilhadas entre a UE e os Estados-Membros, precisando que a Comunidade e os seus Estados-Membros, dentro dos limites das respectivas competências, zelarão por que esses serviços funcionem com base em princípios e em condições que lhes permitam cumprir as suas missões.

4.9. De facto, os serviços de interesse económico geral dependem de uma série de objectivos da União Europeia (respeito pelos direitos fundamentais, promoção do bem-estar dos cidadãos, justiça social, coesão social, etc.), que são indispensáveis à sociedade. Daqui se infere que a União tem não só responsabilidades na promoção do nível e da qualidade de vida em todo o território europeu, mas também determinadas responsabilidades no que diz respeito aos instrumentos de aplicação dos direitos fundamentais e da coesão social.

4.10. Os Tratados definem claramente as competências da UE, sendo que algumas delas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, podem implicar a criação, ao nível comunitário, de serviços, organismos, agências, empresas, entre outros (política de transportes, redes transeuropeias, protecção do ambiente, defesa dos consumidores, coesão económica, social e territorial da União, segurança interna e externa, combate às alterações climáticas, segurança do aprovisionamento energético, etc.).

4.11. Mesmo quando em certos serviços, como as agências comunitárias, designadamente as incumbidas da segurança marítima, alimentar, ferroviária ou a responsável pela gestão da cooperação operacional nas fronteiras externas, ou ainda os serviços «Céu único» ou «Galileo», não tenha sido feita uma referência jurídica aos SIG e aos SIEG, estes serviços correspondem pela sua natureza a um interesse geral europeu.

4.12. Mais do que assumir uma posição defensiva, as instituições comunitárias deveriam, sem prejuízo do estatuto dos operadores, reconhecer a existência e a necessidade dos serviços comunitários de interesse geral nos domínios em que a acção da UE responde mais eficazmente aos seus objectivos do que as acções levadas a cabo individualmente por cada Estado-Membro.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/69

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «O impacto das redes sociais de comunicação e interacção na esfera do cidadão/consumidor»

(parecer de iniciativa)

(2010/C 128/12)

Relator: Jorge PEGADO LIZ

Na reunião plenária de 26 de Fevereiro de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre

O impacto das redes sociais de comunicação e interacção na esfera do cidadão/consumidor.

A Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 12 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 108 votos a favor, 2 votos contra e com 10 abstenções, o presente parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE reconhece a importância cultural, política e social das redes sociais de comunicação na Internet (RSC), enquanto instrumento de comunicação e interacção entre as pessoas, no âmbito do exercício do direito fundamental da liberdade de expressão.

1.2. O CESE constata, simultaneamente, o interesse económico associado ao desenvolvimento das RSC, designadamente o seu potencial para actividades de comunicação comercial e de marketing de vária natureza.

1.3. O CESE salienta os aspectos positivos associados ao desenvolvimento das RSC, designadamente, o seu contributo para a garantia e exercício da liberdade de expressão em determinados contextos políticos, a criação e agregação de comunidades de pessoas em linha, o (re)encontro de amigos e familiares, a prevenção de situações de risco para os menores e a possibilidade destes pedirem ajuda através das RSC, bem como a partilha de informação no domínio da saúde.

1.4. Ao mesmo tempo, o CESE junta a sua voz a quantos, organizações e associações da sociedade civil, famílias e simples cidadãos, manifestam justificadas preocupações quanto aos riscos de uma utilização ilícita e abusiva das RSC, desrespeitando certos direitos humanos fundamentais.

1.5. O CESE alerta em especial para os riscos associados à utilização das RSC por parte de menores e outros públicos sensíveis, designadamente pessoas com diminuta literacia digital, tantas vezes vítimas de quem deles se aproveita para praticar actos ilícitos que ofendem a dignidade pessoal e põe em risco a sua saúde física ou mental e a própria vida.

1.6. O CESE saúda as recentes iniciativas da Comissão e, em particular, as levadas a cabo pelas DG Informação e Media e DG Justiça no sentido de concertar os operadores destas redes através de Códigos de Conduta ou de Boas Práticas.

1.7. O CESE entende, no entanto, que é necessário reforçar a intervenção da UE e dos Estados-Membros no sentido de uma maior informação dos cidadãos em geral sobre os riscos associados à utilização das RSC, bem como sobre as boas práticas a adoptar.

1.8. O CESE entende ainda que esforços adicionais devem ser feitos no sentido de uma educação mais aprofundada dos jovens desde os primeiros anos escolares, de um maior apoio às famílias dada a importância do acompanhamento e controlo parental da utilização da internet pelos jovens, do desenvolvimento de instrumentos técnicos de bloqueamento e de filtragem de acessos, de uma maior prevenção dos riscos e de uma mais eficiente repressão das práticas ilícitas ou prejudiciais neste domínio.

1.9. O CESE considera, neste particular, que os jovens devem ser directamente implicados na definição dos modelos operacionais, na moderação e na resolução das questões associadas às RSC, porquanto serão provavelmente quem de forma mais eficaz e rápida estará em melhores condições de entender as situações problemáticas que aí surjam e propor as soluções adequadas.

1.10. O CESE apela à Comissão no sentido de prosseguir com a análise aprofundada do fenómeno das RSC de modo a permitir um conhecimento exaustivo desta realidade, designadamente dos seus impactes culturais, sociais e económicos, bem como da sua potencial utilização na promoção do debate alargado sobre temas tão importantes como as alterações climáticas, ou da iniciativa «comunicar a Europa».

1.11. O CESE recomenda à Comissão, em complemento das boas práticas de auto-regulação, que analise a possibilidade de instituir mecanismos de co-regulação que permitam um efectivo controlo dos acordos de boas práticas celebrados, de forma a garantir a prevenção dos desvios, a repressão das infracções e a efectiva punição dos transgressores. Perante actos de natureza penal e cometidos simultaneamente em todos os Estados-Membros por intermédio das tecnologias da informação, a União poderia orientar-se progressivamente para um sistema de incriminação e de sanções de forma coordenada por todos os agentes nacionais responsáveis.

1.12. Neste sentido, o CESE sugere à Comissão que, no seguimento da Consulta Pública que levou a cabo em Julho de 2008, prepare um Livro Verde sobre as RSC que defina as principais opções para os trabalhos futuros, onde sejam analisados os respectivos impactos e em cuja preparação sejam ouvidas as várias organizações e associações da sociedade civil interessadas.

1.13. O CESE recomenda que seja estudada a possibilidade do alargamento e da integração das competências dos órgãos comunitários existentes no sentido da criação de um Provedor (Ombudsman) a nível comunitário para todas as questões ligadas à defesa da dignidade humana, da privacidade e da protecção de dados nos sectores das Comunicações Electrónicas do Audiovisual, com competência específica no domínio das RSC.

1.14. O CESE recomenda aos Estados-Membros que reforcem a coordenação das suas políticas a nível nacional, de forma a estabelecerem um quadro legal consistente para o tratamento destas situações, atribuindo competências aos reguladores nacionais existentes, que deveriam exercê-las de forma coordenada, ou criando mecanismos de regulação adequados.

1.15. O CESE apela em especial aos deputados europeus para que inscrevam com prioridade estas novas realidades nas suas agendas políticas, fazendo-se eco das preocupações acrescidas da sociedade civil.

2. Introdução

2.1. O presente parecer de iniciativa tem por objecto o impacto das RSC na esfera do cidadão/consumidor que se caracterizam, no essencial, por serem serviços em linha que têm por finalidade a criação e agregação de comunidades de pessoas que partilham actividades ou interesses comuns, ou que estejam simplesmente interessadas em conhecer as preferências e as actividades de outras pessoas, e que disponibilizam um conjunto de funcionalidades que permitem a interacção entre os utilizadores (http://www.saferinternet.org/ww/en/pub/insafe/safety_issues/faqs/social_networking.htm).

2.2. As RSC apresentam uma rápida expansão (alegadamente 211 milhões de pessoas e aproximadamente três quartos dos internautas, estimados em 282,7 milhões, frequentam regularmente estes serviços online), sendo fundamentalmente utilizados por jovens a partir dos 16 anos, mas com uma taxa de fidelidade relativamente reduzida no caso de alguns serviços. A Comissão (1) estima que as RSC atraiam cerca de 40 milhões de utilizadores regulares na Europa, sendo de notar que no ano passado a sua utilização aumentou cerca de 35 % e prevê-se que, até 2012, o número de utilizadores mais do que duplique, passando para 107,4 milhões.

2.3. Paralelamente, as marcas multinacionais aderiram ao novo fenómeno publicitando os seus produtos e serviços, por vezes de forma desleal. A partir da campanha de Obama, também as máquinas partidárias resolveram utilizar estes novos serviços, como se verificou nas recentes eleições para o Parlamento Europeu. O próprio Vaticano aderiu ao Facebook (Pope2you.net).

2.4. De um modo sucinto, poderemos afirmar que as principais características das RSC consistem na tendencial gratuidade do serviço, o rápido e exponencial crescimento do número de utilizadores, a sua extraordinária valorização económica, a facilidade de utilização, e a disponibilização de funcionalidades que permitem a interacção entre os utilizadores dos serviços.

2.5. No presente parecer são recenseadas as mais recentes iniciativas comunitárias adoptadas a nível comunitário, faz-se o balanço do quadro legal existente, procede-se ao levantamento das oportunidades e dos riscos associados à utilização das RSC e são apresentadas recomendações e propostas de actuação que visem o reforço da segurança e da confiança dos utilizadores destes meios.

3. O impacto das RSC e os riscos associados

3.1. Os serviços de RSC na Internet são um fenómeno social emergente, cuja componente tecnológica se acha em permanente evolução e que reconhecidamente altera o modo como as pessoas se inter-relacionam e interagem umas com as outras através da Internet.

3.2. De acordo com a análise feita pela ComScore, e para se ter uma noção da dimensão do fenómeno, só o serviço de rede social Facebook, o sexto site mais visitado no mundo, conta com cerca de 275 milhões de visitas por mês. Na Europa, o serviço Facebook terá sido acedido por cerca de 100 milhões de pessoas no passado mês de Fevereiro, sendo responsável por cerca de quatro minutos de cada cem passados online, e representa mais de 30 % do tempo total passado em sites de RSC, contra apenas 12 % no ano anterior.

3.3. São incontestáveis os aspectos positivos associados ao desenvolvimento das RSC, designadamente, o seu contributo para:

(i)	a garantia e o exercício da liberdade de expressão em determinados contextos sociais e políticos;

(ii)	a criação e agregação de comunidades em linha;

(iii)

o (re)encontro de amigos e familiares e a possibilidade de comunicarem entre si;

(iv)	a prevenção de situações de risco para os menores e a possibilidade destes pedirem ajuda através das RSC;

(v)	a promoção de bens e de serviços e o incremento do comércio electrónico.

3.4. No entanto, e sem prejuízo dos aspectos positivos mencionados anteriormente, importa ter presente os riscos associados à utilização das RSC para fins ilícitos ou prejudiciais, designadamente ao são desenvolvimento dos menores (2), de que se destacam, entre outros:

i)	a verificação de traumas psicológicos originados por insultos veiculados por meio desses serviços;

ii)	o assédio sexual a crianças e jovens;

iii)	a exibição de fotografias e de vídeos com adolescentes nus ou seminus, próprios ou de outros;

iv)	os anúncios explícitos de prostituição e de serviços de «acompanhamento» (escort);

v)	a violação reiterada da privacidade e da honra e dignidade pessoal;

vi)	o atentado à saúde física e mental dos seus utilizadores;

vii)	os apelos à violência, ao racismo e à xenofobia;

viii)

a divulgação de ideologias totalitárias de carácter fascista ou fazendo a apologia do nazismo;

ix)	os suicídios de jovens, alegadamente em consequência da divulgação de certas situações do foro íntimo através destas redes.

3.5. Deverá igualmente ser tido em consideração a nova geração de tecnologias associadas às RSC, designadamente as aplicações que permitem a geolocalização dos utilizadores de tais redes, as que recorrem a tecnologias de reconhecimento de rostos permitindo a sua associação a contas de RSC e as novas possibilidades de interacção com os telefones móveis da última geração.

3.6. Acresce a circunstância deste tipo de redes serem facilmente utilizadas para a disseminação de vírus, como aquele que afectou o Twitter no fim de semana de 11 e 12 de Abril de 2009 e gerou automaticamente mais de 100 000 mensagens, prejudicando um numero indeterminado de contas.

3.7. No âmbito da iniciativa Safer Internet Fórum 2008 (3), a Comissão submeteu a consulta pública (4) um questionário que abordou a temática das RSC, podendo extrair-se da leitura dos contributos recebidos (5) que o «cyberbullying», a invasão da privacidade e o «grooming» foram apontados como os principais e mais comuns perigos que os menores enfrentam na utilização das RSC.

3.8. A propósito do cyberbullying (6), constata-se que 54 % dos pais europeus estão preocupados com a possibilidade dos seus filhos poderem ser vítimas de tal prática. Mais de 80 % dos pais na França, Grécia e Portugal estão preocupados com a possibilidade dos seus filhos serem objecto de bullying quando utilizem a Internet ou o telemóvel. Já em certos países com forte tradição na defesa dos direitos das crianças e na sua educação, como na Dinamarca, na Suécia e na Finlândia, os pais aparentam uma maior confiança na segurança dos seus filhos aquando da utilização da Internet, sendo que 69 % não estão tão preocupados com a possibilidade de serem vítimas de cyberbullying.

3.9. No Reino Unido, segundo as conclusões alcançadas num recente inquérito dirigido a 2 000 jovens entre os 11 e 18 anos, concluiu-se que um em cada três jovens era vítima de cyberbullying através das RSC e de mensagens SMS, sendo que as raparigas eram quatro vezes mais atreitas a serem vítima de tais abusos do que os rapazes.

3.10. A protecção da privacidade é um dos outros grandes problemas associados à utilização das RSC. Na 30.a conferência internacional das autoridades de protecção de dados e da privacidade, ocorrida em Estrasburgo entre 15 e 17 de Outubro de 2008, foi adoptada uma resolução sobre a protecção da privacidade nos serviços de redes sociais (7) cujas recomendações merecem especial consideração e ponderação.

3.11. Também no acordo de auto-regulação «Safer Social Networking principles for the EU», celebrado no dia 10 de Fevereiro de 2009 (8) entre os operadores das principais RSC que operam na Europa, contando actualmente com 20 signatários, foram claramente identificados os potenciais riscos a que estão expostos os menores de 18 anos que utilizam esses sítios: o assédio (assédio de crianças em sítios Internet ou por SMS), a manipulação psicológica (a conquista da amizade de uma criança por um adulto com a intenção de abusar dela sexualmente) e os comportamentos de risco, como a revelação indevida de informações pessoais para finalidades ilícitas.

4. A audição promovida pelo CESE

4.1. A natureza mesma do fenómeno social em causa e os seus rápidos desenvolvimentos aconselharam a realização, no quadro da elaboração do presente parecer, de uma audição que teve lugar nas instalações do CESE e à qual compareceram alguns dos mais representativos interessados na operação e na utilização das RSC, ONGs e consumidores, para além de representantes do Conselho, da Comissão, da ENISA, da Autoridade Europeia para a Protecção de Dados e de autoridades nacionais interessadas.

4.2. As respostas escritas ao questionário previamente enviado, as diversas opiniões expressas e o vivo confronto das ideias e das propostas (cujo resumo se acha disponível no site do CESE em http://www.eesc.europa.eu/sections/ten/index_en.asp?id=7000tenen), contribuíram decisivamente e de forma muito positiva para o enunciado do presente Parecer e foram o testemunho bem evidente da importância deste tipo de eventos de consulta directa aos interessados da sociedade civil na formulação de sugestões e de recomendações aos decisores políticos e aos próprios operadores e utilizadores, no caso concreto das RSC.

4.3. Cumpre ressaltar a convergência de pontos de vista entre os representantes da Comissão e da Autoridade Europeia para a Protecção de Dados presentes com a generalidade das sugestões avançadas no presente Parecer, para além dos significativos avanços já dados pela Comissão no sentido da melhor definição de alguns dos objectivos e da concretização de outros, relativamente a iniciativas em curso e de outras perspectivadas, no que permite augurar uma colaboração institucional muito frutífera para o futuro.

5. Medidas necessárias e resultados expectáveis

5.1. O CESE reconhece e felicita a Comissão pelo trabalho já efectuado no âmbito da protecção das crianças na utilização da Internet, retomando o teor do seu Parecer sobre a proposta então em apreciação de um Programa comunitário plurianual para a protecção das crianças na utilização da Internet e de outras tecnologias das comunicações (9).

5.2. Também reconhece a oportunidade e confirma a utilidade da iniciativa de auto-regulação antes referida, de que destaca o conjunto de medidas previstas para minimizar os principais riscos.

5.3. No âmbito da implementação do «Safer Internet Programme (2009-2013)», o CESE realça a importância de se intensificar o diálogo com os agentes implicados nas RSC, nomeadamente com os jovens, promovendo o seu envolvimento na discussão, concepção e produção de soluções para uma utilização mais segura da Internet.

5.4. O CESE considera que os jovens devem ser directamente implicados na definição dos modelos operacionais, na moderação e na resolução das questões associadas as RSC, porquanto serão provavelmente quem de forma mais eficaz e rápida estará em melhores condições de entender as situações problemáticas que aí surjam.

5.5. O CESE propõe ainda que seja estudada a possibilidade da criação de um curriculum internacional ou europeu para a formação de conselheiros e terapeutas especializados no acompanhamento das vítimas online, nomeadamente nas situações de «bullying» e «grooming». O CESE sugere que no âmbito do «Safer Internet Programme» sejam previstas iniciativas para o aconselhamento em geral e, em particular online e o estabelecimento de programas preventivos dirigidos às crianças e adolescentes.

5.6. Ainda no âmbito da implementação do «Safer Internet Programme (2009-2013)», o CESE salienta a importância de serem lançadas iniciativas em prol da literacia digital, designadamente a utilização segura das RSC, dirigidas não somente às crianças e adolescentes, mas à população em geral, em particular aos pais enquanto encarregados de educação, e às pessoas mais idosas.

5.7. Por outro lado o CESE entende que os operadores das RSC deverão prosseguir as práticas de auto-regulação, em particular no domínio da protecção dos menores, mas desde que seja assegurada uma monitorização independente do seu efectivo cumprimento, com a possibilidade de padrões mínimos de protecção serem estabelecidos por via legal.

5.8. O CESE, aliás, defende a evolução dos sistemas de auto regulação no sentido da co- regulação, quer a nível comunitário, quer a nível nacional, com a participação das entidades reguladoras por forma a ser garantido um efectivo cumprimento dos acordos celebrados, a prevenção dos desvios, o sancionamento das infracções e a punição dos transgressores pelos seus pares.

5.9. O CESE acolhe e faz suas a generalidade das recomendações constantes da Resolução sobre a Protecção da Privacidade nas Redes de Socialização, adoptada a 17 de Outubro de 2008, na 30.a Conferencia Internacional das Autoridades de Regulação da Protecção de Dados e da Privacidade (10), bem como do recente Parecer do Artigo 29 sobre as redes sociais em linha (11) incitando a Comissão a assumi-las e fazê-las aceitar pelos operadores.

5.10. O CESE entende ainda que esforços adicionais são necessários no sentido de reforçar a informação e de aprofundar a educação desde os primeiros anos escolares, com vista a uma maior prevenção dos riscos e a uma melhor utilização destes locais de socialização, para o que deverão ser lançadas campanhas de sensibilização a nível comunitário e nos diferentes estados-membros. Neste sentido e de forma complementar às iniciativas a desenvolver no âmbito do «Safer Internet Program» seria de grande utilidade um «eYouGuide» especificamente orientado para os utilizadores das RSC, uma espécie de portal dos direitos do utilizador dos serviços de RSC, com a possibilidade da denúncia de abusos e de resolução de conflitos ao nível pan-europeu, ou seja um único sítio onde fosse possível «gerir» os direitos dos utilizadores, avaliar a coordenação comunitária, discutir formas de intervenções e políticas e apreciar a cooperação entre as autoridades nacionais.

5.11. O CESE julga também que os programas de investigação e desenvolvimento, nacionais e comunitários, e os próprios operadores devem investir mais no desenvolvimento e no aperfeiçoamento de instrumentos técnicos de filtragem de acessos e de bloqueamento, que permitam às famílias uma aplicação prudente, mas consistente, do princípio da precaução.

5.12. Atenta a natureza do fenómeno e o seu carácter evolutivo e dinâmico o CESE veria com bons olhos que um Livro Verde da Comissão, que ponderasse os resultados da Consulta Publica levada a cabo em Julho de 2008, definisse as principais opções para os desenvolvimentos futuros, analisando os respectivos impactos, com alargada audição das várias empresas, profissionais, estudiosos, e organizações e associações da sociedade civil interessadas.

5.13. Nesse âmbito interroga-se se não seria de encarar a possibilidade de um quadro legal consistente em toda a UE, saído de uma maior cooperação e coordenação das políticas nacionais. Aspecto a merecer uma atenção especial será o das condições contratuais de adesão às redes, onde as cláusulas abusivas são a regra, designadamente no que respeita à lei aplicável e ao foro competente.

Porque se trata essencialmente de um fenómeno internacional, encontrando-se os principais serviços de RSC sujeitos a jurisdições fora do espaço da UE, o CESE considera essencial a promoção efectiva das seguintes medidas:

5.14.1. A definição de princípios e regras de conduta dos serviços de RSC, em particular os serviços dirigidos a menores, num plano internacional.

5.14.2. A institucionalização de mecanismos de supervisão do cumprimento de tais regras, que dada a natureza dos serviços deverá ser forçosamente de âmbito transfronteiriço.

5.14.3. O reforço e agilização da cooperação da União Europeia com os países terceiros, europeus e não europeus, a um nível político e operacional, na identificação dos riscos e problemas associados à utilização das RSC, na procura das melhoras soluções para fazer face a tais situações, e sempre que o quadro legal internacional o permita na remoção efectiva das situações lesivas dos direitos dos cidadãos/consumidores.

5.15. O CESE salienta igualmente a necessidade de uma efectiva cooperação e coordenação internacional entre as várias partes interessadas de modo a maximizar o efeito das medidas necessárias em prol de uma utilização mais segura da internet (12), sendo necessária uma abordagem internacional mais actuante para garantir a difusão e troca de conhecimentos, a coordenação da feitura e aplicação das leis e a obtenção do necessário financiamento para a implementação das medidas necessárias, nos planos interno e externo da UE.

5.16. O CESE afirma, ainda, a necessidade dos Estados-Membros ratificarem as Convenções do Conselho da Europa sobre o cybercrime e a protecção das crianças contra a exploração sexual e abuso sexual (13), o que constituirá um passo importante para a União Europeia poder actuar na cena internacional como um bloco coeso.

5.17. O CESE, finalmente, interroga-se se, paralelamente às iniciativas descritas, não seria de ponderar a hipótese do alargamento e da integração das competências hoje dispersas por várias entidades no sentido da criação de um Provedor (Ombudsman) a nível comunitário para todas as questões ligadas com o audiovisual – privacidade, protecção de dados, dignidade humana, direito de resposta, liberdade de expressão – abrangendo as RSC, à semelhança, em termos de direito comparado, do modelo canadiano do «Privacy Commissioner», cuja intervenção, no âmbito dos seus poderes alargados, em relação ao Facebook por alegada retenção indevida de dados pessoais, fez recentes notícias (14).

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) IP/09/232 Bruxelas, 10 de Fevereiro de 2009.

(2) Sobre este ponto, ver em particular, o Relatório da ENISA (European Network and Information Security Agency) «Security Issues and Reccomendations for Online Social Networks» em <www.enisa.europa.eu/doc/pdf/deliverables/enisa_pp_social_networks.pdf>

(3) http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/events/forum/forum_sepet_2008/index_en.htm

(4) http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/policy/consultations/ageverif_sns/index_en.htm

(5) http://ec.europa.eu/information_society/activities/sip/docs/pub_consult_age_rating_sns/summaryreport.pdf

(6) Flash Eurobarometer survey 2008: Towards a Safer Use of the Internet for children in the EU - a parents' perspective, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_248_en.pdf

(7) Resolution on Privacy Protection in Social Network Services, http://www.privacyconference2008.org./adopted_resolutions/STRASBOURG2008/resolution_social_networks_en.pdf

(8) «Safer Social Networking principles for the EU», disponível em http://ec.europa.eu/information_society/activities/social_networking/eu_action/selfreg/index_en.htm#self_decl

(9) JO C 224 de 30.8.2008, p. 61.

(10) O texto das Recomendações disponível em http://www.privacyconference2008.org/adopted_resolutions/STRASBOURG2008/resolution_social_networks_en.pdf

(11) Parecer 2009 sobre as RSC em linha; adoptado em 12 de Junho de 2009.(Nota da Tradução: Parecer do Art. 29 Data Protection Working Party; ver http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/workinggroup/index_en.htm

(12) Posição defendida por Janos Tóth, presidente da Secção TEN do CESE, na iniciativa do CESE «Public Presentation on Protecting children using the internet», no passado dia 5 de Maio (informação disponível no endereço http://www.eesc.europa.eu/sections/ten/index_en.asp?id=4300003tenen

(13) http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=201&CL=ENG

(14) Ver http://www.priv.gc.ca/aboutUs/mm_e.cfm#contenttop, a propósito do Office of the Privacy Commissioner of Canada (OPC) e sobre a sua recente intervenção relativamente ao Facebook ver, http://www.priv.gc.ca/media/nr/-c/2009/nr-c_090716_e.cfm

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/74

457.A REUNIÃO PLENÁRIA DE 4 E 5 NOVEMBRO DE 2009

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Novas Competências para Novos Empregos – Antecipar e adequar as necessidades do mercado de trabalho e as competências»

[COM(2008) 868 final]

(2010/C 128/13)

Relatora: Vladimíra DRBALOVÁ

Em 16 de Dezembro de 2008, a Comissão decidiu, nos termos do artigo … do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Novas Competências para Novos Empregos – Antecipar e adequar as necessidades do mercado de trabalho e as competências

COM(2008) 868 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 15 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 141 votos a favor, 2 votos contra e 2 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE considera que a comunicação Novas Competências para Novos Empregos é uma iniciativa oportuna. Concorda que é preciso criar a capacidade e um mecanismo de antecipação de competências em função das necessidades do mercado de trabalho a nível nacional e europeu. Melhorar as qualificações a todos os níveis é a condição fundamental para revitalizar a economia a curto prazo. A longo prazo, é uma condição fundamental do desenvolvimento, da melhoria da produtividade, da competitividade, do emprego, da garantia de igualdade de oportunidades e da coesão social. As necessidades futuras do mercado de trabalho apenas se podem antecipar parcialmente, pelo que é indispensável melhorar permanentemente os mecanismos e os instrumentos utilizados.

1.2. O CESE acolhe favoravelmente as melhorias suplementares propostas pelo Cedefop para antecipar regularmente as necessidades a nível europeu, designadamente a melhoria dos métodos e bases de dados, bem como a actualização em paralelo das previsões da oferta e da procura, possibilitando assim a análise das disparidades. Ao mesmo tempo, o Comité recomenda que a noção de «competências» seja devidamente esclarecida, face à diversidade de práticas nos Estados-Membros.

1.3. Todavia, constata-se que os instrumentos para determinar com segurança as necessidades futuras não existem e que, no contexto da globalização, a divisão planetária do trabalho não é estável a médio prazo, enquanto a duração das formações corresponde provavelmente a este «médio prazo».

1.4. O CESE julga pertinente melhorar as competências para as adequar às necessidades actuais e futuras do mercado de trabalho. Contudo, é a favor da utilização plena das potencialidades existentes no mercado de trabalho, da promoção da adaptabilidade dos trabalhadores, do aumento da qualidade dos empregos actuais, da criação de novos postos de trabalho produtivos e da libertação do potencial do novo mercado «verde».

1.5. O Comité apoia sem reservas o conceito de parceria e de cooperação entre todos os intervenientes. Reconhece particularmente a contribuição dos parceiros sociais, principais intervenientes no mercado de trabalho, e da sociedade civil. O Comité é também favorável a uma intensificação da cooperação e da coordenação das actividades a nível internacional, nomeadamente no âmbito da OIT e da OCDE.

1.6. O Comité preconiza em especial uma cooperação estreita e eficaz entre os estabelecimentos de ensino e as empresas, que permita realizar mudanças construtivas nos sistemas educativos, reduzir o abandono escolar, tornar mais atractivos os domínios técnicos, aumentar a qualidade do ensino profissional, antecipar as tendências das qualificações exigidas no mercado de trabalho dos Estados-Membros e, por conseguinte, as competências para aumentar a taxa geral de emprego na União e adaptá-las melhor à prática das empresas. O Comité insiste também na qualidade da educação básica dos alunos e da formação dos docentes, assim como na melhoria dos sistemas de orientação com vista ao desenvolvimento de uma carreira. Além disso, há que identificar as necessidades específicas das pequenas e médias empresas (PME).

1.7. Neste sentido, o CESE chama a atenção para as recomendações adoptadas na cimeira extraordinária da UE sobre o emprego, realizada em Praga em Maio de 2009. Essas recomendações dizem respeito à melhoria das competências, aos investimentos na educação, ao incentivo à mobilidade dentro da UE, à antecipação da procura de competências profissionais e à melhor adequação destas às exigências do mercado de trabalho, bem como ao reforço das possibilidades de atingir um alto nível de qualidade da formação profissional e dos estágios.

1.8. O Comité também acolhe favoravelmente o compromisso assumido pelos Estados-Membros na reunião do Conselho «Educação» de Maio último, relativo à criação de um quadro europeu reforçado para intensificar a cooperação no domínio da educação e da formação profissional, assim como à definição de quatro objectivos estratégicos para aumentar a aptidão ao emprego e a capacidade empresarial de todas as pessoas que frequentam cursos ou uma formação profissional. Neste contexto, o Quadro Europeu de Qualificações para a aprendizagem ao longo da vida (QEQ) (1) assume um papel de destaque.

1.9. O CESE congratula-se também por a Presidência sueca ter decidido incluir no seu programa de manifestações uma conferência intitulada Novas Competências para Novos Empregos, que se realizará em 22 e 23 de Outubro de 2009 e sublinhará as necessidades futuras do mercado de trabalho e o papel dos serviços públicos no emprego.

2. Introdução

2.1. Na sequência da crise financeira mundial, a economia da UE entrou em recessão, o que tem um impacto significativo no mercado europeu de trabalho e no emprego. Segundo as previsões actuais, a evolução do desemprego será a seguinte: 9,4 % em 2009 e até 10,9 % em 2010.

2.2. A Comissão Europeia reagiu à situação da Europa com um Plano de relançamento da economia europeia (2), em que privilegiou uma abordagem coordenada, definiu objectivos estratégicos e propôs uma série de medidas que se incluem nos quatro domínios prioritários da Estratégia de Lisboa.

2.3. Um dos domínios em que incidiram as acções de retoma da UE foi a protecção do emprego e dos recursos humanos, assim como o incentivo ao empreendedorismo. A Comissão apelou ao lançamento de uma iniciativa europeia de grande amplitude para promover o emprego e recomendou o acompanhamento da oferta existente e prevista de postos de trabalho livres, bem como a uma melhor adequação a essa oferta mediante o desenvolvimento e a melhoria das qualificações profissionais.

2.4. O principal factor de crescimento e desenvolvimento da prosperidade de um país é a capacidade de criar oportunidades de emprego de qualidade. A política de criação de emprego e crescimento engloba várias componentes essenciais. Um mercado de emprego moderno, inclusivo e concorrencial abrange um largo espectro de actividades e tarefas. Além disso, a liberdade de circulação é um dos principais pilares da UE. O objectivo não é apenas permitir que os cidadãos consigam trabalho mais facilmente num outro Estado-Membro e melhorar a oferta de emprego, mas também proporcionar às empresas o acesso a uma mão-de-obra mais vasta e flexível, que se adapte melhor às necessidades do mercado de trabalho.

2.5. As conclusões do Conselho Europeu da Primavera de 2009 põem claramente a tónica na necessidade de aumentar a capacidade da UE de melhorar as competências a todos os níveis, de antecipar as necessidades do mercado de trabalho e de adequar as qualificações a essas necessidades. Os participantes também apelaram instantemente a que os Estados-Membros apliquem a orientação integrada n.o 24 e adaptem os respectivos sistemas educativos e de formação profissional às exigências das novas competências.

2.6. Na Cimeira do Emprego da UE, realizada em Praga, em 7 de Maio de 2009, foram adoptadas dez medidas para enfrentar os desafios a longo e curto prazo, as quais deverão ser aplicadas a nível nacional e europeu em cooperação com os parceiros sociais. Quatro delas dizem respeito à educação, à formação profissional, à aprendizagem ao longo da vida, aos estágios, ao apoio à mobilidade, a uma melhor antecipação das competências e à adequação das referidas competências às necessidades do mercado de trabalho.

3. Observações na generalidade

3.1. Em 2008, a Comissão publicou uma comunicação intitulada Novas Competências para Novos Empregos: Antecipar e adequar as necessidades do mercado de trabalho e as competências (3), na qual pôs a tónica, à luz da crise actual, na necessidade de reforçar o capital humano e a empregabilidade, aumentando o nível das competências. O objectivo da proposta da Comissão é permitir melhorar as capacidades da UE no domínio da avaliação e da antecipação das competências e adequá-las melhor à natureza dos novos empregos que vão sendo criados.

3.2. A Comissão efectua uma primeira avaliação das competências em relação às necessidades do mercado de trabalho até 2020, mas propõe também um processo sistemático de acompanhamento, avaliação e identificação em tempo útil das necessidades futuras do mercado de trabalho. Através do programa Progress e dos programas de aprendizagem ao longo da vida, a Comissão orientar-se-á também para novos métodos de avaliação das competências.

3.3. Para uma aplicação eficaz desses processos, a Comissão recorrerá a instrumentos já disponíveis mas está igualmente a criar novos instrumentos que deverão reforçar ou simplificar o processo, pondo a tónica na política da flexigurança e na aplicação de medidas destinadas a aumentar as competências. Entre os instrumentos recentemente propostos contam-se o Observatório do Mercado de Trabalho, um catálogo multilingue normalizado das profissões e das competências, bem como o chamado Match and Map , um instrumento destinado a facilitar a vida aos utilizadores do sistema EURES. O papel determinante do Fundo Social Europeu (FSE) e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) é igualmente mencionado. As necessidades futuras do mercado de trabalho só podem ser previstas de forma limitada, pelo que é indispensável desenvolver e aperfeiçoar continuamente os mecanismos e os instrumentos utilizados, monitorizando simultaneamente a capacidade de absorção dos diferentes Estados-Membros.

3.4. É também a justo título que a Comissão frisa a importância crescente das competências transversais e das competências não-técnicas (soft skills), tais como o trabalho em equipa, os conhecimentos linguísticos e a aptidão comunicacional. Convém dar especial atenção à melhoria das normas e dos níveis de literacia (leitura e escrita) e numeracia desde a mais tenra idade.

3.5. A criação de conselhos sectoriais de qualificações em virtude dos acordos concluídos a nível sectorial entre os empregadores, os estabelecimentos de ensino e outros implicados parece constituir uma boa prática. A actividade desses conselhos pode ser associada às estruturas do diálogo social sectorial, uma vez que, neste contexto, o papel dos parceiros sociais se reveste de uma importância considerável (4).

3.6. Na reunião do Conselho dos Ministros da Educação, realizada em 12 de Maio de 2009, os Estados-Membros empenharam-se em colaborar de forma mais intensiva no domínio da educação e da formação profissional. As prioridades estabelecidas põem a tónica no papel importante que a educação e a formação profissional devem desempenhar num debate alargado sobre as políticas económicas e sociais. Os desafios comuns são: 1) a mão-de-obra, que deverá possuir as competências apropriadas para os empregos do futuro; 2) a adaptação às necessidades de uma sociedade envelhecida, e 3) uma concorrência mundial mais intensa.

3.7. O Conselho também aprovou as conclusões sobre o reforço da parceria entre os estabelecimentos de ensino e os parceiros sociais. Uma parte importante do papel da educação e da formação profissional no domínio da coesão social é a capacidade de prover os indivíduos com os conhecimentos, as competências e as qualificações necessárias para facilitar a sua entrada e permanência no mercado de trabalho. É por isso que os parceiros sociais, enquanto actores principais do mercado de trabalho, têm um papel tão importante.

4. Factos e números

4.1. As conclusões do Conselho Europeu de Junho de 2008 renovaram o apelo a uma avaliação completa da procura de competências na Europa até 2020 – Antecipar e adequar as competências às necessidades do mercado de trabalho, tendo especialmente em atenção os jovens (5).

4.2. É por isso que o Cedefop fez uma análise das necessidades de competências para o período 2006-2020 (6), a qual se debruça sobre 25 Estados-Membros da União Europeia, juntamente com a Noruega e a Suíça. A análise prevê a criação de 20,3 milhões de postos de trabalho adicionais até 2020. As chamadas substituições (lugares vagos na sequência de aposentação ou saída do mercado de trabalho) permitirão criar 85 milhões de posto de trabalho suplementares, algo que, não obstante, não se pode considerar como criação líquida de emprego. Estima-se que em 2020 o sector dos serviços represente três quartos de todo o emprego.

4.3. Actualmente, cerca de 40 % das pessoas profissionalmente activas exercem funções que requerem competências de nível superior, tais como a gestão/administração, as profissões liberais ou quadros técnicos. Ao longo da próxima década, estima-se que venha a aumentar o número de postos de trabalho que requerem competências de nível superior ou médio. Prevê-se igualmente o aumento do número de certas actividades que não requerem qualquer formação ou, quando muito, um nível muito baixo da mesma.

4.4. Se se mantiver esta tendência, as transformações em causa conduzirão a uma polarização do crescimento do emprego. Esta terá como consequência a diminuição da procura de empregos caracterizados por tarefas rotineiras simples e requerendo um nível médio de qualificações, mesmo se para todos os empregos os novos assalariados deverão possuir uma preparação profissional adequada em virtude do número elevado de aposentações.

4.5. Actualmente, o nível de qualificações exigido está a aumentar em todos os tipos de profissões, incluindo aquelas que se situam no patamar mais baixo de exigência em termos de qualificações. A oferta de competências influencia esta tendência para o aumento do nível de qualificações exigido. De uma forma geral, o nível de escolaridade da população aumentou nos últimos dez anos, nomeadamente porque em diversos Estados-Membros as pessoas optaram pela possibilidade de adquirir uma formação superior e porque os trabalhadores mais velhos, caracterizados em média por um nível de qualificações mais baixo, abandonaram o mercado de trabalho e aposentaram-se.

4.6. Porém, as conclusões do Cedefop põem a tónica de forma clara no aumento geral a longo prazo do nível de qualificações requerido para um grande número/a maioria dos empregos. As suas previsões indicam que, do número total de lugares vagos durante o período 2006-2020, cerca de 91 % exigirão uma formação de nível médio ou superior. Na próxima década, será necessário alterar a estrutura actual de qualificações da mão-de-obra, dado que haverá um número cada vez maior de vagas que requerem uma qualificação de nível médio (o que inclui a formação profissional). Menos de 10 milhões de postos de trabalho estarão disponíveis para os candidatos com formação nula ou mínima.

4.7. Os dados do Eurostat indicam que a UE tem vindo a conseguir criar empregos de qualidade desde 2000. Observa-se, além disso, uma relação positiva entre a taxa de emprego dos detentores de diploma do ensino superior e o aumento do número total de empregos. Na maior parte dos Estados-Membros da UE, a taxa de emprego dos detentores de diploma do ensino superior aumentou mais rapidamente do que a taxa média de emprego. Em Malta, por exemplo, o emprego entre detentores de diploma do ensino superior mais do que duplicou desde 2000, enquanto o número total de empregos aumentou apenas 12 %. Convém igualmente ter em conta a tendência inversa, isto é, para a criação de empregos precários.

4.8. No conjunto, o estudo do Cedefop tem uma série de implicações:

—	A procura geral de competências continuará a aumentar no futuro.

—	As políticas adoptadas deverão garantir a adaptabilidade da mão-de-obra às suas exigências. Convirá saber se uma situação de escassez da oferta de emprego no mercado de trabalho é apenas temporária ou passageira ou se se trata de um fenómeno de longo prazo que requer medidas determinadas.

—	A formação e aprendizagem ao longo da vida devem contribuir para fazer com que as competências dos indivíduos acompanhem em permanência as transformações estruturais do mercado de trabalho.

—	O número de jovens que entrarão no mercado de trabalho na próxima década não chegará para responder a todas as exigências do mercado de trabalho. Isto terá consequências para os sistemas educativos e de formação profissional. A aprendizagem ao longo da vida tem uma importância fundamental.

—	Seja qual for a sua importância no sentido de permitir uma resposta mais adequada às exigências do mercado, a educação e a formação profissional não poderão resolver o problema da sobrequalificação, nem o da subqualificação.

—	Importa avaliar convenientemente as competências, prevenir a perda de competências e tirar partido das competências disponíveis.

5. Observações na especialidade

5.1. O objectivo da Comissão é fazer corresponder as qualificações disponíveis às necessidades do mercado de trabalho. Além disso, a eliminação dos entraves existentes, incluindo os de natureza administrativa, que tornará possível a livre circulação de trabalhadores na UE, bem como uma maior clareza da informação sobre as tendências do mercado de trabalho, contribuiriam para favorecer a mobilidade profissional, sectorial e geográfica (7) e para uma melhor adequação das competências dos trabalhadores aos empregos disponíveis. Além disso, é essencial reforçar a mobilidade dita de transição, permitindo uma transição mais fácil para um novo emprego de qualidade, em caso de despedimento, beneficiando de segurança (conceito de flexigurança).

5.2. O documento de trabalho que acompanha a comunicação (8) da Comissão propõe uma definição de determinados conceitos, tais como «qualificações», «conhecimento», «aptidões». e «competências» Na prática, verifica-se que estes termos estão ligados a abordagens que variam muito sensivelmente de um Estado-Membro para outro. A Comissão deveria definir mais claramente o alcance do conceito de «competência» para a comunicação em análise.

5.3. O problema da Europa no que diz respeito às competências já existia antes da actual crise. Há já mais de dez anos que as instituições europeias e as entidades patronais têm chamado a atenção para o facto de a Europa não produzir, não atrair e não reter a quantidade de cientistas, engenheiros e programadores informáticos de que a sua indústria necessita. A situação torna-se urgente e os números revelam a persistência de uma falta de interesse das gerações jovens pelas áreas científicas. A insuficiência de competências que satisfaçam as necessidades do mercado está a agravar-se na Europa e constitui uma bomba ao retardador no seu trajecto para a competitividade. Um nível de competências adequado, um melhor acesso à informação e a melhoria das estruturas terão um efeito positivo, especialmente para as pequenas e médias empresas.

5.4. Os emigrantes provenientes de países terceiros podem igualmente contribuir para o desenvolvimento da União Europeia, particularmente tendo em conta a escassez de mão-de-obra em inúmeros países. A nova abordagem da UE em matéria de imigração económica de países terceiros e em relação ao afluxo de talento proveniente de outras regiões do mundo só poderá ser um remédio temporário. A experiência revelará se a introdução do Cartão Azul ajudará a Europa a ganhar a batalha para atrair as qualificações. Hoje em dia, a Europa utiliza apenas 2 % de mão-de-obra altamente qualificada oriunda de países terceiros.

5.5. No momento actual, encontrando-se a Europa num período de turbulência, este problema da insuficiência de competências necessárias requer à partida, por si só, atenção e visibilidade. Além disso, se a médio e longo prazo a Europa encerra um potencial ainda mais importante de criação de emprego, tanto de novos postos de trabalho como de postos de trabalho que ficam vagos, as previsões de criação de emprego em termos líquidos apontam, não obstante, para uma maior polarização do mercado de trabalho, com um aumento significativo dos empregos que requerem um nível superior de competências.

5.6. A diminuição do número de trabalhadores em períodos de escassez da oferta constitui uma solução de vistas muito curtas. A construção de competências é um processo dispendioso e de longo prazo, quer se trate da educação escolar formal (de nível elementar, médio ou superior) quer da educação na empresa (cultura empresarial, organização da empresa, relações com os clientes). A retoma da economia seria impossível se as empresas se vissem confrontadas com uma falta de mão-de-obra suficientemente qualificada.

5.7. Um cenário previdente e orientado para o futuro pressupõe acções comuns da parte dos governos e do sector privado:

—	Reorientar o financiamento do Fundo Social Europeu para a formação profissional e a requalificação durante o período 2007-2013;

—	Realizar acções comuns e uma parceria entre os sectores privado e público;

—	Introduzir uma política comum com vista a reduzir o abandono escolar e despertar o interesse dos jovens para a matemática, a ciência e as carreiras nas áreas da engenharia, das tecnologias da informação e da comunicação e da protecção do meio ambiente;

—

Reforçar e desenvolver a parceria a alto nível entre estabelecimentos escolares e universitários, nomeadamente através de estágios organizados que permitam aos estudantes, em particular durante os meses finais dos seus estudos, entrar em contacto directo com o mundo do trabalho para o qual os seus estudos os estão a direccionar;

—	Encorajar a mobilidade das competências na Europa;

—	Reforçar abordagens inovadoras no domínio da educação, incluindo o ensino em linha e o ensino à distância;

—	Mobilizar o potencial dos grupos que são vítimas de exclusão, que continuam capazes de receber formação e para as quais já foram previstos orçamentos de reinserção importantes (pobreza, desemprego, deficiência, discriminações);

—	Gerir as formações dos imigrantes.

5.8. É preciso que a Europa melhore a sua pirâmide de competências (9): literacia e competências fundamentais, conhecimentos profissionais, as chamadas competências GKE (Global Knowledge Economy Talents), ou talentos da economia do conhecimento global. Actualmente, a Europa ainda tem um longo caminho a percorrer em muitos países para dispor de uma pirâmide de competências à altura das suas ambições.

5.9. Se a Europa pretende criar, assegurar e manter as competências de que necessita, terá de adoptar uma série de medidas relativas tanto à oferta como à procura das competências europeias. Os factores que afectam a procura são as necessidades dos sectores em fase de crescimento e as prioridades a longo prazo e em rápida transformação, quer a nível mundial, quer a nível local, às quais se vêm juntar ainda as tendências ligadas aos recursos mundiais ou à evolução demográfica. Em relação à oferta, serão principalmente as tendências demográficas, a mobilidade reduzida e a capacidade da Europa para produzir as competências necessárias que condicionarão a mão-de-obra disponível.

5.10. O Comité insiste na importância de que se reveste a formação dos docentes (10). A educação e a formação profissional dos docentes devem ligar-se às políticas-chave em matéria de inovação, investigação e empresas. Desde a sua formação que os docentes devem ter ao seu dispor elementos que lhes permitam adaptar-se melhor às evoluções do mercado de trabalho e ao desenvolvimento das competências correspondentes a todos os níveis educativos.

5.11. Os parceiros sociais têm um papel essencial a desempenhar neste aspecto. A cooperação entre empresas e estabelecimentos escolares deve ter efeitos muito concretos, particularmente no que diz respeito à elaboração dos programas escolares e à criação de sistemas de profissões e de qualificações a nível nacional, os quais deverão reflectir as exigências dos empregadores relativamente ao desempenho de tarefas concretas ao nível da empresa. Importa preparar os profissionais em formação, prever estágios para jovens profissionais e promover a imagem dos sectores onde há necessidade de mão-de-obra. A Comissão deveria interessar-se pelas tarefas que têm de ser realizadas nas empresas antes de examinar as competências. Convém distinguir de forma clara entre as necessidades das pequenas empresas e as das grandes empresas.

5.12. A Europa deverá ter igualmente em consideração os efeitos da adaptação às alterações climáticas para o emprego. O aquecimento global terá um impacto sobre os factores e os processos de produção. A Comissão Europeia tem estado a realizar inúmeros estudos sobre o novo conceito de economia hipocarbónica e sobre a criação de empregos verdes e das eco-indústrias. Os primeiros resultados apontam para a escassez de dados, a existência de imprecisões e grandes disparidades nas previsões do impacto das alterações climáticas sobre os mercados de trabalho. Convém entender a transição para uma economia hipocarbónica como um processo a longo prazo, ao qual os mercados de trabalho se adaptarão progressivamente.

5.13. A comunicação da Comissão é acima de tudo consagrada à criação de novos empregos e à melhoria das competências necessárias para os empregos do futuro. A UE deve igualmente tirar partido de forma eficaz do potencial existente no mercado de trabalho e aumentar as qualificações e a adaptabilidade dos trabalhadores em risco de perder o emprego ou que o perderam de facto. Convém, além disso, chamar a atenção para as requalificações, as formações profissionais complementares e a aprendizagem ao longo da vida. Por outro lado, a UE deve ser capaz de assegurar condições propícias à criação de empregos produtivos, de qualidade e bem remunerados.

5.14. As iniciativas que visam melhorar as competências devem igualmente reflectir as ambições e as necessidades de cada um. A educação reveste-se de uma importância crucial para a liberdade de escolha e as possibilidades de desenvolvimento pessoal dos cidadãos. No respeitante ao mercado de trabalho, a educação serve igualmente para a transmissão de conhecimentos e de competências aos indivíduos, uma vez que eles são indispensáveis para dar resposta a exigências em evolução permanente, bem como para assegurar um nível de emprego elevado.

5.15. As políticas destinadas a melhorar as competências e a adaptabilidade da mão-de-obra devem assentar nos princípios da igualdade entre todos os cidadãos e da não-discriminação. Isto implica a eliminação de todos os obstáculos que actualmente se podem encontrar nos sistemas educativos e de formação profissional, quer ao nível das formalidades, quer nas empresas. Estes obstáculos afectam acima de tudo os grupos particularmente vulneráveis, nomeadamente os trabalhadores mais velhos e as pessoas com deficiências.

5.16. As conclusões da reunião do Conselho «Educação» de 12 de Maio de 2009 põem igualmente em evidência o papel importante desempenhado pelos parceiros sociais. No âmbito do diálogo social europeu, os parceiros sociais europeus chamam a atenção para a problemática da educação e da formação profissional em relação às necessidades do mercado de trabalho. Em 2002, elaboraram em conjunto um Quadro de acção para o desenvolvimento de competências e de qualificações ao longo da vida e, em 2006, uma Análise dos elementos-chave do mercado de trabalho, documentos sobre os quais assentarão as actividades comuns no âmbito do terceiro programa de trabalho para 2009-2010: Acordo autónomo sobre mercados de trabalho inclusivos e relatório sobre o emprego.

5.17. Nas suas conclusões, o Conselho apelou também ao reforço da parceria com a sociedade civil e à colaboração de todas as partes implicadas: empresas, estabelecimentos de ensino, serviços públicos de emprego, etc. A cooperação entre as organizações não governamentais interessadas e as iniciativas sociais podem complementar judiciosamente o diálogo social tradicional.

5.18. Uma das contribuições mais importantes do Método Aberto de Coordenação (MAC) no domínio da educação e da formação profissional a nível europeu é o Quadro Europeu de Qualificações (QEQ). Este deveria contribuir para conferir mais transparência e clareza às qualificações e, dessa forma, para aumentar a mobilidade na Europa.

5.19. O Fundo Social Europeu revelou-se um instrumento útil no que diz respeito às necessidades da Europa em questões de ensino profissional. A eliminação da burocracia e das sobreposições com as iniciativas dos Fundos Estruturais, bem como um envolvimento maior dos parceiros sociais, poderiam conduzir a melhorias no futuro.

5.20. Os chamados níveis de referência dos resultados médios na educação e formação (benchmarks) tornar-se-ão um instrumento de acompanhamento dos progressos realizados. Os Estados-Membros concordaram que em 2020:

—	Pelo menos 15 % dos adultos deveriam participar em programas de aprendizagem ao longo da vida;

—	A proporção de alunos de 15 anos com problemas de literacia e de domínio da matemática e das ciências naturais deveria estar abaixo dos 15 %;

—	A proporção de indivíduos entre os 30 e 34 anos detentores de um diploma de ensino superior deveria ser de 40 %, no mínimo;

—	A proporção do abandono escolar entre os jovens no âmbito da educação e da formação deveria ser inferior a 10 %;

—	Pelo menos 95 % das crianças entre os quatro anos e a idade da escolaridade obrigatória deveria frequentar o ensino pré-escolar.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Recomendação 2008/C 111/01 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à instituição do Quadro Europeu de Qualificações (QEQ) para a aprendizagem ao longo da vida.

(2) Plano de relançamento da economia europeia, COM(2008) 800 final de 26 de Novembro de 2008.

(3) Comunicação da Comissão intitulada Novas Competências para Novos Empregos – Antecipar e adequar as necessidades do mercado de trabalho e as competências, COM(2008) 868 final, 16 de Dezembro de 2008.

(4) JO C 277 de 17.11.2009, p. 15.

(5) Cedefop, PANORAMA Series 160, Skill needs in Europe (As necessidades de competências na Europa) (2008).

(6) Convém ter em conta que esta análise foi realizada antes da eclosão da crise económica e financeira, pelo que não leva em consideração os efeitos da mesma.

(7) JO C 228 de 22.9.2009, p. 14.

(8) SEC(2008) 3058 – Documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia que acompanha a comunicação COM(2008) 868 final.

(9) Documento de base do European Business Summit (Cimeira das Empresas Europeias), Março de 2009, publicação do INSEAD (The Business School for the world) e, cooperação com a Microsoft e a Federação das Empresas da Bélgica.

(10) JO C 151 de 17.6.2008, p. 41.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/80

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos»

[COM(2009) 262 final]

(2010/C 128/14)

Relator: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Co-relator: Cristian PÎRVULESCU

Em 10 de Junho de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos

COM(2009) 262 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 15 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 152 votos a favor com 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Recomendações

1.1. Nos últimos anos, a defesa e a promoção dos direitos humanos têm perdido terreno na ordem do dia da UE. A prioridade política tem sido a segurança dos Estados, que é geralmente entendida como incompatível com a promoção da liberdade e a protecção dos direitos fundamentais.

1.2. As políticas de segurança e de justiça devem proteger os valores da liberdade. O CESE considera que essas políticas devem assentar na protecção dos direitos fundamentais garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem e pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

1.3. As políticas de segurança não devem prejudicar os direitos fundamentais (direitos humanos e liberdades públicas) e os princípios democráticos (Estado de direito) partilhados por toda a União. A liberdade de cada indivíduo não pode ser preterida em proveito da segurança colectiva e do Estado. Muitas propostas políticas repetem um erro já cometido no passado: sacrificar a liberdade para melhorar a segurança.

1.4. A protecção dos direitos fundamentais e das liberdades deve ser reforçada através de uma autoridade política visível e forte a nível europeu, e é por isso que o CESE apoia a proposta do presidente da Comissão Europeia, José Manuel Durão Barroso, de criar um comissário europeu responsável pela Justiça, pelos Direitos Fundamentais e pelas Liberdades Civis. O Comité faz votos por que este comissário tenha ao seu dispor os instrumentos políticos e os recursos organizacionais e financeiros necessários para se desempenhar de tão grande responsabilidade.

1.5. Todavia, o Comité lamenta que a imigração e o asilo sejam incluídos nas questões de segurança interna sob a responsabilidade de outro comissário. É um sinal político errado associar a imigração à segurança e separá-la da protecção dos direitos humanos. O CESE propõe que na nova Comissão Europeia as políticas de imigração e de asilo estejam estreitamente ligadas à protecção dos direitos fundamentais sob uma mesma alçada política.

1.6. Quando o Tratado de Lisboa entrar em vigor, as políticas ligadas ao espaço de liberdade, segurança e justiça passarão a contar com uma base jurídica mais sólida, pelo que a UE poderá, no entender do CESE, aspirar a objectivos mais ambiciosos do que os propostos pela Comissão.

1.7. O CESE recomenda que se proceda à reavaliação da legislação sobre a liberdade de viajar, o que implica a modificação do Regulamento (CE) n.o 2252/2004.

2. O espaço de liberdade, segurança e justiça

2.1. O espaço de liberdade, de segurança e de justiça (ELSJ) da UE entra agora numa fase decisiva. Dois programas quinquenais foram adoptados pelo Conselho desde 1999: o Programa de Tampere (1999-2004) e o Programa da Haia (2004-2009).

2.2. Cinco anos depois de Tampere, os objectivos previstos ainda não foram alcançados. A UE continua sem ser um espaço comum de liberdade, segurança e justiça. Ao longo dos anos, os progressos foram insuficientes e díspares (1). O Conselho Europeu de Estocolmo poderá constituir uma nova oportunidade de retomar o espírito de Tampere.

2.3. A política comum em matéria de imigração, de asilo e de fronteiras progrediu consideravelmente, à excepção da imigração legal e laboral, que continua sujeita a votação por unanimidade no Conselho.

2.4. As políticas relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal foram regidas por uma lógica intergovernamental, num clima de desconfiança notável, e pela regra da unanimidade, que complicou muito a adopção de legislação comum ao nível europeu.

2.5. O Programa de Estocolmo começará provavelmente a ser aplicado quando o Tratado de Lisboa entrar em vigor e um certo número das suas políticas serão, por conseguinte, adoptadas pelo Conselho, segundo o procedimento ordinário e em co-decisão com o Parlamento, o que permitirá à UE definir objectivos mais ambiciosos (embora o Tratado actual também permita desenvolver o espaço de liberdade, segurança e justiça de que a Europa precisa).

2.6. O processo que conduzirá à adopção do Programa de Estocolmo beneficiou de numerosas contribuições, designadamente do Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo (2), dos relatórios do Grupo Consultivo sobre o Futuro da Política Europeia no domínio dos Assuntos Internos e da Justiça (3), assim como as contribuições recebidas pela Comissão Europeia no âmbito da consulta pública organizada sobre a Liberdade, segurança e justiça – Que futuro? Consulta sobre as prioridades para os próximos cinco anos, em Setembro e Novembro de 2008 (4).

2.7. A Comissão publicou em Junho de 2009 a comunicação intitulada Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos – Mais liberdade num ambiente mais seguro (5), em que se baseia o presente parecer para apresentar o ponto de vista e as recomendações do CESE sobre o Processo de Estocolmo.

2.8. O Comité está também a elaborar um parecer de iniciativa (6) para propor que as políticas e a legislação da União Europeia sobre imigração e as fronteiras respeitem devidamente os direitos humanos e coloquem a liberdade e a segurança de todos no centro das suas preocupações. Esse parecer faz igualmente parte da contribuição do CESE para a preparação do Programa de Estocolmo.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité aprova e apoia o princípio de que a prioridade política da agenda de Estocolmo deve ser a realização de um espaço europeu de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos. Um dos desafios mais importante dos próximos cinco anos, em particular após a aprovação do Tratado de Lisboa, será a construção da Europa dos cidadãos, pelo que as prioridades políticas da União devem ser adaptadas a este objectivo. Há três anos, o Comité adoptou um parecer de iniciativa cujo objectivo era promover a visibilidade e a efectividade da cidadania europeia (7). É necessário melhorar a qualidade da cidadania europeia, tornando-a mais aberta, igualitária e inclusiva e evitando toda e qualquer forma de discriminação.

3.2. O CESE acolhe favoravelmente a prioridade dada na comunicação à introdução de uma «Europa dos direitos», visto que a protecção dos direitos e liberdades fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais é um valor essencial da UE (8).

3.3. Ainda que o sistema europeu de defesa dos direitos fundamentais esteja bastante desenvolvido, o respeito efectivo destes direitos não está garantido na UE, em particular quando se trata de pôr em prática e aplicar o direito comunitário ao nível nacional, regional e local. O Programa de Estocolmo deveria conter uma estratégia clara, ambiciosa e completa para a protecção e salvaguarda dos direitos fundamentais no ELSJ e garantir uma «Europa dos direitos» sólida e global, generalizada a todos os níveis de governação.

3.4. Nos últimos anos, a UE deu maior prioridade à segurança do que aos direitos humanos, à justiça e à liberdade. O Comité considera que a criação de um verdadeiro espaço de liberdade, segurança e justiça requer um bom equilíbrio entre as três dimensões. As políticas a adoptar em matéria de segurança devem respeitar os valores da liberdade e do Estado de direito. A base dessas políticas deve ser a protecção dos direitos fundamentais garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem e pela Carta Europeia dos Direitos Fundamentais da UE.

3.5. Os direitos humanos, enquanto direitos universais e indivisos, devem ser protegidos e garantidos a todas as pessoas, e não apenas aos cidadãos da União. A Europa dos direitos e da justiça não pode limitar-se apenas às pessoas que têm a nacionalidade de um Estado-Membro; deve abranger igualmente todas as pessoas que residem no território da União. Caso contrário, o âmbito do ELSJ seria incompatível com os valores e os princípios (não discriminação, tratamento justo e equitativo, solidariedade) sobre os quais a União Europeia foi fundada. O Programa de Estocolmo deverá ter em conta que as liberdades e os direitos previstos nas convenções e tratados internacionais e europeus se aplicam a todos, independentemente da sua nacionalidade, cidadania ou estatuto administrativo migratório.

3.6. Este programa deve inspirar-se no Programa de Tampere de 1999, no âmbito do qual o Conselho adoptou como objectivo fundamental o princípio de tratamento justo e de não discriminação entre os cidadãos europeus e os originários de países terceiros, princípio que poderá ser reforçado com o novo Tratado, que tornará a carta juridicamente vinculativa e permitirá que a União adira à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH).

3.7. O CESE é da opinião de que é necessário reforçar o papel da Agência dos Direitos Fundamentais da UE após 2011, aumentando o seu orçamento, atribuindo-lhe novas competências em matéria de avaliação e melhorando a sua cooperação com outras agências e instituições europeias, tais como a Autoridade Europeia para a Protecção de Dados (AEPD) ou o Provedor de Justiça Europeu. Considera ainda que é essencial reforçar a independência da Agência em relação aos governos e assegurar que o CESE nela participe enquanto representante da sociedade civil.

3.8. Para garantir o êxito do Programa de Estocolmo, a Comissão propõe um método assente em cinco eixos, que o CESE subscreve: 1) integrar harmoniosamente as políticas desenvolvidas nos domínios da justiça e dos assuntos internos nas outras políticas da União; 2) reduzir o desnível significativo entre as normas e políticas adoptadas a nível europeu e a sua aplicação a nível nacional e elaborar medidas concretas; 3) melhorar a qualidade da legislação europeia e o seu impacto; 4) melhorar a utilização da avaliação dos instrumentos adoptados e das agências criadas; 5) acompanhar as prioridades políticas com meios financeiros adequados.

3.9. O CESE é uma instituição que continuará a desempenhar um papel muito activo na avaliação da qualidade e do valor acrescido das políticas europeias, do impacto destas nos direitos fundamentais e no princípio da proporcionalidade, assim como dos seus efeitos do ponto de vista ético, social e económico.

3.10. O Comité pode assim continuar a colaborar numa estratégia europeia de melhor legislação e avaliação da qualidade e da boa administração do sistema jurídico europeu, bem como da aplicação e do impacto das normas adoptadas no seu âmbito.

3.11. Com o Programa de Estocolmo, o empenhamento da União Europeia deve ser mais sério e mais claro no tocante aos objectivos a alcançar. O Comité recomenda a definição de uma série de indicadores-chave, assim como de uma lista inicial dos objectivos a adoptar, que permitirá uma avaliação clara do progresso alcançado ao longo da aplicação do programa e no final do processo.

3.12. O CESE congratula-se com as linhas de acção adoptadas, mas apela a que a Comissão defina mais claramente as prioridades do programa e os meios financeiros que lhes serão afectados.

3.13. O CESE reconhece o valioso contributo dado pelo Conselho da Europa nas suas numerosas resoluções e recomendações em matéria de eficiência e boa aplicação da justiça e apela à Comissão para que integre o seu teor nos futuros desenvolvimentos em matéria de justiça civil e penal na União Europeia (9).

4. Observações na especialidade

4.1. Promover os direitos das pessoas: uma Europa dos direitos e do Estado de direito

4.1.1. A Declaração Universal dos Direitos do Homem, aprovada em 1948 pela Assembleia Geral das Nações Unidas, proclama a universalidade de um sistema comum de princípios e valores; a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), assinada em Roma em 1950 e ratificada por todos os Estados-Membros, e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) constituem a base e a garantia do respeito desses princípios e valores em todo o território da UE.

4.1.2. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia inclui novos direitos não previstos na CEDH. A Carta consolidará a segurança jurídica da protecção dos direitos fundamentais das pessoas e será aplicável às instituições europeias e aos Estados-Membros, sobretudo na aplicação da legislação comunitária.

4.1.3. O direito à livre circulação das pessoas é um dos direitos fundamentais da cidadania europeia. A supressão dos controlos nas fronteiras internas e a liberdade de circulação e de residência no espaço Schengen são alguns dos maiores progressos dos últimos dez anos de integração europeia.

4.1.4. Contudo, o CESE gostaria de expressar a sua preocupação quanto ao facto de o exercício deste direito ser por vezes dificultado por numerosos obstáculos e entraves, que se situam em grande parte no interior da União. O Comité considera que a Directiva 2004/38/CE relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros não foi transposta adequadamente. A transposição foi considerada insatisfatória pela Comissão (10), pelo Parlamento Europeu e por numerosos relatórios de peritos, sem esquecer que não foi efectuada nos prazos estabelecidos (11).

4.1.5. O CESE acolhe favoravelmente a comunicação da Comissão sobre as orientações para uma melhor transposição e aplicação da referida directiva. Qualquer derrogação e excepção aplicável pelas autoridades nacionais ao direito fundamental de circulação das pessoas deve ser interpretada de forma restritiva e de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (12). É importante melhorar a protecção dos direitos laborais e sociais dos trabalhadores transfronteiriços, conforme proposto pelo Comité em diversos pareceres (13).

4.1.6. Quanto à melhoria da protecção dos direitos da criança, o CESE adoptou diferentes pareceres (14) em que recomendou o respeito dos tratados internacionais pela União e a aplicação de uma estratégia que obrigue os Estados-Membros a honrarem os compromissos que assumiram a nível europeu e internacional em matéria de direitos da criança, em particular no âmbito da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança.

4.1.7. O CESE pretende assinalar a importância do respeito pela diversidade e pela protecção das pessoas vulneráveis. Os desafios ligados à diversidade dizem respeito a diferentes tipos de minorias (os romes, por exemplo) e de pessoas de origem imigrante.

4.1.8. O Comité adoptou recentemente diversos pareceres com vista ao reforço da legislação contra a discriminação (15), nos quais propôs uma melhoria dos instrumentos de luta contra a discriminação, o racismo, a violência, a homofobia e a xenofobia. A sociedade civil pode desempenhar um papel fundamental velando pela boa aplicação na prática da legislação comunitária.

4.1.9. Com a entrada em vigor da Carta dos Direitos Fundamentais, a União Europeia passará a dispor de novas bases jurídicas para a protecção dos direitos laborais e sociais. O Comité tomará em breve novas iniciativas com vista ao desenvolvimento de políticas comunitárias que reforcem a protecção desses direitos e propõe que a Comissão inclua os direitos laborais e sociais dos trabalhadores entre as suas prioridades.

4.1.10. A UE está a desenvolver políticas de segurança e de controlo das fronteiras baseadas na utilização das novas tecnologias e de novos sistemas de informação. Há que ter em conta os efeitos éticos e jurídicos destas políticas do ponto de vista da protecção dos dados pessoais e da privacidade.

4.1.11. O CESE é da opinião de que a sociedade civil poderia, em estreita colaboração com as autoridades encarregadas da protecção de dados e os mediadores a nível nacional e europeu, participar na avaliação, a fim de que sejam respeitados os princípios da finalidade, proporcionalidade, legitimidade, segurança e confidencialidade.

4.1.12. Numerosas consultas à sociedade civil europeia revelaram que a liberdade de viajar é subordinada a medidas de segurança desproporcionadas, como a que consiste em introduzir nos documentos de viagem dados biométricos e tecnologias de identificação por radiofrequências (RFID). No seu parecer (16), o CESE precisou que a tecnologia RFID «não é uma tecnologia que já tenha atingido a fase da maturidade» e poderá colocar ameaças às liberdades fundamentais das pessoas.

4.1.13. Face à rapidez da evolução tecnológica, o Programa de Estocolmo deve prever a possibilidade de ser necessário adoptar novas iniciativas políticas e legislativas para a protecção dos direitos fundamentais, designadamente em relação à protecção de dados de carácter pessoal. A Comissão deve lançar campanhas de informação e de sensibilização para os direitos e os riscos inerentes à utilização das tecnologias de informação.

4.1.14. A fraca participação nas últimas eleições para o Parlamento Europeu mostrou que muitos europeus não estão satisfeitos com a qualidade da sua cidadania nem com determinadas políticas da UE. O Comité subscreve o objectivo fixado pela Comissão de melhorar a vida democrática e a participação activa dos cidadãos europeus. Em resposta ao desinteresse crescente dos cidadãos dos Estados-Membros pela política comunitária, o CESE recomenda o lançamento de uma série de acções que visem o estímulo de uma prática activa da cidadania europeia. O CESE defende que as eleições para o Parlamento Europeu se realizem na semana de 9 de Maio e que se conceda aos programas e campanhas eleitorais um carácter menos nacional e mais europeu.

4.1.15. O CESE considera necessário alargar a base das nossas democracias, integrando nelas novos cidadãos com os mesmos direitos e deveres. Os direitos de cidadania nacional e europeia devem abranger toda a diversidade das origens nacionais, étnicas, religiosas ou culturais, que provêm em parte da imigração.

4.1.16. O CESE elaborou um parecer (17) de iniciativa destinado à Convenção em que destacou a importância de conceder a cidadania europeia aos originários de países terceiros que tenham um estatuto de residente de longa duração. O Comité incita as instituições da UE a tomar em consideração esta proposta no Programa de Estocolmo.

4.2. Facilitar a vida dos cidadãos – Uma Europa do direito e da justiça Garantir o direito e a justiça numa Europa aberta ao mundo

4.2.1. Reconhecimento mútuo das decisões judiciais

4.2.1.1. O CESE congratula-se com o esforço de reconhecimento mútuo, que constitui a pedra angular da construção do espaço judiciário europeu. Este reconhecimento deve coexistir com a tradição jurídica de cada Estado-Membro e garantir o reforço de um espaço de liberdade e de responsabilidade. A União deve dotar-se de uma base normativa comum. Por outro lado, o sistema de coerção, ao nível das normas comunitárias e dos Estados-Membros, deve ser integralmente submetido às restrições legais, a fim de evitar toda e qualquer possibilidade de abuso. As normas não podem em caso algum comprometer as liberdades e os direitos humanos e devem garantir a protecção dos direitos civis e sociais.

4.2.1.2. O reconhecimento mútuo poderia ser alargado aos domínios que ainda não estão regulamentados, tais como os regimes sucessórios e testamentários, os regimes patrimoniais e as consequências patrimoniais da separação dos casais, assim como a todos os domínios ligados ao quotidiano dos cidadãos da União. O reconhecimento mútuo deve aplicar-se a todas as formas de parceria civil legalmente reconhecidas nos Estados-Membros.

4.2.1.3. Em matéria civil, é necessário suprimir o processo de exequatur, através do qual os Estados-Membros aplicam as decisões civis e comerciais adoptadas noutros Estados-Membros e alargar o reconhecimento mútuo às matérias não abrangidas. Em matéria penal, o princípio do reconhecimento mútuo deve aplicar-se permanentemente a todas as fases do processo. O reconhecimento mútuo deve igualmente ser alargado às medidas de protecção das vítimas e das testemunhas, bem como às perdas de direitos.

4.2.2. Reforçar a confiança recíproca

4.2.2.1. A fim de aumentar a confiança recíproca entre os sistemas judiciários, importa reforçar e apoiar a formação do pessoal de justiça através da elaboração de instrumentos comuns. Há que incentivar e apoiar os intercâmbios entre funcionários de justiça, por intermédio de um Fórum da Justiça, de actividades das diferentes redes de profissionais e da aplicação de um sistema do tipo Erasmus. Para melhorar a comunicação e o intercâmbio de boas práticas, seria oportuno reforçar o Fórum Europeu da Justiça.

4.2.2.2. É necessário continuar a aumentar a confiança recíproca apoiando mais firmemente, do ponto de vista financeiro, os programas de formação profissional do pessoal de justiça, bem como o desenvolvimento das redes de profissionais. Estas acções devem ser acompanhadas de intercâmbios de boas práticas e da elaboração de projectos inovadores no domínio da modernização da justiça.

4.2.3. Facilitar o acesso à justiça: uma prioridade

4.2.3.1. A acção realizada a nível europeu em matéria penal para melhorar o reconhecimento mútuo das decisões judiciais não deve concentrar-se exclusivamente no terrorismo, na criminalidade organizada e nos actos lesivos dos interesses financeiros da União, mas também nos fenómenos que atentam contra os direitos humanos e as liberdades fundamentais. A mobilidade crescente dos cidadãos dos Estados-Membros no interior das fronteiras da União torna-os vulneráveis a discriminações e abusos, tanto na vida privada como no local de trabalho.

4.2.3.2. A União deverá empenhar-se reforçar os dispositivos de apoio judiciário existentes, mobilizar os meios electrónicos (e-justiça) (18) nos casos em que a sua utilização seja necessária e esforçar-se, em especial, por facilitar o acesso dos cidadãos à tradução e interpretação nos tribunais. Deverá igualmente desenvolver esforços para simplificar as formalidades de legalização dos actos e documentos. É necessário melhorar o apoio às vítimas de crimes, nomeadamente nos processos transnacionais.

4.2.4. Papel dos meios jurídicos no apoio à actividade económica

4.2.4.1. A execução das decisões judiciais deverá ser melhorada, nomeadamente através da criação de um procedimento europeu de penhora bancária. Os trabalhos destinados a criar um quadro comum de referência em matéria de direito dos contratos poderão ser utilizados nas futuras propostas legislativas e poderão ser desenvolvidos contratos-modelo e introduzidos regimes opcionais europeus em domínios bem definidos do mercado interno (28.o regime). Deverá ser prosseguida a harmonização no domínio da legislação relativa a contratos de seguro e direito das sociedades.

4.2.4.2. O espaço judiciário europeu, em especial em período de crise, deve apoiar o bom funcionamento da actividade económica no âmbito do mercado interno e a responsabilização dos actores económicos perante a sociedade e os seus próprios trabalhadores. Num contexto de crise financeira e económica, há que reforçar os laços de solidariedade entre os Estados, os actores económicos e os cidadãos e tratar estes últimos com respeito pela sua dignidade e direitos.

4.2.5. Reforçar a presença internacional da União em matéria jurídica

É necessário dar prioridade à promoção do Estado de direito em todo o mundo, designadamente nos países vizinhos e naqueles com que a União partilha um programa económico, social e de segurança comum, assim como a um reforço significativo dos instrumentos de cooperação e de assistência utilizados pela União no domínio judiciário com países terceiros.

4.3. Uma Europa que protege Quadro normativo e princípios de uma União que protege os seus cidadãos

O CESE acolhe favoravelmente a elaboração de uma estratégia de segurança interna da União, processo que deve envolver um largo espectro de intervenientes públicos e privados (19). A participação da sociedade civil garantirá a prevalência de uma perspectiva baseada na tolerância, no diálogo e na cooperação, e não na exclusão, no medo e na desconfiança dos cidadãos, dos Estados-Membros ou de países terceiros. Assegurará igualmente a protecção das liberdades e dos direitos fundamentais que são os mais vulneráveis na elaboração de meios de controlo e coerção que, na ausência de uma sociedade civil democrática, poderiam ser empregues de forma discriminatória e abusiva. A estratégia em matéria de segurança interna deve ser complementada por uma estratégia europeia de avaliação do funcionamento dos sistemas judiciários europeus.

4.3.1. Meios reforçados

4.3.1.1. A cooperação policial deve abranger uma componente relativa à preparação e à formação dos polícias. A Agência Europeia dos Direitos Fundamentais (FRA) destacou que o comportamento duro e agressivo das forças policiais constitui uma fonte principal de discriminação. Para limitar estas práticas, há que lançar acções que visem lutar contra estes comportamentos e restaurar a confiança da opinião pública no comportamento correcto da polícia (20).

4.3.1.2. Não é possível mobilizar os meios tecnológicos necessários para garantir a segurança interna sem assegurar a transparência e a responsabilidade da sua utilização perante os cidadãos e a sociedade civil.

4.3.2. Políticas eficazes

4.3.2.1. É necessário que as prioridades em matéria de criminalidade transfronteiriça englobem o reforço dos direitos da defesa através do alargamento das garantias mínimas comuns à protecção da presunção de inocência e à detenção preventiva (duração e revisão dos motivos de detenção). As medidas de combate à criminalidade devem respeitar o princípio da proporcionalidade. Estas iniciativas devem ser elaboradas e apoiadas com os meios adequados, nomeadamente no âmbito de um plano de acção, e ser objecto de um seguimento, em particular nas situações que se revelaram problemáticas até à data (tratamento de pessoas suspeitas de actividades de terrorismo).

4.3.2.1.1. No que diz respeito ao controlo e vigilância das fronteiras, em especial à protecção de pessoas e de grupos vulneráveis, as obrigações fundamentais de salvamento no mar, que são da responsabilidade dos Estados-Membros, devem prevalecer sobre os imperativos de controlo e vigilância marítima.

4.3.2.1.2. O visto Schengen comum a nível europeu, emitido se possível por uma autoridade consular comum pode garantir a igualdade de tratamento entre os requerentes. Todavia, deve progressivamente abandonar-se a presunção de risco em função da nacionalidade e optar por uma apreciação do risco caso a caso – uma evolução positiva –, de forma a prevenir abusos e discriminações em relação aos requerentes.

4.3.3. Objectivos comuns

4.3.3.1. A estratégia de segurança interna deve concentrar-se em ameaças que não foram objecto de uma atenção adequada. Deve dar prioridade especial às medidas activas de luta contra o ódio, o racismo, a xenofobia e o anti-semitismo. Os instrumentos utilizados não devem ser exclusivamente concebidos para o domínio da segurança, mas aplicar-se igualmente às esferas económica, social, cultural e educativa de forma preventiva.

A estratégia de segurança interna deve dar destaque à transparência e à luta contra a corrupção, fenómeno que mina a confiança dos cidadãos nas instituições públicas e o processo democrático, tanto a nível nacional como europeu.

4.3.3.2. No âmbito do combate às ameaças de terrorismo, a União deve redobrar os esforços para promover modelos europeus de diálogo intercultural e inter-religioso capazes de diminuir o isolamento e a radicalização de comunidades, de grupos e de organizações dentro e fora das fronteiras da União. As medidas de segurança interna, por muito eficazes que sejam, abordam os efeitos e não as causas do fenómeno do terrorismo. É por isso indispensável iniciar um diálogo pan-europeu que permita identificar estes modelos para que a União os possa promover activamente em colaboração com os Estados-Membros.

4.4. Uma política de imigração dinâmica

4.4.1. A aplicação de uma política de imigração deverá constituir uma das prioridades principais dos próximos anos, com base nos objectivos estabelecidos no âmbito do Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo. Entre as prioridades definidas pela Comissão figura a consolidação da abordagem global à imigração.

4.4.2. A UE deve melhorar o diálogo e a cooperação com os países de origem. O CESE propôs (21) que, no âmbito da política externa, a UE promova um quadro legislativo internacional para as migrações, com base na Declaração Universal dos Direitos do Homem, no Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e no Pacto sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais. Este quadro legislativo internacional deverá incluir as principais convenções da OIT e a Convenção Internacional das Nações Unidas sobre a Protecção dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e Membros das suas Famílias que, não obstante a adopção de um parecer de iniciativa (22) preconizando a sua ratificação, ainda não foi ratificada pelos Estados-Membros da UE.

4.4.3. Para que a política europeia de imigração possa contribuir para o desenvolvimento dos países de origem, os acordos entre a UE e estes países devem ser negociados em condições de interesse mútuo e no respeito pelos direitos dos imigrantes. Na opinião do Comité, os acordos para a mobilidade deverão evitar e compensar a fuga de cérebros. Para que a imigração circular tenha um efeito positivo no desenvolvimento, é necessário flexibilizar as legislações em matéria de admissão e de estatuto de residente de longa duração, a fim de favorecer o regresso voluntário sem que os imigrantes percam o direito de residência.

4.4.4. A cooperação com os países terceiros não deve assentar exclusivamente na gestão da imigração ilegal, no repatriamento e no controlo das fronteiras, por muito importantes que sejam estes aspectos, e os acordos estabelecidos com estes países devem ter em conta os interesses de todas as partes: dos imigrantes, para assegurar que os seus direitos fundamentais sejam respeitados e que recebam um tratamento justo; dos países de origem, a fim de que a imigração seja positiva para o seu desenvolvimento laboral e social; e das sociedades de acolhimento europeias.

4.4.5. O CESE considera que um dos pontos fracos da abordagem global em matéria de imigração é precisamente a dificuldade da União Europeia em passar de um discurso político geral à concretização de iniciativas legislativas, mediante o método comunitário e em conformidade com as competências previstas nos tratados.

4.4.6. O Comité não partilha do ponto de vista de que a política europeia de imigração tem de se basear na migração circular. É evidente que uma parte das migrações é temporária e tem, em certos casos, um carácter circular, mas a experiência mostra que uma grande parte destes é permanente ou de longa duração. As políticas e legislações europeias devem promover o respeito pelos direitos humanos, a garantia do estatuto jurídico dos imigrantes, a integração e o reagrupamento familiar.

4.4.7. O CESE defendeu num parecer recente (23) que a política e a legislação em matéria de imigração devem respeitar plenamente os direitos humanos de todas as pessoas, bem como os princípios de igualdade de tratamento e de não discriminação.

4.4.8. O CESE não é favorável à utilização da expressão «imigração ilegal» e partilha do ponto de vista de outros actores europeus, tais como a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa e o Parlamento Europeu, que preferem a expressão «imigração irregular» e «imigrantes sem documentos», para evitar que a imigração seja erradamente associada ao crime.

4.4.9. Ainda que não seja legal entrar num país sem os documentos e as autorizações necessárias, quem o faz não é um delinquente. A associação entre imigração ilegal e delinquência em numerosos meios de comunicação social e discursos políticos não corresponde à realidade e fomenta o medo e a xenofobia entre a população do Estado de acolhimento.

4.4.10. O CESE subscreve a prioridade da Comissão na supervisão da aplicação a nível nacional de garantias e direitos previstos na Directiva 2008/115/CE relativa ao regresso de nacionais de países terceiros, que entrará em vigor em Dezembro de 2010.

4.4.11. O Comité aprova a proposta da Comissão de dotar a União de «padrões comuns em matéria de tomada a cargo dos imigrantes irregulares que não podem ser afastados», e igualmente a proposta que se refere às regularizações, sobre as quais a Comissão afirma que «directrizes poderiam ser elaboradas para a sua aplicação». A fim de regularizar a situação destas pessoas, há que ter em conta o enraizamento social e profissional, como previsto no Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo.

4.4.12. Os menores não acompanhados que se encontram em situação irregular deverão também ser protegidos mediante uma política europeia específica.

4.4.13. O Comité partilha do ponto de vista da Comissão, segundo o qual a União se deve dotar de um quadro comum que institua um regime de admissão flexível dos migrantes adaptado às necessidades dos mercados de trabalho nacionais. Todavia, o Comité entende que a legislação europeia deve evitar políticas exclusivamente baseadas nas necessidades dos mercados de trabalho em dado período ou conjuntura e que vejam o imigrante apenas como uma unidade de trabalho, em vez de como uma pessoa dotada de direitos e que necessita de protecção e segurança.

4.4.14. O Comité apoia a proposta da Comissão de criar uma plataforma europeia de diálogo para melhorar a gestão da imigração laboral, em que participarão os empregadores, os sindicatos, os serviços públicos de emprego dos Estados-Membros, as agências de recrutamento e os outros implicados. O CESE pode ser a instituição europeia que acolhe as actividades desta plataforma, à semelhança do Fórum Europeu da Integração.

4.4.15. O CESE afirmou por várias vezes que a legislação comum em matéria de admissão a nível europeu deveria consistir num quadro legislativo global e horizontal, em vez de em legislações sectoriais (24).

4.4.16. Contudo, a Comissão está a elaborar várias propostas de directivas de carácter sectorial. O Conselho Europeu adoptou recentemente a Directiva Cartão Azul (25) que prevê um processo acelerado e flexível de admissão unicamente para os trabalhadores migrantes considerados «altamente qualificados» e os membros das suas famílias, o que pode levar a um tratamento discriminatório entre os que são considerados altamente qualificados e os outros (que serão objecto de directivas específicas). Além disso, a directiva deixa um espaço de manobra considerável à discrição dos Estados-Membros para a definição e a especificação das condições e direitos concedidos pelo cartão azul.

4.4.17. O CESE considera que a abordagem sectorial à legislação europeia em matéria de imigração se deve associar a um quadro comum (estatuto europeu) de direitos horizontal, que garanta o respeito e a protecção dos direitos e liberdades dos imigrantes na Europa, independentemente da sua categoria profissional, do seu estatuto jurídico ou da sua situação administrativa.

4.4.18. A Comissão elaborou uma proposta de Directiva-quadro relativa aos direitos dos imigrantes que até à data ainda não foi aprovada pelo Conselho. O Comité elaborou um parecer (26) sobre esta proposta de directiva e espera que o mesmo seja tido em conta no âmbito dos trabalhos do Conselho.

4.4.19. O CESE analisará a proposta da Comissão de adoptar um código de imigração para garantir aos imigrantes na Europa um conjunto de direitos uniformes e comparáveis, mas desaprova o facto de esta implicar a revogação da proposta de Directiva-quadro, motivo por que apela a que as futuras Presidências do Conselho prossigam os trabalhos até à adopção desta directiva.

No que diz respeito ao reagrupamento familiar, o Comité concorda com a Comissão quanto à possibilidade de «rever a directiva após a realização de uma ampla consulta».

4.4.20. O CESE espera que a Comissão elabore brevemente um Livro Verde com o objectivo de lançar o debate sobre as alterações a introduzir nesta directiva, dado que o carácter minimalista da Directiva 2003/86/CE poderá não garantir plenamente o direito aos originários de países terceiros em determinadas legislações nacionais, como se provou no relatório da Comissão sobre a transposição a nível nacional (27).

4.4.21. O Comité está muito empenhado em promover a integração e elaborou já vários pareceres de iniciativa que apelaram à aplicação de políticas de integração voluntaristas na UE, com uma abordagem bidireccional orientada para a sociedade de acolhimento e para os imigrantes. É uma abordagem positiva à integração, diferente da abordagem negativa de certos governantes, que a vêem como um novo obstáculo à igualdade e como um novo instrumento de discriminação.

4.4.22. Como afirma a Comissão, há que intensificar os esforços da UE, dos Estados-Membros e dos órgãos de poder local e regional e envolver mais a sociedade de acolhimento e os imigrantes. Foi recentemente constituído um Fórum Europeu sobre a Integração, fruto da colaboração entre a Comissão Europeia e o CESE. Trata-se de uma plataforma de participação da sociedade civil e de organizações de imigrantes para políticas europeias de promoção da integração.

4.4.23. O CESE apoiou a proposta de criar um método aberto de coordenação para a integração e empenha-se em colaborar na sua aplicação, elaborando novos pareceres. A Comissão visa um «mecanismo conjunto de coordenação que permita apoiar a acção dos Estados-Membros a partir de um quadro de referência comum», através da definição de boas práticas, o desenvolvimento de indicadores, a relação com outras políticas e o envolvimento da sociedade civil a partir do portal e do Fórum Europeu da Integração.

4.4.24. O Fórum pode igualmente contribuir para a avaliação das práticas, o desenvolvimento de indicadores e o estabelecimento de uma relação entre a integração e outras políticas da União.

4.5. Asilo: um espaço comum e solidário

4.5.1. A Europa deve estar disposta a acolher dignamente os requerentes de asilo graças a uma legislação protectora e uma política solidária. Muitas pessoas que necessitam de protecção internacional chegam às fronteiras externas da UE por via clandestina. As autoridades devem garantir que essas pessoas possam apresentar um pedido de protecção e que este seja analisado em conformidade com as convenções internacionais e com a legislação comunitária e nacional.

4.5.2. O Comité elaborou ao longo dos últimos anos diferentes pareceres favoráveis ao estabelecimento de um sistema comum de asilo (28). A criação do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) deve realizar-se com o cuidado de garantir um nível elevado de qualidade, sem menosprezar as normas internacionais de protecção. A harmonização não deve ser utilizada em caso algum para reduzir os níveis actuais de protecção assegurada em certos Estados-Membros e deve servir para melhorar a legislação dos Estados-Membros com níveis de protecção insuficientes.

4.5.3. Para a criação do SECA é necessário que a harmonização da legislação seja acompanhada de uma importante cooperação entre os Estados-Membros. Esta cooperação e solidariedade serão melhoradas graças ao Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA), proposto pela Comissão com o aplauso do CESE.

4.5.4. A nova legislação deve permitir aos requerentes de asilo aceder ao mercado de trabalho e à formação, reconhecer o papel desempenhado pelas ONG especializadas e garantir a estas o acesso pleno aos processos e locais relacionados com a sua actividade.

4.5.5. Os procedimentos previstos no Regulamento de Dublim devem ser modificados para permitir aos requerentes de asilo escolher o país em que desejam apresentar o seu pedido, tendo em conta motivos humanitários e laços familiares, culturais e sociais.

4.5.6. As decisões adoptadas relativamente a estes pedidos devem poder ser objecto de recurso e este deve ter um efeito suspensivo, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

4.5.7. A detenção de requerentes de asilo e de imigrantes em situação irregular em centros de retenção é ainda uma prática corrente em vários Estados-Membros. O CESE é contra estas práticas e considera que o internamento em centros de retenção deve ser uma medida de excepção.

4.5.8. O CESE é da opinião de que o respeito pelos direitos humanos é uma condição essencial para a conclusão de acordos de readmissão com países terceiros e opõe-se a que a UE ou os Estados-Membros assinem acordos de repatriamento ou de controlo de fronteiras com países que não assinaram os principais instrumentos jurídicos internacionais de protecção dos direitos humanos.

4.5.9. O Comité considera que a solidariedade financeira intra-europeia em matéria de asilo deve ser reforçada, pelo que será necessário aumentar e modificar o Fundo Europeu para os Refugiados.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) O anterior vice-presidente da Comissão, Franco Frattini, afirmou que apenas 53 % dos objectivos haviam sido alcançados.

(2) Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, Conselho da União Europeia, Bruxelas, 13440/08, 24 de Setembro de 2008.

(3) Relatório do grupo consultivo sobre o futuro da política no domínio dos assuntos internos «Liberty, Security, Privacy: European Home Affairs in an Open World», Junho de 2008.

(4) http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_public_en.htm.

(5) COM(2009) 262 final.

(6) Parecer do CESE de 4.9.2009 sobre O respeito dos direitos fundamentais nas políticas e na legislação europeias em matéria de imigração; relator: Luís Miguel Pariza Castaños (ver pág. 29 do Jornal Oficial).

(7) JO C 318 de 23.12.2006, p. 163.

(8) JO C 218 de 11.9.2009, p. 69.

(9) Ver «Resoluções e Recomendações Pertinentes do Conselho da Europa no domínio da eficiência e da justeza da justiça», (CEPEJ(2003) 7 rev., de 13 de Novembro de 2003).

(10) COM(2008) 840 final.

(11) 30 de Abril de 2006.

(12) COM(2009) 313 final.

(13) JO C 228 de 22.9.2009, p. 14 e JO C 325 de 30.12.2006, p. 43.

(14) JO C 325 de 30.12.2006, p. 65.

(15) JO C 182 de 4.8.2009, p. 19 e JO C 77 de 31.3.2009, p. 102.

(16) JO C 256 de 27.10.2007, p. 66.

(17) JO C 208 de 3.9.2003, p. 76.

(18) Parecer do CESE de 30.9.2009 sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu: Rumo a uma estratégia europeia em matéria de e Justice; relator: Jorge Pegado Liz. (JO C 318 de 23.12.2009, p. 69).

(19) JO C 318 de 23.12.2006, p. 147 e JO C 211 de 19.8.2008, p. 61.

(20) Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 2009, O Programa de Estocolmo – Uma oportunidade para colocar a protecção dos direitos fundamentais no centro da agenda europeia, pp. 6-7.

(21) JO C 44 de 16.2.2008, p. 91.

(22) JO C 302 de 7.12.2004, p. 49.

(23) JO C 218 de 11.9.2009, p. 69.

(24) JO C 286 de 17.11.2005, p. 20.

(25) Directiva 2009/50/CE.

(26) JO C 27 de 3.2.2009, p. 114.

(27) COM(2008) 610 final.

(28) JO C 204 de 9.8.2008, p. 77, JO C 218 de 11.9.2009, p. 78, e pareceres do CESE de 16.7.2009 sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros (reformulação), relatora: An Le Nouail Marlière (JO C 317 de 23.12.2009, p. 110); e sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida (Reformulação), relatora: An Le Nouail Marlière (JO C 317 de 23.12.2009, p. 115).

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/89

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de recomendação do Conselho sobre a criação de espaços sem fumo»

[COM(2009) 328 final – 2009/0088 (CNS)]

(2010/C 128/15)

Relator: Eugen LUCAN

Em 8 de Julho de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a:

Proposta de recomendação do Conselho sobre a criação de espaços sem fumo

COM(2009) 328 final – 2009/0088 (CNS).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania que emitiu parecer em 15 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 81 votos a favor, 68 votos contra e 9 abstenções, o seguinte parecer:

1. Recomendações específicas

Relativamente ao capítulo «Recomenda aos Estados-Membros que:», ponto 1

1.1.1. A protecção eficaz contra a exposição ao fumo do tabaco deve referir-se aos locais de trabalho, sobretudo aos espaços fechados sem zonas específicas para fumadores.

1.1.2. O Comité recomenda que todos os espaços públicos frequentados por crianças ou jovens com menos de 18 anos sejam incluídos na designação «outros locais públicos» constante do n.o 2 do artigo 8.o da Convenção-Quadro da Organização Mundial de Saúde para o Controlo do Tabaco (CQLA).

1.1.3. O Comité solicita ao Conselho que preveja a fixação de um prazo de adopção mais curto do que o proposto pela Comissão (três anos), no sentido de não excluir a actual geração de adolescentes que frequenta o ensino secundário (com idades compreendidas entre os 14 e os 18 anos), exposta ao risco de passar do tabagismo passivo ao tabagismo activo.

Relativamente ao capítulo «Recomenda aos Estados-Membros que:», ponto 2

1.2.1. É afirmado que as estratégias de educação e de aconselhamento postas em prática ao nível europeu em todas as instituições de educação e de ensino assumem um papel crucial. O Comité recomenda que este ponto seja completado destacando-se com clareza a importância que as estratégias de informação e de aconselhamento revestem nos estabelecimentos de ensino primário e secundário ao nível europeu, para que cada criança ou jovem possa ser correcta, completa e regularmente informado das realidades do consumo de tabaco e dos seus efeitos perniciosos, bem como sobre o efeito cancerígeno da exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente.

Relativamente ao capítulo «Recomenda aos Estados-Membros que:», ponto 3

1.3.1. Convém completar as políticas antitabágicas com acções de apoio, incluindo:

(c)	Alargar o âmbito de aplicação da Directiva 2004/37/CE relativa à exposição a agentes cancerígenos ou mutagénicos durante o trabalho para que passe a abranger também o fumo do tabaco presente no ambiente;

(d)	Reforçar o disposto na Directiva 89/654/CEE, nomeadamente no que toca às exigências em matéria de protecção dos trabalhadores contra o fumo do tabaco, obrigando todos os empregadores a garantirem que os locais de trabalho constituem áreas onde é interdito fumar;

(e)

Modificar a Directiva 67/548/CEE relativa às substâncias perigosas no sentido de classificar o fumo do tabaco presente no ambiente como agente cancerígeno. Assim, esta directiva passaria a fazer automaticamente parte do âmbito de aplicação da Directiva relativa à exposição a agentes cancerígenos ou mutagénicos no que diz respeito às exigências mínimas de segurança e saúde no local de trabalho;

(f)	Apelar aos Estados-Membros e à Comissão para que alterem oficialmente a expressão «fumo do tabaco presente no ambiente» para «fumo do tabaco cancerígeno presente no ambiente»;

(g)

Elaboração pela Direcção-Geral da Educação e da Cultura e pela Direcção-Geral da Saúde e dos Consumidores de estratégias educativas destinadas a incutir nas crianças e nos jovens de todos os ramos de ensino da UE ensinamentos correctos, completos e regulares sobre os efeitos do consumo de tabaco e do fumo de tabaco presente no ambiente.

Relativamente ao capítulo «Recomenda aos Estados-Membros que:», ponto 4

1.4.1. Importa igualmente aditar no final deste ponto o seguinte: «a protecção contra o fumo de tabaco em espaços públicos frequentados por crianças e jovens» (parques infantis ao ar livre, espaços de lazer, discotecas ao ar livre ou em recintos fechados, clubes, cafés frequentados por crianças ou jovens com menos de 18 anos e outros espaços a eles destinados).

Relativamente ao capítulo «Recomenda aos Estados-Membros que:», ponto 6

1.5.1. Na definição dos pontos focais nacionais para a luta antitabaco deve aditar-se a seguinte menção: «bem como para controlar ou eliminar a exposição da população ao fumo de tabaco presente no ambiente».

2. Conclusões

2.1. O Comité apoia a iniciativa de garantir a aplicação eficaz do artigo 8.o da Convenção-Quadro da OMS para o Controlo do Tabaco (directrizes), no sentido de criar espaços totalmente livres de fumo do tabaco, em conformidade com o princípio 1 (artigo 6.o) das linhas directrizes do artigo 8.o da Convenção-Quadro da OMS para o Controlo do Tabaco, como precisado no anexo à proposta COM(2009) 328 (1), e considera que a recomendação europeia constitui um instrumento útil que vai nesse sentido, ainda que não dê muitas garantias. Caso a implementação e a eficiência deste instrumento se venham a revelar insuficientes, a Comissão deverá propor, o mais rapidamente possível, um instrumento de carácter obrigatório.

2.2. O Comité considera que devem ser efectuados estudos ao nível europeu sobre a luta contra os efeitos nocivos do tabagismo nas crianças e nos jovens, bem como sobre o nível de exposição tabágica ambiental a que estão sujeitos. A elaboração de estratégias e programas eficazes para o futuro pressupõe que os investigadores realizem estudos sobre a população de fumadores para se conhecer a idade em que fumaram o primeiro cigarro e os motivos que estiveram na base dessa escolha na sua infância ou adolescência.

2.3. Tendo o Parlamento Europeu convidado os Estados-Membros a comprometerem-se a reduzir pelo menos em 50 % o consumo de tabaco dos jovens até 2025, o Comité considera que a formulação de objectivos europeus a atingir pelos Estados-Membros, de modo a reduzir o consumo de tabaco entre os jovens, passa pela necessidade de quantificar os efeitos nocivos nos jovens fumadores. Isto não significa que as medidas antitabágicas tenham de se prolongar até 2025 e, pelo contrário, o CESE chama a atenção para a urgência em aplicá-las devido às consequências graves para a saúde humana e aos elevadíssimos custos inerentes.

2.4. O Comité considera ainda que é imprescindível proibir o consumo de tabaco e, consequentemente, a exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente em locais frequentados por crianças ou jovens (dos 0 aos 18 anos), nomeadamente instalações de lazer, como clubes, discotecas (em recintos fechados), cafés, áreas de desporto, áreas de recreio para crianças, etc. Uma tal medida poderia proteger uma parte da actual geração de crianças e adolescentes na faixa etária entre os 15 e os 18 anos, que são os mais sujeitos ao risco de fumar e de exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente. É normalmente entre os 15 e os 18 anos que uma parte dos jovens decide fumar pela primeira vez um cigarro, passando, assim, de fumadores passivos a fumadores activos.

2.5. Para o Comité, é essencial haver programas, nas escolas primárias e secundárias, destinados a promover um modo de vida saudável e equilibrado. As crianças e os adolescentes devem ter acesso, ao nível europeu, a informações regulares, correctas e completas, para terem consciência de todos os riscos associados ao consumo de tabaco e à exposição tabágica ambiental e poderem tomar decisões responsáveis, com conhecimento de causa. Estas informações, que podem ser prestadas em parceria com ONG, devem sempre ser acessíveis, regulares, ajustadas às necessidades das crianças e dos jovens, interactivas e inovadoras, para promover na criança a responsabilidade, de forma livre e consciente.

2.6. O Comité considera necessário o lançamento de campanhas informativas e educativas sobre opções de vida saudáveis dirigidas a todas as idades e grupos sociais, de modo a que as pessoas possam tomar decisões responsáveis, com conhecimento de causa, quer para si quer para os seus filhos.

2.7. O Comité encoraja as políticas de protecção contra a exposição ao fumo do tabaco e o envolvimento das ONG e da sociedade civil em acções deste tipo, em particular as que se destinam a grupos desfavorecidos que estão em risco de perderem a autonomia social e pessoal à medida que o seu estado de saúde se agrava e algumas das suas funções vitais vão ficando afectadas. É essencial conceder uma protecção especial contra a exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente às crianças desfavorecidas oriundas de meios com níveis elevados de exposição ao fumo passivo, bem como às crianças e jovens de rua e outras pessoas que vivem nas mesmas circunstâncias.

3. Contexto e observações na generalidade

3.1. Argumentos médico-sociais relativos ao consumo de tabaco e ao nível de exposição tabágica ambiental

3.1.1. Um estudo precisa que cada cigarro fumado pode encurtar a vida do fumador em 8 minutos (2). O tabaco representa, por si só, a mais importante causa de morte, doença e incapacidade na União Europeia (UE), ceifando anualmente cerca de 650 mil vidas (3).

3.1.2. O fumo do tabaco é uma mistura tóxica complexa composta por mais de 4 000 substâncias, entre elas substâncias tóxicas, tais como o ácido cianídrico, o amoníaco e o monóxido de carbono, e mais de 50 substâncias (69 mais precisamente (4)) com comprovados efeitos cancerígenos, constituindo uma das causas mais comuns de morbilidade e mortalidade na UE. No plano científico, importa alterar a expressão «fumo de tabaco presente no ambiente» para «fumo de tabaco cancerígeno presente no ambiente».

3.1.3. Há provas de que a exposição prolongada ao tabagismo passivo causa as mesmas doenças do que o activo, incluindo o carcinoma do pulmão, doenças cardiovasculares e afecções pediátricas.

3.1.4. A exposição ao fumo de tabaco presente no ambiente pode provocar nos adultos cardiopatias coronárias e carcinoma do pulmão, podendo ainda causar nos adultos acidentes vasculares cerebrais, asma ou doença pulmonar crónica obstrutiva (5) e agravar doenças pré-existentes como a asma e a doença pulmonar crónica obstrutiva (6).

3.1.5. A investigação e as definições sobre os riscos de exposição ao fumo de tabaco presente no ambiente têm vindo a evoluir. Há que evitar a utilização de expressões como «tabagismo passivo» e «exposição involuntária ao fumo de tabaco», pois a experiência tem revelado, em França e em outros países, que a utilização destes termos em determinadas situações serve para apoiar a ideia de que essa exposição seria «voluntária» e, portanto, aceitável. Os novos estudos científicos indicam que não se deve falar de «fumo de tabaco presente no ambiente», mas sim de «fumo de tabaco cancerígeno presente no ambiente».

3.1.6. O fumo de tabaco presente no ambiente é sobretudo nocivo para as crianças, causando asma, pneumonia e bronquite, sintomas respiratórios, doenças do ouvido médio e a síndroma de morte súbita do recém-nascido (5).

3.1.7. Segundo as estimativas mais conservadoras, em 2002, morreram 7 300 adultos na UE-25, incluindo 2 800 não fumadores, devido à exposição ao fumo de tabaco presente no ambiente no local de trabalho. A esse número acrescenta-se a morte de 72 000 pessoas, incluindo 16 400 não fumadores, provocada pela exposição ao fumo de tabaco no domicílio (7).

3.1.8. Está provado que o risco de desenvolver um carcinoma do pulmão aumenta consideravelmente com a exposição ao fumo de tabaco em geral e no local de trabalho e que, por exemplo, para os trabalhadores da indústria alimentar em que se fuma este risco é 50 % superior àquele a que estão sujeitos os trabalhadores não expostos ao fumo de tabaco (8).

3.1.9. A exposição ao fumo de tabaco durante a gravidez pode aumentar o risco de malformações, de abortos, de mortes fetais e de partos prematuros.

3.2. Argumentos sociológicos do Eurobarómetro no que toca às políticas antitabaco e à exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente

3.2.1. O Eurobarómetro observa que as políticas de luta antitabaco são muito bem aceites pela população. Assim, por exemplo, 84 % dos cidadãos europeus são favoráveis à proibição de fumar nos escritórios e outros locais de trabalho fechados, 77 % à proibição de fumar nos restaurantes e 61 % à proibição de fumar em cafés e bares.

3.2.2. Cerca de 70 % dos cidadãos comunitários não fumam (9) e os estudos demonstram que a maioria dos fumadores quer deixar de fumar (10).

3.2.3. De acordo com o recente inquérito Eurobarómetro sobre as «Atitudes dos europeus perante o tabaco», três quartos dos europeus estão conscientes de que o fumo do tabaco põe em risco a saúde dos não fumadores, enquanto 95 % reconhecem que fumar na presença de uma mulher grávida pode ser muito perigoso para o bebé.

3.2.4. Em finais de 2006, estimava-se que 28 % dos trabalhadores de escritório estavam expostos quotidianamente ao fumo do tabaco presente no ambiente no local de trabalho, enquanto cerca de 39 % dos trabalhadores em cafés e restaurantes se encontravam na mesma situação no final de 2008. Um outro inquérito recente (2006) salientou que cerca de 7,5 milhões de trabalhadores europeus estavam sujeitos a uma exposição quotidiana ao fumo de tabaco presente no ambiente no seu local de trabalho (11).

3.2.5. Todos os anos, as despesas impostas pelo consumo de tabaco aos sistemas de saúde europeus cifram-se em centenas de milhares de milhões de euros. Essas despesas não são custeadas apenas pelos fumadores, mas sim por toda a população. Calcula-se que na UE-27 só a exposição ao fumo de tabaco presente no ambiente no local de trabalho provoca custos da ordem dos 2,46 mil milhões de euros por ano (12), ou seja, 1,3 mil de milhões de despesas médicas para as doenças derivadas do tabaco (dos quais 560 milhões para os trabalhadores não fumadores) e mais de 1,1 mil milhões para despesas não médicas, relacionadas com a quebra de produtividade (dos quais 480 milhões para os não fumadores).

3.3. A obrigação de proteger a população contra a exposição ao fumo de tabaco presente no ambiente decorre dos direitos e liberdades fundamentais do ser humano (direito à vida e a padrões de saúde elevados)

3.3.1. A obrigação de proteger a população contra o fumo do tabaco, consagrado no artigo 8.o da Convenção-Quadro da OMS para o Controlo do Tabaco, tem como base os direitos e liberdades fundamentais do ser humano. Tendo em conta os perigos do fumo passivo, a obrigação de proteger a população contra o fumo do tabaco está implícita, nomeadamente, no direito à vida e no direito aos mais elevados padrões de saúde reconhecidos em numerosos instrumentos jurídicos internacionais (incluindo a Constituição da OMS, a Convenção sobre os Direitos da Criança, a Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres e o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais), proclamados formalmente no preâmbulo da Convenção-Quadro da OMS, e consagrados na Constituição de muitas nações.

3.3.2. A obrigação de proteger os indivíduos contra o fumo do tabaco decorre da obrigação para os governos de adoptar legislação que proteja os indivíduos contra as ameaças aos seus direitos e liberdades fundamentais. Esta obrigação estende-se a todas as pessoas, e não somente a certos grupos da população.

3.4. O contexto internacional e europeu

3.4.1. Nos Estados Unidos, a Agência de Protecção do Ambiente e o Departamento da Saúde e dos Serviços Sociais classificaram o fumo de tabaco presente no ambiente entre os agentes cancerígenos para o homem, em 1993 e em 2000, respectivamente, e o Centro Internacional de Investigação sobre o Cancro da OMS fez o mesmo em 2002.

3.4.2. A nível internacional, a Convenção Quadro da OMS para o Controlo do Tabaco, assinada por 168 partes e ratificada por 141, incluindo a Comunidade, reconhece que a ciência estabeleceu inequivocamente que a exposição ao fumo do tabaco é causa de morte, doenças e incapacidades. A Convenção obriga a Comunidade e os seus Estados-Membros a combater a exposição ao fumo do tabaco nos locais de trabalho fechados, transporte públicos e recintos públicos fechados. O seu artigo 8.o prevê a obrigação de assegurar uma protecção contra a exposição ao fumo do tabaco.

3.4.3. A estratégia da OMS para a Europa em 2004 em matéria de luta contra o tabagismo considera que a medida que com a taxa de êxito mais elevada para promover a abstinência a longo prazo consiste em aconselhamento intensivo, prestado por um médico e com uma duração de pelo menos dez minutos.

3.5. Análise de impacto quanto à opção mais favorável entre as cinco hipóteses possíveis para a política europeia

3.5.1. Em 30 de Janeiro de 2007, a Comissão publicou o seu Livro Verde Por uma Europa sem fumo: opções estratégicas a nível comunitário (COM(2007) 27 final), destinado a lançar o debate público. As cinco opções possíveis para uma estratégia europeia são: 1) manter o status quo, 2) medidas de carácter voluntário, 3) o método aberto de coordenação, 4) uma recomendação da Comissão ou do Conselho e 5) legislação de carácter vinculativo.

3.5.2. Na sua análise de impacto, a Comissão considera que a opção 5 (legislação vinculativa) é a que, pelo seu carácter obrigatório, melhor permitiria reduzir os danos ligados ao fumo do tabaco presente no ambiente, uma vez que eliminaria qualquer tipo de exposição ao tabaco nos locais de trabalho fechados. Contudo, a aplicação desta opção levaria muito mais tempo do que a da opção 4, que consiste numa recomendação do Conselho. A opção 1 (manter a situação actual) é a que menos permitiria reduzir o fumo do tabaco presente no ambiente e os problemas para a saúde que lhe estão associados. Nesse caso, o actual movimento de luta antitabaco continuaria, mas a um ritmo mais lento. As opções 2 e 3 teriam efeitos semelhantes e, relativamente à opção 1 (manutenção do status quo), só levariam a uma diminuição modesta do fumo do tabaco presente no ambiente. A opção 3, ou seja, a aplicação do método aberto de coordenação, poderá revelar-se morosa e inadequada para tratar um problema como o fumo do tabaco presente no ambiente. Quanto à opção 4 (recomendação da Comissão), o seu impacto seria limitado já que poderia não obter a adesão dos Estados-Membros. A Comissão parte do princípio de que os efeitos benéficos da opção 4 para a saúde seriam maiores, ao gerar um sentimento de «apropriação», e de que esses efeitos seriam visíveis rapidamente.

4. Grupos-alvo mais vulneráveis à exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente e estratégias de resolução do problema

4.1. Os grupos mais vulneráveis à exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente são as crianças, os jovens, os desempregados, as camadas mais desfavorecidas da população e os trabalhadores do sector da hotelaria, restauração e cafetaria.

4.2. Do ponto de vista das causas, o problema da exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente deve ser visto em correlação com o consumo de tabaco e com as especificidades do grupo-alvo em questão. 80 % dos fumadores europeus declararam que fumavam igualmente em casa. As estratégias destinadas a reduzir o consumo de tabaco e a exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente devem centrar-se antes demais nas crianças, nos jovens e nos pais.

4.3. Entre os cidadãos da UE com 15 anos ou mais, 31 % declaram fumar (26 % quotidianamente, 5 % ocasionalmente (13)). Entre as crianças, a percentagem de fumadores aumenta muito rapidamente a partir dos 11 anos. Os níveis elevadíssimos de consumo de tabaco registados antes dos 18 anos vêm confirmar a suspeita de que os jovens começam a fumar quando ainda são menores (14). O inquérito Eurobarómetro não apresenta qualquer indicação sobre o primeiro consumo de tabaco, mas certos países dispõem de estatísticas nacionais (15) que revelam que a maior parte dos fumadores (53 %) começam durante a adolescência: 5,5 % fumaram pela primeira vez antes dos 15 anos; para 47,5 %, o primeiro cigarro foi fumado entre os 15 e os 19 anos. Mais de metade dos fumadores masculinos (51,4 %) começou a fumar entre os 15 e os 19 anos. Entre as categorias sociais mais vulneráveis, as crianças de rua fumam pela primeira vez com menos de 5 anos (16). A vida na rua, sobretudo para as crianças, os jovens ou os adultos de meios desfavorecidos, anda associada a um elevado nível de consumo de tabaco e de exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente.

4.4. Os espaços de lazer (clubes, cafés, discotecas ao ar livre ou em espaços fechados, etc.) são zonas em que a exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente é elevada e perigosa, quer para a clientela (adolescentes, jovens e outras categorias) quer para os trabalhadores (pessoal do sector dos tempos livres, da hotelaria e da restauração). A exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente durante quatro horas numa discoteca equivale a viver com um fumador durante um mês (17).

4.5. São necessárias não só estratégias mediáticas de sensibilização mas também, e sobretudo, estratégias educativas para fins preventivos. Quanto aos riscos do tabagismo e da exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente, diversas ONG lançaram serviços inovadores de informação, educação e formação destinados às crianças e aos adolescentes. A nível comunitário, uma solução seria generalizar esses modelos de boas práticas através de programas educativos nos sistemas de ensino e de serviços de assistência prestados pelas redes europeias de aconselhamento aos cidadãos e pelos centros de orientação escolar para pais e crianças. Os centros de apoio a crianças e pais e programas educativos como as «escolas para os pais» ou as «universidades para os pais» são modelos de boas práticas que podem contribuir para a prevenção do tabagismo e para a redução da exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente, nas escolas mas igualmente (e antes de mais) no meio familiar, em que a legislação europeia é obrigada a respeitar a privacidade.

5. Campanhas mediáticas positivas baseadas numa informação completa para a promoção da saúde diminuirão naturalmente o consumo de cigarros e o nível de exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente

5.1. Foram organizadas duas campanhas na comunicação social a nível europeu: «Não hesites em dizer não» (2001-2004) e «Help: Por uma vida sem tabaco» (2005-2008). Essas campanhas procuraram chamar a atenção para os efeitos nocivos do tabagismo passivo e promover um estilo de vida sem tabaco, principalmente entre os jovens.

5.2. No que respeita à modificação da Decisão 2003/641/CE da Comissão, de 5 de Setembro de 2003, o Comité considera que qualquer aviso deve incluir igualmente informações claras sobre a composição dos cigarros e a natureza das substâncias cancerígenas tóxicas (com destaque para os conservantes e para as substâncias utilizadas no fabrico), bem como outras informações, como o número de uma linha telefónica gratuita ou um sítio web cuja finalidade seja ajudar os fumadores a deixar de fumar.

5.3. Embora 80 % dos fumadores ou ex-fumadores da UE afirmem recordar-se de uma campanha antitabaco, 68 % deles declaram igualmente que acções desse tipo não os levaram a deixar de fumar (18). O Comité considera que é fundamental lançar campanhas de informação e de sensibilização com base nos princípios seguintes:

—	colocar a tónica na importância da respiração enquanto função vital do ser humano e na inter-relação entre a qualidade do ar que respiramos e a qualidade de vida («somos o que respiramos»),

—	promover uma informação correcta e completa,

—	aplicar os princípios da sugestão positiva para promover opções de vida saudáveis que façam esquecer o tabagismo e os espaços afectados pelo fumo do tabaco presente no ambiente,

—	adaptar a mensagem a cada grupo-alvo e às motivações próprias de cada faixa etária (para os jovens, por exemplo, a importância da imagem),

—

encorajar e promover, no domínio do desporto, da educação e da cultura, actividades que excluam à partida o consumo de tabaco: desportos de alto rendimento (natação, futebol, ciclismo, andebol), métodos de treino, auto-defesa ou auto-conhecimento (karaté, tai-chi, ioga (19), qi gong, etc.) e sistemas filosóficos que proíbam o tabagismo. O nível de exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente nos locais públicos abrangidos por estes programas de educação deve continuar a diminuir até aos 0 %,

—	destacar, como exemplos a seguir, personalidades desportivas, culturais ou políticas que tenham uma vida equilibrada e não fumem.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) «A aplicação de medidas eficazes de protecção contra a exposição ao fumo do tabaco, como o prevê o artigo 8.o da Convenção, exige a eliminação total do consumo de tabaco e do fumo do tabaco em determinados espaços ou ambientes, com vista a criar espaços totalmente livres de fumo. Não existe um nível de exposição seguro ao fumo do tabaco e certas noções, como o limiar de toxicidade para o fumo passivo, devem ser rejeitadas, uma vez que são desmentidas pelos dados científicos» (COM(2009) 328 final, anexo, Princípio 1, ponto 13).

(2) O tabagismo, Fundação SOROS, 888 Seventh Avenue, New-York 10106, 1992.

(3) Tobacco or health in the European Union: Past, present and future (O tabaco ou a saúde na União Europeia: passado, presente, futuro), Consortium ASPECT, Outubro de 2004.

(4) Avaliação de impacto da Rand Corporation.

(5) Surgeon General (2006). op. cit.

(6) Foreman, M. G., D. L. DeMeo, et al., «Clinical determinants of exacerbations in severe, early-onset COPD»European Respiratory Journal 30(6): pp. 1124-1130.

(7) The Smoke free Partnership (2006). Lifting the smokescreen: 10 reasons for a smoke free Europe" («Dissipar a Fumaça: Dez razões para uma Europa sem tabaco»), European Respiratory Society, Bruxelas, Bélgica.

(8) Siegel M., «Involuntary smoking in the restaurant workplace. A review of employee exposure and health effects», («Tabagismo passivo nos restaurantes como locais de trabalho. Análise da exposição dos trabalhadores e seus efeitos para a saúde»), Journal of the American Medical Association, Julho de 1993, 28; 270(4), 490-493.

(9) Indicadores de saúde da Comunidade Europeia, indicador n.o 23 («Fumadores regulares»): http://ec.europa.eu/health/ph_information/dissemination/echi/echi_fr.htm.

(10) Fong G.T., Hammond D., Laux F.L., Zanna M.P., Cummings K.M., Borland R., Ross H., «The near-universal experience of regret among smokers in four countries: findings from the International Tobacco Control Policy Evaluation Survey» («O arrependimento quase universal dos fumadores de quatro países: Conclusões do relatório de avaliação da política de controlo do tabaco»), Nicotine and Tobacco Research, Dezembro de 2004, 6 supl. 3, pp. S341-S351.

(11) Jaakkola M. Jaakkola J. (2006), «Impact of smoke-free workplace legislation on exposure and health: possibilities of prevention» («Impacto da legislação anti-tabaco no local de trabalho no grau de exposição e na saúde: Possibilidades de prevenção», European Respiratory Journal 28, pp. 397-408.

(12) SEC(2009) 895, p. 3, ponto 2.1.2.

(13) Eurobarómetro 253, Março de 2009, Survey on Tobacco («Inquérito sobre o Tabaco»), autor: The Gallup Organisation, Hungria, p. 7, ponto 1.

(14) Tobacco Free Policy Review Group. (2000), «Towards a tobacco free society: report of the Tobacco Free Policy Review Group» («Para uma sociedade sem tabaco: Relatório du Grupo de Acompanhamento das Políticas para a Exclusão do Tabaco»), publicação do governo. Stationery Office, Dublim, (http://www.drugsandalcohol.ie/5337/), p. 29, 1.o parágrafo.

(15) Instituto Nacional de Estatística da Roménia.

(16) Terapii Asociate pentru Integrarea Copiilor Străzii (Terapias associadas para a integração das crianças de rua), Eugen Lucan, investigação para a tese de licenciatura, 1996.

(17) M. Nebot et al., «Environmental tobacco smoke exposure in public places of European cities» («Exposição ao fumo de tabaco presente no ambiente nos locais públicos das cidades europeias»), Tobacco Control, Fevereiro de 2005, 14(1), pp. 60-63.

(18) Eurobarómetro 239/2005, Janeiro de 2006, pp. 58-59.

(19) Um estudo publicado na Internet refere que entre os inquiridos numa sondagem 37 % eram fumadores antes de praticar ioga, mas tinham deixado de fumar após começarem a praticá-lo. Da mesma forma, nenhum delas consumia drogas (ver http://yogaesoteric.net/content.aspx? lang = RO&item =3869).

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/97

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde sobre a tutela colectiva dos consumidores»

[COM(2008) 794 final]

(2010/C 128/18)

Relator: Edwin CALLEJA

Em 27 de Novembro de 2008, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Verde sobre a tutela colectiva dos consumidores

COM(2008) 794 final.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 9 de Setembro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 123 votos a favor, 4 votos contra e 13 abstenções, o seguinte parecer:

1. Síntese das recomendações

1.1. Por uma questão de princípio, e no que se refere à tutela colectiva, os consumidores devem poder exercer o direito fundamental que representa o acesso a uma protecção judicial eficaz. Contudo, é necessário ter em conta os limites estabelecidos pelos Tratados e as diferenças nacionais de direito processual e constitucional.

1.2. A adopção de medidas legislativas europeias sobre tutela colectiva melhorará a protecção dos consumidores em particular nas transacções transfronteiriças.

1.3. Têm de ser introduzidas no sistema garantias suficientes que impeçam os abusos e as reclamações fantasistas apresentadas por pessoas que não sejam os consumidores e motivadas por incentivos financeiros e por perspectivas de lucro.

1.4. Como princípio geral, qualquer medida adoptada pela UE deverá prever garantias apropriadas contra a introdução de elementos que noutras jurisdições se revelaram susceptíveis de não serem respeitados. Em particular, qualquer sistema de tutela colectiva introduzido tem de conceder ao juiz, no que respeita aos requisitos preliminares num caso de tutela colectiva, poderes para pôr termo a qualquer abuso e para assegurar que as reclamações apresentadas tenham fundamento.

1.5. A adopção de um mecanismo judicial de tutela colectiva não prejudica os sistemas de resolução extrajudicial de litígios de consumo.

1.6. O CESE recomenda que a Comissão prossiga a sua acção destinada a encorajar as empresas a desenvolverem sistemas internos de tratamento das reclamações, a aperfeiçoarem os sistemas alternativos de resolução de litígios existentes e a fiscalização pública. Estes meios alternativos podem ser utilizados pelos consumidores antes de recorrerem ao sistema judicial.

1.7. O CESE recorda à Comissão Europeia que a questão de um mecanismo judicial de tutela colectiva está a ser debatida desde 1985 e que chegou o momento de tomar decisões e estabelecer imediatamente sistemas que satisfaçam os consumidores.

2. Introdução

2.1. A estratégia comunitária em matéria de política dos consumidores da Comissão (1) tem como objectivo promover o mercado interno do comércio retalhista, conseguindo que, até 2013, os consumidores e os retalhistas tenham a mesma confiança nas compras transfronteiriças que nas que são efectuadas nos seus países. Na sua estratégia, a Comissão sublinhou a importância de os consumidores disporem de mecanismos de reparação eficazes e anunciou a intenção de tomar medidas no âmbito da tutela colectiva dos consumidores.

2.2. O Parlamento Europeu, o Conselho e o Comité Económico e Social Europeu acolheram positivamente a intenção que manifestou a Comissão de melhorar a tutela dos consumidores, especialmente no âmbito da tutela colectiva dos consumidores (2). Também foi adoptada uma recomendação da OCDE sobre a resolução dos litígios de consumo e sua reparação (3), que animou os seus países membros a disponibilizarem aos consumidores o acesso a diferentes meios de reparação, incluindo mecanismos de tutela colectiva.

2.3. O Livro Verde da Comissão sobre a Tutela Colectiva dos Consumidores publicado em Novembro de 2008 (4) procurou novas vias para facilitar a reparação dos consumidores nos casos em que um grande número de consumidores tenha sido lesado por uma prática de um mesmo comerciante em violação do direito dos consumidores. São apresentadas quatro opções no Livro Verde.

2.4. Em 29 de Maio de 2009, a Comissão Europeia organizou igualmente uma audição pública para debater o Livro Verde e, em seguida, elaborou um documento, apresentado publicamente para observações, que aditava uma quinta opção às outras quatro opções de acção no domínio da tutela colectiva constantes do Livro Verde. O CESE não pode ter em conta esta proposta recente da Comissão numa fase tão avançada das suas deliberações, em especial, na medida em que ainda é necessário realizar avaliações de impacto e que o CESE, já nesta fase, prevê grandes dificuldades na execução desta quinta opção.

2.5. Não se pode negar que a possibilidade de os consumidores poderem obter reparação quando os seus direitos são violados por comerciantes promove a confiança dos consumidores nos mercados e melhora o seu funcionamento. Contudo, este objectivo só pode ser alcançado se os consumidores souberem que, se tiverem um problema, poderão fazer valer os seus direitos e obter a reparação adequada.

2.6. De forma a garantir equidade a todos os intervenientes, tem de ser conseguido um justo equilíbrio entre todos os interesses em causa.

3. Síntese do Livro Verde

3.1. O objectivo do Livro Verde é «avaliar o desenvolvimento actual dos mecanismos de reparação, nomeadamente quando a mesma infracção legal possa afectar vários consumidores, e propor eventuais soluções para ultrapassar as dificuldades que impeçam a obtenção de reparação eficaz neste tipo de situações» (5). À Comissão não pareceu útil distinguir os mecanismos transfronteiras no contexto dos litígios de massa dos mecanismos puramente nacionais. Outra questão que o Livro Verde procura identificar consiste em saber se os instrumentos a considerar deveriam ser aplicados apenas ao nível dos litígios transfronteiras ou também a litígios nacionais.

3.2. O Livro Verde incide na resolução de litígios de massa e tem por objectivo providenciar meios eficientes de reparação colectiva para os cidadãos da UE lesados pelas práticas de um único comerciante independentemente do local da transacção. Também identifica os principais obstáculos com que os consumidores se deparam actualmente quando procuram obter uma reparação efectiva e os elementos que contribuem para a eficácia e a eficiência de um mecanismo de reparação colectiva.

3.3. A Comissão afirma que os instrumentos europeus existentes (6) não são suficientes e salienta quatro opções que procuram abordar os problemas e proporcionar aos consumidores meios eficazes e adequados de reparação especialmente através do instrumento da reparação colectiva:

—	Opção 1 – Confiar nas medidas nacionais e da CE que tenham por objectivo a reparação adequada dos consumidores.

—	Opção 2 – Desenvolver a cooperação entre Estados-Membros a fim de assegurar que os consumidores na UE possam ter acesso aos mecanismos de reparação no âmbito da tutela colectiva disponíveis nos diferentes Estados-Membros.

—	Opção 3 – Uma combinação de instrumentos políticos não vinculativos ou vinculativos que articulados possam reforçar a reparação dos consumidores respondendo aos principais obstáculos.

—	Opção 4 – Mecanismos judiciais de tutela colectiva consistindo numa medida comunitária vinculativa ou não vinculativa.

4. Observações na generalidade

4.1. O CESE tem defendido, ao longo dos anos, a necessidade de uma definição, a nível comunitário, de uma acção colectiva cujo objectivo seria a obtenção de uma reparação efectiva em caso de violação de direitos colectivos.

4.2. Já no ano de 1992, através de dois pareceres de iniciativa, o CESE chamou a atenção da Comissão para a necessidade de identificar as possibilidades de acção no domínio da regulação dos litígios transfronteiriços e do reconhecimento de poderes de representação das organizações de consumidores quer em litígios nacionais quer transfronteiriços (7). Por seu turno, num seu parecer, aprovado por unanimidade na reunião plenária de 1 de Junho de 1994, o CESE incentivou expressamente a Comissão à criação de um processo uniforme relativo a acções colectivas e acções conjuntas, não apenas para a cessação de práticas ilícitas mas também para facilitar acções relacionadas com pedidos de indemnização (8). O tema seria, aliás, retomado posteriormente pelo CESE em vários dos seus pareceres (9). No seu parecer de 26 de Outubro de 2006 (10), o CESE apoiou claramente a preocupação expressa pela Comissão no seu Livro Verde sobre as acções de indemnização devido ao incumprimento das regras comunitárias no domínio da concorrência e confirmou, no seu parecer de 25 de Março de 2009, a importância de ter meios eficazes de reparação dos lesados pela violação das regras de concorrência (11).

4.3. Uma vez que a UE está a preparar a harmonização do direito substantivo dos consumidores, o CESE considera que deverá também assegurar que existem os procedimentos adequados para os consumidores poderem exercer esses direitos. Assim, deveria existir um mecanismo judicial de tutela colectiva para os consumidores que permita fazer justiça, como existe noutros domínios relacionados com as transacções comerciais. Tal como o CESE já afirmara em pareceres anteriores, a tutela dos consumidores é um direito fundamental que permite que interesses colectivos e individuais homogéneos sejam protegidos judicialmente. São necessárias acções comunitárias porque não existe um instrumento judicial que permita que os direitos homogéneos colectivos e individuais se tornem realidade e de cumprimento obrigatório. São necessários mecanismos de tutela colectiva dos consumidores para lhes conceder uma possibilidade realista e eficiente de obter compensação em caso de danos distintos, múltiplos e similares.

4.4. Além disso, o reforço da competitividade é uma política principal da União Europeia. No que respeita à defesa do consumidor, a União Europeia elaborou um corpo de legislação substantiva, precisando agora de assegurar que tais leis são aplicadas de forma a que o motor económico possa ser accionado através do aumento do comércio transfronteiriço, baseado na confiança de que quaisquer litígios podem ser resolvidos rapidamente, com baixo custo e de acordo com regras e procedimentos análogos em qualquer parte do mercado único. Os consumidores podem ser sujeitos a práticas comerciais desleais em elevada escala, sendo, assim, necessários procedimentos para evitarem e porem termo a esses abusos. O cumprimento obrigatório, a prevenção, a indemnização e a reparação são elementos importantes. Os montantes das compensações são em geral simbólicos para as pessoas singulares, mas na sua totalidade podem ser elevados.

4.5. O CESE tem para si que o recurso judicial também tem de ser possível e eficaz. No entanto, os mecanismos extrajudiciais de resolução de litígios devem constituir um complemento dos recursos judiciais, representando um procedimento menos formal e menos dispendioso. Para isso, porém, ambas as partes envolvidas num litígio têm de estar verdadeiramente dispostas a cooperar. Estas medidas extrajudiciais poderão permitir que se chegue mais rapidamente a uma resolução justa, contribuindo também para impedir o aumento do número de processos nos tribunais.

4.6. Contudo, o CESE sublinha a importância de estabelecer os mecanismos apropriados no respeito pelas tradições culturais e jurídicas nacionais.

4.7. O CESE considera igualmente que esse mecanismo judicial da UE deve ser utilizado principalmente nos direitos colectivos em caso de violação do direito do consumidor e das regras da concorrência.

5. Observações na especialidade sobre o Livro Verde

5.1. Mecanismos colectivos de reparação

5.1.1. O CESE reconhece que deverá ser posto em prática um mecanismo de tutela judicial colectiva europeia em conformidade com o que é proposto na opção 4 do Livro Verde para que a justiça prevaleça tanto no interesse dos consumidores como das empresas. A instituição desse mecanismo permitirá que todos os consumidores acedam à justiça independentemente da sua nacionalidade, situação financeira e do montante do seu dano individual. Além disso, esse mecanismo também solucionará o problema reconhecido pelo Conselho de Ministros da OCDE na Recomendação sobre a resolução dos litígios de consumo e sua reparação (12) segundo o qual a maioria dos regimes de resolução de litígios e respectiva reparação instituídos nos vários Estados-Membros foi desenvolvida para resolver problemas a nível interno, nem sempre sendo adequados para indemnizar os consumidores naturais de um outro Estado-Membro.

5.1.2. Contudo, o CESE também reconhece que a identificação de um mecanismo judicial colectivo harmonizado pode ter as suas dificuldades e desvantagens derivadas das complexidades, custos, duração e outros desafios inerentes. A minimização dos riscos substanciais de abuso derivados da litigação é um desses desafios, tal como o modo de financiamento dessas acções. É também necessário decidir se se pretende um processo de adesão ou de exclusão. Ambas as opções têm as suas desvantagens já identificadas pelo CESE (13).

5.2. Principais características de uma acção colectiva europeia

5.2.1. Como a Comissão reconhece no seu Livro Verde, apenas 13 Estados-Membros dispõem actualmente de mecanismos de tutela colectiva. Além disso, pode-se identificar três tipos diferentes de mecanismos que podem ser classificados de recurso judicial «colectivo» nos Estados-Membros que dispõem actualmente desse sistema.

5.2.2. A «tutela colectiva» é efectivamente um conceito amplo, concentrando-se mais no resultado do que no (ou num) mecanismo. Engloba qualquer mecanismo que possa resultar na cessação ou na prevenção da não conformidade e/ou à atribuição de reparação no seu sentido mais lato, que se trate de rectificação ou de compensação. Dada a multiplicidade dos procedimentos possíveis que apareceram ou estão a aparecer em alguns Estados-Membros da UE e dado que a maioria dos procedimentos são inovadores e de carácter experimental, dificilmente se pode identificar um modelo que seja preferível a outro.

5.2.3. Tendo em conta as divergências nas ordens jurídicas e tomando em consideração os vários caminhos explorados e as sugestões efectuadas nos pareceres anteriores sobre esse tema (14), o CESE apoia:

—	Uma directiva da UE para assegurar um grau mínimo de harmonização e ao mesmo tempo deixar margem de manobra suficiente para os países que, até ao momento, ainda não dispõem de uma acção colectiva judicial, que constituirá o seguimento à directiva relativa às acções inibitórias.

—

Medidas de salvaguarda que assegurem que as acções colectivas não tomam a forma das acções colectivas à americana. Qualquer medida jurídica da União Europeia deverá reflectir as tradições culturais e jurídicas europeias, ter a compensação como único objectivo e estabelecer um equilíbrio justo entre as partes, conduzindo a um sistema que salvaguarde os interesses da sociedade em geral. O Comité apoia plenamente a sugestão da Comissão segundo a qual qualquer medida adoptada para instituir um mecanismo judicial de tutela colectiva em todos os Estados-Membros deverá «evitar aspectos que são considerados encorajadores de uma cultura de contencioso, praticados em alguns dos países não europeus, nomeadamente indemnizações punitivas e contingency fees (honorários estabelecidos em função dos resultados alcançados)».

—

Um sistema misto de acções de grupo em que se conciliem as vantagens dos dois sistemas de «opt-in» e de «opt-out», consoante a natureza dos interesses em causa, a determinação ou indeterminação dos membros do grupo e a importância dos prejuízos individuais; no caso de «opt-in» compete aos interessados expressamente agregar os seus pedidos individuais de indemnização numa única acção; no caso de «opt-out» as acções deverão ser propostas por entidades representativas e qualificadas.

—

A concessão às pessoas em causa do direito de aderirem ao processo em vez de uma simples presunção de que são parte a não ser que optem pela exclusão. O CESE remete para as vantagens e os inconvenientes deste mecanismo descritos no seu parecer de 13 de Fevereiro de 2008 (15). Esta opção deveria prevalecer de forma a diminuir o impacto dessa acção colectiva, em particular nos Estados-Membros que ainda não dispõem desse tipo de acção.

—

A afirmação da Comissão de que qualquer mecanismo da UE deve prevenir as reclamações abusivas e que o juiz pode desempenhar um importante papel quanto à questão de saber se uma acção colectiva é abusiva ou admissível. O CESE recorda as suas recomendações sobre a importância do papel do juiz efectuadas nos seus pareceres anteriores. O juiz deverá ser investido de poderes que lhe permitam impedir numa fase precoce do processo as acções infundadas. Os tribunais deverão indagar quanto ao mérito da reclamação dos queixosos e da aptidão da reclamação em questão para adoptar a forma de uma acção colectiva. Em especial, o juiz deve assegurar que a identidade do grupo está estabelecida, baseado num certo número de casos análogos e que os danos reivindicados têm uma origem comum na medida em que resultam do incumprimento ou de um mau cumprimento das obrigações contratuais por um mesmo comerciante.

—

As vítimas devem obter a plena indemnização do valor real do prejuízo sofrido, que abrange não só o prejuízo real ou os danos materiais e morais como também os lucros cessantes e o direito a receber juros. Efectivamente, enquanto que a aplicação a nível público se concentra na observância e dissuasão, o objectivo das acções de indemnização deve ser garantir a reparação plena do prejuízo sofrido. A reparação plena deve, portanto, incluir o prejuízo real, os ganhos cessantes e a percepção de juros.

—	Esse mecanismo judicial colectivo deve contar com um financiamento adequado e sustentável.

—	O mecanismo deve incluir um regime de recursos.

5.2.4. Todos os outros aspectos deste mecanismo judicial devem ser deixados à apreciação dos próprios Estados-Membros, em conformidade com o princípio da subsidiariedade. Com efeito, qualquer acção colectiva intentada a nível da UE deverá, em qualquer caso, respeitar os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, sem nunca ir além do necessário para assegurar os objectivos do Tratado, na medida em que estes objectivos não podem ser cumpridos de forma suficiente pelos Estados-Membros e são, portanto, mais bem realizados a nível comunitário. Existem diferentes requisitos nacionais, jurídicos e constitucionais que impedem ou se opõem à harmonização da legislação, sobretudo o artigo 5.o do Tratado CE.

5.3. Garantir a reparação dos consumidores através de outros meios existentes

5.3.1. O CESE já tinha reconhecido que «um processo judicial colectivo a nível comunitário, como último recurso para os esforços de resolução de litígios, não prejudica de forma alguma os sistemas de resolução extrajudicial de litígios de consumo, que receberam o apoio sem reservas do CESE. As suas potencialidades devem ainda ser aprofundadas e desenvolvidas» (15), conforme proposto na opção 3 do Livro Verde da Comissão. Com efeito, as medidas propostas pela Comissão nessa opção são complementares mas não substituem a adopção de um instrumento judicial europeu tal como foi acima definido.

5.3.2. Tem-se atribuído uma importância considerável aos mecanismos extrajudiciais de resolução de litígios. A DG SANCO encomendou um estudo sobre os mecanismos alternativos de resolução de litígios (MARL) para litígios de consumo. Foram também adoptadas recentemente directivas sobre os mecanismos referentes às acções de pequeno montante (16), mediação (17) e EEJ-NET (18). Com efeito, a legislação europeia sobre protecção dos consumidores teve de permitir dois sistemas, um público e um privado. Em 2004 ocorreu uma mudança política que poderá ter importantes consequências, designadamente, a exigência de que todos os Estados-Membros têm de ter uma autoridade pública central para coordenar a aplicação efectiva da legislação a nível transfronteiriço (19).

5.3.3. Sistema interno de tratamento das reclamações

O Comité considera que um tratamento eficiente das reclamações dos comerciantes constituiria um passo decisivo para o aumento da confiança dos consumidores no mercado interno. Estima igualmente de extrema importância que a Comissão promova as necessárias iniciativas, com a participação imprescindível da sociedade civil e em particular das organizações representativas dos empresários, a fim de assegurar que existe um quadro jurídico coerente instituído que regule o desenvolvimento desses sistemas internos de tratamento de reclamações pelos comerciantes que tenham como principal objectivo um tratamento eficiente das reclamações dos consumidores.

5.3.4. Supervisão pública

O CESE concorda com a proposta da Comissão de ampliar e reforçar as competências de execução das autoridades competentes, incluindo o Provedor de Justiça nacional, nos termos do Regulamento relativo à cooperação na defesa dos consumidores. Recomenda, porém, reiteradamente que o funcionamento detalhado desse mecanismo seja tratado no quadro de uma directiva de forma a assegurar um nível mínimo de harmonização em todos os Estados-Membros da União Europeia. Essa proposta deverá limitar as vias de recurso disponíveis no que respeita aos danos compensatórios e incluir uma protecção processual forte para quem está sujeito a procedimentos de execução. O CESE considera que a abordagem da supervisão pública pode ser desenvolvida tornando-se uma rede interoperativa funcional que abranja todos os Estados-Membros, o que poderia constituir um meio eficaz de identificar os operadores em toda a UE que estejam eventualmente a violar os direitos do consumidor. Campanhas adequadas de relações públicas para sensibilizar os consumidores e difundir informação poderiam sem dúvida encorajar os consumidores a informarem da violação dos seus direitos.

5.3.5. Mecanismos alternativos de resolução de litígios

A Comissão reconhece que os mecanismos alternativos de resolução de litígios que existem variam consideravelmente dentro do mesmo Estado-Membro e entre Estados-Membros e que, mesmo nas jurisdições em que existem esses mecanismos, há grandes diferenças ao nível da especificidade do sector e da cobertura geográfica. Além disso, a maior parte dos mecanismos alternativos de resolução de litígios é utilizada no âmbito dos litígios individuais. No que respeita aos instrumentos comunitários existentes (20), o relatório sobre a «Análise e avaliação dos meios alternativos de recurso dos consumidores que não seja o recurso às vias judiciais», encomendado pela Comissão Europeia, revela que os princípios da independência e da imparcialidade dos terceiros envolvidos em sistemas de mediação/arbitragem estabelecidos nos referidos instrumentos nem sequer estão compilados na base de dados EEC-Net. Assim, o CESE considera que as recomendações existentes no que respeita aos mecanismos alternativos de resolução de litígios devem tornar-se instrumentos legislativos vinculativos. Permitir o acesso pelos consumidores aos MARL e aos mecanismos das acções de pequeno montante pode conduzir a uma resolução rápida, justa, eficiente e relativamente barata das questões da defesa dos consumidores.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009.

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) COM(2007) 99 final.

(2) Nas suas resoluções sobre a estratégia de política dos consumidores, o PE solicitou à Comissão, após cuidadosa reflexão sobre a reparação dos consumidores nos Estados-Membros, «que apresente, oportunamente, uma solução coerente a nível europeu, conferindo a todos os consumidores o acesso a mecanismos jurídicos formais para a resolução de queixas transfronteiriças» (A6-0155/2008); o Conselho convidou a Comissão a que «analise cuidadosamente os mecanismos colectivos de recurso e apresente os resultados dos estudos pertinentes em curso, tendo em vista eventuais propostas ou acções», JO C 166 de 20.7.2007, p. 1-3.

O pedido do PE foi reiterado na resolução referente ao Livro Verde sobre os serviços financeiros de retalho (A6-0187/2008). A comissão de inquérito do PE sobre a Equitable Life Assurance Society solicitou igualmente à Comissão «que pondere na criação de um quadro jurídico que contemple obrigações uniformes em matéria de processo civil para as acções colectivas europeias transfronteiriças» (A6-0203/2007). O CESE, no seu parecer de iniciativa (JO C 162 de 25.6.2008, p. 1), avançou algumas propostas relativas a normas jurídicas sobre mecanismos de acção colectiva.

(3) http://www.oecd.org/dataoecd/43/50/38960101.pdf.

(4) COM(2008) 794 final.

(5) COM(2008) 794 final, p. 3.

(6) Recomendação 98/257/CE da Comissão relativa aos princípios aplicáveis aos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo (JO L 115 de 17.4.1998, p. 31) e Recomendação 2001/310/CE da Comissão relativa aos princípios aplicáveis aos organismos extrajudiciais envolvidos na resolução consensual de litígios do consumidor (JO L 109 de 19.4.2001, p. 56); Directiva 98/27/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Maio de 1998, relativa às acções inibitórias em matéria de protecção dos interesses dos consumidores (JO L 166 de 11.6.1998, p. 51); Regulamento (CE) n.o 2006/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Outubro de 2004, relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor (JO L 364 de 9.12.2004, p. 1).

(7) JO C 339 de 31.12.1991, p. 16 (ver ponto 5.4.2) e JO C 19 de 25.1.1993, p. 22 (ver ponto 4.12 e a secção 4 do interessante estudo anexo, da autoria conjunta de Eric Balate, Pierre Dejemeppe e Monique Goyens, publicado pelo CES, pp. 103 e segts.).

(8) JO C 295 de 22.10.1994, p. 1.

(9) Destaca-se pela sua importância o parecer de iniciativa sobre «Mercado Único e Defesa dos Consumidores: Oportunidades e Obstáculos no Grande Mercado» (JO C 39 de 12.2.1996, p. 55), onde se constata que, até essa data, não havia sido dado qualquer seguimento às sugestões e propostas avançadas pelo CES, no seu parecer anterior sobre o Livro Verde; o parecer sobre o «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – O Mercado Único em 1994» (COM(1995) 238 final), que chama a atenção para os atrasos na realização efectiva do mercado único, em especial na legislação na área dos direitos dos consumidores, em particular no que se refere às relações transfronteiriças (JO C 39 de 12.2.1996, p. 70); o parecer sobre a «Comunicação da Comissão: Prioridades da Política dos Consumidores (1996-1998)» onde, embora acolhendo como positivas a proposta de directiva sobre as acções inibitórias e o plano de acção apresentado pela Comissão relativo ao acesso dos consumidores à justiça, o Comité se mantinha na expectativa quanto aos futuros desenvolvimentos nesta área, constatava que o mercado único, neste domínio, estava longe de estar realizado, sendo «a adesão consciente aos direitos do consumidor condição base para se ganhar a confiança dos consumidores» (JO C 295 de 7.10.1996, p. 64). O mesmo tipo de preocupações perpassa ainda no parecer do CES sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Impacto e Eficácia do Mercado Único» [COM(1996) 520 final de 23 de Abril de 1997] (JO C 206 de 7.7.1997). Recorda-se, a tal propósito o parecer de iniciativa do CESE sobre «A Política dos Consumidores após o Alargamento da UE (ponto 11.6) (JO C 221 de 8.9.2005); o parecer sobre o programa de acção comunitário no domínio da saúde e da defesa do consumidor (2007-2013)» (ponto 3.2.2.2.1.) (JO C 88 de 11.4.2006); o parecer sobre o «Quadro jurídico para a política dos consumidores» (JO C 185 de 8.8.2006).

(10) JO C 324 de 30.12.2006. O CESE manifestou o seu apoio a esta iniciativa da Comissão e confirmou a necessidade de acções colectivas quando «satisfazem exemplarmente alguns objectivos cruciais: i) a reparação efectiva dos danos, facilitando o pedido de indemnização pelas organizações em nome dos consumidores afectados contribuindo para um real acesso à justiça; ii) a prevenção e a dissuasão de comportamentos antitrust, dado o maior impacto social deste tipo de acções».

(11) JO C 228 de 22.9.2009, p. 40.

(12) REC (2007) 74 final de 12 de Julho de 2007.

(13) JO C 162 de 25.6.2008.

(14) JO C 162 de 25.6.2008, p. 31 e JO C 228 de 22.9.2009, p. 40.

(15) JO C 162 de 25.6.2008, p. 1.

(16) Regulamento (CE) n.o 861/2007 (JO L 199 de 31.7.2007, p. 1).

(17) Directiva 2008/52/CE (JO L 136 de 24.5.2008, p. 3).

(18) COM(2008) 380 final. Parecer CESE: (JO C 175 de 28.7.2009, p. 84).

(19) Regulamento n.o 2006/2004 (JO L 364 de 9.12.2004, p. 1).

(20) Recomendação 1998/257 e Recomendação 2001/310.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/103

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: Realizar os benefícios do mercado único através do reforço da cooperação administrativa»

[COM(2008) 703 final]

(2010/C 128/19)

Relator: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Em 6 de Novembro de 2008, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões: Realizar os benefícios do mercado único através do reforço da cooperação administrativa

COM(2008) 703 final.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 9 de Setembro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 128 votos a favor e 2 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1. O CESE apoia a abordagem mais descentralizada e em rede da cooperação transfronteiriça proporcionada pelo Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI). O sistema ajudará a garantir o cumprimento efectivo das normas do mercado interno e a adoptar as medidas mais acertadas para resolver os problemas enfrentados pelos cidadãos e pelas empresas.

1.2. As organizações da sociedade civil podem desempenhar, nos seus Estados-Membros, um papel activo e destacado no funcionamento do IMI e contribuir para divulgar a sua existência e informar sobre o seu funcionamento.

1.3. Uma vez que o IMI visa identificar os entraves nacionais à aplicação correcta das Directivas Serviços e Qualificações Profissionais, com a possibilidade de ser posteriormente alargado a outros sectores, conviria que a Comissão elaborasse um mecanismo de alerta e/ou sanção específico para a supressão desses entraves.

1.4. Na medida em que a transmissão dos dados do IMI está sujeita ao regime de protecção da privacidade e dos dados pessoais consagrado no direito comunitário, o CESE recomenda a introdução de uma obrigação de notificação dos titulares desses dados, a fim de lhes permitir exercer os seus direitos de acesso previstos nesse regime de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.

2. Introdução

2.1. O artigo 10.o do TCE consagra, com carácter geral, o «princípio da lealdade comunitária» entre os Estados-Membros e a Comunidade, que foi amplamente desenvolvido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE) (1), em virtude da qual os Estados-Membros devem:

—	tomar todas as medidas legislativas necessárias à execução das normas e dos actos comunitários e

—	cooperar entre si e com a Comunidade para o cumprimento dos objectivos do Tratado e do direito derivado.

2.2. A cooperação administrativa entre os Estados-Membros e a Comunidade até à data tem abrangido muitos domínios específicos, como a fiscalidade (2) (criação de um gabinete central em cada Estado-Membro e obrigação de assistência entre os Estados-Membros), a política alfandegária, a concorrência (rede de autoridades nacionais) ou mesmo as políticas de asilo, de imigração e externa (Programa ARGO-2002).

2.3. O CESE examinou a cooperação administrativa entre as autoridades nacionais e comunitárias num parecer de iniciativa (3), no qual concluiu que a boa governação comunitária passava tanto pela definição clara e pela eficácia dos procedimentos políticos e nacionais como pela melhoria da legislação, sua aplicação e seu cumprimento.

2.4. A Decisão 2004/387/CE (4), de 21 de Abril de 2004, criou um programa para a prestação interoperável de serviços pan-europeus de administração em linha (eGovernment) a administrações públicas, às instituições da Comunidade e a outras entidades, assim como às empresas e aos cidadãos (IDABC). A Decisão previa a aplicação dos chamados «projectos de interesse comum» e de medidas horizontais, cuja execução será custeada à Comunidade na proporção do seu interesse (artigo 10.o).

2.5. Em 17 de Março de 2006, os representantes dos Estados-Membros no Comité Consultivo para o Mercado Interno aprovaram um Plano Global de Aplicação do Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI) e a respectivo execução com vista a promover uma melhoria da comunicação entre os Estados-Membros. A Decisão 2008/49/CE (5) da Comissão, relativa à protecção dos dados pessoais no âmbito do Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI), qualifica este sistema de projecto de interesse comum para efeitos do IDABC.

2.6. O IMI foi concebido como um instrumento destinado a facilitar a aplicação dos actos legislativos ligados ao mercado interno que exigem a troca de informação entre as administrações dos Estados-Membros.

3. Comunicação da Comissão

A desconfiança em relação ao enquadramento jurídico e à supervisão exercida noutros Estados-Membros resultou numa multiplicação das regras e na duplicação dos controlos relacionados com as actividades além-fronteiras; esse tem sido um dos maiores obstáculos, até à data, ao bom funcionamento do mercado único, pelo que as entidades dos Estados-Membros devem cooperar estreitamente entre si e ganhar confiança nos sistemas dos outros Estados-Membros.

3.1.1. O IMI permitirá aos Estados-Membros cumprirem as suas obrigações legais em matéria de intercâmbio de informações. Permitirá igualmente novas formas de cooperação administrativa, que não seriam possíveis sem o apoio de um sistema de informação electrónico.

O IMI faculta às entidades competentes dos Estados-Membros uma ferramenta simples para encontrar as entidades de outros Estados-Membros e para lhes enviar qualquer pedido de informação através de um questionário estruturado, com base em domínios específicos do direito comunitário.

3.2.1. O sistema foi concebido de modo a reduzir eficazmente o preço unitário das comunicações necessárias entre os Estados-Membros para a correcta aplicação da legislação relativa ao mercado interno. Não obstante, a Comissão julgou conveniente restringir a aplicação inicial do sistema a dois domínios específicos: o reconhecimento das qualificações profissionais, já iniciado, e o da Directiva Serviços. A experiência acumulada nestes dois sectores contribuirá para o alargamento posterior do sistema a outros domínios essenciais para o funcionamento do mercado interno.

3.2.2. O IMI contribuirá assim para criar o ambiente de confiança necessário para garantir que o mercado único possa funcionar correctamente e gerar os benefícios esperados.

3.3. O IMI é um instrumento multilingue criado para uma UE com 27 Estados-Membros e 23 línguas oficiais, embora seja aplicável aos outros Estados do EEE. O multilinguismo é uma fonte de riqueza. Ao utilizar novas tecnologias baseadas em serviços de tradução humana e automática, o IMI constitui um bom exemplo das medidas concretas que a UE pode adoptar para minimizar esses obstáculos e para preencher lacunas na comunicação entre as administrações da Europa.

3.4. No âmbito da modernização da gestão do mercado único, o IMI contribuirá para uma abordagem mais eficaz, descentralizada e em rede da cooperação transfronteiriça.

3.5. O IMI permite que os Estados-Membros cooperem mais eficazmente na aplicação da legislação relativa ao mercado interno ao ajudar as entidades competentes dos Estados-Membros a ultrapassarem importantes dificuldades práticas de comunicação, devido a diferenças na cultura administrativa e nos métodos de trabalho, ao uso de línguas diferentes e à dificuldade em identificar claramente os parceiros nos outros Estados-Membros. O seu objectivo é aumentar a eficiência e a eficácia na cooperação de rotina entre os Estados-Membros.

3.6. O desenvolvimento do IMI baseia-se em três princípios-chave:

—	Não impõe aos Estados-Membros obrigações adicionais de cooperação administrativa, para além das obrigações já previstas na legislação relativa ao mercado interno;

—	Permite a flexibilidade necessária para o respeito das diferentes estruturas e culturas administrativas na Europa;

—	Representa um sistema único, baseado em módulos de base que podem ser reutilizados, e foi concebido de modo a integrar diversos diplomas legislativos relativos ao mercado interno, evitando desse modo uma proliferação de sistemas de informação.

A comunicação da Comissão chama acertadamente a atenção para as implicações do IMI para a protecção dos dados pessoais, sujeitando-o plenamente às disposições pertinentes na matéria, com destaque para a Directiva 95/46/CE e para o Regulamento (CE) n.o 45/2001.

3.7.1. Com efeito, o acesso à informação gerida pelo IMI está reservado às autoridades e entidades nacionais designadas «autoridades competentes» nas directivas a que o sistema se aplica actualmente.

3.8. Por último, a Comissão considera que o actual nível de investimento em formação e sensibilização deveria ser aumentado para que se possam alcançar os resultados pretendidos. A Comissão examinará as diferentes opções e decidirá se é ou não necessário propor um programa de formação e intercâmbio.

3.9. A Comissão publicou em 29 de Junho de 2009 uma Recomendação relativa a determinadas medidas para melhorar o funcionamento do mercado único (6), na qual considera «vital que seja adoptada uma abordagem coordenada e cooperativa – em parceria entre a Comissão e os Estados-Membros – com o objectivo comum de melhorar a transposição, a aplicação e o cumprimento das regras do mercado único». Isso implica que os Estados-Membros assumam uma responsabilidade partilhada e, por conseguinte, um papel mais dinâmico na gestão do mercado único.

4. Observações na generalidade

A abordagem descentralizada e em rede da cooperação transfronteiriça proporcionada pelo IMI promoverá o direito a uma boa administração, em benefício dos cidadãos, das instituições e das empresas. Haverá que respeitar os princípios fundamentais da flexibilidade, da reutilização e da não imposição de obrigações adicionais aos Estados-Membros.

4.1.1. O direito à boa administração traduz-se neste caso pela prestação aos cidadãos de informações precisas e concretas, dentro de prazos breves, sobre os requisitos em vigor nos Estados-Membros em que se estabeleçam, forneçam serviços ou trabalhem, assim como sobre as autoridades competentes às quais dirigir-se. Além disso, o sistema também proporcionará, indirectamente, informação sobre entraves nacionais injustificados ao exercício das liberdades comunitárias consagradas no direito comunitário, permitindo à Comissão reagir em consequência.

4.2. O bom funcionamento do mercado interno depende de uma cooperação estreita entre as autoridades dos Estados-Membros e da confiança que estas infundirem no IMI, contribuindo dessa forma para fomentar a transparência e a boa governação. Para uma boa cooperação transfronteiriça entre as autoridades nacionais competentes sobre questões relacionadas com o mercado único, os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar o funcionamento das redes transfronteiriças ou dos sistemas electrónicos de informação criados pela Comissão, como é o caso do IMI.

4.3. A Decisão 2004/387/CE (IDABC) prevê o lançamento de um regime de partilha equitativa entre a Comunidade e os Estados-Membros dos custos operacionais e de manutenção dos serviços pan-europeus de administração em linha e de infra-estruturas (artigo 7.o, n.o 3). Por conseguinte, as autoridades dos Estados-Membros deverão efectuar os investimentos necessários ao funcionamento adequado do IMI. O CESE considera que, por se tratar de uma competência partilhada e, logo, de uma responsabilidade partilhada, os Estados-Membros também deveriam realizar um esforço suplementar.

A implantação na prática do IMI implicará o reforço da cooperação administrativa entre as autoridades dos Estados-Membros e a Comissão. No futuro, haverá que alargar o âmbito de aplicação do IMI, actualmente limitado à Directiva Qualificações Profissionais e à Directiva Serviços no mercado interno.

4.4.1. Para melhorar a cooperação administrativa, a Decisão 2008/49/CE estabelece uma plataforma de intercâmbio e tratamento da informação que, por ser particularmente sensível, seja atribuída aos diferentes serviços administrativos intervenientes de modo que cada um assegure a gestão de uma parte concreta do sistema. Assim, e para além da Comissão, o IMI requer a intervenção dos seguintes participantes nacionais: por um lado, o coordenador e, por outra, os utilizadores do sistema; estes últimos, sob o controlo quer da autoridade nacional quer do coordenador, serão identificados com base nas diferentes funções que lhes forem atribuídas: gestão de pedidos, responsabilidade pela atribuição de pedidos, supervisão e administração de dados local.

4.4.2. Este sistema terá necessariamente que ser coordenado com os mecanismos de cooperação administrativa previstos nas directivas abrangidas, ou seja, com os mecanismos de intercâmbio de informação, e com as autoridades nacionais para o efeito designados na Directiva Serviços e na Directiva Qualificações Profissionais. Nesse sentido, haverá que ter em conta as eventuais relações directas ou indirectas entre os utilizadores do IMI e as autoridades nacionais referidas nessas directivas, sobretudo as que tenham uma relação directa ou indirecta com o mercado interno.

4.4.3. No que diz respeito especificamente à Directiva Serviços, e para efeitos de coordenação com o IMI, haverá que ter em conta os aspectos seguintes:

a)	A definição ampla de autoridade competente (art. 4.o).

b)	A criação de balcões únicos (art. 6.o) e de pontos de contacto (art. 28.o).

c)	A definição de procedimentos harmonizados de autorização e comunicação com o requerente (art. 13.o).

d)	O estabelecimento de um mecanismo de alerta (art. 32.o), podendo dar lugar à criação de uma rede europeia de autoridades dos Estados-Membros.

4.4.4. Por último, e no que respeita à Directiva Qualificações Profissionais, deverão ser abrangidos os seguintes mecanismos de cooperação:

a)	A definição lata de autoridade competente e o reconhecimento dos títulos de formação profissional emitidas por organizações profissionais (art. 3.o).

b)	A cooperação administrativa entre Estados-Membros para a livre prestação de serviços (art. 8.o).

c)	A harmonização do procedimento para o reconhecimento mútuo de qualificações profissionais para efeitos de estabelecimento (art. 51.o).

O sistema específico de cooperação administrativa que define os termos do intercâmbio de informações sobre acções disciplinares e sanções penais, a lista de autoridades competentes e o coordenador das mesmas (art. 56.o), e, por último, o estabelecimento de pontos de contacto nacionais que prestarão informação concreta para efeitos de aplicação da directiva (art. 57.o).

4.4.5. O Comité entende que a aplicação imediata do IMI deverá incluir os aspectos sociais (períodos de cotização, direitos de pensão, etc.) associados aos domínios previstos nesta primeira fase. Essa inclusão não só corresponde à posição política que vem sendo habitual no Comité como é imposta pelas relações directas e necessárias entre as vertentes económica e social no exercício de actividades profissionais e laborais.

4.4.6. Essas relações têm sido reiteradamente assinaladas pelo Comité: por exemplo, no recente parecer de 14.1.2009 (7) sobre A dimensão social e ambiental do mercado interno, o Comité salientou que «as Instituições europeias terão de ter em conta os interesses legítimos das empresas, bem como o facto de as liberdades económicas terem de estar sujeitas a regulamentação, de modo a garantir que o seu exercício não interfere com os direitos sociais fundamentais reconhecidos pelo direito da UE, pelas normas internacionais de trabalho e pela legislação de cada um dos Estados-Membros, incluindo o direito de negociar, celebrar e aplicar convenções colectivas».

4.4.7. Em particular, o Comité apoia as medidas de harmonização propostas para o efeito, incluindo tanto a coordenação dos regimes de segurança social como a transferibilidade dos direitos de pensão (8).

4.5. O CESE defende a aplicação eficaz de toda a legislação comunitária e a exploração do pleno potencial do mercado interno, assim como a adopção de medidas adequadas para sensibilizar e formar as autoridades competentes.

4.6. Para reforçar a cooperação administrativa, importa, por um lado, consolidar o funcionamento do IMI e reforçar as organizações que contribuam para esse funcionamento; e, por outro lado, que o CESE e as organizações da sociedade civil desempenhem um papel de promoção sobretudo através de campanhas de divulgação da existência do IMI e de consciencialização da sua importância para o bom funcionamento do mercado interno.

4.7. A experiência com a aplicação do sistema IMI e com o processo de desenvolvimento do direito comunitário permitirá inferir princípios gerais para a elaboração, no futuro, de uma regulamentação mais completa e pormenorizada a nível comunitário sobre a cooperação administrativa, mediante a adopção de um regulamento que abranja os aspectos mais gerais.

4.8. O IMI constitui, assim, a primeira fase deste processo: na sua configuração actual, o IMI racionalizará os sistemas de cooperação administrativa dos Estados-Membros entre si e entre eles e a Comissão nos domínios relacionados com o reconhecimento mútuo e o princípio da não discriminação, fundamentais para o bom funcionamento do mercado interno. Ao mesmo tempo, o sistema salvaguarda a protecção dos dados pessoais, uma prioridade essencial para os cidadãos da UE, graças à repartição das funções entre os gestores do IMI que resultou da intervenção da Comissão nesse âmbito.

4.9. Por último, e no que toca às repercussões do IMI para o regime de protecção dos dados pessoais, cabe referir a recente publicação das conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo (9) Colomer, que interpretou alguns dos princípios da legislação aplicável a esse regime e que continuam a ser rigorosamente aplicáveis no âmbito do IMI. Esta interpretação foi confirmada pelo acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de 7 de Maio de 2009 relativo à obrigação de garantir o direito de acesso à informação sobre os destinatários ou categorias de destinatários aos quais sejam comunicados dados pessoais e sobre o conteúdo da informação comunicada, no presente e no passado, assim como à definição de um prazo de conservação dessa informação, tendo em conta o necessário equilíbrio entre o interesse do afectado em preservar a sua privacidade e os encargos que a obrigação de prestar a referida informação possa representar para o responsável pelo respectivo tratamento.

4.10. A interpretação apoia-se, em particular, em dois direitos distintos reconhecidos pela Directiva 95/46/CE, definidos de tal forma que o exercício de um (direito à supressão dos dados no prazo de um ano) parece dificultar o exercício do outro (direito de acesso do interessado ao processamento dos dados): a supressão dos dados imposta pela directiva elimina o direito de acesso, já que não pode solicitar-se uma informação que já não existe. Seria prudente assumir a interpretação do advogado-geral e do Tribunal de Justiça, que torna possível a coexistência e o exercício dos dois direitos reconhecidos pela legislação comunitária: essa interpretação pressupõe que o interessado seja notificado da transmissão dos dados, incluindo a identidade dos destinatários e a aplicação do prazo de um ano para o exercício do direito de acesso, findo o qual os dados são suprimidos e deixam, por conseguinte, de ser acessíveis.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Processo C-392/02, o Acórdão de 15.11.2005 e as Conclusões do advogado-geral L. A. Geelhoed.

(2) JO L 264 de 15.10.2003.

(3) JO C 325 de 30.12.2006.

(4) JO L 181 de 18.5.2004.

(5) JO L 13 de 16.1.2008.

(6) JO L 176 de 7.7.2009, p. 17.

(7) JO C 182 de 4.8.2009, p. 1.

(8) JO C 228 de 22.9.2009.

(9) Conclusões de 22.12.2008, Processo C-553/07.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/107

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Rumo a uma estratégia coerente para uma agenda europeia da investigação agronómica»

[COM(2008) 862 final]

(2010/C 128/20)

Relator: Franco CHIRIACO

Em 15 de Dezembro de 2008, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Rumo a uma estratégia coerente para uma agenda europeia da investigação agronómica

COM(2008) 862 final.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, emitiu parecer em 13 de Outubro de 2009 com base no projecto apresentado pelo relator Franco Chiriaco.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 155 votos a favor, com 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe favoravelmente a iniciativa da Comissão que lança o processo para a elaboração de um futuro programa de investigação agrícola tendo em vista criar um espaço europeu da investigação para a agricultura. Para que a oferta de produtos agrícolas possa acompanhar as tendências mundiais da procura, é preciso, de facto, intensificar (1) a investigação e a inovação neste sector

1.2. O CESE concorda com a abordagem proposta pela Comissão, que se baseia na experimentação do conceito de programação conjunta que, tendo presente as exigências e as características específicas dos vários programas nacionais, pretende garantir a coordenação a nível comunitário das iniciativas e a partilha dos recursos (2) de forma decisiva e concreta. O CESE convida a Comissão a reforçar a cooperação não só entre programas nacionais de investigação em matéria de agricultura, mas também através de iniciativas levadas a cabo por várias direcções-gerais (por ex. DG Ambiente, DG Agricultura, DG Empresa). Neste contexto, convida a Comissão a fornecer mais dados sobre os instrumentos e métodos operacionais, incluindo recursos financeiros, das iniciativas propostas numa futura comunicação que associe todos os interessados num processo de consulta e tenha em conta os resultados obtidos com a experiência piloto da programação conjunta.

1.3. A programação conjunta no sector da investigação agronómica tem por fim explorar as potencialidades da sociedade para responder aos desafios do desenvolvimento dos produtos biológicos a nível europeu. Estes desafios dizem respeito às alterações climáticas, à protecção da saúde humana e às questões de segurança alimentar. Estes temas, nomeadamente à luz dos resultados do seminário sobre programação conjunta na agricultura, promovido pela Comissão Europeia, foram objecto de discussão aprofundada e de análise pelo Comité Permanente da Investigação Agrícola (CPIA) (3), sintetizados no documento de síntese sobre a programação conjunta publicado em Junho de 2009. A programação conjunta inclui uma forte dimensão de participação e um intenso esforço dos países envolvidos, que se traduzem em valor acrescentado e em benefícios em termos de repercussões para os cidadãos e para a competitividade europeia. Neste contexto, o CESE propõe, desde já, que se prevejam mecanismos adequados para assegurar a participação, inclusivamente a nível privado, de todas as partes interessadas, sobretudo das empresas no que diz respeito à identificação dos objectivos da investigação, se avaliem os recursos necessários e se identifiquem com precisão os instrumentos financeiros para o funcionamento do sistema, garantindo o acesso aos financiamentos. Em particular, recomenda à Comissão e ao Conselho que elaborem uma proposta de regulamento que sirva de base jurídica da organização e do funcionamento do novo comité CPIA, à semelhança do processo político iniciado em 2004, e que substitua o Regulamento (CEE) n.o 1728/74.

1.4. No novo modelo de governação proposto pela Comissão, o Comité Permanente de Investigação Agrícola desempenha um papel de coordenação na promoção de iniciativas conjuntas a nível europeu e no levantamento das competências das iniciativas de investigação. O CESE considera que o comité CPIA deverá pautar-se por um princípio de flexibilidade que é fundamental para acompanhar as reformas havidas (4) e a realizar no quadro normativo, em constante evolução, da política agrícola comum.

1.5. No âmbito da programação conjunta, o processo de previsão e inquérito está intimamente ligado ao processo de levantamento que, ao fornecer números e estatísticas sobre carências, tendências e exigências relativas à organização da investigação em agricultura a nível nacional, contribui para traçar o panorama da investigação agrícola na UE. Até agora estas informações foram dadas pelo projecto «EU-AGRI-MAPPING», iniciativa que entra no âmbito do sexto programa quadro europeu para a investigação. Tendo em conta as dificuldades ao longo do projecto, o CESE pensa que o levantamento não pode assentar em iniciativas avulsas mas sim fazer parte de um processo contínuo e constantemente actualizado.

2. Síntese da comunicação

2.1. Um novo contexto para a investigação agronómica na Europa

2.1.1. A agricultura europeia enfrenta novos desafios – mudança na demografia da população agrícola e na estrutura das explorações agrícolas, impacto das práticas modernas no emprego, evolução da política agrícola comum (PAC) e os factores globais que influenciam o sector.

2.1.2. A necessidade de um espaço da investigação agronómica robusto na Europa, para fazer face a estes desafios, é amplamente reconhecida. A investigação agronómica deverá proporcionar os conhecimentos necessários à compreensão aprofundada do desenvolvimento rural e dos factores e obstáculos ligados ao desenvolvimento sustentável, fornecer novas tecnologias e inovações para desenvolver o sector agrícola e permitir adquirir conhecimentos para se compreender melhor as dinâmicas dos mercados. Mas as actividades de investigação são muitas vezes dispersas e pouco coordenadas, os investimentos são insuficientes e escassa a massa crítica. Na Europa existem vários mecanismos, nomeadamente no âmbito do programa-quadro da UE, que contribuem para fomentar a colaboração pan-europeia entre investigadores. Neste contexto, o regime ERA-NET financia a ligação em rede dos programas nacionais, dos ministérios e dos organismos financiadores em todos os ramos científicos. O Conselho da UE decidiu, em Novembro de 2004, que a colaboração nesta área beneficiaria de uma estratégia mais estruturada. Neste sentido, o recente conceito de programação conjunta vai mais longe que o regime ERA-NET e opta pela cooperação directa dos programas públicos dos Estados-Membros na definição de perspectivas comuns, programas estratégicos de investigação, bem como na conjugação de recursos no sentido de tratar em conjunto domínios específicos. O CPIA foi referido como um bom exemplo de uma possível estrutura em rede no âmbito de um eventual novo processo de programação conjunta.

2.2. O papel director do Comité Permanente da Investigação Agrícola

2.2.1. Após vários anos de letargia, o Conselho da UE renovou em 2005 o mandato do CPIA para desempenhar um papel importante na coordenação dos esforços de investigação agronómica na Europa. O «novo» CPIA é composto pelos 27 Estados-Membros da UE e conta com representantes dos países candidatos e dos países associados, na qualidade de observadores. Das iniciativas do comité CPIA para favorecer um espaço europeu de investigação agrícola fazem parte, para além da programação conjunta, o processo de previsão para elaborar potenciais cenários da agricultura europeia a longo prazo) e o processo de levantamento para identificar as exigências e as tendências da investigação agrícola na UE.

2.2.2. O CPIA adoptou uma abordagem estruturada para a definição de prioridades sobre os temas de investigação que exigiriam maior colaboração, mediante o estabelecimento de diversos grupos de trabalho, em colaboração Estados-Membros/países associados (GTC). Os GTC funcionam de modo semelhante às redes ERA-NET, com a mesma abordagem por etapas, centrando-se no intercâmbio de informações na fase inicial, identificando lacunas na investigação e domínios de colaboração prioritários e, se for caso disso, lançando actividades conjuntas e ou convites à apresentação de propostas comuns na área da investigação.

2.3. Principais acções a desenvolver para uma agenda coerente da investigação agronómica europeia

2.3.1. É urgente, por conseguinte, compreender melhor os factores que condicionam os processos relativos às alterações climáticas para reduzir os impactos negativos e salvaguardar os recursos hídricos, os solos e a biodiversidade com vista a apoiar e promover uma agricultura mais sustentável a nível europeu e mundial. Neste contexto, são áreas de investigação prioritárias as alterações climáticas e os recursos energéticos.

2.3.2. A investigação poderia ter um papel ainda mais importante se os vários protagonistas fossem associados mais estreitamente à elaboração do programa e pudessem participar no processo de investigação através de instrumentos como as redes de inovação. Para tanto, a Comissão tenciona aumentar a produção e incrementar a partilha de conhecimentos em matéria de agricultura através do comité CPIA e a rede europeia para o desenvolvimento rural (5). Com efeito, para consolidar a programação conjunta em investigação e assim melhorar a governação do sector agro-alimentar europeu, o papel estratégico do CPIA poderia ser ainda reforçado de modo a transformar-se num organismo de supervisão estratégica das diversas actividades relacionadas com a agricultura desenvolvidas por todos os organismos públicos de investigação europeus.

2.3.3. Para desenvolver programas de investigação a longo prazo baseados em orientações comuns e objectivos partilhados, é conveniente desenvolver um mecanismo de acompanhamento que combine instrumentos de análise prospectiva e de levantamento das capacidades de investigação.

2.3.4. A responsabilidade da Europa numa economia globalizada não pode ser menosprezada: a sustentabilidade da agricultura é tema que terá consequências directas (preços dos produtos alimentares) e indirectas (fluxos migratórios, por exemplo) na UE e em todo o mundo. Por isso mesmo, é preciso desenvolver sinergias entre as políticas de investigação agrícola na Europa e em todo o mundo e, em particular, sinergias entre as políticas de investigação da UE e dos Estados-Membros, por um lado, e as políticas externas (políticas de ajuda ao desenvolvimento e de vizinhança), por outro.

3. Observações gerais

3.1. Um novo contexto para a investigação agronómica na Europa

3.1.1. O papel e as funções da agricultura europeia mudaram radicalmente nos últimos cinquenta anos, em paralelo com as transformações que marcaram a sociedade e a economia europeias e, por conseguinte, os cidadãos e os consumidores, tendo-se passado de uma agricultura rural a uma agricultura pós-industrial. Daí que seja opinião assente que o sector agrícola, de acordo com o modelo agrícola europeu, deve ser visto em termos de multifuncionalidade ou agro-territorialidade, isto é já não só em termos de produção. O mesmo critério deve, pois, ser utilizado na definição de «investigação agronómica». Em qualquer caso, confirmando o papel principal de produção de produtos agrícolas como a crise alimentar mundial pôs em evidência. A questão da competitividade e da segurança de abastecimento alimentar será, de facto, um desafio para o futuro próximo.

3.1.2. Neste contexto, acolhe favoravelmente a perspectiva adoptada para a definição mais ampla de «investigação agronómica», que tenha em conta os desafios que a agricultura europeia enfrenta, entre os quais a adaptação às alterações climáticas e a atenuação dos seus efeitos, o desenvolvimento das energias renováveis de fonte agrícola, a conservação da biodiversidade, a gestão sustentável dos recursos hídricos, mas também a promoção das tecnologias da informação e comunicação (TIC) e da qualidade da produção.

3.2. Rumo a agendas de investigação comuns

3.2.1. A comunicação da Comissão retoma o conceito recente de programação conjunta (2) como nova abordagem para a investigação agronómica, de modo a tirar o máximo proveito dos recursos financeiros através de uma melhor colaboração. A programação conjunta está agora em fase de experimentação no quadro de um projecto-piloto de investigação sobre a doença de Alzheimer. Prevê-se também que o Conselho tome novas iniciativas noutros sectores importantes de investigação antes de 2010 e, nos domínios em que os resultados forem positivos, a programação conjunta poderia revelar-se determinante para futuros mecanismos de coordenação da investigação a nível europeu.

3.2.2. A programação conjunta agrega os Estados-Membros, de forma voluntária e com geometria variável, na definição, desenvolvimento e aplicação de programas estratégicos de investigação baseados numa visão comum sobre como fazer frente aos principais desafios sociais. Este conceito pode incluir a colaboração estratégica entre programas nacionais existentes ou a planificação e elaboração conjunta de programas totalmente novos. Em ambos os casos trata-se de pôr em comum recursos, seleccionar ou mesmo desenvolver instrumentos mais adaptados e accioná-los, bem como analisar e rever colectivamente os progressos realizados.

3.2.3. Dado que a investigação agronómica é uma actividade que sofre frequentemente de dispersão e de pouca coordenação, que os investimento são insuficientes, que a divulgação e a difusão dos resultados são escassas e que falta massa crítica, o CESE apoia a programação conjunta, que considera um objectivo ambicioso, e que, juntamente com uma abordagem pragmática e flexível, pode contribuir para um processo estratégico e estruturado da investigação agronómica.

3.3. O papel director do Comité Permanente da Investigação Agrícola (CPIA)

3.3.1. A comunicação da Comissão e o documento de trabalho dos serviços da Comissão que a acompanha descrevem detalhadamente as funções de análise, controlo, avaliação e consulta, bem como as modalidades de organização e de funcionamento do CPIA, de acordo com as orientações traçadas pelo Conselho (Agricultura e Pescas) em 19 de Julho de 2004. Em particular, o comité CPIA teria como função acompanhar as iniciativas nacionais de investigação no sector agro-alimentar, coordená-las a nível comunitário e elaborar previsões razoáveis para o desenvolvimento a longo prazo das prioridades no sector.

3.3.2. O CESE considera que a coordenação a nível comunitário é essencial para fazer face aos desafios comuns e permitir que a UE se exprima a uma só voz nas instâncias internacionais, eliminando duplicações, aprofundando melhor os programas, aumentando a concorrência para obter financiamento e, por conseguinte, melhorando a qualidade das propostas de investigação. No entanto, é preciso não esquecer que a situação da investigação varia muito de país para país e que a programação nacional deve ter em conta exigências e prioridades específicas, para as quais a cooperação à escala europeia nem sempre garante vantagens significativas. O comité permanente deve, pois, poder dispor de instrumentos que garantam a possibilidade de ter sob controlo um processo de acompanhamento contínuo e actualizado.

4. Observações na especialidade

4.1. No âmbito de acções essenciais para um programa europeu de investigação agronómica coerente, a comunicação da Comissão define como prioridade a redução dos efeitos negativos das alterações climáticas, a preservação dos recursos hídricos e dos solos e a protecção da biodiversidade. O CESE considera que é preciso ter em conta o impacto social, como o sublinhou um relatório da FAO de 2008 Gender and Equity Issues in Liquid Biofuels Production (Questões de igualdade de género e de equidade na produção de biocombustíveis), em que se considera as relações entre empresas, trabalho e território.

4.2. Ao identificar novos sectores prioritários para o futuro programa europeu de investigação agronómica, é preciso ter em conta, para além das alterações climáticas e a questão energética ligada à agricultura, a luta pela conservação da biodiversidade, a utilização sustentável dos recursos hídricos, a avaliação do impacto no ambiente e na saúde humana da cultura e da comercialização de OGM, as questões relacionadas com os sectores agro-alimentares e, em particular, a fase da transformação dos produtos e as biotecnologias, bem como todas as inovações em matéria de instrumentos capazes de responder a todos estes novos desafios, como realçou o recente exame intercalar da PAC revista (Novembro de 2008).

4.3. A investigação poderia ter um papel ainda mais importante se os vários protagonistas fossem associados mais estreitamente à elaboração do programa e pudessem participar no processo de investigação. Em particular, é essencial envolver as empresas, sobretudo as pequenas e médias, na fixação dos objectivos de investigação tendo em conta as exigências concretas das próprias empresas, bem assim na promoção da investigação aplicada e na transferência de tecnologias, garantindo o acesso ao financiamento. Por tudo isto o CESE acolhe favoravelmente a proposta da Comissão para reforçar os vínculos entre conhecimento e inovação, tendo em vista conjugar os interesses das empresas e dos cidadãos, e convida a Comissão a prever, para o efeito, programas de formação adequados.

4.4. No atinente à Rede europeia para o desenvolvimento rural (5), seria oportuno que, em vez de medidas específicas susceptíveis de levantar problemas de coordenação com as funções regulamentares da rede, se previssem mecanismos para incentivar a troca de boas práticas. A rede europeia para o desenvolvimento rural, as plataformas tecnológicas europeias, juntamente com os outros instrumentos de partilha de conhecimentos, são soluções estratégicas para partilhar e desenvolver a nível europeu ideias válidas, informações credíveis e experiências práticas, estruturando e reforçando a produção e a partilha dos conhecimentos.

4.5. Na perspectiva de uma ligação em rede da investigação europeia com a investigação internacional, sobretudo nos países em desenvolvimento, é necessário criar mecanismos adequados de forma a garantir a eficácias das intervenções, nomeadamente reforçando as capacidades de governação local e melhorando a qualidade dos recursos humanos.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Parecer do CESE sobre os «Preços dos géneros alimentícios na Europa» (Ver pág. 00 do JO).

(2) JO C 228 de 22.9.2009, p. 56.

(3) Artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1728/74.

(4) Regulamento n.o 72/2009/CE, Regulamento n.o 73/2009/CE, Regulamento n.o 74/2009/CE e Decisão do Conselho de 19 de Janeiro de 2009.

(5) Artigo 67.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/111

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Preço dos géneros alimentícios na Europa»

[COM(2008) 821 final]

(2010/C 128/21)

Relator: József KAPUVÁRI

Em 9 de Dezembro de 2008, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Preço dos géneros alimentícios na Europa

COM(2008) 821 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente que emitiu parecer em 2 de Setembro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 75 votos a favor, 5 votos contra e 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. Os esforços para melhorar a cadeia de abastecimento alimentar e aumentar a sua eficiência e competitividade não devem ter como objectivo reduzir o preço dos géneros alimentícios. Isto faria com que a cadeia se mantivesse no caminho errado, como acontece actualmente. É necessário garantir que a relação qualidade-preço se mantém a um nível realista. A antecipação de preços baixos na cadeia de produção acaba por restringir o investimento e a capacidade de inovação dos fornecedores agro-alimentares, bem como a escolha dos consumidores, pelo que a Comissão tem de ter estes factores em conta a médio e longo prazo, assim como os seus efeitos secundários, e abandonar a sua orientação exclusiva para os benefícios imediatos dos preços baixos. Seria errado afirmar que a obtenção de produtos alimentares a preços baixos é do interesse do consumidor. Pelo contrário, para os consumidores a existência de preços realistas é benéfica, já que estes asseguram a qualidade, a quantidade e o serviço correspondentes às suas exigências. Contudo, uma abordagem que vise reduzir a amplitude da volatilidade dos preços é adequada, porque permite tornar a cadeia de abastecimento alimentar mais fiável e previsível.

1.2. A União Europeia tem interesse em assegurar que os consumidores beneficiam, a longo prazo, de géneros alimentícios seguros. Nesse sentido, importa garantir um elevado nível de auto-suficiência. Por sua vez, só é possível assegurar a sustentabilidade da agricultura através da investigação e do desenvolvimento, da inovação e do desenvolvimento tecnológico. Para isso, os recursos da PAC são indispensáveis, mas o acesso aos mesmos deve ser organizado de maneira a encorajar a adaptação às condições do mercado, tornando a prestação de informação e a cooperação obrigatórias e dando especial atenção às questões do desenvolvimento rural.

1.3. As possibilidades de acção só podem ser alargadas caso se realize uma concertação social o mais ampla possível. Para cada uma das áreas de acção, é necessário analisar o contexto, elaborar um plano de acção preciso e definir claramente as competências e responsabilidades. Tudo isto é fulcral, tendo em conta que qualquer medida relativa aos preços dos géneros alimentícios afecta um conjunto complexo de factores. Os géneros alimentícios constituem o principal factor de coesão social, além de serem importantes do ponto de vista estratégico e gozarem da confiança dos consumidores. Consequentemente, as condições de produção devem ser organizadas de maneira a não prejudicarem a sustentabilidade a longo prazo.

1.4. Não é possível restringir os investimentos nos produtos de base, que sucedem geralmente nas bolsas de valores. Contudo, há que encontrar uma forma de reduzir o impacto dos factores que não reflictam a procura real, dado que perturbam as cadeias de abastecimento de produtos agrícolas. Embora a UE esteja ciente das suas responsabilidades em matéria de abastecimento alimentar nos países em desenvolvimento, não deve esquecer que a sua principal tarefa é assegurar aos seus cidadãos o fornecimento de uma gama completa de géneros alimentícios seguros, reduzindo a dependência relativamente a mercados mundiais e preservando, assim, a sua autonomia.

1.5. O CESE apoia a iniciativa no sentido de criar um Grupo de Alto Nível sobre a Capacidade Concorrencial da Indústria Agro-Alimentar, lançada pela Decisão da Comissão, de 28 de Abril de 2008 (2008/359/CE), e aguarda com expectativa os resultados dos trabalhos desse grupo, sendo que um dos seus objectivos principais deveria ser atingir a maior estabilidade possível nos mercados agro-alimentares.

2. Comunicação da Comissão

2.1. A subida dos preços dos produtos agrícolas acelerou na segunda metade de 2007, tendo causado o aumento significativo do preço de retalho dos géneros alimentícios. A Comissão respondeu a esta situação com a Comunicação «Fazer face à subida dos preços dos géneros alimentícios – Orientações para a acção da UE» (COM(2008) 321 final).

2.2. Para atingir este objectivo, a Comissão considera fundamental identificar e resolver os problemas de funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar em termos de regulamentação e concorrência. A comunicação, composta de cinco secções, analisa a situação e recomenda medidas para resolver os problemas.

2.3. De acordo com a Comissão, o aumento dos preços dos produtos agrícolas de base resultou de uma combinação de factores estruturais e pontuais. Os primeiros, como o crescimento global da população, o aumento dos rendimentos nas economias emergentes e o desenvolvimento de novos mercados de escoamento, fortaleceram a procura mundial.

2.4. «De Agosto de 2007 até Julho de 2008, a inflação dos preços dos géneros alimentícios (com excepção do álcool e do tabaco) representou cerca de 1,0 pontos percentuais (pp.) da inflação total.» A evolução dos preços foi marcada, entre outros aspectos, por subidas de preços diferentes nos alimentos transformados e nos não transformados, devido a razões de «composição».

2.5. A Comissão prevê que a inflação dos preços dos géneros alimentícios e que a importância desses preços na inflação em geral diminua nos próximos dois anos.

2.6. A Comissão considera que as restrições às exportações agrícolas impostas por alguns países no último ano foram mais nocivas do que benéficas porque anularam os sinais do mercado.

2.7. Desde o começo de 2006, verificou-se um surto de investimento nestes mercados, como indica o total dos contratos de futuros sobre produtos agrícolas ainda detidos pelos operadores.

2.8. A comunicação inclui um quadro que sintetiza as práticas mais preocupantes em matéria de concorrência, a saber:

—

cartéis,

—	acordos de compra,

—	imposição de preços de revenda,

—	marca única,

—	produtos de marca branca,

—	subordinação,

—	acordos de fornecimento exclusivo,

—	regimes de certificação.

2.9. À luz desta análise, a Comissão propõe um roteiro para melhorar o funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar, dividido em quatro componentes principais.

2.10. A Comissão espera que as recomendações do Grupo de Alto Nível sobre a Capacidade Concorrencial da Indústria Agro-Alimentar, constituído na Primavera de 2008, contribuam para a melhoria geral da competitividade da cadeia de abastecimento alimentar.

2.11. Para melhor responder a potenciais práticas anti-concorrenciais, consideradas «preocupantes» na secção 4, a Comissão continuará o diálogo no contexto da Rede Europeia da Concorrência com as autoridades nacionais competentes, de modo a assegurar a coerência e aplicação coordenada das regras da concorrência em toda a UE, em prol dos consumidores europeus.

2.12. No âmbito da revisão nacional e/ou comunitária de regulamentação potencialmente problemática para o funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar, a comunicação menciona as seguintes regulamentações e práticas:

—	a regulamentação que restringe a entrada de novas empresas no mercado, que deve ser revista;

—	a regulamentação que reduz as oportunidades de as empresas competirem nos preços, que também deve ser revista;

—	as práticas que distorcem a relação entre fornecedores e retalhistas, que devem ser desencorajadas.

2.13. A Comissão examinará, juntamente com os reguladores dos mercados dos produtos de base e em estreito contacto com outras autoridades regulamentares não europeias (em particular, nos EUA onde se dá a maioria das trocas), as medidas que podem ser tomadas para reduzir a volatilidade dos preços dos produtos agrícolas de base.

2.14. Com base no programa de trabalho proposto e nas respectivas medidas, a Comissão examinará a possibilidade de empreender outras acções e propõe que o Conselho Europeu reexamine esta questão em Dezembro de 2009.

3. Observações na generalidade

3.1. Os factores estruturais que causaram o aumento dos preços dos produtos agrícolas manter-se-ão a médio prazo, mas as flutuações dos últimos dois anos sugerem que o mercado destes produtos terá de se adaptar à crescente volatilidade dos preços. A actual crise económica prejudicou o aumento da procura nos mercados mundiais e, como consequência, os processos que se iniciaram em meados de 2007 poder-se-ão repetir a qualquer momento, tornando os mercados agrícolas ainda menos previsíveis. Além disso, a adaptação à procura causada pela manipulação especulativa dos preços, que não reflecte a verdadeira procura, é impossível, porque requer um nível de flexibilidade incompatível com as características e o potencial da produção agrícola.

3.2. A União Europeia está ciente de que as flutuações nos preços dos produtos agrícolas afectam, não só todo o sector agrícola, mas também a totalidade dos consumidores através dos preços dos produtos alimentares. As flutuações abruptas e fortes demonstraram ser necessário repensar a posição do sector agrícola da UE. O Grupo de Alto Nível sobre a Capacidade Concorrencial da Indústria Agro-Alimentar é um fórum apropriado para esta reflexão. Neste contexto, importa definir: 1) o futuro do sector agrícola da UE; 2) a posição futura da agricultura nas políticas comunitárias; 3) a resposta às consequências da abertura dos mercados; e 4) como restabelecer o equilíbrio nas relações da cadeia de abastecimento alimentar.

3.3. Embora a especialização territorial na UE não tenha progredido desde o início da PAC, há sinais claros deste fenómeno nos mercados internacionais. Dada a abertura gradual dos mercados da UE a produtos de países terceiros, os produtores agrícolas comunitários vêem-se forçados a competir em condições não equitativas. Consequentemente, estão a perder terreno nos mercados. A médio prazo, esta tendência poderá representar uma ameaça séria à economia rural na Europa. Assim, a UE só poderá promover uma política de comércio livre se continuar a prestar várias formas de apoio financeiro aos produtores agrícolas e fornecer os incentivos suficientes para manter os níveis de produção.

4. Observações na especialidade

4.1. Evolução dos preços dos produtos agrícolas de base e dos géneros alimentícios

4.1.1. No pós-crise, é provável que o crescimento da procura de produtos agrícolas ultrapasse mais uma vez o crescimento da oferta. Consequentemente, é possível que estes produtos se tornem novamente mais atraentes para o capital de risco, o que poderá desencadear flutuações semelhantes às dos dois últimos anos, se as variações nos preços dos produtos agrícolas gerarem rendimentos mais elevados do que os proporcionados por outros produtos do mercado financeiro. Dada a conjuntura económica no pós-crise, as hipóteses de isto acontecer são menores do que em 2007. Não obstante, temos de estar preparados para uma contínua volatilidade dos preços, a médio prazo.

4.1.2. Conforme salientado pelo Parlamento Europeu na sua resolução de 26 de Março de 2009 (2008/2175(INI)), a margem do preço de venda a retalho dos géneros alimentícios que chega aos produtores agrícolas e à indústria de transformação alimentar é cada vez mais pequena. Assim sendo, é óbvio que as flutuações dos preços no início da cadeia de abastecimento alimentar só terão um impacto limitado e tardio nos preços de venda a retalho.

O aumento dos preços de venda a retalho dos géneros alimentícios afecta todos os que despendem grande parte do seu rendimento nestes produtos. Este fenómeno está intimamente ligado ao nível de desenvolvimento económico de cada país. Por esta razão, o aumento do preço dos géneros alimentícios teve maior impacto na inflação dos novos Estados-Membros da UE. Nestes países, onde os rendimentos são menores, as despesas com a alimentação podem representar entre 40 % a 50 % do orçamento total das famílias.

4.1.3. Nos próximos anos, o preço dos géneros alimentícios permanecerá, provavelmente, acima da média do período de 2002 a 2006, mas abaixo dos níveis registados no final de 2007. Ao mesmo tempo, os preços continuarão extremamente voláteis. Uma das alterações desfavoráveis dos últimos dois anos é o facto de os preços terem ficado mais sensíveis às informações do mercado. Dada a probabilidade de se verificar um aumento das informações sobre os factores que determinam tanto a oferta como a procura, as flutuações dos preços deverão continuar. Neste contexto, o papel dos meios de comunicação social também é importante, pois se actuarem de forma eficaz, informarão imediatamente os mercados sobre tudo o que se passa no mundo.

4.1.4. Os produtores agrícolas da UE têm de estar preparados para uma procura de géneros alimentícios em constante crescimento. Importa melhorar tanto a quantidade como a qualidade da produção agrícola comunitária. No entanto, a PAC é, em grande medida, responsável por assegurar que a abertura gradual dos mercados da UE não compromete a competitividade dos sectores agro-alimentares europeus. A UE necessita de uma estratégia a longo prazo para a agricultura, que defina o nível de auto-suficiência a alcançar pela Comunidade no fornecimento de vários produtos. No entanto, temos de aceitar que, a médio prazo, a UE precisará de importar numerosos produtos.

4.2. Papel da especulação nos preços dos produtos alimentares de base

4.2.1. O volume do capital dos vários fundos de pensão, de investimento e soberanos está em constante crescimento nos mercados financeiros internacionais, através dos swaps, dos bancos e dos grupos multinacionais. Graças à sua dimensão, estes últimos influenciam consideravelmente os mercados em que operam. Não tendo obtido rendimentos suficientes dos investimentos convencionais, viraram-se para os mercados dos produtos de base.

4.2.2. Tendo em conta a sua natureza especulativa, os investimentos de alto risco influenciam os preços no curto prazo e não a longo prazo. É necessário que a agricultura tenha presente este desenvolvimento, assim como as evoluções nos mercados financeiros em geral. Os produtos financeiros que causam flutuações significativas nos preços dos produtos agrícolas, sem reflectirem os fluxos reais dos produtos, têm um impacto negativo na flutuação dos preços nos mercados físicos.

4.3. Funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar

4.3.1. Conforme assinalado pela Comissão no seu documento de trabalho sobre esta matéria (SEC(2008) 2972), há uma estreita correlação entre os eventos que ocorreram nos mercados agrícolas nos últimos dois anos e as perturbações verificadas na cadeia de abastecimento alimentar. A repartição dos preços dos produtos agrícolas pela cadeia de abastecimento reflecte com precisão a capacidade de cada elo da cadeia de defender os seus próprios interesses.

4.3.2. Avaliar o efeito anti-concorrencial do processo de consolidação da cadeia de abastecimento alimentar pode revelar-se uma tarefa muito difícil para as autoridades da concorrência. É importante lidar com as práticas anticoncorrenciais e com os problemas de concorrência que ocorrem, por vezes, entre os fornecedores agro-alimentares e a fase de comercialização da cadeia de produção, e aos quais a Comissão fez referência, de forma a ajustar as regras às reais condições económicas e de mercado. Conforme sublinhou a Comissão, é necessário garantir um cumprimento coerente e coordenado das regras da concorrência em toda a UE. A cadeia de abastecimento está suficientemente fragmentada para assegurar que as transacções individuais aparentem não ter um impacto anti-concorrencial na perspectiva do mercado único. As práticas referidas no documento mostram que, para cada país e produto, um determinado grau de concentração pode afectar gravemente a concorrência. O surgimento de capacidades de transformação, susceptíveis de dominarem um determinado mercado de produtos graças às economias de escala, pode reduzir a escolha dos consumidores e afastar as pequenas e médias empresas do mercado. Isto tem-se verificado principalmente desde que as marcas brancas começaram a exercer uma influência significativa. Paralelamente, o facto de a competitividade dos preços dominar actualmente as políticas comerciais das empresas pode dar origem a produtos com valor nutritivo mais baixo. Embora o nível de segurança alimentar seja cada vez maior, a substituição de ingredientes naturais por ingredientes artificiais com valores nutritivos mais baixos faz com que os géneros alimentícios deixem de conseguir responder às necessidades dos consumidores em termos de qualidade de nutrição.

4.3.3. O Comité propõe que os métodos de reembolso utilizados pelos grandes retalhistas sejam aditados à lista de práticas anti-concorrenciais presente no quadro 1. Estes métodos permitem dissociar, por um lado, os preços dos fornecedores dos custos reais e, por outro, os preços dos retalhistas dos preços no consumidor. Como consequência, os preços de referência são estabelecidos a níveis demasiado reduzidos, muito abaixo dos níveis alcançáveis através de uma melhor eficiência. As práticas anti-concorrenciais, como os cartéis e os acordos de fornecimento exclusivo, são obviamente inaceitáveis, assim como o recurso a uma posição dominante para impor condições unilaterais aos fornecedores. Ao mesmo tempo, esta técnica de duplicação das margens de lucro – os retalhistas obtêm margens de lucro consideráveis não só dos consumidores, mas também dos fornecedores, devido aos reembolsos – ofusca as margens de lucro comerciais e contribui para a distorção da repartição dos rendimentos na cadeia de abastecimento alimentar. Esta prática é anti-concorrencial porque exige aos fornecedores adaptarem-se a um preço que não reflecte os custos de produção.

4.3.4. O CESE subscreve plenamente as preocupações da Comissão quanto às práticas anti-concorrenciais que alteram o funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar. A este respeito, parece evidente que o desequilíbrio de poder entre o sector da produção, da transformação e do retalho merece maior atenção. A concentração de poder a jusante coloca os retalhistas numa posição dominante relativamente aos produtores e às indústrias de transformação, dando azo a práticas abusivas indesejáveis. Assim, no interesse do bem-estar do consumidor, dever-se-ia visar preços baixos não só a curto, mas também a longo prazo, tendo em conta os efeitos directos e indirectos, evitando assim dificuldades financeiras para os fornecedores, a falta de inovação, a menor escolha e até preços mais elevados a longo prazo.

5. Roteiro para melhorar o funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar

Assegurar uma distribuição correcta da remuneração em cada um dos elementos da cadeia de abastecimento alimentar é uma tarefa muito complexa, porque vários dos aspectos envolvidos requerem uma interferência extensiva nos processos do mercado. Estas medidas são, porém, indispensáveis para melhorar a competitividade dos géneros alimentícios europeus numa base real.

5.1.1. O CESE acolhe favoravelmente a intenção da Comissão de melhorar a transparência do mercado. É sempre útil conhecer melhor a forma como o mercado funciona e o papel desempenhado pelos diferentes elos da cadeia. É muito importante efectuar uma análise meticulosa da cadeia de modo que as autoridades possam tomar as medidas adequadas necessárias no caso de deficiências ou perturbações na mesma. Por conseguinte, o CESE apoia indubitavelmente a actuação proposta pela Comissão na sua comunicação e cooperará plenamente na sua aplicação.

Contudo, a Comissão deve ter presente que as condições variam entre os sectores, e mesmo entre os países, pelo que os factores que determinam os preços também diferem, sendo dinâmicos e não estáticos.

Todos os esforços envidados pela Comissão para conceber e estabelecer um instrumento de vigilância permanente dos preços dos géneros alimentícios e da repartição dos rendimentos na cadeia devem ter por base estes factos. Os resultados desses esforços devem ser vistos como uma referência e não como uma verdade infalível.

5.1.2. A cadeia de abastecimento alimentar só poderá tornar-se mais competitiva se os vários elos cooperarem de forma significativamente mais estreita. De facto, o próprio termo «cadeia» sugere que cada elo apenas coopera com os elos com está directamente em contacto, mas só o trabalho em conjunto visando o interesse comum poderá assegurar uma verdadeira eficiência. Se a intenção é realmente fazer com que as necessidades dos consumidores determinem, através dos produtos, as condições de funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar, todos os elos da cadeia deverão dedicar-se a uma séria reflexão.

5.1.3. A União Europeia tem de aceitar que não pode dar resposta aos factores referidos na comunicação da Comissão apenas com medidas de concorrência. A harmonização da legislação em matéria de concorrência e a cooperação entre as autoridades competentes neste domínio só serão eficientes no caso de práticas anti-concorrenciais convencionais, como os cartéis e a publicidade enganosa. A experiência mostra que o direito da concorrência não é o modo adequado de lidar com as situações enumeradas no quadro 1, devido à complexa interdependência entre as partes envolvidas. A influência de certas cadeias de retalhistas no mercado não justifica per se uma resposta das autoridades da concorrência comunitárias. No entanto, do ponto de vista dos fornecedores, é relevante que a sua dependência em relação a determinados retalhistas ou centros de compra se tenha tornado um factor determinante para a sua sobrevivência no mercado. A cooperação entre retalhistas e fornecedores tornou-se, por conseguinte, unilateral.

Simultaneamente, a previsão de sanções mais pesadas no direito da concorrência poderá desencorajar eficazmente as práticas que induzam os consumidores em erro.

Nos próximos anos, a revisão da protecção dos consumidores prosseguirá. Isto incluirá a qualidade dos géneros alimentícios de países terceiros que chegam ao mercado único graças à maior abertura dos mercados, assim como as condições de produção desses produtos. O aumento das importações reflecte, entre outros aspectos, um maior enfoque nos preços e na procura de géneros alimentícios mais baratos. Contudo, este facto faz-se acompanhar de maiores riscos em matéria de segurança alimentar e protecção dos consumidores, porque os produtos importados provêm de regiões onde a cultura de produção alimentar é claramente inferior à da Europa.

5.1.4. As possibilidades de intervir nas políticas comerciais dos retalhistas são limitadas. Contudo, há que identificar todos as medidas passíveis de fazer com que as políticas comerciais dos grandes retalhistas deixem de priorizar a redução dos preços (ou, em alguns casos, o alcance do preço mais baixo). Este enfoque é responsável pelo actual desequilíbrio na repartição dos rendimentos na cadeia de abastecimento alimentar, além de afectar também as atitudes dos consumidores.

5.1.5. A União Europeia só poderá agir eficazmente no sentido de corrigir as deficiências da cadeia de abastecimento alimentar e de a tornar mais eficiente, se puder basear-se em informações válidas. Cabe também à UE a importante tarefa de sensibilizar os consumidores europeus permitindo que estes tomem decisões informadas. Os consumidores são os elementos-chave da sobrevivência e do desenvolvimento sustentável da agricultura e da indústria alimentar europeias. A sensibilização dos consumidores na Europa poderá ajudar a pôr em prática um dos princípios fundamentais da Comunidade, nomeadamente a preferência pelos produtos comunitários, um princípio que passou inevitavelmente para segundo plano nas negociações do GATT e da OMC.

No desenvolvimento de instrumentos de vigilância, há que prever incentivos para que os operadores do mercado forneçam informações fiáveis ao sistema. Isto poder-se-ia traduzir, por exemplo, em inspecções fiscais, isenções e subsídios. A intenção de assegurar a transparência numa base voluntária não é uma opção realista.

5.1.6. Para atenuar os efeitos negativos da especulação, dever-se-ia considerar a hipótese de desenvolver regulamentação que autorize transacções em mercados bolsistas apenas se estas forem acompanhadas de garantias reais de bens, ao contrário das práticas de mercado actuais que permitem que fluxos de produtos muito reduzidos exerçam uma influência notória sobre os preços do mercado, o que causa, por seu turno, flutuações dos preços no mercado físico.

5.1.7. Redução do tamanho das cadeias de abastecimento alimentar

A redução do número de intermediários entre os produtores agrícolas e os consumidores poderia ajudar a cadeia a funcionar mais eficazmente. Seguindo os exemplos de programas de distribuição de leite e fruta nas escolas, dever-se-á encorajar as relações directas entre os produtores e os consumidores. Para isso, uma das formas mais evidentes é promover mercados agrícolas tradicionais. Isto contribuiria, entre muitos outros aspectos positivos, para preservar o modo de vida rural, assim como as pequenas e médias explorações agrícolas.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/116

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Rumo à celebração de um acordo abrangente sobre as alterações climáticas em Copenhaga»

[COM(2009) 39 final]

(2010/C 128/22)

Relator: Thomas McDONOGH

Em 28 de Janeiro de 2009, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: Rumo à celebração de um acordo abrangente sobre as alterações climáticas em Copenhaga

COM(2009) 39 final.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 2 de Setembro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 168 votos a favor e 2 votos contra, com 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE lamenta que os chefes de Estado e de governo da UE não tenham ainda chegado a consenso sobre decisões fundamentais quanto ao financiamento das medidas de combate às alterações climáticas.

1.2. De harmonia com os resultados da investigação científica, o CESE recomenda um objectivo a longo prazo (até 2050) de cerca de 2 toneladas de CO2e per capita por ano, a fim de manter o aquecimento global a um nível inferior a 2 °C.

1.3. O CESE entende que a UE deveria definir uma meta intermédia ambiciosa de 30 % de redução, até 2020, das emissões globais de gases com efeito de estufa (GEE) relativamente aos níveis de 1990, contanto que outros países desenvolvidos e os economicamente mais avançados de entre os países em vias de desenvolvimento adoptem metas semelhantes.

1.4. Os países desenvolvidos devem comprometer-se a reduzir as suas emissões de GEE em pelo menos 80 % até 2050, em relação aos valores de 1990.

1.5. O CESE concorda com a Comissão em que o grupo dos países em vias de desenvolvimento (com a excepção dos países menos desenvolvidos de África) deve conter o crescimento das suas emissões, de modo a reduzi-las de 15 a 30 % até 2020 relativamente aos níveis que se prevê que viriam a atingir se nada fosse feito em contrário.

1.6. As emissões de GEE do transporte aéreo e do transporte marítimo deveriam ser incluídas nas negociações de Copenhaga.

1.7. O Comité salienta novamente a urgência de reduzir o abate das florestas tropicais em pelo menos 50 % até 2020 relativamente aos níveis actuais e de assegurar, simultaneamente, uma gestão sustentável de florestas, prados, zonas húmidas e turfeiras noutros países desenvolvidos e, futuramente, também nos países em vias de desenvolvimento.

1.8. O CESE subscreve a posição da Comissão quanto à necessidade de um acordo internacional sobre a inclusão de novos gases fluorados no «cabaz» do Protocolo de Quioto.

1.9. É necessário mais financiamento para as actividades globais (e regionais) de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração.

1.10. O CESE preconiza uma política pró-activa de educação e sensibilização para promover uma melhor compreensão das alterações climáticas e seu impacto junto dos cidadãos da Europa e do resto do mundo.

1.11. A actual recessão económica global não deve servir de pretexto para adiar a tomada de medidas urgentes e decisivas de combate às alterações climáticas.

2. Introdução

2.1. À luz das recentes descobertas científicas desde o quarto Relatório de Avaliação (RA4) do IPCC, o CESE está persuadido de que é mais do que nunca agir rapidamente.

2.2. Um aquecimento de 2 °C acima dos níveis pré-industriais foi definido pelos governos da UE em 1996 (e confirmado desde então pelo Conselho Europeu e pelo Conselho (Ambiente), e mais recentemente pelo Grupo de Peritos sobre as Alterações Climáticas da UE) como o máximo que o planeta pode suportar sob pena de enormes perturbações no funcionamento da sociedade devido a problemas sanitários, escassez de água, insegurança no aprovisionamento alimentar e migrações forçadas. Contudo, 2 °C está longe de ser um aumento seguro, uma vez que o gelo do mar Árctico já está a derreter a um ritmo alarmante com temperaturas globais médias de apenas 0,8 °C acima dos níveis pré-industriais.

2.3. Os dados científicos mais recentes são mais alarmantes do que os do RA4. O Projecto Global para o Carbono (Global Carbon Project) confirmou que o aumento das emissões de carbono está a intensificar-se, com índices de crescimento (em média 3,5 % em 2000-2007, quase quatro vezes mais do que os 0,9 % anuais em 1990-1999) superiores mesmo às piores estimativas do relatório especial sobre os cenários de emissões do IPCC.

3. Objectivos de redução das emissões

3.1. Informação de base

Os países industrializados, que em 2008 acolhiam apenas cerca de mil milhões dos 6,7 mil milhões de seres humanos do planeta, têm produzido cerca de 70 % das emissões globais desde 1950. No futuro, os países actualmente considerados como em vias de desenvolvimento passarão a ser a fonte da maioria das emissões.

As emissões globais em 1990 e 2000 foram de cerca de 40 gigatoneladas (Gt) de equivalente CO2 (CO2e) por ano, e de cerca de 50 Gt CO2e em 2008. As emissões globais por ano em 1990 e 2000 foram de 7-7,5 toneladas per capita e de quase 8 toneladas per capita em 2008. Estudos recentes efectuados pelo Grupo de Investigação sobre o Impacto das Alterações Climáticas em Potsdam, na Alemanha, concluíram que as emissões de GEE teriam que diminuir em mais de 50 % até 2050, em relação aos níveis de 1990, a fim de reduzir para 25 % o risco de um aumento das temperaturas superior a 2 °C (o que em si não é de menosprezar).

3.2. De harmonia com os resultados da investigação científica e com o consenso científico global, o CESE recomenda um objectivo a longo prazo (até 2050) de cerca de 2 toneladas de CO2e per capita por ano, o que equivale a uma meta de estabilização das emissões de GEE em cerca de 500 ppm CO2e. O objectivo de 2 toneladas per capita por ano deve ser perseguido a nível nacional.

3.3. O CESE concorda com os objectivos de redução das emissões definidos pela Comissão, que visam uma redução das emissões de GEE para menos de 50 % dos níveis de 1990 até 2050.

3.4. Concorda igualmente com a conclusão do RA4 do IPCC e de estudos científicos mais recentes segundo a qual os países desenvolvidos devem comprometer-se a reduzir as suas emissões em pelo menos 80 % até 2050 relativamente a 1990.

A UE deu o exemplo ao comprometer-se unilateralmente a uma redução de 20 % das suas emissões até 1990, em comparação com os níveis de 2020.

3.5. O CESE também partilha do ponto de vista da Comissão de que a UE deveria, como proposto, aceitar uma meta de reduções mais ambiciosa (30 %) até 2020, contanto que outros países desenvolvidos e que os países economicamente mais avançados entre os países em vias de desenvolvimento adoptem metas semelhantes. Não são só os países do Anexo I de Quioto que deveriam comprometer-se a respeitar esta meta, mas sim todos os países membros da OCDE ou da UE, todos os países candidatos ou potencialmente candidatos à adesão à UE. Este compromisso da parte dos países desenvolvidos será imprescindível para que os países em vias de desenvolvimento sigam o exemplo e adoptem objectivos. Essas metas terão que ser adaptadas, juntamente com o roteiro com os objectivos intercalares previstos para 2030 e 2040, em função do avanço da investigação científica.

3.6. O CESE julga preocupante a falta de ambição nas propostas de outros dos principais países desenvolvidos, como os Estados Unidos e o Japão, as quais ficam muito aquém dos objectivos propostos para 2020. A Comissão de Energia e Comércio do Congresso dos EUA aprovou, em 21 de Maio de 2009, legislação em matéria de energia e aquecimento global que visa uma redução de 17 % das emissões em relação aos níveis de 2005 (e não aos de 1990, bastante mais reduzidos) até 2020 e uma redução de 83 % até 2050. Contudo, o pacote, de 930 páginas, tem ainda que ser posto em prática pelo governo dos EUA, o que só dificilmente será conseguido antes da Cimeira de Copenhaga, em Dezembro. O CESE está apreensivo quanto às repercussões dessa situação para o êxito das negociações em Copenhaga.

3.7. O Comité também lamenta que o G8, os líderes de oito outros países e a UE, em representação das principais economias mundiais, não tenham adoptado quaisquer compromissos financeiros na Cimeira sobre a Energia e o Clima que teve lugar em L'Aquila, na Itália, em 9 de Julho de 2009. Embora os participantes tenham chegado a acordo sobre um objectivo geral de longo prazo de redução das emissões globais em 50 % até 2050 e, nesse âmbito, sobre uma redução de 80 % ou mais para os países desenvolvidos até 2050, não foram definidos nem um ano de referência para as reduções propostas nem objectivos intercalares (por exemplo, até 2020).

3.8. O CESE concorda com a Comissão em que o grupo dos países em vias de desenvolvimento (com a excepção dos países menos desenvolvidos de África) deve, ao mesmo tempo, conter o crescimento das suas emissões, de modo a reduzi-las em 15-30 % até 2020 relativamente aos níveis que se prevê que viriam a atingir se nada fosse feito em contrário.

Para esse efeito, será necessário intervir precocemente e de forma concertada.

3.9. O CESE entende que o volume de emissões per capita constitui um indicador equitativo para as metas de redução dos países desenvolvidos e em vias de desenvolvimento, uma vez que todos os cidadãos do planeta devem beneficiar dos mesmos direitos de poluição e não poluição.

3.10. Critérios como a intensidade do carbono (emissões de carbono/PIB) poderiam ser usados para definir as metas de redução, mas o CESE recomenda cautela na sua aplicação, já que uma redução deste parâmetro pode dever-se a um aumento do PIB de um país, em vez de a uma redução global das emissões nesse país.

4. Emissões da aviação e do transporte marítimo

4.1. Emissões

4.1.1. A aviação internacional (e nacional) e os transportes marítimos são fontes cada vez mais importantes de emissões globais: as emissões de GEE da aviação internacional aumentaram 4,5 % por ano entre 1990 e 2004, enquanto as emissões do transporte marítimo internacional aumentaram 2,75 % por ano no mesmo período. Apesar disso, estas emissões não estão abrangidas pela Convenção-Quadro das Nações Unidas relativa às Alterações Climáticas (UNFCCC) nem pelo Protocolo de Quioto. A aviação representa cerca de 2 % das emissões globais, com base nas emissões de CO2 pela aviação em 2007, e essa percentagem deverá aumentar no futuro próximo. A Associação Internacional do Transporte Aéreo (IATA) adoptou, em Junho de 2009, uma série de metas para reduzir as emissões de GEE da aviação. A IATA também propôs que as emissões fossem compensadas (pagas) a nível global, em vez de regional ou local. Os recentes relatórios da Organização Marítima Internacional (OMI) afirmam que os transportes marítimos internacionais emitem cerca de 843 megatoneladas de CO2 por ano (ou seja, cerca de 3,5 % do total de emissões de GEE), o que equivale às emissões de um grande país desenvolvido como a Alemanha.

4.2. Metas

4.2.1. O CESE concorda com a Comissão em que as emissões da aviação e do transporte marítimo internacionais devem ser incluídas no Acordo de Copenhaga: «para níveis inferiores aos de 2005, até 2020, e, na fase seguinte, para níveis substancialmente inferiores aos de 1990, no horizonte de 2050». O Comité partilha igualmente do ponto de vista da Comissão de que se, até ao final de 2010, não se chegar a um acordo no âmbito da Organização da Aviação Civil Internacional e da OMI, as emissões da aviação e do transporte marítimo internacionais passarão a ser contabilizadas nos totais nacionais a título do Acordo de Copenhaga. O CESE reitera que a aplicação de regimes de comércio de licenças de emissão é bastante mais complicada no transporte marítimo do que na aviação e que um regime alternativo à escala mundial seria muito mais eficaz do que um regime comunitário ou regional (Ver parecer CESE 868/2009 sobre Tornar o transporte marítimo e o transporte por via navegável ecológicos).

5. Emissões geradas pelo uso dos solos e pela reafectação dos solos

5.1. As alterações no uso dos solos, em grande parte devido à desflorestação e à incineração da turfa, são responsáveis por cerca de 17,4 % das actuais emissões.

5.2. À luz da enorme proporção das emissões geradas pelo uso dos solos, o Comité salienta novamente a urgência de reduzir o abate das florestas tropicais em pelo menos 50 % até 2020 relativamente aos níveis actuais (Ver parecer CESE 876/2009 sobre Enfrentar os desafios da desflorestação e da degradação florestal para combater as alterações climáticas e a perda de biodiversidade).

5.3. Ao mesmo tempo, importa promover uma gestão sustentável das florestas, dos prados, das zonas húmidas e das turfeiras antes de mais nos países desenvolvidos (e, mais tarde, nos países em vias de desenvolvimento) a fim de assegurar o sequestro de CO2 nesses países. Todos os países deveriam tomar medidas para controlar a desflorestação.

5.4. A Europa deve dar o exemplo em matéria de preservação das florestas, nomeadamente através da exigência de um certificado de gestão sustentável para os produtos da madeira.

5.5. O impacto da agricultura nas alterações climáticas é objecto de um parecer separado do CESE (1), pelo que não será analisado no presente parecer.

6. Abordagens sectoriais no âmbito das negociações sobre as alterações climáticas

6.1. O CESE recomenda que seja contemplada a possibilidade de uma abordagem sectorial, em complemento das negociações sobre o clima. Por exemplo, e como proposto num relatório de um dos grupos de trabalho envolvidos na elaboração do Protocolo de Quioto, poderiam ser adoptadas metas voluntárias/obrigatórias e quantitativas/qualitativas para sectores específicos (electricidade, ferro e aço, cimento, etc.), para além das metas de redução nacionais. A abordagem sectorial é descrita em mais pormenor no contexto das opções de redução para um acordo global sobre alterações climáticas.

7. Gases fluorados

7.1. O CESE concorda com a inclusão de várias novas substâncias químicas industriais num futuro tratado sobre o clima. Uma dessas substâncias, o trifluoreto de azoto (NF3) é um composto geralmente usado no fabrico de computadores e de televisores LCD de ecrã plano, sendo cerca de 17 000 vezes mais potente do que o CO2. Os hidrofluorocarbonetos (HFC), por exemplo, não estão abrangidos pela Convenção de Montreal e são usados como substituto para os hidroclorofluorocarbonetos (HCFC). Outras novas substâncias químicas a considerar são os novos tipos de perfluorocarbonetos (PFC) e de HFC, o trifluorometilo pentafluoreto de enxofre (SF5CF3), os éteres fluorados, os perfluoropoliéteres (PFPE) e os hidrocarbonetos (HC). A indústria química deve ser incentivada a desenvolver alternativas para os novos gases industriais que apresentem um potencial especialmente elevado de aquecimento climático.

7.2. Metas

7.2.1. O CESE subscreve a posição da Comissão quanto à necessidade de um acordo internacional sobre a inclusão dos seguintes gases fluorados no «cabaz» do Protocolo de Quioto: novos tipos de HFC e PFC; trifluorometilo pentafluoreto de enxofre, éteres fluorados, PFPE e HC, com vista à definição de limites máximos e a uma diminuição progressiva.

7.2.2. O CESE recomenda que a monitorização e a verificação dos níveis de concentração dos novos gases fluorados passe a ser um elemento importante dos acordos internacionais.

8. Medidas de redução

8.1. O CESE está firmemente convicto de que os governos nacionais devem promover o mais possível reduções de baixo custo no consumo de energia (como por exemplo o aumento da eficiência energética dos edifícios) através da regulamentação e da imposição de normas. Pode ser adoptada legislação para promover a redução do volume de resíduos e a reciclagem. Podem ser oferecidos incentivos ao equipamento das habitações com painéis solares, ao reforço do isolamento térmico, etc.

8.2. As fontes de energia renováveis devem ser apoiadas, nomeadamente através de subsídios à construção de aerogeradores e das instalações necessárias para os ligar à rede de electricidade ou do recurso a geradores de biogás a partir de uma mistura de erva, plantas, centeio, etc., fermentada para produzir metano que é subsequentemente introduzido na rede, como foi conseguido na Alemanha ao abrigo da Lei das Energias Renováveis, que levou já a que 14 % da electricidade no país provenha de fontes renováveis.

8.3. É preciso promover tecnologias ecológicas hipocarbónicas. Os países desenvolvidos e em vias de desenvolvimento devem ser encorajados a promover a inovação e a adoptar novas tecnologias com maior eficiência energética sempre que possível.

8.4. Importa melhorar as centrais eléctricas actuais e futuras, mediante medidas como a transição para combustíveis pobres em carbono, o aumento da proporção de energia nuclear ou renovável e o uso de tecnologias mais eficientes.

8.5. O CESE defende que os investimentos iniciais nos países menos desenvolvimentos se concentrem na aquisição das melhorias tecnologias disponíveis localmente ou adaptadas às condições locais.

9. Medidas de adaptação

9.1. O Plano de Acção de Bali reconhece que a adaptação terá que ser expressamente incluída num acordo sobre alterações climáticas posterior a 2012. A adaptação às alterações climáticas, que consiste no reforço da capacidade de uma sociedade de lidar com o impacto dessas alterações, foi recentemente salientada num congresso científico internacional sobre alterações climáticas. Em 1 de Abril de 2009 a Comissão publicou o Livro Branco – Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu (COM(2009) 147 final), que visa ajudar a UE e os Estados-Membros a prepararem-se melhor para o impacto das alterações climáticas.

9.2. O CESE apoia a intenção da Comissão de definir um quadro de acção para medidas de adaptação no âmbito de Acordo de Copenhaga, com os seguintes elementos:

—	uma abordagem estratégica da adaptação;

—	integração da adaptação nas principais políticas da UE;

—	aplicação da adaptação ao nível regional e local;

—	apoio, no âmbito do quadro de acção, à adaptação nos países menos desenvolvidos e nos pequenos Estados insulares em desenvolvimento através da Aliança Global contra as Alterações Climáticas e da Convenção-Quadro das Nações Unidas relativa às Alterações Climáticas.

9.3. Para garantir o êxito das políticas de adaptação, é essencial que estas distribuam os encargos de forma equitativa e que os impactos nos postos de trabalho e na qualidade de vida dos grupos com rendimentos baixos sejam tidos em conta. A dimensão social das políticas de adaptação deve continuar a ser garantida e todos os parceiros sociais devem ser associados a este objectivo.

10. Actividades de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração à escala mundial

O Comité está firmemente convicto de que é necessário e urgente mais financiamento para as actividades globais (e regionais) de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração (ID&D). Os programas de ID&D são recomendados para o desenvolvimento acelerado, o aperfeiçoamento técnico e a introdução no mercado de energias renováveis e a produção combinada de calor e energia nas centrais eléctricas.

10.1.1. O CESE apoia a intenção (SEC(2008) 3104 final) da Comissão de fomentar a investigação integrada sobre alterações climáticas no âmbito do 7.o Programa-quadro de I&D, actualmente em curso. Conviria aprofundar a parceria entre a Comissão e o IPCC, quer n.o 7.o Programa-quadro quer em programas de investigação semelhantes ou futuros.

10.1.2. O CESE apela a um reforço da ID&D das tecnologias hipocarbónicas e mais eficientes do ponto de vista energético enumeradas pela Agência Internacional da Energia, assim como das tecnologias identificadas no Plano Estratégico Europeu para as Tecnologias Energéticas (plano SET), a fim de estimular e acelerar a utilização destas tecnologias de importância estratégica.

10.1.3. O domínio da protecção dos direitos de propriedade intelectual nos países em vias de desenvolvimento evoluiu consideravelmente desde 1995, ano em que entrou em vigor o Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comércio (TRIPS). Nos termos do Acordo TRIPS, os países em vias de desenvolvimento tomam as medidas necessárias para proteger as patentes estrangeiras. A introdução do TRIPS tornou mais interessante para as empresas registar patentes nos países em vias de desenvolvimento.

10.2. O CESE endossa os seguintes objectivos da Comissão:

—	efectuar investigação sobre o impacto das alterações climáticas, a adaptação e outras medidas de redução do impacto a nível nacional e internacional;

—	promover a cooperação científica e tecnológica para toda a investigação relacionada com o clima, incluindo as tecnologias hipocarbónicas e as fontes de energia renováveis em todos os sectores;

—	no mínimo duplicar as actividades de ID&D até 2012 e quadruplicá-las até 2020, com uma reorientação clara para tecnologias hipocarbónicas, em especial ligadas ao aproveitamento de fontes de energia renováveis.

11. Recursos financeiros

11.1. Para que o acordo abrangente que se pretende adoptar em Copenhaga possa ser aplicado, são necessários meios financeiros adequados. As propostas financeiras dos países desenvolvidos terão que ser avançadas o mais depressa possível, a fim de encorajar os países em vias de desenvolvimento a agir igualmente. O financiamento é, tal como as metas a adoptar pelos países desenvolvidos e em vias de desenvolvimento, determinante para o êxito ou o fracasso da Cimeira de Copenhaga.

11.2. O empenho da UE na Conferência de Copenhaga não parece particularmente entusiasta, como demonstra o facto de que os chefes de Estado e de governo da UE, reunidos em 18 e 19 de Junho, terem adiado decisões fundamentais sobre o financiamento das medidas de combate às alterações climáticas, limitando-se a declarar que os princípios da capacidade de pagamento e da responsabilidade pelas emissões deveriam estar na base do financiamento.

11.3. Uma vez que o Conselho Europeu ainda não tomou qualquer decisão sobre o financiamento, o CESE confessa-se apreensivo por esta questão não estar a ser tratada com a urgência devida. É preocupante que os países desenvolvidos, incluindo a UE, não tenham até agora assumido compromissos financeiros suficientes.

11.4. Os investimentos em domínios como a eficiência energética e as tecnologias hipocarbónicas estimularão o crescimento económico e reforçarão a poupança de energia.

11.5. O financiamento das medidas de atenuação do impacto das alterações climáticas nos países em vias de desenvolvimento devem vir de fontes internas e externas, do mercado de licenças de emissão de carbono e das contribuições dos países desenvolvidos:

—

: a maior parte dos investimentos até 2020 e das reduções no consumo de energia não devem ser particularmente onerosos (p. ex., promoção da eficiência energética nas habitações, nos edifícios e no sector privado) e podem ser conseguidos através da política ambiental e energética dos governos. Outras fontes potenciais de financiamento serão o recurso a doações ou empréstimos no âmbito de programas nacionais, internacionais e bilaterais.

—

: as medidas que não se confinem a opções de baixo custo/curto prazo e requeiram um financiamento superior à capacidade do país em vias de desenvolvimento devem ser co-financiadas por todas as fontes possíveis e por formas de financiamento inovadoras, designadamente fundos públicos e mecanismos internacionais de transacção de créditos de carbono. O CESE aplaude os esforços da Comissão no sentido de desenvolver um mercado de créditos de carbono em toda a OCDE até 2015, associando o regime de comércio de licenças de emissão da UE e outros sistemas comparáveis de limitação das emissões e de comércio de licenças de emissão, e um mercado ainda mais vasto até 2020.

11.6. O Conselho Europeu salientou a urgência de explorar melhor os mecanismos internacionais de financiamento. O tema constará da ordem do dia do Conselho Europeu de Outubro. O CESE considera que isso equivale a adiar injustificadamente a questão, dado que a Conferência de Copenhaga terá lugar já em Dezembro.

O CESE subscreve a posição da Comissão de que os países desenvolvidos devem contribuir através de fundos públicos e do recurso a mecanismos de transacção de créditos de carbono. Os financiamentos públicos devem ser comparáveis e assentar no princípio do poluidor-pagador e na capacidade económica de cada país. O nível desses financiamentos deve ser negociado e constituir parte integrante do Acordo de Copenhaga:

i)	para determinar o contributo financeiro anual dos países desenvolvidos segundo uma fórmula acordada (baseada numa combinação dos princípios do poluidor-pagador e da capacidade de pagamento);

ii)	para reservar uma determinada percentagem das emissões autorizadas a cada país desenvolvido. As emissões em reserva seriam sujeitas a licitação por parte dos Estados, a nível internacional.

11.7.1. O CESE acolhe com especial favor a proposta do México segundo a qual cada país deve contribuir para um fundo central, em função da sua população, do PIB e do nível de emissões de GEE. Esse fundo seria em seguida dividido entre todos os países consoante as suas necessidades de redução das emissões, promoção de tecnologias verdes e adaptação ao impacto das alterações climáticas.

11.8. O CESE

—	subscreve a intenção da Comissão de continuar a desenvolver regimes de limitação das emissões e de comércio de licenças de emissão, antes de mais entre os países desenvolvidos e, com o tempo, entre os principais países em vias de desenvolvimento;

—

apoia igualmente a reforma do mecanismo «Desenvolvimento Limpo» (CDM), que tem levado, devido à sua orientação para projectos, ao aumento dos custos administrativos e de transacção. A passagem do actual CDM baseado em projectos para um CDM sectorial seria uma solução possível. Uma outra seria um CDM de desenvolvimento e transferência de tecnologia que satisfaça as condições do Plano de Acção de Bali.

11.9. Os custos previstos para alcançar os objectivos de longo prazo até 2050 serão elevados (da ordem dos 2 % do PIB), mas serão ainda maiores se não forem tomadas medidas decisivas.

12. Sensibilização pública e campanhas de informação

12.1. O público em geral deve ser sensibilizado para a gravidade do aquecimento global e para os seus riscos se não forem tomadas medidas correctoras.

12.2. Os cidadãos devem ser encorajados e incentivados a dar o seu contributo através do recurso a fontes de energia mais ecológicas, da aquisição de bens e serviços que consumam menos energia e da redução da sua «pegada» ecológica.

12.3. Os governos nacionais deveriam recorrer aos meios de comunicação para alertar para a necessidade de tomar medidas urgentes para poupar energia e desenvolver fontes de energia alternativas (não fósseis), ajudando assim a diminuir as emissões de GEE nocivos. O problema das alterações climáticas também deveria ser integrado nos programas das escolas primárias e secundárias como parte de uma estratégia de longo prazo.

O CESE apoia a proposta da Comissão de uma política pró-activa de educação para promover uma melhor compreensão das alterações climáticas e seu impacto.

12.4. O CESE exorta o Conselho a estimular os Estados-Membros a apoiar e facilitar, a nível nacional, o envolvimento dos órgãos do poder regional e local, das empresas, dos sindicatos e de outros representantes da sociedade civil organizada na promoção das estratégias e iniciativas de combate às alterações climáticas.

12.5. Em seu entender, as autoridades locais, regionais e nacionais devem colaborar mais intimamente para consolidar a base de conhecimentos sobre o impacto e as consequências das alterações climáticas, com a contribuição dos cidadãos e do sector privado. No âmbito da iniciativa comunitária do Pacto de Autarcas, por exemplo, cerca de 500 municípios comprometeram-se a reduzir as suas emissões de CO2 em mais de 20 % até 2020.

13. Cláusula de revisão

13.1. O CESE destaca a necessidade de o acordo prever a reavaliação periódica da evolução geral, assim como da adequação dos compromissos e medidas, incluindo uma reavaliação geral em 2015.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) JO C 27 de 3.2.2009, p. 59-65.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/122

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Branco — Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu»

[COM(2009) 147 final]

(2010/C 128/23)

Relator: Frederic Adrian OSBORN

Em 1 de Abril de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o, primeiro parágrafo, do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Branco Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu

(COM(2009) 147 final).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente que emitiu parecer em 13 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 183 votos a favor, 3 votos contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. As alterações climáticas são um dos maiores desafios que o mundo enfrenta no século XXI. A prioridade máxima é agir no sentido de limitar essas alterações através da redução das emissões de gases com efeito de estufa. Contudo, importa também planear na altura devida a adaptação às alterações que já se tornaram inevitáveis.

1.2. Em 2007, a Comissão publicou um Livro Verde sobre a adaptação às alterações climáticas. Após uma ampla consulta sobre esse documento e análises adicionais, a Comissão acabou de publicar um Livro Branco Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu, a respeito do qual decidiu consultar o CESE.

1.3. No seu anterior parecer sobre o Livro Verde (1), o CESE recomendou que se aplicasse um quadro para uma ampla estratégia europeia de adaptação, definindo as medidas a tomar ao nível europeu, nacional e por outros agentes. O Livro Branco vem agora propor esse quadro e o Comité congratula-se com a sua abordagem geral.

1.4. O Comité considera, contudo, que algumas acções propostas pela Comissão não são suficientemente específicas nem têm um carácter suficientemente urgente. Em especial, o Comité solicita:

—	Um maior papel para uma estratégia europeia de coordenação que reúna um conjunto de estratégias de adaptação nacionais;

—	Um calendário mais breve para o desenvolvimento da estratégia, com particular atenção a questões ou áreas que exijam a aplicação de medidas de adaptação mais urgentes;

—	A instituição de um comité ou órgão de alto nível independente para monitorizar o progresso realizado em matéria de medidas de atenuação e adaptação na Europa e alertar publicamente para questões em que os avanços estão a ser insuficientes;

—	Um esforço inicial para quantificar a escala de despesas de adaptação que serão possivelmente necessárias na Europa (comparável aos admiráveis esforços que a Comissão já realizou para avaliar as necessidades dos países em desenvolvimento a este respeito);

—	Uma colaboração mais intensa, pelo menos ao nível da OCDE, mas preferencialmente à escala internacional, pois a adaptação deve ser de âmbito mundial;

—	Mais esforços para envolver o público e a sociedade civil no desenvolvimento de acções e planos de adaptação.

2. O Livro Branco e o seu contexto

2.1. As alterações climáticas são um dos maiores desafios que o mundo enfrenta no século XXI. Medidas para limitar essas alterações através da redução das emissões de gases com efeito de estufa são uma prioridade absoluta para o mundo e para a próxima Cimeira no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC), em Copenhaga. Contudo, importa também planear desde já a adaptação às alterações que já se tornaram inevitáveis.

2.2. Em 2007, a Comissão publicou um Livro Verde sobre a adaptação às alterações climáticas. Após uma ampla consulta sobre esse documento (incluindo um parecer do Comité), a Comissão publicou agora um Livro Branco Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu, a respeito do qual decidiu consultar o CESE. O Livro Branco reflecte em grande medida muitos dos pontos do parecer anterior do Comité.

2.3. O Livro Branco reconhece que as alterações climáticas são já bastante sensíveis e deverão acentuar-se, o que terá um impacto enorme em muitos sectores, para os quais é necessário começar a planificar a adaptação desde já. Há muitas incertezas quanto à extensão do impacto e à sua distribuição geográfica, que dependerão em parte do êxito dos esforços mundiais para atenuar as alterações climáticas através da redução das emissões de gases com efeito de estufa. Mas mesmo no cenário mais optimista, será necessário adaptar-se a grandes mudanças e essa adaptação tem de ser planeada desde já.

2.4. No caso da Europa, o Livro Branco identifica diversos sectores susceptíveis de serem particularmente afectados:

—	Agricultura e silvicultura,

—	Pesca e aquicultura e ecossistemas costeiros e marítimos,

—	Infra-estruturas e a sua vulnerabilidade a fenómenos extremos e a aumentos do nível do mar,

—

Turismo,

—	Saúde humana e fitossanitária,

—	Recursos hídricos,

—	Ecossistemas e biodiversidade.

2.5. O Livro Branco sustenta que as estratégias mais eficazes serão provavelmente as que aproveitem a capacidade da natureza de absorver ou controlar o impacto, e não as que se concentrem apenas nas infra-estruturas físicas. O Livro Branco faz referência a uma «Infra-estrutura Verde», descrita na avaliação de impacto.

2.6. O Livro Branco indica que é pouco provável que a adaptação autónoma dos indivíduos e das empresas afectados por esse impacto dê resultados adequados. Por isso, defende medidas políticas preventivas para evitar acções inadequadas («más adaptações») e assegurar as vantagens económicas, sociais e ambientais de uma intervenção precoce, em vez de uma intervenção a posteriori.

2.7. O Livro Branco reconhece que a maioria das medidas de adaptação terão de ser adoptadas a nível nacional, regional ou local, mas reconhece que a União Europeia desempenha um papel importante em domínios em que os problemas transcendem as fronteiras nacionais, e em sectores onde já há competências europeias e actividades bem desenvolvidas que podem ter uma influência significativa na adaptação.

2.8. O Livro Branco propõe agora um quadro de acção em duas fases. Na primeira fase (2009-2012), propõe quatro pilares de acção e um conjunto de medidas comunitárias e nacionais em cada um deles:

—	Estabelecer uma base de conhecimentos sólida,

—	Integração da adaptação nas políticas fundamentais da UE,

—	Emprego de uma combinação de instrumentos políticos para assegurar a aplicação efectiva da adaptação,

—	Reforçar a cooperação internacional sobre adaptação.

2.9. Na segunda fase, com início em 2013, está prevista uma estratégia de adaptação mais global, mas o Livro Branco actualmente não faz qualquer precisão quanto ao seu eventual alcance.

3. Observações na generalidade

3.1. No anterior parecer sobre o Livro Verde (NAT 368), o CESE recomendou que se aplicasse um quadro para uma ampla estratégia europeia de adaptação, definindo as medidas a tomar ao nível europeu, nacional e por outros agentes. O Livro Branco propõe agora justamente um tal quadro, que inclui muitos dos pontos que foram recomendados pelo Comité no seu parecer anterior. Como é óbvio, o Comité acolhe favoravelmente esse facto e a abordagem geral descrita no Livro Branco.

Contudo, em muitos dos pilares, a forma de intervenção proposta mais parece uma tentativa. Muitas das medidas propostas são apenas para exploração, consideração, avaliação ou incentivo. Nenhuma é obrigatória, e não está prevista proximamente legislação neste domínio. Em virtude da severidade crescente do impacto das alterações climáticas e da importância de uma liderança europeia neste domínio, o Comité considera que a Europa deve dirigir-se mais rapidamente para uma estratégia mais prescritiva, com objectivos mais específicos. Nos pontos seguintes deste parecer, o Comité salienta alguns dos elementos da estratégia reforçada que considera que a Europa deverá seguir.

3.2.1. – Embora muitas das medidas concretas necessárias para a adaptação às alterações climáticas tenham que ser aplicadas a nível local, regional e nacional, o Comité concorda com a Comissão em que também é necessária uma significativa participação europeia. Há várias razões para isso:

—	A análise das prováveis mudanças e repercussões exigirá maiores esforços de investigação e de acompanhamento, pelo que a coordenação a nível europeu seria benéfica.

—	Alguns problemas que surgirão ultrapassarão as fronteiras nacionais e necessitarão de uma resposta concertada.

—	O impacto variará consideravelmente de uma parte a outra da Europa e algumas das regiões mais pobres poderão estar entre as mais severamente afectadas, tornando necessário repartir os encargos através dos mecanismos de coesão ou outros.

—	Algumas das políticas e programas mais importantes da Comissão, incluindo a PAC e os Fundos Estruturais, precisam de ser ajustados tendo em conta as alterações climáticas, de forma a estarem mais aptos para a realização dos objectivos pretendidos.

—

Fora da Europa, será necessário um maior esforço internacional para dar assistência aos países menos desenvolvidos do Sul, que provavelmente sofrerão mais severamente com as alterações climáticas e que têm menos capacidade de se adaptarem de forma adequada. A UE é a mais bem colocada para coordenar os esforços europeus neste domínio.

—	Acima de tudo, o desafio de uma adequada e atempada adaptação às futuras alterações climáticas exigem que os líderes políticos da Europa trabalhem em conjunto nesta empresa comum que ultrapassa as fronteiras nacionais.

Por todas estas razões, o Comité apoia inteiramente a necessidade de desenvolver uma forte estratégia europeia de adaptação e insta a Comissão a desenvolver a estratégia de uma forma mais decisiva e com objectivos mais específicos assim que lhe seja possível.

Tendo em conta o carácter global das alterações climáticas, os programas de adaptação devem, também eles, seguir uma abordagem global, tanto mais que serão os países menos desenvolvidos, que são actualmente os mais vulneráveis, os mais afectados por estas alterações. A OCDE leva a cabo uma iniciativa de grande envergadura a este respeito; conviria também, tanto quanto possível, coordenar a este nível os quadros e os programas europeus.

Para além das medidas a nível europeu é também vital estimular uma acção mais vigorosa a nível nacional, regional e local. A informação de base do Livro Branco demonstra que existe actualmente uma grande variedade de abordagens a nível nacional e que alguns Estados-Membros realizaram muito mais progresso que outros na análise das suas próprias situações e no desenvolvimento de estratégias adequadas de adaptação. Para dar mais ímpeto ao processo de adaptação, o Comité entende que seria útil que a iniciativa europeia defina parâmetros e um calendário comuns para o estabelecimento de estratégias de adaptação nacionais.

3.2.2. – A Comissão propõe um processo em duas fases: uma primeira de 2009 a 2012, durante a qual a base de conhecimentos seria reforçada, a adaptação seria integrada em domínios de intervenção fundamentais da UE, as medidas seriam desenvolvidas e os esforços de cooperação internacional seriam reforçados. Apenas numa segunda fase, com início em 2013, seria desenvolvida uma estratégia inteiramente global de adaptação.

3.2.3. O Comité compreende a lógica desta abordagem em duas fases, mas manifesta preocupação pelo facto de o seu ritmo não ter em conta a urgência do problema. Os efeitos das alterações climáticas já se começam a sentir na Europa, e ainda mais noutras partes do mundo. Mesmo que a Cimeira de Copenhaga leve à adopção de esforços de adaptação em todo o mundo, as concentrações de gases com efeito de estufa na atmosfera continuarão a aumentar por diversas décadas, com efeitos climáticos cada vez mais graves. As medidas de adaptação devem ser lançadas agora e não num futuro vago a médio prazo. Do mesmo modo, mais vale agir demasiado cedo do que demasiado tarde para impedir uma evolução indesejável e investimentos inadequados (de forma a evitar a«má adaptação»).

3.2.4. Por conseguinte, o Comité aconselha a Comissão a prestar uma atenção especial no seu trabalho de análise dos próximos três anos à melhoria dos métodos de previsão a curto prazo (1-5 anos) dos efeitos susceptíveis de necessitarem de medidas de adaptação mais urgentes nesse período. Quais são a zonas costeiras mais vulneráveis que necessitam de medidas de protecção mais urgentemente? Onde é que a escassez de água se fará sentir de uma forma mais cruel e qual a resposta a dar a esse problema? Quais são as repercussões iminentes para a saúde, e como nos podemos preparar para elas?

3.2.5. Além disso, a Comissão deveria determinar com urgência os principais riscos de investimento inadequados («má adaptação») e a melhor forma de prevenir tais erros. A continuação da construção em zonas que estarão no futuro mais expostas aos riscos de graves inundações é disso um exemplo.

3.2.6. É urgente desenvolver capacidades de análise e de previsão das principais instituições para que elas possam fornecer orientações esclarecidas aos decisores políticos sobre temas tão críticos como estes. Além disso, é indispensável controlar em permanência a concentração de CO2 em diferentes locais representativos na UE e no resto do mundo e continuar a acompanhar as alterações climáticas e os efeitos sobre o clima do teor de dióxido de carbono na atmosfera.

3.2.7. – O Livro Branco propõe a criação de dois novos instrumentos transeuropeus: um grupo director para o impacto e a adaptação, para intensificar a cooperação em matéria de adaptação, e um Mecanismo de Intercâmbio, que servirá de ferramenta informática e base de dados sobre o impacto das alterações climáticas, a vulnerabilidade e as melhores práticas em matéria de adaptação. Estas duas propostas parecem úteis enquanto tais, mas o Comité considera pouco provável que por si só consigam garantir a visibilidade e a mobilização política necessárias ao lançamento de medidas de adaptação suficientemente amplas e eficazes.

3.2.8. O Comité deseja por conseguinte reiterar a recomendação que tinha efectuado a propósito do Livro Verde, ou seja, que a União Europeia deverá estabelecer um órgão de monitorização independente, com um presidente de alto nível e independente, responsável pelo acompanhamento dos progressos da estratégia global de alterações climáticas (tanto de adaptação como de atenuação). Esse órgão independente elaboraria regularmente relatórios acessíveis ao público sobre os avanços em toda a Europa e daria rapidamente o alerta se as medidas parecessem inadequadas para cumprir os compromissos ou, no caso da adaptação, para assegurar uma preparação adequada para os efeitos iminentes das alterações climáticas.

3.2.9. Desde que o Comité apresentou essa recomendação, o comité independente sobre o clima instituído no Reino Unido elaborou algumas recomendações estimulantes que galvanizaram a adopção de novas medidas nesse país e provaram até que ponto esse órgão é valioso. Uma estrutura semelhante a nível europeu poderia ajudar a manter a pressão e a encorajar a tomada de medidas.

3.2.10. – No contexto das negociações de Copenhaga, é urgente que a Europa determine os fundos que deverão ser disponibilizados para apoiar as medidas de adaptação (e de atenuação) nos países em vias de desenvolvimento e que contribuição a Europa deve efectuar. Numa outra comunicação (COM(2009) 475/3), a Comissão calculou que até 2020 os países em vias de desenvolvimento necessitarão de aproximadamente 100 mil milhões de euros por ano para despesas de atenuação e de adaptação e apresentou sugestões quanto à parte desse montante que poderia ser custeada por fundos públicos europeus. O Comité acolhe positivamente estas propostas oportunas e insta as instituições a analisá-las urgentemente para que possam efectivamente contribuir para o êxito da Cimeira de Copenhaga.

3.2.11. No contexto de Copenhaga, é compreensível, ainda que decepcionante, que o custo potencial da adaptação na Europa permaneça ainda bastante indefinido. O Livro Branco não apresenta dados sobre o custo provável da adaptação na Europa e refere apenas que os custos das medidas de adaptação das políticas serão calculados em tempo útil. O Comité considera que é urgente efectuar uma avaliação inicial dos recursos que serão provavelmente necessários na Europa. Esta avaliação geral deverá em seguida ser dividida em parcelas – concentração das principais prioridades nos cinco primeiros anos, deixando as despesas menos urgentes para uma data posterior. A avaliação deveria considerar as despesas que poderiam razoavelmente ser reservadas ao sector privado, a parte que poderia ser abrangida pelos seguros e os domínios que provavelmente necessitarão de financiamento público. Seria igualmente útil determinar a repartição ideal dos esforços das despesas públicas entre os orçamentos nacionais e o orçamento comunitário.

3.2.12. Naturalmente, estimativas dessa natureza não são fáceis. Contudo, se podem ser realizadas para os países em vias de desenvolvimento, também deveriam ser possíveis para a Europa. No entender do Comité, esta questão merece um tratamento mais urgente e o reconhecimento de que os futuros problemas poderão ser bem mais sérios do que o descrito no Livro Branco. O futuro do planeta é incerto e as previsões para as despesas de precaução e adaptação não podem basear-se nas experiências do passado nem em indicadores ultrapassados, como a prevenção contra todas as catástrofes naturais à excepção dos fenómenos muito excepcionais que ocorram apenas uma vez em cada cem anos. No futuro, as catástrofes naturais que no passado podiam ocorrer uma vez em cada cem anos ocorrerão mais frequentemente. Os critérios e as orientações dos planos de urgência e as despesas de prevenção deles decorrentes deverão ser adaptados em função da situação e integrados nos orçamentos respectivos.

3.2.13. Nos próximos anos, a crescente gravidade dos efeitos das alterações climáticas implicará sem qualquer dúvida um aumento das despesas de adaptação, que constituirão uma parte mais importante dos orçamentos dos sectores público e privado e um factor mais preponderante no cálculo dos prémios e das indemnizações dos seguros. Actualmente, todos os estudos indicam que, tanto para a adaptação como para a atenuação, é melhor agir rapidamente para tomar medidas preventivas do que reagir quando já é demasiado tarde, após os danos.

3.2.14. Por outro lado, se as medidas forem tomadas em tempo útil e integradas eficazmente noutro domínios, deverá ser possível, pelo menos em alguns casos, encontrar soluções vantajosas para todos que aumentem a resistência de uma região ou de uma função aos efeitos das alterações climáticas e contribuam ao mesmo tempo para a realização de outros objectivos políticos. É urgente começar o mais rapidamente possível a procurar estas eventuais sinergias e publicar as previsões globais do custo da adaptação para as poder examinar e aperfeiçoar.

3.2.15. – As alterações climáticas afectarão sectores económicos muito variados e empresas e indivíduos diferentes. É importante que o público compreenda esse impacto e que cada indivíduo se sinta implicado nas mudanças que serão necessárias para os enfrentar. Actualmente, o envolvimento do público na problemática das alterações climáticas tende a concentrar-se prioritariamente no que os indivíduos, grupos e organizações podem fazer para contribuir para os esforços de atenuação pelas escolhas que efectuam na sua vida e no âmbito das suas actividades económicas.

3.2.16. Contudo, será igualmente necessário que o grande público comece a concentrar-se nas questões de adaptação que o podem afectar, como:

—	onde viver, trabalhar e fazer férias à luz das evoluções das tendências climáticas;

—	de que forma a gestão das árvores e das florestas perenes deve adaptar-se a condições climáticas em contínua evolução;

—	que plantas e árvores prosperarão nos jardins em circunstâncias instáveis e de que forma as paisagens culturais de todas as regiões da UE podem ser preservadas;

—	de que forma a distribuição dos riscos sanitários evoluirá e que precauções tomar;

—	de que forma os hábitos alimentares terão que ser adaptados.

Será importante manter o grande público e os grupos mais afectados bem informados dos dados mais recentes sobre o impacto das alterações climáticas à medida que o mesmo se faça sentir, bem como das alterações que se poderão produzir no futuro. Ao mesmo tempo, o grande público e particularmente os grupos mais afectados deverão ser ajudados a apreciar todos os aspectos das medidas de adaptação que estão ao seu alcance. A Europa pode desempenhar um papel importante na promoção deste tipo de diálogo público e na difusão dos conhecimentos. O Comité recomenda que a Comissão dê mais atenção a este aspecto.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) JO C 120 de 16.5.2008, p. 38.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/127

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Intensificar o financiamento internacional da luta contra as alterações climáticas: uma matriz europeia para o pacto de Copenhaga»

[COM(2009) 475 final]

(2010/C 128/24)

Relatora-Geral: Lavinia ANDREI

Em 10 de Setembro de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a:

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Intensificar o financiamento internacional da luta contra as alterações climáticas: uma matriz europeia para o pacto de Copenhaga

COM(2009) 475 final.

Em 29 de Setembro de 2009, a Mesa do Comité decidiu incumbir a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente da preparação dos correspondentes trabalhos.

Dada a urgência dos trabalhos, o Comité Económico e Social Europeu, na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), designou relatora-geral Lavinia Andrei e adoptou por 179 votos a favor, 4 votos contra e 11 abstenções o seguinte parecer

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE saúda estas propostas que chegam no momento certo e exorta as instituições a terem-nas urgentemente em conta de forma a contribuírem realmente para o êxito da reunião de Copenhaga. A comunicação é já um bom começo, já que os países industrializados não têm até agora querido avançar com números para o seu financiamento.

1.2. O financiamento da luta contra as alterações climáticas não deve ser visto como um apoio de carácter voluntário mas como uma obrigação, consagrada no articulado da Convenção CCNUCC (Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas), de destinar aos países em desenvolvimento novos recursos adicionais, adequados e previsíveis. O respeito do princípio de «responsabilidades comuns, mas diferenciadas» desta Convenção terá de ser obrigatório para os países industrializados.

1.3. Os países em desenvolvimento precisam de serem ajudados no seu combate às alterações climáticas, conforme reconhecido pela UE na Convenção das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas. Nas próximas décadas, é provável que estes países enfrentem custos anuais na ordem das centenas de milhares de milhões de euros para a sua atenuação e adaptação.

1.4. O CESE concorda com a proposta da UE de um financiamento público de arranque rápido por parte dos países industrializados da ordem dos 5 a 7 mil milhões de euros por ano, no período anterior a 2013. É um bom começo se considerarmos o ambiente que reina actualmente e a falta de confiança entre o Sul e o Norte.

1.5. O CESE aprecia igualmente a atitude positiva da Comissão perante uma acção que permita libertar recursos financeiros a partir do sector da aviação e do transporte marítimo internacional.

1.6. Por outro lado, são já perceptíveis alguns sinais bem claros de que os países em desenvolvimento, especialmente a África, consideram deveras modesta a oferta da UE e que terão de ser afinal eles a arcar com os prejuízos causados por outros ao longo de muitos anos. Com base numa estimativa modesta, várias ONG e economistas da ONU têm defendido, com razão, que o financiamento necessário a ser concedido pelos países desenvolvidos a favor dos países em desenvolvimento se eleva a um montante anual de 150 mil milhões de dólares (cerca de 110 mil milhões de euros), durante o período de compromisso de 2013-2017.

1.7. Tomando como ponto de partida as receitas geradas pelo mercado de carbono, a Comissão presume que os elevados lucros realizados pelas partes envolvidas poderão reverter plenamente a favor dos países em desenvolvimento onde serão destinados a actividades com baixas emissões de carbono. Na prática, o mais provável é que esses lucros vão parar aos cofres das empresas privadas, muitas delas originárias de países desenvolvidos.

1.8. O CESE também está preocupado com a visão da UE sobre o investimento do sector privado nos países em desenvolvimento, tanto mais que a União Europeia ainda não encontrou uma via para garantir que os Estados-Membros invistam as receitas geradas pelo regime comunitário de comércio de licenças de emissão em energia limpa.

1.9. A Comissão deveria avançar com um plano revisto e viável para manter a sua liderança na política climática internacional. A UE deve continuar igualmente a pressionar os EUA e outros países no sentido de estes manifestarem a sua posição sobre o financiamento da luta contra as alterações climáticas.

1.10. As promessas de aumento dos recursos financeiros, quer a nível internacional quer nacional, deveriam estar sujeitas a disposições mensuráveis, notificáveis e verificáveis.

2. Introdução

2.1. Em 10 de Setembro de 2009, a Comissão Europeia apresentou a comunicação intitulada «Intensificar o financiamento internacional da luta contra as alterações climáticas: uma matriz europeia para o pacto de Copenhaga».

2.2. O presente documento procura desbloquear o actual impasse nas negociações em que os países desenvolvidos esperam que os países em desenvolvimento, em especial os economicamente mais avançados, contribuam para o esforço geral, ao mesmo tempo que os países em desenvolvimento esperam uma posição clara da parte dos países desenvolvidos sobre o financiamento das medidas de atenuação e adaptação.

2.3. Esta proposta não chega, contudo, para assegurar um pacto eficaz em Copenhaga. Haverá que providenciar por reduções ambiciosas em todos os países desenvolvidos, medidas de atenuação adequadas nos países em desenvolvimento e uma arquitectura global eficaz que permita dar os incentivos necessários para galvanizar o investimento numa economia com baixas emissões de carbono.

2.4. As necessidades de financiamento para acções de atenuação e adaptação nos países em desenvolvimento poderiam atingir cerca de 100 mil milhões de euros por ano até 2020. A maioria dos recursos financeiros necessários terá de ser gerada internamente e provir da expansão do mercado mundial do carbono, mas deverão ser disponibilizados fundos públicos internacionais da ordem dos 22 a 50 mil milhões de euros por ano até 2020.

2.5. A Comissão Europeia propõe que esse financiamento público seja assegurado pelos países industrializados e pelos países mais avançados economicamente dada a sua quota de responsabilidade pelas emissões e a sua capacidade de fornecer o financiamento necessário. Isso poderia significar uma contribuição da UE de 2 a 15 mil milhões de euros por ano até 2020.

3. Documento da Comissão

3.1. Com base em estimativas da Comissão, as necessidades de financiamento para acções de atenuação e adaptação nos países em desenvolvimento poderiam atingir cerca de 100 mil milhões de euros por ano até 2020. O financiamento nacional (público e privado) nos países em desenvolvimento, o mercado global do carbono e, complementarmente, os fluxos financeiros públicos internacionais devem, todos eles, ter um papel a desempenhar para fazer face a estas necessidades. O financiamento público e privado nacional poderia contribuir com 20-40 %, o mercado do carbono com cerca de 40 % e o financiamento público internacional poderia cobrir as restantes necessidades.

3.2. O mercado internacional de carbono poderia fornecer algo como 38 mil milhões de euros por ano até 2020. O acordo de Copenhaga deve estabelecer um novo mecanismo sectorial de créditos de carbono, concentrando ao mesmo tempo o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no apoio aos países menos desenvolvidos.

3.3. Deveriam ser disponibilizados fundos públicos internacionais da ordem dos 22 a 50 mil milhões de euros por ano até 2020. A partir de 2013, as contribuições para o financiamento público deveriam ser repartidas em função da capacidade contributiva dos países e da sua responsabilidade pelas emissões, e incluir os países em desenvolvimento economicamente mais avançados. Com base nestes pressupostos, a participação da UE deveria situar-se entre 10 e 30 %, em função da ponderação atribuída a estes dois critérios. Caso se venha a alcançar um resultado ambicioso em Copenhaga, a contribuição da UE poderia assim ser de 2 a 15 mil milhões de euros por ano até 2020, dependendo do volume total do financiamento global acordado e da ponderação dada a cada critério de repartição.

3.4. O apoio à adaptação deveria dar prioridade aos países em desenvolvimento mais pobres e vulneráveis.

3.5. Os sectores da aviação e do transporte marítimo internacional podem constituir uma importante fonte de financiamento inovador.

3.6. A governação do futuro enquadramento financeiro internacional deve ser descentralizada e de tipo ascendente. Um novo Fórum de Alto Nível sobre o financiamento internacional da luta contra as alterações climáticas deve monitorizar e analisar periodicamente as lacunas e os desequilíbrios no financiamento das medidas de atenuação e adaptação.

3.7. Todos os países, excepto os menos desenvolvidos (LCD), deveriam preparar até 2011 planos de crescimento com baixas emissões de carbono, com objectivos a médio e longo prazo credíveis, e elaborar inventários anuais dos gases com efeito de estufa.

3.8. Entre 2010 e 2012, o volume de financiamento de arranque rápido para fins de adaptação, atenuação e reforço de capacidades, a fornecer pelo mundo desenvolvido, poderia situar-se entre 5 e 7 mil milhões de euros por ano. Para tal, a UE deveria ponderar uma contribuição imediata da ordem dos 0,5 a 2,1 mil milhões de euros por ano, a partir de 2010. Tanto o orçamento da UE como os orçamentos nacionais deveriam estar prontos a contribuir para este financiamento.

3.9. Para o período após 2012, e integrada no pacote de propostas para o próximo enquadramento financeiro, a Comissão apresentaria uma proposta de acção única e global da UE, indicando se a partir de 2013 a mesma deveria ser financiada no âmbito do orçamento, ou através do estabelecimento de um fundo especial para o clima, integrado no pacote de propostas para o enquadramento financeiro pós-2013, ou ainda mediante a combinação destes dois modos de financiamento. As contribuições directas de cada um dos Estados-Membros poderiam também constituir uma importante fonte de financiamento da UE, como parte do esforço global feito pela UE.

3.10. Se não for utilizado o orçamento da UE, a repartição das contribuições no interior da UE deverá obedecer aos mesmos princípios de contribuição que a nível internacional, tendo em conta as circunstâncias especiais dos Estados-Membros.

4. Observações na generalidade

4.1. O CESE congratula-se com a comunicação da Comissão, que procura desbloquear o actual impasse nas negociações internacionais para um novo acordo sobre o clima em Copenhaga, apresentando uma matriz para o financiamento da luta contra as alterações climáticas e destacando a actual necessidade de metas ambiciosas para a redução das emissões.

4.2. O G77 (grupo dos países em desenvolvimento) tornou claro que, para os seus membros, a questão central no contexto de um acordo das Nações Unidas sobre o clima é a concessão de meios financeiros suficientes para combater as alterações climáticas. É geralmente aceite que os países em desenvolvimento – e os grupos mais carenciados dessas sociedades – serão os primeiros e os mais gravemente afectados pela mudança das condições climáticas.

4.3. Os países em desenvolvimento também precisarão da nossa ajuda para combaterem as alterações climáticas, conforme reconhecido pela UE na CCNUCC (Convenção das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas). Nas próximas décadas, é provável que aqueles países enfrentem custos anuais na ordem das centenas de milhares de milhões de euros.

4.4. O CESE regozija-se com o facto de a Comissão ter dado o primeiro passo analisando as diferentes fontes de financiamento possíveis e manifestando a intenção de encorajar a avaliação de cada uma delas para identificar os recursos disponíveis, as opções de financiamento e os modos de canalizá-lo. No entanto, com base numa estimativa modesta, várias ONG e economistas da ONU têm defendido, com razão, que o financiamento necessário a ser concedido pelos países desenvolvidos a favor dos países em desenvolvimento se eleva a um montante anual de 150 mil milhões de dólares (cerca de 110 mil milhões de euros).

4.5. Dever-se-ia procurar tirar mais partido da flexibilidade proporcionada pelo novo mecanismo sectorial do mercado do carbono (SCM) para assegurar, na prática, a sua aplicação e minimizar os riscos de insucesso. Importa prestar atenção aos critérios de adicionalidade no quadro do MDL e do SCM, para evitar confusões.

4.6. Todos os financiamentos para a luta contra as alterações climáticas devem provir de novas fontes e ir para além dos compromissos assumidos pelos países desenvolvidos para a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (equivalente a 0,7 % do PIB), dado que as alterações climáticas imporão substanciais custos suplementares que vão além dos compromissos inicialmente previstos aquando da fixação de objectivos. Importa ter em consideração que apenas alguns países cumpriram a sua promessa de aumentar a APD para 0,7 % do PIB. A tendência da última década sugere que é exígua a probabilidade de este objectivo vir a ser alcançado.

4.7. Mais do que nunca, a UE deve prosseguir as suas medidas e afirmar a sua liderança na política climática internacional durante as negociações para o acordo global sobre alterações climáticas em Copenhaga. A actual crise financeira sem precedentes terá uma vida breve e resolver-se-á mais tarde ou mais cedo. As alterações climáticas, em contrapartida, vieram para ficar.

4.8. A recuperação económica depende da resposta às alterações climáticas. Se os líderes não conseguirem adoptar as medidas prementes ainda este ano, é provável que o custo do impacto das alterações climáticas supere os 20 % do PIB mundial. Segundo Nicholas Stern, antigo economista-chefe do Banco Mundial, seriam superados os custos da Grande Depressão e das duas guerras mundiais em conjunto, além de poder causar a morte a muitos seres humanos e a extinção de numerosas espécies.

4.9. A UE deve continuar a pressionar os EUA e outros países no sentido de manifestarem a sua posição sobre o financiamento da luta contra as alterações climáticas. As promessas de aumento dos recursos financeiros, quer a nível internacional quer nacional, deveriam ficar sujeitas a disposições mensuráveis, notificáveis e verificáveis.

5. Observações na especialidade

5.1. Gerar fluxos financeiros adequados

5.1.1. Mobilizar o financiamento nacional

5.1.1.1. O financiamento privado nacional constituirá uma grande parte dos investimentos necessários, não só nos países desenvolvidos mas também nos países em desenvolvimento. Grande parte deste investimento já é comercialmente viável – sendo o investimento adicional compensado pela redução da factura energética.

5.1.1.2. Os países mais pobres, em especial os menos desenvolvidos, bem como os segmentos mais pobres das populações dos países em desenvolvimento, não terão meios suficientes para investir em medidas de adaptação para fazer face aos efeitos adversos das alterações climáticas. Dependerão em grande parte da ajuda pública, nacional e internacional.

5.1.2. Tirar pleno partido do mercado do carbono

5.1.2.1. O CESE reconhece que o mercado internacional do carbono – apesar de ainda não ter amadurecido e haver uma série de dúvidas quanto aos créditos de compensação – é um instrumento para impulsionar o investimento do sector privado nos países em desenvolvimento. Poder-se-á melhorar a eficiência do mercado de carbono através da redução das licenças de emissão com base num acordo ambicioso em Copenhaga.

5.1.2.2. O principal veículo de financiamento para uma nova convenção-quadro das Nações Unidas deveria ser o financiamento associado ao mercado através de vendas em leilão de uma percentagem de licenças de emissão (unidades de quantidade atribuída) dentro do regime internacional (e não do regime de comércio de licenças de emissão da UE – RCLE-UE) ou através da sua aquisição a um preço fixo. Este financiamento poderia ser completado, por exemplo, por um imposto sobre os transportes aéreo e marítimo, pela venda em leilão de licenças de emissão para estes sectores no âmbito de regimes regionais e nacionais (por exemplo, o RCLE-UE), ou pela tributação das transacções no mercado de carbono.

5.1.2.3. Importa não esquecer que o mercado de carbono é um mercado de produtos derivados que permite a especulação sobre o preço (futuro) da redução das emissões por grandes investidores. Este mercado já está a mostrar as suas fraquezas e poderá desestabilizar ainda mais o mercado financeiro internacional. Os países em desenvolvimento defenderam, em Banguecoque, que confiar em mecanismos de mercado aumentaria a vulnerabilidade dos países do Sul, que já estão a ser afectados pela fome e pela crise financeira e climática.

5.1.2.4. É necessário criar processos de validação e verificação para acelerar os processos no MDL e nos novos mecanismos SCM.

5.1.2.5. Há que investir mais no reforço das capacidades e na formação de peritos em todas as áreas do mercado de carbono, tanto em países desenvolvidos como em países em desenvolvimento.

5.1.2.6. Para conseguir aplicar o MSC dever-se-á encontrar uma definição transparente para «países em desenvolvimento economicamente mais avançados». O CESE apoia a intenção de se introduzir MSC nos sectores da economia altamente competitivos, mas alerta para o risco elevadíssimo de este fracassar, se a sua concepção não for a mais sólida possível.

5.1.3. Determinar a amplitude do financiamento público internacional

5.1.3.1. O CESE concorda em que «quanto menor for o resultado obtido com o mercado do carbono, maior será a necessidade de financiamento público para as acções de atenuação».

5.1.3.2. É preciso criar mecanismos para avaliar regularmente as necessidades de financiamento público. No entanto, a Comissão deve estar ciente de que o financiamento público poderá introduzir distorções no mercado de carbono, se não for atribuído a sectores onde o acesso é difícil e falta interesse e iniciativa (ou seja, reforço das capacidades e formação).

5.1.4. Financiamento público internacional de arranque rápido para 2010-2012

5.1.4.1. O CESE concorda em que o financiamento público internacional de arranque rápido é importante tendo em vista um acordo global, equilibrado e ambicioso em Copenhaga, devendo visar, especialmente, o reforço de capacidades, incluindo a concepção de planos de crescimento com baixo teor de carbono, a preparação para a luta contra as alterações climáticas, projectos-piloto e medidas imediatas de adaptação. Este apoio de arranque rápido devia ter como objectivo preparar para a acção eficaz e eficiente a médio e longo prazo e evitar o atraso na aplicação de acções ambiciosas.

5.1.5. Financiamento inovador da parte do sector da aviação e do transporte marítimo internacional

5.1.5.1. As emissões provocadas pelo transporte aéreo e marítimo internacional são elevadas e estão a aumentar rapidamente. Estas deverão ser regulamentadas, caso se pretenda estabilizar as concentrações de gases com efeito de estufa na atmosfera. A regulamentação neste domínio poderá gerar recursos financeiros significativos para um acordo sobre o clima. Os custos seriam assumidos principalmente pelos passageiros dos transportes aéreos e consumidores nos países desenvolvidos. Contudo, tal acção exigirá a cooperação da Organização da Aviação Civil Internacional e da Organização Marítima Internacional, que têm bloqueado, na última década, todos os esforços no sentido de regulamentar estas emissões.

5.1.6. Determinar as contribuições para o financiamento público internacional

5.1.6.1. O CESE concorda em que «dar mais peso às emissões do que ao PIB seria mais um incentivo para reduzir as emissões, e seria o reconhecimento da aplicação precoce das medidas de redução». Considera, no entanto, que se deverá promover um mecanismo adequado de medição para que se possa alcançar um acordo em Copenhaga.

5.2. A contribuição da UE para o financiamento público da luta contra as alterações climáticas

5.2.1. O CESE apoia a decisão da Comissão de negociar como entidade única e avançar com uma proposta única e global.

5.2.2. Quanto à forma de canalizar o financiamento, o CESE recomenda que se utilizem as estruturas existentes, estabelecendo, porém, processos transparentes de monitorização e notificação a fim de minimizar os custos e assegurar a correcta aplicação dos recursos.

5.3. Uma matriz europeia para uma governação descentralizada e ascendente do financiamento da luta contra as alterações climáticas

5.3.1. O facto de a UE poder utilizar como modelo a sua estrutura de governação poderá ser-lhe muito útil nas próximas etapas.

5.3.2. Dada a falta de conhecimentos especializados, mesmo em alguns Estados-Membros, o CESE considera irrealista o prazo indicado (2011) para a apresentação, por todos os países, de planos de crescimento com baixas emissões de carbono, se a UE pretende que estes sejam sólidos e exequíveis.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/131

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às formalidades de declaração exigidas dos navios à chegada ou à partida dos portos dos Estados-Membros da Comunidade e que revoga a Directiva 2002/6/CE»

[COM(2009) 11 final – 2009/0005 (COD)]

e a

«Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Comunicação e plano de acção tendo em vista a criação de um espaço europeu de transporte marítimo sem barreiras»

[COM(2009) 10 final]

(2010/C 128/25)

Relator: Edgardo Maria IOZIA

Em 27 de Fevereiro de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às formalidades de declaração exigidas dos navios à chegada ou à partida dos portos dos Estados-Membros da Comunidade e que revoga a Directiva 2002/6/CE

COM(2009) 11 final – 2009/0005 (COD).

Em 21 de Janeiro de 2009, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a:

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Comunicação e plano de acção tendo em vista a criação de um espaço europeu de transporte marítimo sem barreiras

COM(2009) 10 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 8 de Setembro de 2009, com base no projecto apresentado pelo relator Edgardo Maria IOZIA.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 159 votos a favor, 2 votos contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE considera positiva, nas suas linhas gerais, a comunicação da Comissão sobre a criação de um espaço europeu de transporte marítimo e a proposta de directiva relativa às formalidades de declaração exigidas dos navios à chegada ou à partida dos portos dos Estados-Membros da Comunidade, e que revoga a Directiva 2002/6/CE.

1.2. O programa de trabalho proposto é ambicioso e bem estruturado, com um plano de acção coerente e orientado para a realização dos objectivos propostos. A redução e a racionalização das formalidades administrativas, medidas que serão definidas de modo a não influírem nos níveis actuais de segurança e de qualidade dos controlos necessários, são indispensáveis para melhorar o tráfego à entrada e à saída dos portos.

1.3. A melhoria das actividades portuárias poderia levar a uma racionalização do transporte das mercadorias que deveriam fluir do âmbito terrestre para o marítimo, reforçando a intermodalidade do transporte marítimo, ferroviário, fluvial e rodoviário, segundo as orientações do Livro Branco sobre a política dos transportes, reiteradas na sua revisão intercalar.

1.4. Dada a necessidade de aprofundar ulteriormente algumas das propostas específicas incluídas na comunicação, o CESE convida a Comissão a organizar debates com todas as partes interessadas sobre os seguintes temas: os certificados de dispensa de pilotagem (PEC), as formalidades relativas à simplificação do transporte de mercadorias perigosas, o transporte de produtos de origem vegetal e animal e a coordenação das inspecções nos portos (balcão único).

1.5. O CESE já se havia manifestado claramente sobre a natureza particular do serviço de pilotagem nos portos (1), assumindo uma posição que continua a ser muito actual.

1.6. Na sua comunicação sobre os Objectivos estratégicos e recomendações para a política da UE dos transportes marítimos até 2018, a própria Comissão afirma: «A crescente escassez de profissionais do mar, oficiais e marítimos da mestrança e marinhagem, cria o risco de se perder a massa crítica de recursos humanos que mantém a competitividade do sector marítimo comunitário em geral.»

1.7. A proposta relativa aos certificados de dispensa de pilotagem poderia reduzir futuramente esta actividade e tornar a profissão menos atraente para muitos jovens. Convém realizar estudos e análises fiáveis sobre os possíveis efeitos positivos, uma vez que aparentemente já são certos os efeitos negativos para o emprego e a segurança. Em alternativa, poder-se-ia aventar a hipótese de ampliar o sistema de telepilotagem utilizando as inovações tecnológicas existentes, com o que se pouparia tempo e dinheiro mas continuando a garantir elevados níveis de segurança. Em caso de colisão ou de outro tipo de avarias marítimas susceptíveis de causar danos materiais ou perdas de vidas humanas, as companhias de seguros estão autorizadas a recusar os reembolsos contratuais dos danos se não forem válidas as licenças marítimas dos responsáveis pelo navio – o capitão e o chefe da casa das máquinas. O CESE recomenda à Comissão que organize uma mesa-redonda com todas as partes interessadas (armadores, pilotos, sindicatos do sector e autoridades portuárias) para examinar o verdadeiro impacto desta proposta na segurança e no emprego.

1.8. O CESE apoia o projecto do espaço marítimo europeu sem barreiras (2), que é parte integrante do programa de navegação a curta distância (Short Sea Shipping – SSS). Será, porém, indispensável definir uma base jurídica comunitária para que os navios que transportam mercadorias «comunitárias» entre dois portos da União (por exemplo, Lisboa e Nápoles) beneficiem do tratamento dado aos outros modos de transporte.

1.9. O CESE teria preferido que esta possibilidade fosse introduzida no novo Código Aduaneiro Comunitário. Como a Comissão já não tenciona prosseguir com esta proposta, o CESE apoia a exigência de incluí-la pelo menos nas futuras normas de aplicação do referido código, antes do final de 2009, com vista a uma aplicação o mais rápida possível.

1.10. O CESE é muito favorável à iniciativa relativa à criação do «balcão único», a que se poderá recorrer para qualquer tipo de prática, bem como às outras medidas de racionalização, nomeadamente a programação das visitas de inspecção por parte das várias autoridades portuárias e aduaneiras ou a possibilidade de envio dos documentos administrativos por via electrónica, sem que isso prejudique as acções de combate à criminalidade das autoridades aduaneiras.

1.11. O CESE convida a Comissão a analisar atentamente a possibilidade de reconhecer as mesmas prerrogativas aos navios que desenvolvem actividades de cabotagem entre dois portos da UE, fazendo escala num país terceiro. Segundo as organizações de armadores, trata-se de um número considerável de navios que poderiam usufruir das vantagens do espaço marítimo interno sem barreiras.

1.12. A adopção do inglês como língua comum do transporte marítimo, à semelhança do que acontece com o transporte aéreo, facilitaria consideravelmente as práticas e as formalidades administrativas.

2. A comunicação e o plano de acção da Comissão

2.1. A livre circulação de pessoas e mercadorias deveria ser garantida nas mesmas condições por todos os modos de transporte. É necessário concretizar as vantagens do mercado único através do desenvolvimento de acções que facilitem a consecução deste objectivo. Actualmente, o transporte marítimo não goza dos mesmos privilégios do transporte terrestre. As múltiplas formalidades, os encargos administrativos e as inspecções desincentivam, na prática, a utilização da via marítima para transportar mercadorias no interior da União Europeia.

2.2. No documento da Comissão, é abordado o problema dos procedimentos associados ao transporte marítimo: mesmo quando se trata do transporte de mercadorias «comunitárias» em livre circulação entre dois portos europeus, este sector é submetido a regras aduaneiras e de transporte específicas, a regulamentações fitoveterinárias e a formalidades várias.

2.3. Recorde-se como o Conselho já havia encorajado em 2006, e posteriormente em 2007, a utilização do transporte marítimo de curta distância. Além disso, a comunicação faz alusão ao parecer do CESE de finais de 2006, que reclamava a abolição dos controlos do transporte marítimo nas fronteiras internas.

2.4. Na sua avaliação intercalar do Livro Branco sobre a política dos transportes, a Comissão anunciou a criação de um espaço europeu do transporte marítimo sem barreiras. Esta iniciativa foi confirmada no Livro Azul sobre uma política integrada do transporte marítimo, inscrevendo-se tudo isto na estratégia de simplificação legislativa e na política sobre «legislar melhor».

2.5. O transporte marítimo de curta distância (Short Sea Shipping – SSS) pode contribuir para melhorar a qualidade da oferta, com navios que produzem menos poluição por tonelada transportada, geram menos custos externos e contribuem para reduzir o congestionamento do tráfego rodoviário.

2.6. A utilização mais frequente do transporte marítimo de curta distância poderia ajudar a União a realizar os objectivos pós-Quioto de redução das emissões de CO2.

2.7. Os sistemas de Serviços de Tráfego Marítimo e de Informação e Acompanhamento do Tráfego Marítimo (Vessel Traffic Services/Vessel Traffic Information and Management Systems-VTS/VTMIS), que utilizam o Sistema de Identificação Automática (Automatic Identification System-AIS) constituem – juntamente com o Sistema de Identificação e Seguimento de Navios a Longa Distância (Long-Range Identification and Tracking of Ships – LRIT) – uma parte integrante do futuro ambiente marítimo electrónico (ambiente e–marítimo) para o transporte de mercadorias e para a navegação. A utilização desta tecnologia, combinada no âmbito de um sistema de controlo e vigilância integrada, melhorará no futuro a capacidade de controlar o tráfego marítimo.

2.8. O plano de acção da Comissão comporta onze medidas: três a curto prazo, quatro a médio prazo e quatro recomendações aos Estados-Membros.

2.9. Acções a curto prazo a completar até finais de 2009:

—	simplificação das formalidades aduaneiras para os navios que navegam exclusivamente entre portos da União Europeia,

—	orientações para acelerar os controlos documentais dos produtos de origem animal e vegetal transportados entre portos da UE, e

—	directiva relativa à racionalização da documentação exigida por diferentes quadros legislativos.

2.10. O plano prevê as seguintes acções a médio prazo a apresentar em 2010:

—	simplificação das formalidades administrativas para os navios que navegam entre portos da UE, mas que fazem escala num país terceiro ou numa zona franca,

—	reforço das possibilidades de transmissão de dados por via electrónica,

—	balcão administrativo único e

—	simplificação das regras relativas ao transporte de mercadorias perigosas por mar.

2.11. As quatro medidas a longo prazo a adoptar sob a forma de recomendações, são as seguintes:

—	coordenação das inspecções administrativas, com o objectivo de reduzir os tempos de rotação dos navios,

—	simplificação das comunicações administrativas,

—	emissão de certificados de dispensa de pilotagem (PEC), e

—	racionalização dos fluxos de tráfego e dos espaços nos portos.

3. Observações do CESE

3.1. O CESE acolhe com grande satisfação o projecto de plano de acção proposto pela Comissão, mas faz questão de formular algumas observações críticas específicas no presente parecer. O projecto de criação de um espaço de transporte marítimo sem barreiras já foi objecto de apreciação por parte do CESE, que reitera o seu apoio a esta iniciativa.

3.2. O plano de acção ressente-se, todavia, das dificuldades colocadas pelos Estados-Membros à introdução de um conjunto orgânico e claro de regras para a conclusão do mercado único. Os principais obstáculos residem nos procedimentos aduaneiros supérfluos, na falta de coordenação das inspecções e controlos a cargo das autoridades responsáveis dos Estados-Membros e na inexistência de comunicação electrónica e de sistemas interoperáveis. O CESE solicita à Comissão que simplifique, quanto antes, as formalidades e os procedimentos aduaneiros para os navios que navegam exclusivamente entre os portos da UE, como elemento determinante para criar um espaço marítimo sem barreiras.

3.3. A simplificação das formalidades aduaneiras para os navios que navegam exclusivamente entre os portos da UE é essencial para conseguir um espaço marítimo europeu sem barreiras. A proposta de alterar o Código Aduaneiro Comunitário teria resolvido todos os problemas, mas tendo em conta a recente alteração deste código, propõe-se introduzir a base jurídica do espaço marítimo interno no documento técnico de aplicação do novo código. Neste documento, convém especificar que, a título exclusivo da livre circulação das mercadorias comunitárias, serão incluídas as mercadorias comunitárias a bordo dos navios que navegam entre dois portos da UE.

3.4. Na realidade, a maior parte das acções propostas limita-se a solicitar aos Estados-Membros que adoptem medidas positivas para melhorar e racionalizar o quadro administrativo, quando seriam necessárias iniciativas muito mais rigorosas e vinculativas.

3.5. No entanto, o documento proposto pela Comissão parece concentrar-se demasiado num dos três pilares da Estratégia de Lisboa, ou seja, no pilar económico. Ora, o CESE considera que convém encontrar um maior equilíbrio de interesses com os outros aspectos fundamentais, ou seja, o social e o ambiental.

3.6. O CESE apoia as iniciativas destinadas a melhorar o quadro legislativo e regulamentar que rege o mercado único, na condição de estas medidas não afectarem nunca a segurança dos cidadãos e dos trabalhadores ou o ambiente, nem colocarem em risco o emprego. Para algumas medidas propostas, especialmente sobre os certificados de dispensa de pilotagem, este risco parece concretizar-se.

3.7. O transporte marítimo permite movimentar enormes quantidades de mercadorias com uma relação favorável de emissões de CO2 por tonelada/quilómetro transportada. Há, além disso, no sector uma grande margem para melhorias através do desenvolvimento de novas tecnologias para os motores, da utilização de combustíveis mais limpos e da redução da velocidade da navegação. Graças à redução dos tempos de espera nos portos provocados por burocracias desnecessárias, é possível multiplicar a movimentação dos navios nos portos e ganhar em termos de eficiência e custos, contribuindo-se assim para a realização dos objectivos de redução dos gases com efeito de estufa e para uma mobilidade segura e sustentável (3). Será mais interessante o transporte dentro de um espaço sem barreiras apoiando um modo de transporte favorável ao ambiente.

3.8. O CESE já manifestou o seu apoio ao programa Marco Polo II, que pretende reduzir o congestionamento rodoviário, melhorar o desempenho ambiental do sistema de transporte e promover o transporte intermodal através da transferência do aumento anual total previsto do tráfego rodoviário internacional de mercadorias para o transporte marítimo de curta distância, para o transporte ferroviário e para o transporte fluvial. O plano de acção é complementar de uma estratégia mais ampla, que inclui a realização do projecto das «Auto-Estradas do Mar». A entrada em funcionamento do sistema europeu de posicionamento por satélite (GALILEO), facilitará ainda mais a implementação desta estratégia.

3.9. As medidas de simplificação administrativa propostas seguem uma prática positiva já consolidada na União, que consiste em verificar a necessidade e a eficácia de normas comunitárias obsoletas ou em analisar práticas e regulamentações nacionais que estão em contradição com os princípios do Tratado.

4. Observações na especialidade. Medidas a curto prazo

4.1. A directiva

4.1.1. A directiva proposta não é certamente a mais importante das medidas identificadas no plano de acção. Esta directiva revoga a actual Directiva 2002/6/CE e permite simplificar os procedimentos recorrendo a três principais inovações: a utilização do modelo europeu existente como alternativa ao modelo previsto na Convenção FAL, de 9 de Abril de 1965, da Organização Marítima Internacional (OMI), revista em Julho de 2005, a fim de evitar documentação excessiva; a utilização da transmissão por via electrónica; e a criação de uma autoridade única a quem devem ser enviadas todas as declarações e documentos solicitados.

4.1.2. O CESE saúda a proposta de directiva que, através de medidas simples, permite facilitar o desempenho das funções dos comandantes dos navios e dos armadores. Recomenda, contudo, que se procure evitar que a simplificação tenha um impacto negativo nas actuais medidas de protecção da saúde e do ambiente, em particular no que diz respeito às normas relativas, por exemplo, aos resíduos produzidos pelos navios e aos resíduos da carga.

4.2. O CESE considera que devem ser mais claras as orientações para acelerar os controlos documentais dos produtos de origem animal e vegetal transportados entre os portos europeus. A propagação de pandemias, como as gripes aviária e suína, estão a alarmar a opinião pública do mundo inteiro e requerem um reforço das medidas de segurança. Sendo essencial a rastreabilidade da origem dos produtos para circunscrever os eventuais surtos, as medidas propostas devem evidenciar que não provocarão qualquer restrição das normas actuais.

5. Observações na especialidade. Medidas a médio prazo

5.1. Uma percentagem do tráfego marítimo é constituída por navios que navegam entre dois ou mais portos da UE, fazendo uma ou duas escalas num país terceiro ou numa zona franca. O CESE considera indispensável exigir a simplificação das formalidades administrativas para estes navios. Ao mesmo tempo, graças ao desenvolvimento das tecnologias aeroespaciais de identificação e à detecção e melhoria gradual dos sistemas de identificação electrónica das mercadorias comunitárias, será possível haver segurança quanto à sua origem e reduzir de modo significativo os prazos e os custos para os armadores.

5.2. O reforço dos sistemas de transmissão electrónica de dados (ambiente e-marítimo), que se integra perfeitamente no sistema previsto pelo novo Código Aduaneiro Comunitário que, por sua vez, se servirá de um sistema de alfândega electrónica (e-alfândega), em conformidade com a Decisão 70/2008, é uma das soluções que o CESE espera vir a melhorar as vidas dos cidadãos e a reduzir a burocracia inútil e contraproducente.

5.3. Aguarda-se igualmente a introdução do balcão administrativo único. Só não se compreende por que é que ainda não foi realizado. O CESE apoia com convicção esta proposta e solicita aos Estados-Membros que adoptem as necessárias medidas a curto prazo.

5.4. Simplificação das regras relativas ao transporte de mercadorias perigosas. As regras actuais impõem às mercadorias perigosas que utilizam vários modos de transporte bastante mais requisitos do que àquelas que se servem de um único modo de transporte. O transporte marítimo está cada vez mais integrado numa cadeia multimodal e é penalizado em relação a soluções alternativas de um só modo de transporte como o rodoviário, o que dissuade o recurso a navios. No estrito respeito dos níveis de segurança específicos para o transporte marítimo, o CESE entende que poderiam ser adoptadas algumas medidas, em particular no atinente aos navios Ro-Ro (roll-on/roll-off) transportadores de veículos que já cumprem as regras previstas na directiva sobre o transporte de mercadorias perigosas e na Convenção ADR sobre o transporte internacional, de 30 de Setembro de 1957.

6. Observações na especialidade. As medidas a adoptar no futuro através de recomendações

6.1. Coordenação das inspecções administrativas. Aplicando a mesma lógica do balcão único, as autoridades portuárias, aduaneiras e policiais deveriam chegar a um acordo e planificar inspecções conjuntas, na medida do possível ao mesmo tempo, ou programá-las com prazos muito próximos. Esta medida reduziria substancialmente o tempo das operações de descarga, tendo em conta que em alguns Estados-Membros as descargas só são autorizadas depois de realizadas todas as inspecções. O CESE apoia energicamente esta proposta.

6.2. Simplificação das comunicações administrativas. Nesta proposta é identificado um problema muito delicado: a utilização de uma língua comum para o transporte marítimo. A Comissão propõe cuidadosamente que se utilize uma língua partilhada pelos países vizinhos ou o inglês. Superando a sua tradicional reserva diplomática, a Comissão salienta a importância desta opção por razões de ordem prática. Esta proposta é razoável e conforme ao objectivo. O CESE considera de qualquer modo que, tal como acontece em relação ao transporte aéreo, o transporte marítimo deverá adoptar uma língua comum, não só por motivos económicos, mas também por motivos de segurança. «Mayday» é a mensagem de alerta universal e nos canais radiofónicos internacionais dever-se-ia usar por norma o inglês. Para facilitar a compreensão poder-se-ia recorrer a sistemas de tradução electrónicos aptos a traduzir nas respectivas línguas os módulos e formulários a preencher em cada desembarque.

6.3. Emissão de certificados de dispensa de pilotagem. O CESE convida a reflectir atentamente sobre esta proposta, porque nem a considera útil nem proporcionada. A profissão de piloto portuário requer um elevadíssimo grau de profissionalismo e está estreitamente ligada à prática quotidiana no porto correspondente, cujas condições de navegabilidade, como se sabe, podem mudar repentinamente devido às correntes, às marés, às condições meteorológicas e ao tráfego. Sendo assim, a economia de tempo não seria muito significativa e os custos seriam imputáveis às necessárias medidas de segurança. O CESE urge a Comissão a rever esta proposta e a analisar com as organizações de pilotos portuários a melhor forma de melhorar o serviço, sem reduzir a segurança.

6.4. Racionalização dos fluxos de tráfego e dos espaços nos portos. O CESE considera que se trata de uma medida que favorece a concorrência entre as várias autoridades marítimas e portuárias. As autoridades portuárias deveriam ter seriamente em consideração a necessidade de evitar desfavorecer as embarcações médias e pequenas. Um melhor serviço atrai mais tráfego e, por conseguinte, é óbvio para o CESE que cada autoridade decida a planificação dos investimentos necessários para aumentar a eficiência do respectivo porto. Trata-se de qualquer forma de um bom conselho!

6.5. Por último, o CESE considera que a proposta da Comissão deve ser implementada mais rapidamente, e solicita que, face à importância de que se reveste esta questão, sejam reforçados, com o pessoal necessário, os serviços responsáveis por levar à prática o programa de navegação de curta distância, hoje inexplicavelmente desfalcados.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mário SEPI

(1) JO C 48 de 21.2.2002, p. 122; JO C 294 de 25.11.2005, p. 25; JO C 168 de 20.7.2007, p. 50

(2) JO C 27 de 3.2.2009, p. 45-48

(3) JO C 277, 17.11.2009, p. 20-24, relatora: Anna Bredima.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/136

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Relatório sobre os Progressos em Energias Renováveis: Relatório da Comissão em conformidade com o artigo 3.o da Directiva 2001/77/CE e o n.o 2 do artigo 4.o da Directiva 2003/30/CE e relativo à implementação do Plano de Acção “Biomassa” da UE, COM(2005) 628»

[COM(2009) 192 final]

(2010/C 128/26)

Em 24 de Abril de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Relatório sobre os Progressos em Energias Renováveis: Relatório da Comissão em conformidade com o artigo 3.o da Directiva 2001/77/CE e o n.o 2 do artigo 4.o da Directiva 2003/30/CE e relativo à implementação do Plano de Acção «Biomassa» da UE, COM(2005) 628

COM(2009) 192 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação que emitiu parecer em 12 de Outubro de 2009, sendo relatora Lavinia ANDREI.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 97 votos a favor, 2 votos contra e 4 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE considera que as alterações climáticas representam umas das mais importantes ameaças ambientais, sociais e económicas que o planeta enfrenta, cujos efeitos apenas serão atenuados se todos os países adoptarem medidas rápidas e responsáveis. Todavia, a UE e os seus Estados-Membros devem continuar a impulsionar uma política ambiental ambiciosa. A utilização de recursos renováveis pode constituir um dos principais instrumentos para reduzir os gases com efeito de estufa e também para garantir a independência energética e a segurança do aprovisionamento na Europa.

1.2. O Comité manifesta a sua preocupação com a improbabilidade de a UE atingir as metas para 2010 estabelecidas pelas Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE, e insta os Estados-Membros a adoptarem medidas responsáveis e a envidarem todos os esforços para alcançar os objectivos definidos para 2010.

1.3. O CESE sublinha a necessidade de estabelecer uma única estratégia comunitária em matéria de energia de longo prazo. Além disso, o mercado da electricidade precisa de um quadro regulamentar a longo prazo mais estável e previsível.

1.4. O sector das energias renováveis oferecerá múltiplas possibilidades para a criação de empregos na Europa e para o desenvolvimento regional.

1.5. Uma melhor avaliação da pressão financeira suplementar no orçamento familiar devia também ser disponibilizada.

1.6. Os agricultores e as pequenas e médias empresas poderão desempenhar um papel fundamental no sector das energias renováveis.

1.7. O Comité reitera que a eficiência energética deve ser a primeira prioridade no sector dos transportes, seguida possivelmente pela utilização de biocombustíveis, sempre que o método de produção for sustentável.

1.8. Para que atinjam as suas metas, os Estados-Membros deverão diversificar a tecnologia, utilizando novos motores no sector dos transportes, investindo mais em combustíveis alternativos como os biocombustíveis de segunda e terceira gerações, encorajando e apoiando mais a I&D.

1.9. Para uma avaliação integrada do potencial dos biocombustíveis e também para evitar a utilização de terrenos agrícolas valiosos e zonas ricas em diversidade biológica, o CESE propõe que cada Estado-Membro crie e disponibilize um mapa nacional com as zonas apropriadas para culturas energéticas.

1.10. Atendendo à pressão que será exercida sobre a exploração das florestas, o CESE recomenda que as medidas e as decisões importantes relativas à biomassa usada para a produção de energia só devem ser adoptadas depois de os sistemas de controlo adequados estarem instaurados.

1.11. A Comissão deve considerar atribuir fundos apropriados para sensibilizar o público e educar os cidadãos da UE no que respeita à energia. Deve ser disponibilizado mais financiamento para assegurar a disponibilidade de especialistas em matéria de eficiência energética e produção de energias renováveis.

Há que apresentar e apoiar propostas para que, não obstante a crise, se mantenham e aumentem os orçamentos de I&D em matéria de energias renováveis, tanto nos Estados-Membros como na União Europeia, sob pena de, em breve, se perder toda a autonomia em relação a outras potências.

1.12. No próximo relatório sobre os progressos, a Comissão Europeia deverá também considerar a opção de controlar e informar sobre o tratamento e a reciclagem do equipamento para as energias renováveis no fim do seu ciclo de vida.

2. Introdução

2.1. Em 24 de Abril de 2009, a Comissão adoptou a comunicação intitulada Relatório sobre Progressos em Energias Renováveis, COM(2009)192 final, acompanhada por um documento de trabalho dos serviços da Comissão mais detalhado, SEC(2009)503 final. A comunicação recorda o quadro regulamentar político europeu para as energias renováveis, a importância das energias renováveis para realizar os nossos objectivos para as alterações climáticas e de sustentabilidade, reforçar a segurança do nosso aprovisionamento de energia e desenvolver uma indústria europeia de energias renováveis que gere emprego e riqueza para a Europa.

2.2. Com as Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE, a Comissão estabeleceu os objectivos para 2010 para a quota de electricidade proveniente de energias renováveis e para a quota de energias renováveis utilizadas no sector dos transportes. Estas directivas exigem que os Estados-Membros da UE apresentem relatórios anuais, analisando os progressos em função das suas metas indicativas nacionais e que a Comissão reveja esses progressos a cada dois anos. Além disso, em 2005 foi adoptado um Plano de Acção Biomassa (1) para centrar a atenção na necessidade específica de os Estados-Membros desenvolverem os recursos de biomassa na Europa.

2.3. Os Estados-Membros tinham liberdade para escolher os seus mecanismos de apoio preferidos, de forma a atingirem os seus objectivos.

2.4. Este último relatório assinala os poucos progressos registados nos últimos dois anos, tendo apenas dois Estados-Membros atingido já os seus objectivos. O relatório confirma a análise feita previamente que indicava a probabilidade de a UE não conseguir atingir a sua meta para 2010. A UE poderá atingir uma quota de electricidade renovável de 19 % em vez de 21 % e, no sector dos transportes, 4 % de recursos renováveis em vez de 5,75 %.

2.5. O relatório analisa as causas e explica que a nova Directiva Energias Renováveis (2009/28/CE) (2), adoptada no âmbito do pacote sobre energia e clima, trata todas as questões destacadas no relatório e constitui uma base sólida para eliminar obstáculos e para reforçar o crescimento das energias renováveis durante os próximos dez anos.

3. Documentos da Comissão

3.1. Energia renovável para o sector da electricidade

3.1.1. A comunicação da Comissão apresenta informações sobre os relatórios sobre progressos, com especial incidência nos dados de 2004 a 2006 para a electricidade e de 2007 para os biocombustíveis.

3.1.2. Os dados apresentam uma quota de 15,7 % do consumo de electricidade final proveniente de fontes de energia renováveis na UE em 2006, tendo aumentado de 14,5 % em 2004. O objectivo de 21 % para 2010 não será atingido sem esforços adicionais significativos. Apenas dois países, a Hungria e a Alemanha, atingiram os seus objectivos para 2010, seis Estados-Membros registaram mais progressos para alcançar a meta de 2010 do que a média europeia, mas sete países mantiveram ou até reduziram as suas quotas.

3.1.3. A diversidade das tecnologias usadas tem sido limitada. O maior crescimento registou-se na utilização da biomassa sólida e da energia eólica.

3.1.4. As diferentes taxas de progresso devem-se aos 27 regimes de apoio diferentes utilizados, que consistem em vários instrumentos políticos, incluindo tarifas de alimentação preferenciais (feed-in-tariffs), regime de prémios, certificados verdes, isenções fiscais, obrigações impostas aos fornecedores de combustíveis, política de atribuição de contratos públicos e investigação e desenvolvimento. A instabilidade e as mudanças rápidas nas políticas e orçamentos prejudicam o desenvolvimento de projectos de energias renováveis.

3.1.5. Os principais problemas para a aplicação incluem os obstáculos administrativos e de acesso à rede, com capacidade insuficiente da rede, procedimentos não transparentes para as ligações, elevados custos da ligação e prazos morosos para a obtenção das licenças para a ligação à rede. Esses obstáculos principais são criados mais vezes pela carência de recursos administrativos ou outros do que por condicionalismos tecnológicos.

3.1.6. Além disso, em alguns Estados-Membros os custos de ligação à rede e de expansão e os sistemas de tarifação de alguns operadores da rede de transporte e da rede de distribuição ainda beneficiam os produtores históricos em detrimento de novos produtores de energia renovável mais pequenos, muitas vezes descentralizados. Isto impede a criação de emprego e o crescimento a nível local e regional.

3.1.7. O regime de garantia de origem ainda não foi plenamente aplicado em todos os Estados-Membros, devido a problemas de fiabilidade, dupla contagem e ao risco de divulgação de uma mesma energia junto de dois grupos de consumidores diferentes. Esta situação prejudicou o mercado de consumo de electricidade renovável em geral.

3.2. Energia renovável para o sector dos transportes

3.2.1. A Directiva Energias Renováveis nos Transportes (Directiva 2003/30/CE) estabeleceu que os Estados-Membros deviam fixar metas para 2005 e 2010 relativas a quotas de energias renováveis que substituíssem a gasolina e o gasóleo nos transportes, tomando como seu ponto de partida os valores de referência de 2 % e 5,75 %, respectivamente. O relatório sobre os progressos publicado em Janeiro de 2007 (3) mostrou que, em 2005, os biocombustíveis atingiram uma quota de 1 % na UE, tendo apenas a Alemanha e a Suécia atingido as metas de referência.

3.2.2. De acordo com os relatórios dos Estados-Membros, em 2007, a utilização de biocombustíveis nos transportes na UE foi de 8,1 Mtep (2,6 %). Em 2007, o biodiesel representou 6,1 Mtep ou 75 % dos combustíveis renováveis nos transportes, 26 % do qual foi importado. O bioetanol representou 1,24 Mtep ou 15 % dos combustíveis renováveis nos transportes, 31 % do qual foi importado. Os restantes 10 % eram constituídos por óleos vegetais puros consumidos na Alemanha, Irlanda e Países Baixos e por biogás na Suécia.

3.2.3. A Alemanha, a França, a Áustria, a Suécia e o Reino Unido permaneceram os cinco principais consumidores de biocombustíveis em 2006 e 2007, consumindo respectivamente 87 % e 81 % do total de biocombustíveis da UE. Não foi comunicado o consumo de outros tipos de energias renováveis no sector dos transportes. A utilização de hidrogénio obtido a partir de qualquer fonte continua a ser insignificante, sendo utilizada pouca electricidade gerada a partir de fontes de energias renováveis nos transportes rodoviários.

3.2.4. As importações líquidas de bioetanol aumentaram de 171 Ktep em 2005 para 397 Ktep em 2007 e a percentagem de produção de biodiesel para uso doméstico tem vindo a decrescer. A balança comercial de biodiesel da UE passou de positiva em 2005 (355 Ktep exportado) para negativa em 2007 (1,8 Mtep de biodiesel importado). Uma razão importante para esta mudança foi o preço mais barato do éster metílico de óleo de soja proveniente dos Estados Unidos, produzido a partir da cana-de-açúcar no Brasil e na Argentina.

3.2.5. Os benefícios fiscais e a obrigação de utilizar biocombustíveis continuam a ser os instrumentos mais comuns utilizados pelos Estados-Membros para promover os biocombustíveis. Em 2005-2006, todos os Estados-Membros, com excepção da Finlândia, recorreram a isenções dos impostos especiais de consumo como principal medida de apoio, enquanto a obrigação de utilizar biocombustíveis foi aplicada apenas por três países. Desde 2007, mais de metade dos Estados-Membros tornou obrigatória a produção de combustíveis misturados com um determinado biocombustível, na maioria dos casos combinada com níveis de tributação parciais, mas crescentes. Alguns países utilizam um mecanismo de quotas e concursos.

3.2.6. Além disso, alguns Estados-Membros apoiam o consumo de biocombustíveis através de medidas específicas. Estes instrumentos políticos incluem medidas relacionadas com a agricultura, como a produção de matérias-primas, e com a indústria, que realiza as operações necessárias para produzir produtos intermédios e produtos acabados, medidas relacionadas com a distribuição de biocombustíveis e também a compra e a manutenção de automóveis e veículos que utilizam biocombustíveis.

3.3. Impacto económico e ambiental

3.3.1. De um ponto de vista económico, a maior utilização de biocombustíveis tem contribuído para a segurança do aprovisionamento ao diminuir o consumo de combustíveis fósseis diminui e ao diversificar o consumo de combustíveis na UE.

3.3.2. Os sectores da biomassa e dos biocombustíveis contribuíram também para a economia da UE, gerando empregos adicionais. Em 2005, o sector da biomassa fora da rede empregava 600 000 trabalhadores, o sector da biomassa de rede e dos biocombustíveis 100 000 trabalhadores e o sector do biogás cerca de 50 000 trabalhadores. Além disso, a agricultura e a silvicultura desempenham um papel importante no fornecimento de combustível para as tecnologias da biomassa.

3.3.3. A poupança líquida de gases com efeito de estufa obtida na UE graças aos biocombustíveis colocados no mercado e consumidos em 2006 e 2007 atingiu 9,7 e 14,0 milhões de toneladas de equivalentes de CO2, respectivamente. Isto significa que o consumo de biocombustíveis na UE tem sido satisfeito pela reutilização de terrenos agrícolas recentemente abandonados ou pelo abrandamento da taxa de abandono de terrenos na UE.

3.3.4. A introdução de biocombustíveis mantém-se mais onerosa do que qualquer outra tecnologia de redução de CO2 noutros sectores, mas com a tecnologia actual é ainda uma das soluções possíveis para combater as emissões crescentes de CO2 no sector dos transportes.

3.4. Processos por infracção

3.4.1. Desde 2004, a Comissão intentou 61 processos judiciais contra Estados-Membros por incumprimento da Directiva 2001/77/CE relativa à promoção da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis no mercado interno da electricidade. Destes 61 processos, 16 ainda estão pendentes. Desde 2005, a Comissão intentou 62 processos judiciais contra Estados-Membros por incumprimento da Directiva 2003/30/CE, muitos dos quais devido ao incumprimento das obrigações de comunicação de informações ou à não fixação de objectivos nacionais em conformidade com os valores de referências da directiva.

3.5. Energias renováveis utilizadas para fins de aquecimento e refrigeração

3.5.1. Este sector é responsável por cerca de 50 % de todo o consumo de energia final e por 60 % de todo o consumo de energia renovável final. É um sector dominado pela biomassa, mas inclui também a energia solar térmica e a energia geotérmica.

3.5.2. A biomassa pode ser utilizada para a geração de calor e electricidade, bem como sob a forma de «biocombustível», ou seja, utilização da biomassa nos transportes. É por essa razão que a UE elaborou o Plano de Acção Biomassa em 2005 com 33 acções, o qual salientou a necessidade de coordenação das políticas, e que o presente relatório analisa os progressos realizados no sector da biomassa.

3.5.3. Os problemas relativos ao crescimento da biomassa incluem obstáculos administrativos e não ligados ao mercado, como a necessidade de uma definição mais clara e harmonizada da terminologia, bem como pontos de estrangulamento decorrentes de procedimentos longos e juridicamente complexos para a obtenção de licenças de transformação.

3.5.4. Existem ainda bastantes obstáculos administrativos que dificultam o desenvolvimento de centrais de bioenergia nos Estados-Membros da UE. A Comissão elaborou um estudo onde compara a atribuição de licenças de bioenergia, analisando o tempo necessário e os factores que contribuem para o sucesso ou fracasso da obtenção de uma licença na UE.

4. Observações na generalidade

4.1. O CESE acolhe favoravelmente a comunicação da Comissão, salientando a necessidade actual de um quadro jurídico novo e mais sólido, incluindo um acompanhamento permanente e a apresentação de relatórios. Alguns dos obstáculos identificados foram já considerados na elaboração da nova Directiva Energias Renováveis e das directrizes para os planos de acção nacionais.

4.2. O CESE deixa claro que está empenhado na consecução do objectivo do desenvolvimento das energias renováveis e afirma que tem consciência de que a médio e longo prazos, para atingir as ambiciosas metas do Conselho (menos 60 — 80 % de CO2 e aumento da auto-suficiência energética), vai ser necessário atingir uma quota muito mais elevada do que os 20 % aconselhados até ao ano 2020 (4).

4.3. O CESE sublinha a necessidade de estabelecer uma única estratégia comunitária em matéria de energia de longo prazo.

4.4. Para alcançar os objectivos comunitários com vista a uma expansão da electricidade produzida a partir de fontes renováveis, é necessária uma maior sensibilização e educação da população de forma a conseguir o apoio público. Os programas nacionais de apoio ao desenvolvimento do sector das energias renováveis poderiam, por esta razão, desempenhar um papel importante.

4.5. O sector das energias renováveis oferece muitas possibilidades para a criação de emprego na Europa. O estudo do World Wildlife Fund for Nature (WWF) Low carbon jobs for Europe (Empregos com emissões de carbono reduzidas para a Europa) (5) indica que pelo menos 3,4 milhões de empregos europeus estão directamente relacionados com as energias renováveis, o transporte sustentável e bens e serviços com maior eficiência energética.

4.6. A produção de energia renovável depende muitas vezes das pequenas e médias empresas e dos agricultores locais ou regionais. As oportunidades de crescimento e emprego que os investimentos regionais e locais em energias renováveis trazem aos Estados-Membros e às suas regiões são importantes. O CESE recomenda que sejam tomadas medidas de desenvolvimento regional, encoraja o intercâmbio de boas práticas na produção de energias renováveis entre iniciativas de desenvolvimento locais e regionais e promove o recurso a fundos comunitários neste domínio.

4.7. Nos últimos anos, a Comissão consagrou recursos financeiros substanciais ao desenvolvimento de tecnologias para biocombustíveis de segunda geração através do 6.o e do 7.o PQ (6). No Programa Energia Inteligente II – Europa Foram também identificadas boas práticas para promover a bioenergia nos Estados-Membros da UE. Neste momento, a UE deveria favorecer antes a multiplicação eficiente das melhores práticas (7) em vez dos exemplos inovadores.

4.8. É necessário financiar a investigação de novos motores, biocombustíveis de segunda geração e outros combustíveis renováveis. Seria também de adoptar medidas para reforçar o acesso do mercado a combustíveis alternativos (8).

4.9. No próximo relatório sobre os progressos, a Comissão Europeia deve também apresentar as alternativas para tratar e reciclar o equipamento para energias renováveis no fim do seu ciclo de vida. Um bom exemplo neste campo é a actividade da Associação PV Cycle, que criou um programa de retoma voluntária e reciclagem para módulos em fim de vida e se responsabiliza por módulos fotovoltaicos em toda a sua cadeia de valor, criando os instrumentos para identificação, informação e desenvolvimento de boas práticas no domínio.

5. Observações na especialidade

5.1. Energia renovável para o sector da electricidade

5.1.1. O Comité manifesta a sua preocupação com a improbabilidade de a UE atingir as metas para 2010 estabelecidas por ambas as directivas. Por esta razão, insta os Estados-Membros a adoptarem medidas responsáveis e a consagrarem todos os esforços necessários para alcançarem as metas estabelecidas, ainda que não sejam obrigatórias. Tal como salientou o Relatório Stern, a inacção será consideravelmente mais cara a longo prazo.

5.1.2. Actualmente existem 27 regimes nacionais de apoio diferentes, e há o risco de os Estados-Membros entrarem numa competição de subsídios para alcançarem as suas metas, tornando o processo mais oneroso do que o necessário. Para atingirem os seus objectivos, os Estados-Membros devem diversificar a tecnologia utilizada, encorajando e apoiando mais a I&D (9) e um ensino e uma formação adequados (10). O centro IMEC na Bélgica é um bom exemplo de desenvolvimento de I&D com apoio financeiro público (www.imec.be).

5.1.3. O CESE sublinha mais uma vez a necessidade de uma estratégia comum dos Estados-Membros para uma política energética, baseada numa análise dos custos e benefícios. Muitos órgãos, incluindo o CESE, instaram a UE a falar a uma só voz. Contudo, enquanto alguns Estados-Membros defenderem principalmente os próprios interesses, o sector europeu da energia permanecerá mais fraco, mais vulnerável e menos eficiente do que provavelmente podia ser. Quanto maior o Estado-Membro, maior o impacto (11). Neste contexto, no final de Junho, a Comissão Europeia apresentou as directrizes para os planos de acção nacionais (12) para energias renováveis, facilitando um entendimento comum sobre a utilização das energias renováveis.

5.1.4. No sentido de ultrapassar os principais obstáculos identificados no relatório em relação ao acesso à rede, é necessário um forte apoio à introdução das energias renováveis na rede eléctrica e a utilização de sistemas de armazenamento intermitente (como pilhas) para a produção integrada de energia renovável. No que respeita aos obstáculos administrativos, os Estados-Membros devem dar extrema atenção à recomendação da Comissão sobre um organismo administrativo único responsável por todas as autorizações necessárias, que trabalhe de uma forma mais transparente (13). Além disso, o mercado da electricidade precisa de um quadro regulamentar a longo prazo mais estável e previsível e de uma maior harmonização dos programas nacionais de incentivos.

5.1.5. A aplicação adequada em todos os Estados-Membros do regime de garantia de origem poderá contribuir para atingir a meta da forma mais rentável a nível europeu.

5.2. Energia renovável para o sector dos transportes

5.2.1. O CESE concorda com a Comissão de que a introdução de biocombustíveis mantém-se mais onerosa do que qualquer outra tecnologia de redução de CO2 noutros sectores, mas discorda de que, com a tecnologia actual, é ainda uma das soluções possíveis para combater as emissões crescentes de CO2 no sector dos transportes, uma vez que os programas de transporte sustentável não estão ainda correctamente implantados em todos os Estados-Membros.

5.2.2. A necessidade de eficiência energética no sector dos transportes é imperativa. Uma quota de referência vinculativa para as energias renováveis tornar-se-á provavelmente cada vez mais difícil de atingir de uma forma sustentável, se a procura global de energia para os transportes continuar a aumentar. O CESE tem repetidamente advertido que este problema deve ser enfrentado com uma política de redução do tráfego e com uma mudança do complexo modal e incentivos de mercado em prol de modos de transporte mais ecológicos, tais como os transportes públicos locais e o transporte marítimo (4).

5.2.3. Neste momento, a produção europeia a partir de energias renováveis para o sector dos transportes está limitada quase exclusivamente aos biocombustíveis, que cobriam apenas 2,6 %, em 2007, das necessidades de energia dos transportes europeus. No seu parecer sobre os progressos realizados na utilização de biocombustíveis (14), o Comité afirma que a política seguida até então deveria ser reconsiderada, dando maior ênfase aos combustíveis agrícolas de segunda geração. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento das tecnologias de segunda geração de conversão deve ser promovido e apoiado, pois estas podem utilizar matérias-primas de culturas de crescimento rápido, baseadas sobretudo em herbáceas, culturas florestais ou subprodutos agrícolas, evitando desta forma a utilização de sementes agroalimentares mais caras (15).

5.2.4. A fim de evitar a utilização de terrenos agrícolas e zonas ricas em diversidade biológica para a produção de biocombustíveis, o CESE propõe que cada Estado-Membro disponibilize um mapa nacional com as zonas apropriadas para culturas energéticas. Esta medida contribuirá também para uma melhor avaliação do potencial dos biocombustíveis a nível europeu.

5.3. Impacto económico e ambiental

5.3.1. O documento da Comissão sobre o impacto económico e ambiental é bastante optimista, concentrando-se acima de tudo no impacto positivo e descurando o impacto dos biocombustíveis no preço dos alimentos. Assim, o CESE recomenda que a agricultura deve ser utilizada preferencialmente para produzir alimentos de alta qualidade, em vez de ser utilizada para produzir energia, de forma a reagir ao aumento dos preços dos produtos alimentares. A União Europeia deve adoptar medidas que promovam melhor os critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e o desenvolvimento de biocombustíveis de segunda e terceira gerações. Ao lançar um sistema de certificação de biocombustíveis, a UE assumirá a liderança na promoção de práticas sustentáveis de cultivo (incluindo a reafectação dos solos e protecção da diversidade biológica) dentro e fora das suas fronteiras.

5.3.2. O documento da Comissão não avalia o impacto económico e social da utilização de fontes de energia renováveis no orçamento do consumidor final.

5.4. Energias renováveis utilizadas para fins de aquecimento e refrigeração

5.4.1. Com a utilização da biomassa para a geração de e electricidade, bem como sob a forma de «biocombustível», o Comité prevê que uma grande pressão virá a ser exercida sobre as florestas. Para além disso, o facto de mais de 70 estudos (16) financiados pela Comissão Europeia sobre os potenciais previstos para 2020 para os 27 Estados-Membros apresentarem diferenças consideráveis (de 76 Mtep a 480 Mtep) aumenta a preocupação com a gestão das florestas e a pressão que será exercida sobre a exploração das mesmas. Os progressos e as decisões importantes relativos à biomassa usada para a produção de energia só serão realizados depois de os sistemas de controlo adequados estarem instaurados. Aguarda, por tanto, com impaciência o relatório da Comissão sobre a sustentabilidade da biomassa (17).

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Plano de Acção Biomassa, COM(2005) 628.

(2) JO L 140 de 5.6.2009, p. 16

(3) Relatório sobre os Progressos em Biocombustíveis, COM(2006) 845.

(4) Parecer do CESE sobre a Utilização de energia proveniente de fontes renováveis, JO C 77 de 31.3.2009, p. 43-48.

(5) http://assets.panda.org/downloads/low_carbon_jobs_final.pdf.

(6) De acordo com o relatório, mais de 109 milhões de euros.

(7) BAP Driver – Relatório sobre as boas práticas na Europa, disponível em: http://www.bapdriver.org/.

(8) Parecer do CESE sobre Combustíveis alternativos para os transportes rodoviários, JO C 195 de 18.8.2006, p. 75-79.

(9) Parecer do CESE sobre Responder aos desafios do petróleo, CESE 46/2009 (ponto 5.8).

(10) JO C 277 de 17.11.2009, p. 15-19.

(11) JO C 228, 22.9.2009, p. 84-89.

(12) Decisão da Comissão notificada com o número C (2009) 5174, de 30.6.2009.

(13) JO C 182 de 4.8.2009, p. 60-64 (ponto 4.7).

(14) Parecer do CESE sobre o Relatório sobre os Progressos em Biocombustíveis, JO C 44 de 16.2.2008, p. 34-43.

(15) JO C 162 de 25.6.2008, p. 52-61.

(16) Sistema de avaliação do estatuto dos recursos de biomassa – Versão 1, Dezembro de 2008: http://www.eu-bee.com/.

(17) Artigo 17.o da Directiva 2009/28/CE.

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/142

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às taxas de segurança no sector da aviação»

[COM(2009) 217 final – 2009/0063 (COD)]

(2010/C 128/27)

Relator: Marius OPRAN

Em 20 de Julho de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às taxas de segurança no sector da aviação

COM(2009) 217 final – 2009/0063 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 12 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 130 votos a favor e 4 votos contra, com 2 abstenções, o seguinte parecer:

1. Recomendações e propostas

1.1. O Comité recomenda que o Parlamento e o Conselho adoptem a proposta de directiva relativa às taxas de segurança no sector da aviação, para permitir que os métodos e soluções modernos nela propostos sejam aplicados quanto antes em todos os Estados-Membros.

Ao mesmo tempo, o CESE propõe as seguintes correcções e alterações no interesse da clareza e da facilidade de aplicação dos métodos e soluções modernos propostos pela Comissão:

1.2.1. Na secção «Não discriminação» do n.o 3 («Elementos jurídicos da proposta») da Exposição de Motivos, o Comité propõe que o contributo (ao nível da investigação e dos custos de desenvolvimento) dos construtores para o reforço da segurança das aeronaves também seja tido em conta e que o texto passe a ter a seguinte redacção: « Os regimes de taxas de segurança na aviação devem ser justos e não devem fazer discriminações entre transportadoras, passageiros ou construtores aeronáuticos ».

1.2.2. No artigo 1.o da proposta («Objecto»), o Comité propõe que o n.o 1 passe a ter a seguinte redacção: « A presente directiva estabelece princípios comuns ao nível da UE para o cálculo e a cobrança de taxas de segurança em todos os aeroportos comunitários ».

1.2.3. No artigo 4.o («Consulta»), o Comité propõe que o n.o 2 passe a ter a seguinte redacção: « Os Estados-Membros devem garantir que seja criado um comité de operadores em cada aeroporto. Esse comité participará num procedimento de consulta obrigatório e regular entre a entidade gestora do aeroporto e os utilizadores do aeroporto no que diz respeito ao funcionamento do regime de taxas de segurança e ao nível dessas taxas. A consulta será efectuada sempre que necessário, e no mínimo uma vez por ano. Os representantes das organizações da sociedade civil que promovem os interesses dos passageiros da aviação serão convidados a participar de forma permanente nos trabalhos do comité enquanto membros de pleno direito ou como observadores, consoante os casos ».

Atendendo aos esforços financeiros que a criação das novas autoridades implicaria para os Estados-Membros, o CESE entende que a Comissão, o Parlamento e o Conselho deveriam optar por uma das duas opções seguintes :

1.2.4.1. Confiar o papel de unidades operacionais independentes às estruturas profissionais e bem preparadas dos secretariados dos CNSA, evitando novos encargos financeiros.

1.2.4.2. Manter a decisão inicial de criar novas estruturas independentes .

1.2.5. Da mesma forma, o Comité está convicto de que as disposições em matéria de segurança nacional em geral, e de luta contra o terrorismo em particular, são competências-chave dos Estados-Membros e apela a que a participação financeira dos governos nas medidas de segurança da aviação – actualmente custeadas pelos aeroportos, pelas transportadoras e pelos passageiros – seja revista e substancialmente aumentada.

2. Conclusões e observações

2.1. O novo método proposto pela Comissão para calcular as taxas para os serviços de segurança da aviação baseia-se na selecção e definição de um conjunto de princípios fundamentais que todos os operadores aeroportuários neste sector devem respeitar ao definirem o montante das taxas a pagar por uma, várias ou todas as categorias de utilizadores potenciais (Estados, autoridades aeroportuárias, transportadoras e passageiros).

—	subsidiariedade;

—	responsabilidades do Estado;

—	cobrança/tarifas;

—	informação e comunicação;

—	harmonização;

—	transparência;

—	criação de uma autoridade supervisora independente nacional (ASIN) em cada Estado-Membro.

2.2. Após uma avaliação cuidadosa dos princípios básicos propostos pela Comissão, o Comité considera que a sua aplicação na prática poderia eliminar a actual divergência ao nível dos procedimentos e assegurar o êxito do novo método.

Quanto à necessidade de criar uma autoridade supervisora independente nacional (ASIN) em cada Estado-Membro, o Comité recorda que:

2.3.1. Já foi criado um comité nacional para a segurança da aviação (CNSA) em cada Estado-Membro, com uma estrutura interministerial.

2.3.2. O secretariado dos CNSA, ainda que não possa ser considerado um organismo verdadeiramente independente, pode agir como órgão de supervisão, dispondo de todos os recursos profissionais, humanos e financeiros necessários e garantindo a aplicação eficiente e adequada das disposições da directiva. De um modo geral, o CESE entende que as questões ligadas à segurança das pessoas num Estado-Membro não devem poder ser decididas de forma totalmente independente e sim estar sujeitas, em última análise, a um controlo democrático parlamentar.

O Comité louva o trabalho da Comissão, com destaque para a utilização de modelos informáticos, para comparar as principais opções para as taxas de segurança no sector da aviação com base nos princípios internacionais em vigor.

2.4.1. A UE não intervém no processo , e consequências desta posição.

2.4.2. A auto-regulação, aceite pela OACI e pela indústria aeronáutica, poderia proteger os interesses dos passageiros e promover de forma mais eficaz os serviços de segurança da aviação através do contacto directo entre as transportadoras e os aeroportos.

2.4.3. Mesma opção que a do ponto 2.4.2, mas regulamentada por uma directiva da UE.

2.4.4. Os Estados-Membros assumem todas as despesas com a segurança aeroportuária , eliminando a participação de terceiros e toda e qualquer forma de discriminação a fim de seleccionar a solução mais vantajosa para os passageiros, as autoridades aeroportuárias, as transportadoras e os governos.

2.5. O Comité apoia a conclusão da Comissão de que é a terceira opção a que melhor serve os interesses dos consumidores e promove a eficiência dos serviços de segurança aeroportuários, e salienta que a gestão desta opção a nível nacional levaria a um aumento apenas marginal dos custos caso a Comissão aceite usar como órgãos de supervisão os secretariados dos CNSA já criados de acordo com as disposições da Directiva relativa às taxas aeroportuárias (1).

2.6. Ao mesmo tempo, o Comité considera que a opção escolhida pela Comissão só alcançará o seu objectivo se os governos concordarem, por sua vez, em aumentar significativamente o seu contributo para os custos envolvidos.

2.7. No que toca às disposições da directiva em matéria de transparência, o Comité considera que elas devem afirmar expressamente que esse aspecto abrange não só os problemas decorrentes dos custos da segurança da aviação mas também os actuais mecanismos de financiamento; os operadores e os passageiros só compreenderão de que forma as autoridades aeroportuárias calculam as taxas de segurança se esses mecanismos de financiamento forem abertos e transparentes. Da mesma forma, também devem ser divulgados os custos com o pessoal de segurança e os principais indicadores de desempenho que lhes são aplicados.

No que diz respeito às secções «Consulta e vias de recurso» e «Transparência» do n.o 3 («Elementos jurídicos da proposta») da Exposição de Motivos, o Comité entende que os representantes das organizações de passageiros, enquanto principais contribuidores para o orçamento da segurança da aviação, devem participar no diálogo sobre a matéria entre as autoridades aeroportuárias e as transportadoras aéreas, pelo menos com o estatuto de observadores. Poder-se-ia, assim, evitar a introdução ou a continuação indevida de procedimentos de segurança onerosos e embaraçosos para os passageiros que não contribuam para diminuir sensivelmente a ameaça do terrorismo. Em regra, essas medidas são propostas pelas autoridades dos EUA e/ou de Israel em complemento dos procedimentos habituais. Aplicam-se em certas situações, consoante o nível de risco, mas algumas autoridades da UE, por excesso de zelo e, por vezes, por receio de serem responsáveis por uma má avaliação dos riscos, têm tentado torná-las permanentes. É por isso que geralmente rejeitam as propostas da sociedade civil organizada de debate conjunto sobre estas matérias.

2.8.1. Assim, por exemplo, no Aeroporto Nacional de Bruxelas, os passageiros são muitas vezes obrigados a tirar os sapatos antes de passarem no detector de metais, para que os sapatos sejam controlados separadamente; isso gera o risco de contaminação quando os passageiros caminham descalços na zona do controlo de segurança, em que podem encontrar-se milhões de vírus, nomeadamente de espirros de pessoas contaminadas com a gripe suína. Entretanto, a entidade gestora do aeroporto adquiriu, recorrendo a fundos públicos, uma quantidade importante de scanners e de equipamentos de detecção de última geração para controlar o calçado dos passageiros sem que estes tenham que se descalçar. Este equipamento está instalado na zona dos controlos de segurança mas não é usado durante os controlos dos passageiros.

2.8.2. Um outro caso a salientar é a proibição de levar mais do que uma quantidade ridiculamente pequena de líquidos a bordo; o limite máximo autorizado, devido a um excesso injustificável de zelo, é de 100 ml por passageiro.

2.9. Apesar da incompatibilidade entre a proibição dos lucros operacionais de actividades de segurança da aviação, imposta pela directiva, e a filosofia que subjaz à própria existência e ao funcionamento das empresas privadas, orientadas para a maximização do lucro, tentando ao mesmo tempo evitar qualquer outro tipo de má interpretação do artigo 7.o da proposta de directiva, o Comité recomenda fortemente à Comissão que aceite que as empresas privadas podem assegurar os serviços de segurança aérea nos aeroportos, com a excepção das operações de rastreio e detecção.

2.10. O CESE está convicto de que a boa aplicação da proposta da Comissão, juntamente com o reforço do papel dos representantes da sociedade civil, traria grandes vantagens para os cidadãos da Europa e do resto do mundo, bem como para o sector da aviação e para os operadores dos aeroportos da UE.

3. Observações na generalidade

3.1. A proposta de directiva da Comissão: Resultado de uma ampla consulta

3.1.1. Durante a elaboração da directiva, a DG TREN consultou os Estados-Membros e as organizações representativas da indústria e dos consumidores e usou dados enviados por onze Estados-Membros, nove organizações de autoridades aeroportuárias e transportadoras e uma organização de passageiros.

3.1.2. Nenhum dos Estados-Membros apoiou a proposta de os governos nacionais passarem a suportar todas as despesas, argumentando que elas faziam parte integrante do exercício de uma actividade comercial no sector da aviação e deveriam, por isso, ser custeadas pela própria indústria da aviação, da mesma forma que a indústria automóvel investe na segurança dos veículos. Todos os Estados-Membros apelaram a uma interdição total dos lucros operacionais com essas actividades e salientaram a importância de garantir um elevado nível de transparência neste domínio.

3.2. Delimitação do problema

3.2.1. Compreender o custo da segurança da aviação

3.2.1.1. Há três elementos principais: os custos da segurança aeroportuária, os custos para a transportadora e os custos para os Estados-Membros. Os controlos de segurança aos passageiros e à bagagem absorvem a maior parte desses custos.

3.2.1.2. O custo dos controlos de segurança é de duas ordens: salários e despesas com infra-estruturas e equipamento. Os serviços de segurança são geralmente fornecidos por organizações nacionais competentes ou delegados na administração aeroportuária ou numa empresa privada especializada.

3.2.2. Quanto custa e quem paga?

Em 2007, o custo da segurança na aviação em toda a UE elevou-se a cerca de 1,6 mil milhões de euros, ou seja, cerca de 1 % do custo médio de um bilhete de avião pago pelos mais de 636 milhões de passageiros que embarcaram em aeroportos comunitários. A maior parte dos custos suportados pelos Estados-Membros e pela indústria é recuperada através das taxas e dos custos adicionais pagos pelos passageiros. No total, mais de 90 % dos custos com a segurança são suportados pelas empresas de aviação, pelos passageiros e pelas empresas de transporte aéreo de mercadorias, ao passo que os governos nacionais apenas contribuem com 6 a 7 % através de dotações orçamentais.

3.2.3. Discriminação nos regimes de taxas de segurança no sector da aviação

Os passageiros da aviação estão sujeitos aos mesmos controlos de segurança independentemente do seu destino final na UE, incluindo em voos domésticos. Nessa continuidade, os custos da segurança deveriam ser idênticos. Infelizmente, para reduzir as suas despesas, as transportadoras repercutem nos passageiros os custos com os controlos de segurança, que só a elas deveria competir pagar. De um modo geral, as transportadoras nacionais aproveitam-se da sua posição dominante para exercer pressão sobre os seus aeroportos nacionais, orientando a tarifação a favor dos voos domésticos e aumentando os preços para os voos provenientes do estrangeiro.

Quadro 1: Custo da segurança da aviação por passageiro para voos internacionais dentro da UE e para voos domésticos.

País / Aeroporto	Dentro da UE	Nacionais
Roménia – Aeroporto de Bucareste	€7,50	€3,81
Espanha – todos os aeroportos	€1,39	€1,18
Lituânia – Vilnius	€2,32 / MT do peso máximo da aeronave na descolagem	€1,16 / MT do peso máximo da aeronave na descolagem
Chipre – Larnaca	€0,39	0

O quadro 1 dá um exemplo da aplicação pelas transportadoras nacionais de diferentes taxas pelos serviços de segurança em voos domésticos e internacionais, uma prática que viola flagrantemente o disposto no artigo 5.o do Regulamento n.o 300/2008 relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da segurança da aviação civil (2).

3.3. Concepção e simulação das diferentes opções / seleccionar a melhor opção

Ao preparar a directiva, a Comissão recorreu à simulação matemática para examinar quatro opções com base nos princípios internacionais em vigor em matéria de taxas de segurança no sector da aviação.

3.3.1. Opção 1: A UE não intervém no processo, e consequências desta posição

As taxas impostas levarão a que haja mais discriminação entre transportadoras e passageiros.

3.3.2. Opção 2: a auto-regulação aceite pela OACI e pela indústria poderia proteger os interesses dos passageiros e promover mais eficazmente a segurança da aviação através de contactos directos entre os aeroportos e as transportadoras.

Um regime semelhante existe desde 1981 sob a forma das regras da OACI (Organização da Aviação Civil Internacional), mas a auto-regulação não tem dado resultados consideráveis.

3.3.3. Opção 3: Mesma que a opção 2, mas regulamentada por uma directiva da UE.

As transportadoras aéreas também podem intentar acções legais contra os aeroportos se as taxas de segurança forem discriminatórias ou usadas para outros fins que não a segurança. Esta solução é apoiada por uma série de políticas comunitárias conexas e coaduna-se com as legislações nacionais na matéria.

3.3.4. Opção 4: Os Estados-Membros custeiam na íntegra as despesas com a segurança aeroportuária, eliminando assim a intervenção de terceiros e toda e qualquer forma de discriminação.

Esta solução desencoraja as melhorias da qualidade dos serviços de segurança, uma vez que os operadores do sector deixariam de ter motivação para reduzir os custos. Além disso, esta opção foi veementemente rejeitada pelos Estados-Membros.

3.4. Avaliação pelo Comité da escolha da Comissão dos princípios usados para definir os novos métodos

3.4.1. Subsidiariedade

3.4.1.1. O princípio da subsidiariedade aplica-se na medida em que a proposta não é da competência exclusiva da Comunidade e quando os objectivos desta não podem ser suficientemente realizados por cada Estado-Membro individualmente, dado que os regimes de taxas de segurança e a determinação das taxas de segurança em cada aeroporto não estão regulamentados de modo uniforme na UE.

3.4.1.2. Continuam a existir regimes de taxas diferentes nos Estados-Membros, o que impede a criação de condições de concorrência verdadeiramente equitativas para os aeroportos e para as transportadoras aéreas.

3.4.1.3. A aplicação em toda a UE de um conjunto comum de regras básicas no que respeita às taxas de segurança garantirá uma concorrência leal entre os parceiros do sector aéreo aquando da definição dos parâmetros para a imputação dos custos de segurança dos aeroportos.

3.4.1.4. Existem diferentes regimes de taxas na UE, devido à falta de princípios fundamentais uniformemente aplicados para a determinação das taxas de segurança. A directiva proposta vem colmatar esta lacuna ao definir e propor um método único para a determinação dessas taxas, permitindo uma aplicação uniforme.

3.4.1.5. A proposta limita-se à definição de um conjunto mínimo de regras a observar pelos Estados-Membros e/ou os operadores aeroportuários na determinação dos níveis das taxas de segurança. A directiva não impõe um sistema de tarifação específico. A definição desse regime é da responsabilidade dos Estados-Membros.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da subsidiariedade são correctas e necessárias para a aplicação da nova directiva.

3.4.2. Responsabilidade do Estado

3.4.2.1. Como no caso da subsidiariedade, este princípio aplica-se sempre que uma proposta sai do âmbito das competências exclusivas da Comunidade; idêntico problema se coloca para ambos os princípios adoptados com vista à elaboração da directiva.

3.4.2.2. A proposta limita-se à definição de um conjunto mínimo de regras a observar pelos Estados-Membros e/ou os operadores aeroportuários na determinação dos níveis das taxas de segurança. A directiva não impõe um sistema de tarifação específico. A definição desse regime é da responsabilidade dos Estados-Membros.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da responsabilidade do Estado são adequadas e necessárias para a aplicação da directiva, atendendo às condições assimétricas potencialmente incompatíveis e as disparidades em matéria de alertas de terrorismo, assim como à nacionalidade da transportadora. O contributo financeiro dos governos para a segurança da aviação deve ser reavaliado e significativamente aumentado, uma vez que são os governos os principais órgãos estatais responsáveis pela luta antiterrorismo.

3.4.3. Tarifação

3.4.3.1. A cobrança de taxas pela prestação de serviços de navegação aérea e de serviços de assistência em escala já é tratada, respectivamente, no Regulamento (CE) n.o 1794/2006 da Comissão, de 6 de Dezembro de 2006, que estabelece o regime comum de tarifação dos serviços de navegação aérea (3), e na Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade (4).

3.4.3.2. Os custos jurídicos ligados à segurança não podem ser definidos por uma tarifação uniforme devido às enormes disparidades entre os níveis de contribuição dos Estados-Membros para o desenvolvimento, a implantação e a aplicação de sistemas de segurança da aviação nos aeroportos nacionais.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da tarifação são correctas e necessárias para a aplicação da nova directiva. Contudo, é impossível elaborar um regime de tarifação uniforme devido às disparidades entre os Estados-Membros.

3.4.4. Informação e comunicação

3.4.4.1. Em geral, os utilizadores dos aeroportos na Europa e noutros continentes estão organizados em comités de operadores aeroportuários e envolvidos num diálogo permanente com a administração do aeroporto.

3.4.4.2. Isto permite o intercâmbio de informação no que toca aos procedimentos e métodos para calcular as taxas de segurança, e nomeadamente as previsões operacionais, os projectos de desenvolvimento e as exigências e desejos específicos dos utilizadores.

Conclusão : o princípio da informação e da comunicação directa entre os responsáveis pela segurança e as autoridades aeroportuárias foi bem escolhido e é necessário para a aplicação da nova directiva; tornar-se-ia ainda mais importante se fossem incluídas as relações públicas.

3.4.5. Harmonização

3.4.5.1. As despesas com a segurança poderiam ser harmonizadas nos aeroportos comunitários, em que essas despesas são inteiramente suportadas pelas taxas de segurança.

3.4.5.2. A receita dessas taxas não pode superar os custos totais da segurança, incluindo os fundos públicos; ou seja, não são permitidos lucros operacionais para este tipo de actividade.

3.4.5.3. Por este motivo, as taxas de segurança não podem, em geral, ser totalmente harmonizadas.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da harmonização das taxas são correctas e necessárias para a aplicação da nova directiva, embora deva salientar-se que é impossível harmonizar todas as taxas e que os lucros operacionais são proibidos.

3.4.6. Transparência

3.4.6.1. A transparência é fundamental quando a adopção de medidas de segurança nacionais mais restritivas do que as normas de base comuns estabelecidas em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 300/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2008, relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da segurança da aviação civil e que revoga o Regulamento (CE) n.o 2320/2002 tem um impacto na economia.

3.4.6.2. Cabe notar que algumas dessas medidas só podem ser impostas, temporária ou permanentemente, a pedido expresso de um ou mais operadores aéreos.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da transparência são correctas e necessárias para a aplicação da directiva sempre que as normas de segurança nacionais sejam mais restritivas dos que as normas comunitárias ou a pedido dos operadores aéreos. Este princípio deve ser complementado por informação pormenorizada sobre a origem dos fundos e os organismos responsáveis pela obtenção desses fundos caso não sejam as autoridades aeroportuárias.

3.4.7. Necessidade de criar uma autoridade supervisora independente nacional em cada Estado-Membro

3.4.8. Já foi criado um comité nacional para a segurança da aviação (CNSA) em cada Estado-Membro, com uma estrutura interministerial.

3.4.9. Por serem órgãos governamentais, os secretariados dos CNSA não podem agir como autoridades supervisoras independentes, mas podem (atendendo ao profissionalismo e à reputação internacional dos seus especialistas e aos meios financeiros à sua disposição) verificar de forma neutra se as disposições da directiva são aplicadas adequada e eficazmente.

Conclusão : criar uma autoridade supervisora independente é uma opção correcta e necessária para a boa aplicação das disposições da nova directiva. Apesar de os secretariados dos CNSA fazerem parte de órgãos governamentais, o Comité entende que assumir este papel de forma neutra e profissional, reduzindo assim os esforços financeiros que os Estados-Membros terão que envidar para criar novos organismos e ajudá-los a tornar-se operacionais.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) JO L 70 de 14.3.2009, p. 11.

(2) JO L 97 de 9.4.2008, p. 72.

(3) JO L 341 de 7.12.2006, p. 3.

(4) JO L 272 de 25.10.1996, p. 36:

18.5.2010

Jornal Oficial da União Europeia

C 128/149

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Ano Europeu do Voluntariado (2011)»

[COM(2009) 254 final – 2009/0072 (CNS)]

(aditamento a parecer)

(2010/C 128/30)

Relatora-geral: Soscha zu EULENBURG

Em 29 de Setembro de 2009, a Mesa do Comité Económico e Social Europeu decidiu, em conformidade com o parágrafo A do artigo 29.o das Disposições de Aplicação do Regimento, elaborar um aditamento a parecer sobre o

Ano Europeu do Voluntariado (2011)

COM(2009) 254 final – (2009/0072 (CNS)).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania.

Dada a urgência dos trabalhos, o Comité Económico e Social Europeu, na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), designou relatora-geral Soscha zu Eulenburge e adoptou por unanimidade o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1. O CESE acolhe favoravelmente a proposta de proclamar 2011 como «Ano Europeu do Voluntariado», o que constitui um testemunho do reconhecimento do trabalho de tantos cidadãos e cidadãs que, voluntariamente, se empenham em diversas áreas na sociedade e na coesão social na Europa.

1.2. O CESE considera que o objectivo visado pelo Ano Europeu de gerar uma mais-valia para os cidadãos é adequado.

1.3. O CESE salienta que o voluntariado não deve ser instrumentalizado.

1.4. A fim de criar sinergias sustentáveis, há que privilegiar uma articulação estreita com o Ano Europeu de Luta contra a Pobreza (2010) e com o Ano Europeu do Envelhecimento Activo e da Solidariedade Intergeracional (2012).

1.5. O CESE propõe a fixação de uma agenda política, com vista à promoção do voluntariado e das necessárias infra-estruturas nos Estados-Membros da UE.

1.6. O CESE considera que é preciso criar as condições necessárias para assegurar o apoio e disponibilizar as infra-estruturas que permitem o voluntariado aos níveis local, regional, nacional e europeu e a participação dos cidadãos.

1.7. O CESE é a favor da criação, ao nível europeu, de estruturas sustentáveis e considera que a criação de uma plataforma de intervenientes para o voluntariado poderá contribuir para a concretização deste objectivo.

1.8. O CESE considera que para realizar os objectivos fixados e poder fazer jus à dimensão local, é fundamental aumentar substancialmente o apoio financeiro.

1.9. Os intervenientes deverão ter tempo suficiente para preparar o Ano Europeu e concretizar as acções previstas. Por conseguinte, o Conselho e o Parlamento devem tomar, sem demora, as decisões necessárias sobre o conteúdo e o financiamento do Ano Europeu.

1.10. O relatório de avaliação deverá servir de base à elaboração de um Livro Branco, a fim de assegurar o acompanhamento das acções e apontar outras medidas a adoptar a nível europeu.

2. Objectivos da proposta da Comissão

2.1. A Comissão apresentou, em Junho de 2009, a proposta de decisão do Conselho relativa ao Ano Europeu do Voluntariado (2011). O objectivo deste Ano Europeu é pôr em relevo a importância e a utilidade do voluntariado para as sociedades europeias.

2.2. A Comissão propõe quatro objectivos para o Ano Europeu do Voluntariado, nomeadamente:

—	Criar um ambiente propício para consolidar a prática do voluntariado como meio para promover a participação cívica e as actividades interpessoais;

—	Reforçar as organizações voluntárias e melhorar a qualidade do seu trabalho com vista a facilitar o voluntariado e incentivar a criação de redes, a mobilidade e a cooperação;

—	Recompensar e reconhecer o trabalho voluntário, encorajando a atribuição de incentivos adequados aos indivíduos, às empresas e às organizações;

—	Sensibilizar o público em geral para o valor e a importância do voluntariado.

2.3. Para a consecução destes objectivos deve-se proceder ao intercâmbio de experiências, à divulgação dos resultados dos estudos efectuados, à organização de conferências e eventos e à realização de campanhas de informação e promoção. O orçamento para o Ano Europeu de 2011 é de 6 milhões de euros, tendo sido previstos 2 milhões de euros, no quadro do anteprojecto orçamental para o ano de 2010, para a realização dos trabalhos preparatórios.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE acolhe favoravelmente a proposta da Comissão de proclamar 2011 como «Ano Europeu do Voluntariado»". A Comissão vem, assim, ao encontro das pretensões manifestadas pelo CESE e por organizações da sociedade civil, bem como pelo Parlamento Europeu.

3.2. Há que reconhecer expressamente a disponibilidade da Comissão para, juntamente com as organizações da sociedade civil, manter um diálogo civil intensivo. Acresce que é necessário envidar mais esforços para, no quadro dos organismos nacionais de coordenação previstos e do planeamento e da execução das actividades, promover o envolvimento das organizações da sociedade civil e a elaboração das respectivas agendas políticas nacionais e europeias. O Método Aberto de Coordenação poderia servir aqui de exemplo.

3.3. A escola do título «Ano Europeu do Voluntariado» é acertada, pois reflecte a natureza multifacetada do fenómeno. O título é suficientemente concreto para que os cidadãos europeus se possam identificar com ele, deixando ao mesmo tempo margem para abranger os diversos aspectos do empenho voluntário. O título escolhido deve ser mantido uma vez que atende à natureza transversal do voluntariado e corresponde aos múltiplos domínios de actuação dos voluntários.

3.4. O CESE regozija-se com o facto de a proposta destacar a importância do voluntariado enquanto expressão da participação cívica, dos valores europeus, da solidariedade e do desenvolvimento das sociedades europeias. O CESE já salientou, em anteriores pareceres, esta importância.

3.5. É preciso, a todo o custo, evitar uma «instrumentalização» do empenho voluntário. Os voluntários não são instrumentos da política, mas antes a expressão ou os elementos de uma cidadania activa. Através do seu empenho põem em prática ideais, como, por exemplo, os de inserção social, coesão social, solidariedade e aprendizagem ao longo da vida, nos domínios do ambiente, do desporto, dos direitos humanos e da cultura, entre muitos outros.

3.6. O perigo da instrumentalização do voluntariado, por exemplo nas áreas do mercado de trabalho e da empregabilidade, transparece em algumas passagens da proposta da Comissão. Por exemplo, no terceiro considerando é salientado que «o voluntariado constitui uma experiência de aprendizagem não formal, que permite o desenvolvimento das capacidades profissionais e competências, bem como uma participação cívica mais activa». A experiência de aprendizagem não formal, susceptível de melhorar a inserção no mercado de trabalho e a empregabilidade, é um efeito secundário perfeitamente positivo.

3.7. A actual crise económica e financeira tem-nos levado a repensar concepções em diversas áreas. Importa, contudo, ter em consideração que não se pode, instintivamente, passar a recorrer ao trabalho voluntário para combater os efeitos negativos da crise na nossa sociedade. Relativamente ao voluntariado, o que a actual crise faz é, antes de mais, ressaltar o valor que o empenho dos cidadãos representa para a nossa sociedade, ou seja, praticar a solidariedade e dar oportunidade às pessoas de fazer algo pelos outros, ao mesmo tempo que esse empenho é capitalizado em proveito próprio: acréscimo de capacidades e/ou redes sociais. O voluntariado tem o potencial de amortecer os efeitos da crise e as diferenças sociais. No entanto, isto não é uma consequência da crise, mas sim parte do valor genuíno do empenho que está a ser novamente «descoberto».

4. Observações na especialidade

4.1. Criação das condições necessárias

4.1.1. Impõe-se a criação de um quadro jurídico para assegurar, aos níveis local, regional, nacional e europeu, as infra-estruturas necessárias ao voluntariado e facilitar a participação dos cidadãos. Além disso, é necessário que haja condições financeiras e políticas para eliminar os obstáculos ao trabalho voluntário (1).

4.2. Reforço das organizações

4.2.1. A promoção das organizações voluntárias como catalisadoras do empenho assume importância decisiva: estas organizações são, frequentemente, os primeiros e únicos pontos de contacto para quem está interessado em fazer trabalho de voluntariado e muitas delas foram também criadas por voluntários. Enquanto espinha dorsal da sociedade civil e do empenho voluntário, o intercâmbio de experiências e a melhoria das capacidades e da qualidade do trabalho das organizações voluntárias deverão assumir, em 2011, um papel relevante.

4.2.2. Logo, o objectivo tem de ser criar, também ao nível europeu, estruturas sustentáveis. A criação de uma plataforma de intervenientes para o voluntariado poderia assegurar que o tema do Ano Europeu perdure para além de 2011 e resulte numa «política favorável ao voluntariado».

4.2.3. O Ano Europeu do Voluntariado (2011) deverá ser utilizado para evidenciar e trocar exemplos de boas práticas.

4.3. Melhoria da qualidade

4.3.1. No contexto da melhoria da qualidade, a proposta da Comissão fala, entre outras características, de «profissionalismo». Este conceito induz em erro e deve ser evitado. O que está em causa é, acima de tudo, assegurar a qualidade do trabalho voluntário. Os voluntários têm o direito de se empenhar nas áreas que mais os interessam. O seu empenho é útil à sociedade e ao indivíduo, mas também lhes traz proveito próprio. O importante é conseguir meios financeiros e humanos para a sua qualificação, formação inicial e contínua, e assegurar o acompanhamento das suas actividades voluntárias.

4.4. Reconhecimento das actividades

4.5. O CESE vê com bons olhos uma «cultura do reconhecimento». No entanto, não se deve falar de «recompensar», pois trata-se de um termo equívoco, uma vez que o empenho demonstrado pelos voluntários não dá lugar a uma recompensa monetária. Além disso, o termo «recompensar» é controverso. No âmbito do Ano Europeu de 2011, importa não esbater a diferença entre trabalho remunerado e trabalho não remunerado voluntário, mas antes salientar a sua complementaridade.

4.6. Sensibilizar as pessoas para o valor e a importância do voluntariado

4.7. O objectivo de sensibilizar o público em geral é fundamental e merece o apoio do Comité. No entanto, é importante não esquecer que, para isso, é necessário disponibilizar meios suficientes. Uma campanha de sensibilização eficaz e com êxito ao nível da UE, capaz de esclarecer as possibilidades e o valor do empenho voluntário e de fazer passar a mensagem ao grande público, absorveria mais da metade do orçamento, ou seja, cerca de 3,5 milhões de euros, um montante que nos parece insuficiente. A título de comparação: em 2004, foi atribuído um orçamento de 12,3 milhões de euros para o Ano Europeu da Educação pelo Desporto. Não obstante, o relatório de avaliação encomendado pela própria Comissão concluiu que os europeus «pouco ou quase nada» haviam sido informados sobre o Ano e que as principais mensagens não tinham chegado aos destinatários.

4.8. Volume financeiro

4.8.1. A proposta prevê um financiamento de 6 milhões de euros destinado às medidas a realizar em 2011, acrescido de 2 milhões de euros para a realização de acções preparatórias em 2010. Para atingir os objectivos atrás referidos e, sobretudo, ter em conta a dimensão local do empenho dos europeus, a UE tem de prever um orçamento realista. Na opinião do CESE, 6 milhões de euros para todas as actividades aos níveis europeu e nacional são insuficientes. Seria desastroso se o ano de 2011, com menos de metade do orçamento que foi atribuído ao Ano Europeu de 2004, conduzisse aos mesmos resultados e se não fosse possível atingir os ambiciosos objectivos por falta de orçamento.

4.8.2. Em 2005, o Governo do Reino Unido disponibilizou para o Ano Nacional do Voluntariado 10 milhões de libras e a região de Valência 4,2 milhões de euros. Um bom exemplo de um orçamento realista ao nível da UE é o montante previsto para o Ano Europeu de 2010, para o qual foram disponibilizados 17 milhões de euros, dos quais 9 milhões se destinam a actividades nos Estados-Membros. Por sua vez, estes comprometeram-se a contribuir com mais 9 milhões de euros.

4.9. Livro Branco

4.9.1. Como medida de acompanhamento e de avaliação, a Comissão pretende apresentar um relatório sobre a realização, os resultados e o cômputo geral das iniciativas. Neste contexto, o CESE reitera a sua proposta e sugere a elaboração de um Livro Branco que analise os futuros passos e medidas, para que os resultados do Ano Europeu produzam um impacto duradouro.

4.10. Explorar sinergias

4.10.1. É imprescindível indicar e explorar as sinergias do Ano Europeu de Luta contra a Pobreza (2010), do Ano Europeu do Voluntariado (2011) e do Ano Europeu do Envelhecimento Activo e da Solidariedade Intergeracional (2012). Estes três anos constituem uma oportunidade única para assegurar um fio condutor da acção das instituições europeias e dos Estados-Membros no domínio do empenho dos cidadãos, que permitirá alcançar resultados sustentáveis. As equipas incumbidas da organização destes três anos ao nível das instituições europeias e nacionais devem colaborar estreitamente.

4.11. Processo interinstitucional

4.11.1. Para que todos os intervenientes possam ter tempo suficiente para preparar e pôr em prática o Ano, o Conselho e o Parlamento Europeu são instados a decidir sem demora. As decisões deverão estar tomadas em finais de 2009 para se poder dar oficialmente início à fase de preparação e libertar os meios financeiros necessários.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009.

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Um exemplo, entre outros, dos obstáculos existentes: em certos países, as pessoas sem trabalho remunerado só podem prestar um número muito limitado de horas de trabalho voluntário.

		ISSN 1725-2482 doi:10.3000/17252482.C_2010.128.por
Jornal Oficial da União Europeia		C 128

Edição em língua portuguesa	Comunicações e Informações	53.o ano 18 de Maio de 2010

Número de informação	Índice	Página
	I Resoluções, recomendações e pareceres
	RESOLUÇÕES
	Comité Económico e Social Europeu
	457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009
2010/C 128/01	Resolução do Comité Económico e Social Europeu sobre As alterações climáticas por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre as alterações climáticas — Copenhaga, de 7 a 18 de Dezembro de 2009	1

	PARECERES
	Comité Económico e Social Europeu
	457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009
2010/C 128/02	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre A Estratégia de Lisboa após 2010(parecer exploratório)	3

2010/C 128/03	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Inclusão social (parecer exploratório)	10

2010/C 128/04	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre as Perspectivas para a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável (parecer exploratório)	18

2010/C 128/05	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Por uma economia eco-eficiente – Transformar a crise económica em oportunidade para uma nova era na energia (parecer exploratório)	23

2010/C 128/06	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre O respeito dos direitos fundamentais nas políticas e na legislação europeias em matéria de imigração (parecer de iniciativa)	29

2010/C 128/07	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre As alterações climáticas e a energia no quadro da Agenda de Lisboa renovada (parecer de iniciativa)	36

2010/C 128/08	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre A dimensão externa da Estratégia de Lisboa renovada (parecer de iniciativa)	41

2010/C 128/09	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Universidades para a Europa (parecer de iniciativa)	48

2010/C 128/10	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Impacto dos Fundos de Capital de Risco, dos Fundos de Cobertura de Risco e dos Fundos Soberanos nas Mutações Industriais na Europa (parecer de iniciativa)	56

2010/C 128/11	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Serviços de interesse económico geral: Como dividir as responsabilidades entre a UE e os Estados-Membros? (parecer de iniciativa)	65

2010/C 128/12	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre O impacto das redes sociais de comunicação e interacção na esfera do cidadão/consumidor (parecer de iniciativa)	69

	III Actos preparatórios
	Comité Económico e Social Europeu
	457.a reunião plenária de 4 e 5 Novembro de 2009
2010/C 128/13	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Novas Competências para Novos Empregos – Antecipar e adequar as necessidades do mercado de trabalho e as competências[COM(2008) 868 final]	74

2010/C 128/14	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos[COM(2009) 262 final]	80

2010/C 128/15	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de recomendação do Conselho sobre a criação de espaços sem fumo[COM(2009) 328 final – 2009/0088 (CNS)]	89

2010/C 128/16	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1080/2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional no que diz respeito à elegibilidade de intervenções no sector da habitação a favor das comunidades marginalizadas[COM(2009) 382 – 2009/0105 (COD)]	94

2010/C 128/17	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão no que respeita à simplificação de certos requisitos e no que diz respeito a determinadas disposições referentes à gestão financeira[COM(2009) 384 final – 2005/0107 (AVC)]	95

2010/C 128/18	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Livro Verde sobre a tutela colectiva dos consumidores[COM(2008) 794 final]	97

2010/C 128/19	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: Realizar os benefícios do mercado único através do reforço da cooperação administrativa[COM(2008) 703 final]	103

2010/C 128/20	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Rumo a uma estratégia coerente para uma agenda europeia da investigação agronómica[COM(2008) 862 final]	107

2010/C 128/21	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Preço dos géneros alimentícios na Europa[COM(2008) 821 final]	111

2010/C 128/22	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Rumo à celebração de um acordo abrangente sobre as alterações climáticas em Copenhaga[COM(2009) 39 final]	116

2010/C 128/23	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Livro Branco — Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu[COM(2009) 147 final]	122

2010/C 128/24	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Intensificar o financiamento internacional da luta contra as alterações climáticas: uma matriz europeia para o pacto de Copenhaga[COM(2009) 475 final]	127

2010/C 128/25	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às formalidades de declaração exigidas dos navios à chegada ou à partida dos portos dos Estados-Membros da Comunidade e que revoga a Directiva 2002/6/CE[COM(2009) 11 final – 2009/0005 (COD)] e a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Comunicação e plano de acção tendo em vista a criação de um espaço europeu de transporte marítimo sem barreiras[COM(2009) 10 final]	131

2010/C 128/26	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Relatório sobre os Progressos em Energias Renováveis: Relatório da Comissão em conformidade com o artigo 3.o da Directiva 2001/77/CE e o n.o 2 do artigo 4.o da Directiva 2003/30/CE e relativo à implementação do Plano de Acção Biomassa da UE, COM(2005) 628[COM(2009) 192 final]	136

2010/C 128/27	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às taxas de segurança no sector da aviação[COM(2009) 217 final – 2009/0063 (COD)]	142

2010/C 128/28	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (reformulação) [COM(2009) 391 final – 2009/0110 (COD)]	147

2010/C 128/29	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de Directiva …/…/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de […] relativa a procedimentos uniformes de controlo do transporte rodoviário de mercadorias perigosas (versão codificada) [COM(2009) 446 final – 2009/0123 (COD)]	148

2010/C 128/30	Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Ano Europeu do Voluntariado (2011)[COM(2009) 254 final – 2009/0072 (CNS)](aditamento a parecer)	149