1.4.2008   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 81/1

I-VII

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Análise custo-benefício

Técnica destinada a comparar todos os custos e todos os benefícios de uma intervenção para determinar se os benefícios compensam os custos e, se for o caso, em que medida.

Análise de sensibilidade

Estudo da estabilidade do resultado esperado de um projecto face a uma alteração das suas variáveis de base.

Análise de risco

Estudo destinado a determinar a probabilidade de o valor das variáveis de base de um projecto, calculado numa primeira análise, realmente se confirmar.

Efeito benéfico inesperado

Efeito observado que teria surgido mesmo que não tivesse ocorrido uma intervenção pública.

Eficácia

Mede a relação entre os resultados obtidos e os objectivos fixados.

Eficiência

Mede a relação entre os recursos utilizados e os resultados obtidos.

FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional)

Instrumento financeiro concebido para promover a coesão económica e social entre os países da UE através da correcção dos principais desequilíbrios regionais e da reconversão das regiões que apresentam um atraso de desenvolvimento. As intervenções do FEDER são essencialmente realizadas através de programas operacionais que incluem um grande número de projectos.

Fundo de Coesão

Instrumento concebido para promover a coesão económica e social através do financiamento de importantes projectos nos domínios do ambiente e do transporte nos Estados-Membros com um PNB inferior a 90 % da média comunitária. Inicialmente, o Fundo de Coesão foi implementado em Espanha, na Grécia, na Irlanda e em Portugal. A partir de 1 de Janeiro de 2004, a Irlanda deixou de ser elegível para o Fundo. Os novos Estados-Membros beneficiaram do apoio do Fundo de Coesão a partir da sua adesão à Comunidade.

Fundos Estruturais

Fundos comunitários que financiam as acções destinadas a reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as regiões da UE. O FEDER é o principal instrumento financeiro destas acções.

Impacto

Consequências socioeconómicas que podem ser atribuídas a uma intervenção.

Período de programação

Quadro plurianual no âmbito do qual as despesas a título dos Fundos Estruturais são programadas e efectuadas.

Programa operacional

Documento aprovado pela Comissão, que inclui um conjunto coerente de eixos prioritários compostos de medidas plurianuais, para cuja realização se pode recorrer a um ou mais Fundos Estruturais ou ainda a outros instrumentos financeiros bem como ao BEI.

TIR (taxa interna de rentabilidade)

Taxa a partir da qual um investimento começa a ser rentável.

VAL (valor actual líquido)

Valor obtido actualizando ao período actual o valor dos saldos de tesouraria que serão gerados por um projecto durante o seu período de duração. Este método permite comparar diferentes projectos.

I.

A regulamentação define o conceito de «grandes projectos» de infra-estruturas e de investimentos produtivos essencialmente em função dos volumes financeiros em causa. Tendo em conta a importância económica e o impacto potencial destes projectos, prevêem-se procedimentos especiais de instrução antes da sua aprovação. Pelas mesmas razões, devem recolher-se informações adequadas para avaliar os efeitos realmente produzidos em comparação com os que tinham sido previstos (ver pontos 1-8).

II.

A auditoria do Tribunal concentrou-se nos grandes projectos do FEDER e, por analogia, nos do Fundo de Coesão dos períodos de programação 1994-1999 e 2000-2006. O presente relatório está estruturado à volta de dois temas principais, respectivamente o procedimento de instrução para a aprovação dos grandes projectos pela Comissão e o processo de avaliação após a sua execução (ver pontos 9-13).

III.

O Tribunal constatou várias insuficiências processuais nos dois períodos considerados, nomeadamente em termos de procedimentos para o exame dos projectos e para a determinação da taxa de co-financiamento comunitário. A qualidade da análise custo-benefício apresentada pelos promotores de projectos em apoio dos pedidos de contribuição foi extremamente variável, bem como a sua aplicação por parte da Comissão. Estas constatações levantam dúvidas quanto ao real valor acrescentado do procedimento específico de aprovação previsto para os grandes projectos (ver pontos 14-34).

IV.

O Tribunal recomenda que a Comissão aplique efectivamente procedimentos de instrução mais eficazes baseados em instrumentos que ele próprio elaborou, que garanta que a análise custo-benefício seja aplicada com rigor, nomeadamente no que se refere aos dados fornecidos e que prossiga os seus esforços no sentido de tomar em consideração os elementos que permitem ajustar a taxa de participação comunitária (ver ponto 63).

V.

No que se refere à avaliação ex post dos grandes projectos do período 1994-1999, a única que a Comissão pôde efectuar no momento da auditoria, revelou-se fortemente limitada pela falta de informações pertinentes e rigorosas, quer no plano dos efeitos previsionais quer no plano do acompanhamento. Nestas circunstâncias, as avaliações não produziram informações úteis para as necessidades da tomada de decisão do período seguinte, excepto num caso relativo a projectos co-financiados pelo Fundo de Coesão. A avaliação dos grandes projectos FEDER do período 2000-2006, que ainda está por realizar, poderá apoiar-se em disposições regulamentares mais estritas, especialmente em matéria de acompanhamento. Contudo, poucos passos se deram para as aplicar na prática (ver pontos 35-55).

VI.

A regulamentação dos Fundos Estruturais do período 2007-2013 não exige que a Comissão efectue uma avaliação ex post individual dos grandes projectos. O Tribunal recomenda contudo que, quando concluídos, os grandes projectos sejam avaliados individualmente, em relação aos seus próprios objectivos, pelas autoridades de gestão nacionais e pelos beneficiários para quem as informações obtidas a partir deste exercício seriam úteis. Para o efeito, a Comissão deve garantir que os pedidos de contribuição apresentem as informações necessárias em matéria de indicadores e de situação inicial e que estas informações estejam sujeitas a um acompanhamento rigoroso. Relativamente às informações obtidas desta avaliação, que lhe devem ser comunicadas, a Comissão deve analisar as suas próprias necessidades para poder dispor de dados relevantes e fiáveis sobre os efeitos produzidos pelos grandes projectos (ver ponto 64).

VII.

A mais longo prazo, o Tribunal convida a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho a reflectir no objectivo do regime especial dos grandes projectos (ver ponto 65).

1.

O conceito de «grandes projectos» é essencialmente definido na regulamentação comunitária do FEDER (1) em função do volume financeiro dos projectos.

2.

Para o período de programação 1994-1999, os «grandes projectos» são aqueles «cujo custo total tomado em consideração para determinar a importância da contribuição comunitária exceder, regra geral, 25 milhões de ecus para os investimentos em infra-estruturas e 15 milhões de ecus para os investimentos produtivos» (2).

3.

Para o período de programação 2000-2006, a definição de «grandes projectos» abrange os projectos «cujo custo total tomado em consideração para determinar o montante da participação dos fundos seja superior a 50 milhões de euros» (3). Além disso, estes projectos devem incluir um conjunto de trabalhos economicamente indivisíveis que desempenhem uma função técnica precisa e que tenham objectivos claramente identificados. Como no período anterior, pode tratar-se igualmente de investimentos em infra-estruturas ou de investimentos produtivos (4).

4.

A regulamentação do Fundo de Coesão, pelo contrário, não contém uma definição de «grandes projectos» para qualquer dos dois períodos considerados (5). Contudo, uma vez que, nos países da coesão, alguns projectos semelhantes em matéria de infra-estruturas de transporte e de ambiente podem ser financiados quer pelo Fundo de Coesão quer pelo FEDER, a auditoria considerou igualmente, por analogia, determinados projectos do Fundo de Coesão que foram seleccionados na base dos custos totais, a partir dos mesmos critérios que foram aplicados para os grandes projectos do FEDER.

5.

No que se refere ao quadro de aprovação, os grandes projectos do FEDER para o período 1994-1999 podiam ser apresentados individualmente ou no âmbito de um programa operacional. Em qualquer caso, a Comissão foi informada dos grandes projectos, devendo incluir informações complementares (6), mas não estava prevista uma decisão de aprovação formal.

6.

Os grandes projectos do FEDER para 2000-2006 foram sempre financiados no âmbito de uma intervenção mais vasta (7). Contudo, a regulamentação prevê que a Comissão os aprove individualmente, contrariamente aos outros projectos, que são aprovados apenas ao nível das autoridades dos Estados-Membros (8).

7.

No âmbito do Fundo de Coesão, para os dois períodos considerados, só podiam ser financiados os projectos individuais, estando cada um sujeito a uma decisão específica.

8.

O quadro 2 mostra, para os dois períodos de programação, a importância do custo total dos grandes projectos que beneficiaram de uma contribuição do FEDER ou do Fundo de Coesão:

9.

Considerando o impacto que os projectos com um volume financeiro que excede um determinado montante podem ter, por si só, no desenvolvimento regional, os grandes projectos de investimento estão sujeitos a procedimentos de instrução mais complexos do que é normal bem como, a partir do período 2000-2006, a uma decisão de aprovação separada. Pelas mesmas razões, é necessária uma avaliação retrospectiva dos efeitos reais produzidos pelos recursos mobilizados, a fim de orientar a concepção e a selecção dos projectos em períodos de programação posteriores.

10.

O Tribunal, por consequência, procurou responder às duas questões seguintes:

11.

Os controlos documentais e os efectuados nos Estados-Membros abrangeram uma amostra de 20 grandes projectos encerrados do período 1994-1999 e 30 grandes projectos do período 2000-2006. Além disso, foi seleccionada uma amostra complementar de 36 grandes projectos do período 2000-2006 para controlos documentais na Comissão (ver anexo I).

12.

No que se refere ao regime de instrução previsto para os grandes projectos, a auditoria concentrou-se nos procedimentos aplicados pela Comissão para os dois períodos 1994-1999 e 2000-2006. Foram indicadas as melhorias introduzidas progressivamente. As recomendações feitas nesta matéria poderão influenciar a execução do período 2007-2013, durante o qual se mantém a noção de «grandes projectos» para todos os Fundos Estruturais (9).

13.

No que se refere às avaliações ex post, só se puderam tomar em consideração as avaliações relativas aos projectos do período 1994-1999 porque, no momento da auditoria do Tribunal, a execução dos projectos do período 2000-2006 ainda não tinha sido concluída e, portanto, a sua avaliação ex post continuava por fazer (10). Contudo, o relatório examina igualmente se se podem prever melhorias para o período 2000-2006. As observações formuladas quando se concluiu a auditoria podem influenciar as avaliações do período 2000-2006, que ainda devem ser realizadas, mas principalmente as do período 2007-2013 que acaba de começar.

14.

A apresentação dos grandes projectos para o co-financiamento comunitário é da responsabilidade dos Estados-Membros e realiza-se na base dos seus próprios procedimentos e regras de instrução, tendo em conta as prioridades estipuladas no âmbito dos programas operacionais do FEDER em causa e do Fundo de Coesão.

15.

Não se prevê que a Comissão faça uma avaliação comparativa dos projectos dos diferentes Estados-Membros, uma vez que os volumes financeiros destinados a cada um são fixados previamente durante a preparação de cada período de programação. Contudo, a Comissão deve examinar a qualidade dos projectos a financiar, isto é se os projectos seleccionados podem dar bons resultados em matéria de desenvolvimento regional e se a participação financeira comunitária é necessária para a sua realização e produz um real valor acrescentado.

16.

O Tribunal examinou a fase de instrução da Comissão, estimando que são necessários os seguintes elementos para que esta fase conduza à adopção de projectos válidos:

17.

A auditoria do Tribunal mostrou que, com o tempo, se aperfeiçoaram os instrumentos de enquadramento aplicados pela Comissão. Apesar das diferenças entre os formulários dos pedidos de contribuição relativos aos grandes projectos do FEDER e do Fundo de Coesão para o período 2000-2006, eles são mais completos e adequados do que os formulários utilizados no período anterior. Do mesmo modo, o Guia para a análise custo-benefício (11) disponibilizado aos Estados-Membros pela Comissão sofreu uma melhoria em termos da apresentação do quadro teórico e do seu carácter mais operacional (12).

18.

Todavia, o exame dos pedidos de candidatura apresentou variações em termos de qualidade:

Caixa 1No que se refere aos projectos produtivos, um serviço da Comissão sublinhara que os investimentos que tinham um carácter muito rentável não justificavam uma ajuda. Para um projecto de infra-estrutura de transporte, um outro serviço propusera uma redução da taxa de intervenção solicitada de 60 % porque o projecto se situava na região mais rica do Estado-Membro e porque as autoridades estavam a aplicar taxas mais baixas em regiões mais pobres. Também se solicitava uma redução da taxa para um outro projecto onde o retorno do investimento era muito significativo. Para cada um destes projectos, não se aplicou finalmente uma redução da taxa de intervenção solicitada. No caso do projecto de construção de uma estação de metro, na sequência da recusa da DG TREN de o considerar como um projecto de infra-estrutura de transporte, o mesmo foi convertido num projecto ambiental no âmbito do Fundo de Coesão, apesar da reserva da DG ENV que considerava que apenas 1 a 3 % dos benefícios derivados do projecto deviam ser provenientes de melhorias ambientais.

Caixa 2Na Grécia, a afectação dos projectos ao FEDER ou ao Fundo de Coesão depende do nível de preparação e de planificação dos projectos e da disponibilidade dos Fundos, na sequência de uma discussão com a Comissão. Este aspecto conduziu à situação pouco lógica em que a extensão de um grande projecto de transporte foi financiada, para um projecto, pelo Fundo de Coesão à taxa de 66,3 % e, para um outro, pelo FEDER, no âmbito de um programa operacional, à taxa de 50 %.

19.

Verificaram-se atrasos importantes no procedimento de instrução. O prazo de dois meses previsto para aprovação da Comissão (13), após recepção dos formulários de candidatura, não é geralmente respeitado. Para os projectos do FEDER e do Fundo de Coesão controlados no local, o prazo médio é de 187 dias, com um período de aprovação que varia entre 46 e 1 001 dias. Estes atrasos são devidos ao facto de a Comissão ser obrigada a pedir informações complementares para uma larga maioria de grandes projectos, principalmente devido à fraca qualidade — ou ausência — de estudos de impacto ambiental, que são obrigatórios em muitos casos, bem como a aspectos específicos das análises financeiras e económicas dos projectos (14). Além disso, os Estados-Membros demoram muitas vezes a dar resposta. As lacunas que afectaram a gestão do projecto durante muito tempo podem, em parte, explicar estes atrasos (ver ponto 17).

20.

A Comissão revelou-se demasiado flexível quando da aprovação de determinados projectos:

21.

A análise custo-benefício, exigida pela regulamentação para apoiar os pedidos de contribuição, é o principal instrumento à disposição da Comissão para tomar a sua decisão de conceder ou não um financiamento comunitário. A sua aplicação satisfatória é essencial para avaliar a qualidade dos projectos apresentados. O seu objectivo é comparar os recursos mobilizados ao impacto socioeconómico que possa ser obtido a médio prazo a partir da acção proposta (16). A Comissão pode pedir que a análise apresentada em apoio do pedido seja revista ou desenvolvida, ou pode ela própria realizar uma avaliação do projecto solicitando, se necessário, o parecer de peritos independentes ou a assistência do BEI.

22.

Apesar da publicação pela Comissão de um Guia para a análise custo-benefício dos grandes projectos (ver ponto 17), observou-se uma grande disparidade na qualidade das análises financeiras e económicas apresentadas pelos promotores.

23.

A atitude da Comissão sobre esta matéria é equívoca. Em alguns casos, aceita bastantes deficiências, aprovando os projectos sem exigir informações complementares, ao passo que em outros casos suspende a aprovação dos projectos até à obtenção dos elementos de análise financeira indispensáveis.

24.

A auditoria do Tribunal permitiu detectar as lacunas ou as incoerências que se seguem, que prejudicam a apreciação dos projectos:

Caixa 3No âmbito da construção de um túnel transfronteiriço, foi apresentado um pedido, no âmbito dos grandes projectos, por um dos dois Estados-Membros em causa. Teria sido útil ter uma visão global do projecto do túnel para apreciar o troço do Estado-Membro requerente. O mesmo se aplica às auto-estradas transfronteiriças. Para as auto-estradas nacionais e vias ferroviárias, realizou-se em muitos casos, para cada fase, uma análise económica separada, constituindo cada uma um grande projecto, mas não houve uma análise económica global.

De um modo geral, a qualidade das análises é inferior no caso dos grandes projectos de investimento produtivo.

25.

A fraca qualidade dos elementos de análise que acompanham os pedidos de contribuição mostra que a Comissão ainda não efectuou um exame eficaz das análises custo-benefício dos projectos na fase de instrução. Nestas circunstâncias, a rejeição definitiva de um projecto, quer para os investimentos em infra-estrutura quer para os investimentos produtivos, é um acontecimento muito raro, tanto quanto os pedidos de redefinição dos projectos após o exame efectuado pela Comissão.

26.

O procedimento de instrução efectuado pela Comissão tem o objectivo de «confirmar ou alterar a taxa de participação comunitária» (17). Introduziu-se assim um instrumento que garante uma atribuição eficaz, a fim de que o projecto financiado receba os recursos necessários à sua realização sem que o beneficiário obtenha qualquer vantagem injustificada. Este aspecto é ainda mais importante quando os beneficiários são empresas privadas, porque o financiamento comunitário pode alterar as condições do mercado.

27.

As ajudas comunitárias estão sujeitas a alguns limites máximos estabelecidos na regulamentação. Prevêem-se limites regulamentares inferiores para os investimentos em infra-estrutura geradores de receitas líquidas substanciais e para os investimentos em empresas (18). Além disso, a regulamentação comunitária e os limites máximos em matéria de ajudas públicas devem ser respeitados.

28.

Dentro destes limites máximos, o único elemento preciso utilizado pela Comissão para determinar a taxa de participação comunitária foi o do rácio do défice de financiamento (financing gap), que se aplica apenas aos projectos de infra-estruturas geradores de receitas e que consiste em calcular a parte do custo de investimento inicial actualizado do projecto que não está coberta pelas receitas líquidas operacionais actualizadas (incluindo o valor residual) (19). Uma vez efectuado esse cálculo, pode fixar-se o montante máximo da intervenção pública. Em 2003, a Comissão introduziu um método alterado de cálculo para os grandes projectos de saneamento e de gestão dos resíduos sólidos (20), que toma em conta as receitas produzidas pelo investimento procurando ao mesmo tempo não penalizar os beneficiários que respeitam escrupulosamente o princípio do «poluidor-pagador» (21).

29.

Em alguns casos examinados pelo Tribunal, a aplicação do princípio do financing gap conduziu à determinação de uma taxa de participação comunitária demasiado elevada ou à existência de uma dúvida quanto à aplicação correcta deste princípio.

30.

Para além do método do financing gap, não existe um quadro de orientação que indique quaisquer outros elementos a tomar em consideração para modular a taxa de participação comunitária, o que explica igualmente algumas divergências de pontos de vista expressos durante o processo de consulta interserviços (ver ponto 18). Na ausência de critérios anteriormente estabelecidos, a taxa de ajuda é modulada de modo aleatório e não é possível verificar a sua coerência.

31.

A auditoria do Tribunal mostrou que, em matéria de investimentos em infra-estruturas públicas não geradores de receitas, os aspectos socioeconómicos (os elementos «de contexto» tais como o grau de industrialização de uma região ou a sua prosperidade relativa) não foram tomados em consideração para reduzir a taxa de intervenção. O mesmo se aplica para determinados critérios como a complementaridade com outras acções comunitárias. A Comissão também não pôs em causa a estrutura do financiamento apresentada pelo promotor do projecto.

32.

No que se refere aos investimentos produtivos, o exame dos projectos mostrou que o método para fixar as taxas de ajuda é relativamente automático:

Caixa 4No caso de uma empresa que gera benefícios substanciais, o projecto teria sido rentável sem ajuda comunitária. O mesmo se aplica a um outro projecto industrial produtivo, para o qual a empresa em causa não tinha praticamente concorrentes no mercado europeu. Contudo, em alguns casos, poderiam justificar-se subvenções a projectos cujo TIR é favorável, devido a efeitos de localização de um projecto. No caso de um grande projecto de uma outra empresa que, na época, detinha uma parte importante do mercado mundial para vários produtos, o investimento co-financiado ocorreu nas instalações de uma empresa na região do Objectivo n.o 1 graças às subvenções comunitárias, tendo a localização do investimento ficado sujeita a uma verdadeira concorrência.

33.

A Comissão está consciente destas insuficiências. No final de 2004, fez uma tentativa de racionalização procurando modular as taxas de intervenção comunitária em função de determinados critérios. Isto conduziu à fixação das taxas de intervenção indicativas tendo em conta uma rentabilidade normalmente esperada por sector, calculada na base de taxas internas de rentabilidade financeira de uma amostra de 200 grandes projectos de infra-estrutura e produtivos. Trata-se de um instrumento útil embora ainda muito limitado. Em todo o caso, foi utilizado demasiado tarde para a instrução dos dossiers.

34.

As novas orientações publicadas em 2006 (22) propõem incluir no cálculo do financing gap factores que não são puramente financeiros, tais como a existência de uma parceria entre os sectores público e privado e a equidade (isto é a prosperidade relativa da região em causa). Abordam igualmente a forma de combinar subvenções e empréstimos em função da rentabilidade normalmente esperada por sector. Mesmo apesar de os factores «de contexto» não serem ainda totalmente tomados em consideração, trata-se de melhorias que vão no sentido pretendido por este relatório de procurar um quadro alargado e mais objectivo para diferenciar o montante da ajuda. Devem portanto ser aplicadas de modo coerente e transparente em relação às decisões de financiamento do novo período.

35.

De um modo geral, o objectivo de avaliar um projecto após a sua realização consiste em dar conta da utilização dos recursos bem como da eficácia e eficiência da acção empreendida. Tem um interesse particular para os responsáveis políticos, para as autoridades de gestão e para os beneficiários. Deve permitir tirar ilações quanto à necessidade de tomar medidas complementares ou correctivas no futuro. Como os resultados desta avaliação fornecem informações sobre o impacto de um projecto, serão igualmente utilizados para quantificar os objectivos dos futuros projectos.

36.

A regulamentação dos Fundos Estruturais prevê que as intervenções comunitárias sejam objecto de uma avaliação deste tipo. Qualifica-se como «avaliação ex post» e é da responsabilidade da Comissão, em colaboração com os Estados-Membros (23). Um grande projecto do FEDER apresentado fora do âmbito de um programa operacional é considerado como uma intervenção, sendo portanto em princípio sujeito a uma avaliação ex post. Quanto aos grandes projectos integrados em intervenções, não há uma exigência regulamentar explícita (24).

37.

Contudo, no que se refere ao Fundo de Coesão, há uma previsão explícita para a avaliação ex post de cada projecto (25).

38.

Os dados de base utilizados nas avaliações ex post são essencialmente recolhidos pelos Estados-Membros, através do sistema de acompanhamento. Durante o período 1994-1999, só os projectos do Fundo de Coesão estiveram sujeitos a um acompanhamento e a relatórios anuais de execução. Para os projectos dos Fundos Estruturais, o acompanhamento situou-se explicitamente a um nível superior [medidas, prioridades, programas operacionais, quadros comunitários de apoio (26)].

39.

O Tribunal examinou a fase de avaliação considerando que:

40.

Os Estados-Membros só raramente realizam avaliações ex post de grandes projectos (27). Dos 20 projectos concluídos auditados pelo Tribunal, só um tinha sido avaliado (ver caixa 5). Alguns estudos relativos aos sectores de que fazem parte grandes projectos — como por exemplo o sector portuário e o sector automóvel — podem naturalmente ser conduzidos pelos beneficiários, pelas autoridades de gestão ou por organismos externos (universidades ou centros de investigação). Contudo, não visam directamente os projectos e não têm um carácter de avaliação ex post. Além disso, nem sempre são enviados aos serviços responsáveis pela gestão dos fundos comunitários.

Caixa 5Só um dos projectos, na amostra do Tribunal, foi sujeito a uma avaliação ex post individual. Contudo, o impacto macroeconómico foi avaliado com base em elementos diferentes dos inicialmente previstos na avaliação ex ante apresentada em apoio do pedido. Assim, não foi possível comparar este impacto com o que fora previsto. Além disso, não se actualizou o cálculo da rentabilidade financeira esperada.

41.

Ao nível da Comissão, as avaliações que visam especificamente os grandes projectos do período 1994-1999 — os únicos que foram avaliados até agora (ver ponto 13) — ou que se referem a um ou outro dos seus aspectos, têm objectivos e métodos muito heterogéneos. À excepção de uma avaliação (ver alínea d) que se refere a seguir, não foram utilizadas pelas autoridades de gestão nacionais nem pelos beneficiários:

42.

O Tribunal indicou várias vezes (30) as insuficiências dos exercícios de avaliação para o período 1994-1999, particularmente devido à ausência ou à não fiabilidade dos dados disponíveis. Os relatórios do Tribunal solicitaram que a Comissão considerasse a possibilidade de proceder a uma recolha de informações sobre os projectos individuais, sem as quais as metodologias utilizadas são demasiado teóricas ou inaplicáveis. A auditoria dos grandes projectos desse período corroborou estas constatações.

43.

A avaliação ex post dos grandes projectos foi em primeiro lugar prejudicada pela falta de informações nos pedidos de contribuição. Este aspecto foi observado quer pelos estudos realizados sobre os grandes projectos quer pela auditoria do Tribunal.

44.

Em particular, uma das avaliações realizadas salientou o seguinte:

45.

Para além do carácter insuficiente das análises custo-benefício que já foi sublinhado (ver pontos 21-25), a auditoria efectuada pelo Tribunal confirmou as lacunas constatadas nos relatórios anteriores, em particular:

46.

Na medida em que estes factores são necessários para a avaliação das intervenções, as lacunas detectadas impedem as avaliações ex post.

47.

Mesmo nos casos em que se introduziu um sistema de acompanhamento ao nível dos projectos, os estudos realizados e a auditoria do Tribunal mostraram que o acompanhamento não assegurou a recolha de dados adequados para fins da avaliação.

48.

Uma das avaliações realizadas constatou que:

49.

A auditoria do Tribunal dos grandes projectos do período 1994-1999 mostrou igualmente insuficiências em termos de acompanhamento:

50.

Para o período 2000-2006, a regulamentação FEDER previu que no futuro, para os grandes projectos, os relatórios anuais de execução das intervenções devem conter um capítulo separado relativo ao estado de adiantamento e ao financiamento. Além disso, os indicadores financeiros e de estado de adiantamento deverão permitir que as informações possam ser identificadas separadamente no caso dos grandes projectos (31).

51.

Todavia, embora os relatórios anuais de execução contenham um capítulo relativo aos grandes projectos, estes capítulos limitam-se muitas vezes a uma simples descrição dos projectos, sem apresentar o adiantamento físico ou os indicadores de resultado e de impacto separados.

52.

Do mesmo modo, as prioridades e as medidas relativas aos grandes projectos nem sempre integram os indicadores que lhes são atribuídos, ou então os indicadores ao nível das prioridades e das medidas não são coerentes com os relativos aos grandes projectos.

53.

Ao nível dos projectos examinados no local, embora alguns grandes projectos possuam uma lista adequada de indicadores de execução, de resultados e de impacto, há outros que não se referem a qualquer indicador ou a que só foram atribuídos indicadores de execução física e financeira.

54.

Por vezes não existe uma relação clara entre os objectivos gerais, os objectivos específicos e os indicadores previstos; não foram atribuídos indicadores a alguns dos objectivos. Do mesmo modo, os indicadores aplicados para projectos semelhantes mas co-financiados respectivamente pelo FEDER e pelo Fundo de Coesão não são idênticos.

55.

As futuras avaliações ex post serão afectadas pelas mesmas razões que no período anterior, ou seja pelas insuficiências detectadas em matéria de acompanhamento e de indicadores. A contribuição dos grandes projectos para os objectivos mais gerais do desenvolvimento regional continuará a ser, deste modo, muito difícil de definir.

56.

O novo quadro regulamentar para o período 2007-2013 (32), relativo ao FEDER e ao Fundo de Coesão, introduz algumas melhorias no que se refere aos grandes projectos:

57.

Além disso, em 2006, a Comissão publicou orientações sobre a preparação dos grandes projectos do novo período, que introduziram um determinado número de melhorias (ver ponto 34).

58.

Finalmente, a regulamentação prevê que a realização das avaliações ex post seja efectuada pela Comissão só ao nível dos programas. Não se prevê qualquer avaliação individual dos grandes projectos, nem para o FEDER nem para o Fundo de Coesão.

59.

O procedimento de instrução dos grandes projectos apresenta várias lacunas:

60.

Tendo em conta estes factores, o Tribunal questiona-se sobre o real valor acrescentado do processo de aprovação dos grandes projectos, tal como executado pela Comissão. O exercício é complicado e não consegue evitar os projectos de qualidade inferior nem modular a taxa de intervenção de modo satisfatório. Também não assegura a preparação adequada da avaliação posterior. As insuficiências constatadas ao nível do procedimento de instrução tiveram repercussões no processo de avaliação ex post.

61.

Detectaram-se igualmente algumas lacunas na prática das avaliações ex post:

62.

Tendo em conta as insuficiências constatadas no final da avaliação ex post do período 1994-1999, a Comissão adoptou um número de medidas em 2003. Contudo, a adopção e o acompanhamento dos grandes projectos do período 2000-2006 não tiveram uma grande evolução e o exercício de avaliação ex post deste período, que ainda deve ser realizado, corre o risco de ficar comprometido (ver pontos 50-55).

63.

Relativamente ao período 2007-2013, a legislação comunitária prevê que, como nos períodos anteriores, a Comissão aprove a concessão da ajuda comunitária para cada grande projecto. A fim de evitar que as decisões de financiamento não se reduzam a um exercício administrativo sem repercussão na qualidade dos projectos adoptados, a Comissão deverá:

64.

A regulamentação dos Fundos Estruturais do período 2007-2013 não prevê a avaliação ex post dos grandes projectos pela Comissão. Contudo, o Tribunal considera que a avaliação dos grandes projectos após a sua realização é essencial para as administrações nacionais e para os beneficiários, que estão interessados em verificar a eficiência e a eficácia reais das despesas a fim de conseguir melhorias em matéria de gestão e aos quais a avaliação deve fornecer uma base sólida de ajuda para a programação. Por consequência:

65.

A mais longo prazo, o Tribunal solicita à Comissão, ao Parlamento Europeu e ao Conselho que reflictam no objectivo do regime especial de autorização dos grandes projectos.