1.1.

Nos termos do artigo 248.o do Tratado CE, o Tribunal de Contas envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem (DAS). O Tratado proporciona também ao Tribunal a faculdade de completar esta declaração por meio de apreciações específicas relativas a cada domínio principal da actividade comunitária.

1.2.

Os trabalhos relativos à fiabilidade das contas das Comunidades Europeias têm como objectivo obter elementos suficientes que permitam concluir em que medida as receitas, as despesas, os activos e os passivos foram contabilizados correctamente e que as contas anuais reflectem fielmente, em todos os aspectos materiais, a situação financeira das Comunidades em 31 de Dezembro de 2006, bem como os resultados das suas operações e fluxos de tesouraria relativos ao exercício encerrado nessa data (ver pontos 1.6 a 1.37).

1.3.

Os trabalhos relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes têm como objectivo obter elementos suficientes, directos ou indirectos, que permitam emitir uma opinião sobre se as operações estão em conformidade com a regulamentação ou as disposições contratuais em vigor e foram calculadas correctamente (ver pontos 1.38 a 1.42 do presente capítulo relativamente aos aspectos horizontais e capítulos 2 e 4 a 10 para informações pormenorizadas).

1.4.

O Tribunal prestou novamente uma atenção especial às medidas tomadas pela Comissão no âmbito do reforço do seu sistema de controlo interno, bem como ao seguimento dado aos planos de acção adoptados no contexto do Roteiro para um quadro integrado de controlo interno ou anexos aos relatórios anuais de actividades e respectivas sínteses relativos ao exercício de 2006 (ver capítulo 2).

1.5.

Para além disso, perante a falta de indicadores sistemáticos apresentados pela Comissão ao longo de vários anos (8), o Tribunal fornece determinados indicadores para acompanhar os progressos realizados na melhoria dos controlos internos em geral e em cada um dos domínios de receitas e despesas (ver anexos ao presente capítulo e aos capítulos 2 e 4 a 10).

1.5.

Para além da avaliação do respeito das normas de controlo interno, a Comissão incentivou pela primeira vez em 2006 que os relatórios anuais de actividades de 2006 incluíssem uma secção relativa a «key indicators supporting reasonable assurance» (indicadores-chave em apoio da garantia razoável — secção 2.4); relativamente aos fundos estruturais, estes relatórios contêm, para além das avaliações dos sistemas dos Estados-Membros, informações sobre os recursos, as realizações, os resultados e o impacto das acções da Comissão, com vista a obter uma declaração de fiabilidade sobre a legalidade e regularidade das operações.

1.6.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas anuais definitivas relativas ao exercício de 2006, elaboradas pelo contabilista da Comissão e aprovadas pela Comissão em conformidade com o disposto no artigo 129.o do Regulamento Financeiro de 25 de Junho de 2002 e enviadas ao Tribunal até 31 de Julho de 2007. As contas incluem as «demonstrações financeiras consolidadas», que abrangem, em especial, o balanço onde é exposto o activo e o passivo no final do exercício e os «mapas consolidados sobre a execução do orçamento», que abrangem as receitas e despesas do exercício.

1.7.

As contas anuais relativas ao exercício de 2006 constituem o segundo conjunto de contas elaboradas em conformidade com as regras relativas à contabilidade de exercício que foram introduzidas pelas Comunidades Europeias em 2005 com base nas disposições do Regulamento Financeiro (em especial os artigos 123.o a 138.o) (9). Em comparação com as contas anuais relativas ao exercício de 2005, foram as seguintes as principais alterações:

—

foram consolidadas as contas de 24 agências, em comparação com 16 em 2005;

—

são fornecidas informações mais pormenorizadas sobre as diferentes formas de recuperação de despesas da Comissão;

—

o contabilista de cada uma das instituições e organismos consolidados nas contas consolidadas definitivas assinou as contas da sua instituição ou organismo e o contabilista da Comissão declarou ter obtido uma garantia razoável de que as contas consolidadas dão uma imagem fiel da situação financeira das Comunidades Europeias em todos os aspectos materiais.

1.8.

O contabilista da Comissão, a pedido do Tribunal, enviou a este último uma carta de representação confirmando que, com algumas restrições, as contas definitivas são completas e fiáveis (ver pontos 1.30 e 2.23 a 2.25).

1.9.

O Tribunal prosseguiu a sua auditoria da modernização da contabilidade das Comunidades Europeias (10), em cuja terceira fase (11) se concentrou nos seguintes elementos:

—

verificar se as medidas tomadas pela Comissão para resolver as insuficiências do novo quadro de comunicação de informações financeiras e dos sistemas contabilísticos de determinadas direcções-gerais (12) contribuem para obter uma garantia razoável de que as contas são verdadeiras e fiéis (ver pontos 1.13 a 1.21);

—

verificar a fiabilidade das contas relativas ao exercício de 2006, concentrando-se em elementos detectados pela primeira vez nas contas relativas ao exercício de 2005 em relação aos quais foram emitidas reservas (13) (pré-financiamentos e garantias correspondentes, facturas/declarações de custos e corte de operações) (ver pontos 1.22 a 1.37).

1.9.

A Comissão publicou em 21 de Junho de 2007 o Relatório sobre os progressos realizados até 31 de Março de 2007 em matéria de modernização do sistema contabilístico [COM(2007) 343 final], que indica nomeadamente que o projecto foi executado, em grande medida, de acordo com o plano para 2006-2007 e que actualiza e alarga o plano de melhoria dos sistemas informáticos a 2008. Foram efectuados progressos a nível da melhoria do quadro de controlo e da qualidade dos dados contabilísticos em todas as Direcções-Gerais. Foi assinalada a realização de progressos significativos em termos de desenvolvimento do sistema informático ABAC, tendo também duas instituições e seis agências migrado para o sistema ABAC durante o exercício. Foi preparada a migração das contas dos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) para o ABAC e os serviços da Comissão estão a trabalhar na sua concretização em 2008.

1.10.

O contabilista da Comissão introduziu uma série de medidas destinadas a consolidar a transição para a contabilidade de exercício, incluindo controlos mensais com vista a detectar inconsistências no registo dos pré-financiamentos.

1.10.

Estas medidas serão melhoradas numa base contínua como parte dos projectos em curso destinados a melhorar a qualidade das informações contabilísticas.

1.11.

Tais medidas contribuíram para o reforço do quadro de comunicação de informações financeiras e dos sistemas contabilísticos. Persistem, contudo, determinadas insuficiências que colocam em risco a qualidade dos dados contabilísticos (ver pontos 1.13 a 1.21). O Quadro 1.1 apresenta o seguimento dado às reservas do Tribunal quanto à fiabilidade das contas constante da declaração de fiabilidade relativa ao exercício de 2005, bem como as outras questões levantadas pelo Tribunal que foram resolvidas ou ainda necessitam ser tratadas no âmbito das medidas tomadas pela Comissão para consolidar a transição para a contabilidade de exercício.

1.11.

A Comissão continua a melhorar o seu quadro e sistemas contabilísticos. Considera que os riscos remanescentes são tidos em conta de modo adequado, não tendo qualquer impacto relevante na fiabilidade das contas de 2006.

1.12.

Tendo em consideração os resultados da auditoria do Tribunal às contas relativas ao exercício de 2005, o contabilista da Comissão, após solicitar o parecer do Comité Consultivo das Normas Contabilísticas, alterou as regras contabilísticas n.os 1, 2 e 12 no que respeita ao âmbito da consolidação, à estrutura e apresentação do balanço, bem como ao tratamento das obrigações das Comunidades em matéria de pensão (14). As contas relativas ao exercício de 2006 foram elaboradas mediante a aplicação destas regras contabilísticas.

1.13.

Actualmente 19 direcções-gerais utilizam os seus próprios sistemas informáticos para a gestão financeira e o lançamento de operações que são enviadas ao sistema contabilístico central (ABAC) por meio de um interface.

1.14.

No exercício de 2006, os serviços do contabilista da Comissão verificaram o seguimento dado às constatações do exercício anterior (15). Além disso, nove outros serviços (16) foram sujeitos a exames aprofundados no âmbito de um método cíclico visando a cobertura total dos serviços da Comissão a médio prazo.

1.15.

O contabilista da Comissão não pôde validar os sistemas locais do Serviço de Cooperação EuropeAid (17), da Direcção-Geral da Educação e da Cultura (18) e da Direcção-Geral das Relações Externas (19) relativos ao exercício de 2006. Além disso, o número e a importância das questões e assuntos ainda a considerar é praticamente o mesmo verificado no relatório final de validação relativo ao exercício de 2005 (20).

1.15.

Os prazos necessários para as novas aplicações e para a correcção de problemas verificados nos sistemas locais podem ser muito longos, em especial se estiverem envolvidas alterações nos sistemas informáticos. Além disso, o pessoal tem de ser treinado na sua utilização, a fim de assegurar a obtenção dos benefícios esperados.

1.16.

Três (21) dos nove serviços sujeitos a exames aprofundados pelos serviços do contabilista da Comissão apresentaram riscos significativos no que se refere aos seus procedimentos de corte de operações, o que levou à validação condicional dos sistemas locais no relatório final de validação relativo ao exercício de 2006. Contudo, após ter verificado os procedimentos de corte de operações e finalizado os relatórios de validação das três direcções-gerais (Direcção-Geral da Sociedade da Informação e dos Meios de Comunicação, Direcção-Geral da Energia e dos Transportes e Centro Comum de Investigação), o contabilista emitiu validações sem reservas, excepto no caso do Centro Comum de Investigação, em que foi emitida uma reserva não contabilística.

1.17.

A auditoria do Tribunal confirmou que as decisões do contabilista da Comissão eram fundamentadas: os assuntos e questões pendentes eram importantes. O Tribunal considera que, tendo em conta estes problemas constantes, o director-geral do Orçamento deveria ter emitido uma reserva específica em relação a estas questões.

1.17.

Foi incluída uma reserva geral no relatório anual de actividades de 2005, numa altura em que a Comissão ainda não tinha concluído o seu primeiro conjunto de contas provisórias com base nos princípios da contabilidade de exercício. Teve-se igualmente em conta os desafios consideráveis enfrentados pelos serviços da Comissão a nível da aplicação de novas regras contabilísticas e as dificuldades enfrentadas a nível do processo de validação dos sistemas locais.

1.18.

Tendo em conta o facto de 2005 ter sido o primeiro ano em que se procedeu a um corte de operações, não existem métodos de referência que permitam verificar a adequação das técnicas utilizadas. Perante tal dificuldade, os serviços do contabilista da Comissão indicaram às direcções-gerais um procedimento de teste ex post dos dados relativos ao corte de operações, bem como um primeiro relatório combinando dados de fontes orçamentais e da contabilidade geral, tendo especialmente como objectivo garantir a consistência dos métodos e procedimentos de corte de operações. Contudo, determinadas direcções-gerais (22) não efectuaram testes ex post das suas metodologias do corte de operações, o que teve um impacto negativo na fiabilidade dos dados contabilísticos incluídos nas contas provisórias. Após as correcções, as contas definitivas não foram, contudo, afectadas (ver ponto 1.32).

1.18.

A Comissão realizou um esforço significativo em 2006 para melhorar a estimativa dos dados relativos ao corte de operações, pormenorizada no ponto 1.32. Todavia, para operações ainda em curso com um ciclo de vida máximo de 7 anos, na ausência de informações dos beneficiários dos fundos das CE sobre os trabalhos em curso e de meios legais coercivos para as obter, revelou-se muito difícil para certos serviços efectuar testes das metodologias de corte de operações.

1.19.

A auditoria do Tribunal relativa ao exercício de 2005 confirmou a reserva global do director-geral da Educação e da Cultura em relação à exaustividade e à correcção das contas da direcção-geral. Dada a incidência de omissões e de lançamentos errados ou em duplicado, não foi possível quantificar a sobre ou subavaliação da sua parte do activo e do passivo (23).

1.19.

Em 2006, a Direcção-Geral da Educação e da Cultura melhorou substancialmente a qualidade das suas informações financeiras. As despesas desta Direcção-Geral e da Agência Executiva para a Educação, o Audiovisual e a Cultura elevam-se no total a cerca de 1,5 % do orçamento das CE.

1.20.

Com vista a remediar as insuficiências verificadas em relação às contas do exercício de 2005, os serviços do contabilista da Comissão reforçaram a sua supervisão no que se refere à Direcção-Geral da Educação e da Cultura e à recentemente criada Agência Executiva «Educação, Audiovisual e Cultura». Foi, além disso, criada uma task force, incluindo um grupo de contabilistas, com vista a efectuar um exame pormenorizado de todas as facturas/declarações de custos apresentadas em 2006 e a garantir a correcção das operações iniciadas nas unidades operacionais. Foi ainda contratado um consultor externo para fornecer assistência na identificação de erros detectados nas contas finais relativas ao exercício de 2005 e no encerramento das contas relativas ao exercício de 2006.

1.20.

A Direcção-Geral da Educação e da Cultura e a Agência Executiva para a Educação, o Audiovisual e a Cultura tomaram medidas em vários domínios, incluindo:

—

a melhoria do sistema local para evitar a contabilização da mesma factura mais do que uma vez no ABAC,

—

em 2006, uma task force realizou uma análise pormenorizada de todas as facturas históricas, a fim de identificar e corrigir quaisquer lançamentos duplicados,

—

foi aperfeiçoada a metodologia de corte de operações,

—

o risco associado à ausência parcial de conciliação entre os sistemas locais e centrais foi atenuado pela utilização de dados do sistema contabilístico central como base para os cálculos relativos ao corte de operações e para a apresentação de pré-financiamentos e de autorizações pendentes (RAL).

1.21.

Estas medidas levaram a uma melhoria da qualidade dos dados contabilísticos. No entanto, uma auditoria (24) revelou que vários dados financeiros não tinham sido adequadamente repartidos entre a Direcção-Geral da Educação e da Cultura e a Agência Executiva. Além disso, as verificações e as correcções efectuadas deverão ser melhor documentadas no âmbito do encerramento das contas relativas ao exercício de 2006.

1.21.

Dado não se tratar de uma questão que afecte a imagem verdadeira e apropriada das contas da Comissão, os serviços contabilísticos aconselharam a Direcção-Geral da Educação e da Cultura e a Agência Executiva para a Educação, o Audiovisual e a Cultura a não se centrarem no corrente exercício na separação das operações, centrando os seus esforços, em vez disso, na melhoria da qualidade dos seus dados contabilísticos gerais.

1.22.

Durante o exercício de 2006, os serviços da Comissão envidaram esforços significativos no sentido de garantir o registo exaustivo e correcto dos novos pagamentos de pré-financiamentos, bem como das novas facturas/declarações de custos em aberto e do respectivo corte de operações.

1.23.

A auditoria que o Tribunal efectuou ao activo fixo intangível e tangível, às existências, ao passivo financeiro e outro, às provisões para riscos e encargos, bem como às reservas, não detectou erros significativos. No entanto, foram detectados alguns erros em outras rubricas que se apresentam a seguir.

1.24.

A auditoria levou o Tribunal a concluir que os procedimentos próprios do final do exercício devem ser reforçados em algumas das entidades consolidadas (por exemplo, Parlamento Europeu e Comité das Regiões) e na Comissão, a fim de evitar a necessidade de correcções após a apresentação das contas provisórias.

1.24.

Embora as questões envolvidas por esta observação não afectem a imagem verdadeira e apropriada das contas consolidadas, a Comissão envidará esforços no sentido de continuar a melhorar os seus procedimentos contabilísticos de final do exercício.

1.25.

Além disso, o Tribunal assinalou diferenças no tratamento de algumas questões entre as entidades consolidadas e entre as direcções-gerais da Comissão (por exemplo, encargos acrescidos por férias não usufruídas que são contabilizados por algumas agências e instituições mas não pela Comissão e pelo Parlamento Europeu, contratos plurianuais para além das locações operacionais que são pela primeira vez apresentadas como passivo contingente pelo Conselho mas não pelas outras entidades consolidadas; não separação sistemática do valor relativo a terrenos e construções e não inclusão no passivo contingente da possível necessidade de revalorização num grau superior de um número significativo de efectivos recrutados num grau inferior ao do concurso em que ficaram aprovados enquanto aguardam o resultado de um processo em curso no Tribunal Europeu de Primeira Instância).

1.25.

As questões mencionadas pelo Tribunal não afectam a imagem verdadeira e apropriada das contas consolidadas. A Comissão investigará contudo as questões das férias não usufruídas e dos contratos plurianuais. As restantes diferenças salientadas pelo Tribunal devem-se ao facto de as diferentes entidades consolidadas terem diferentes níveis de materialidade a ponderar no quadro da tomada de decisões contabilísticas. Além disso, os casos limitados em que não é possível separar os valores dos terrenos e das construções (em certas delegações da Comissão e nalgumas entidades consolidadas) correspondem claramente a falta de informações a nível da entidade individual e não a um tratamento contabilístico incoerente entre entidades consolidadas.

1.26.

Nas demonstrações financeiras consolidadas das Comunidades Europeias, as operações de capital de risco (211 milhões de euros em 31 de Dezembro de 2006) são classificadas no balanço na rubrica «Investimentos» (investimentos disponíveis para venda). Estes são detidos pelo custo histórico menos as eventuais provisões para perdas por imparidade, uma vez que o seu justo valor não pode actualmente ser medido de forma fiável. Embora esse método de valorização seja aceitável nestas circunstâncias, não é aplicado de maneira consistente. O Tribunal detectou alguns casos em que as estimativas provisórias das perdas por imparidade à disposição do gestor das operações (Banco Europeu de Investimento), num montante total de 21 milhões de euros, não tinham sido comunicadas à Comissão (ver pontos 11.10 e 11.11).

1.26.

As normas em matéria de apresentação de relatórios e contabilísticas evoluíram significativamente no período dos mandatos do MEDA (que cobrem estas operações de capital de risco). O Banco Europeu de Investimento (BEI) e a Comissão têm seguido esta evolução e estão actualmente a analisar conjuntamente a situação, com o objectivo de encontrar a melhor solução em termos de relação custos-benefícios e tendo também em conta as informações disponíveis de acordo com os contratos assinados com os beneficiários finais há muitos anos (razão pela qual não são incluídas as actuais normas em matéria de apresentação de relatórios).

1.27.

A auditoria de uma amostra representativa de 150 pré-financiamentos retirados da população dos pré-financiamentos constantes do sistema contabilístico permitiu detectar um nível significativo de erros em termos de frequência e impacto financeiro no que se refere a esta rubrica do balanço. Contudo, nem sempre se tratou de erros significativos. Os erros mais frequentes são os seguintes:

—

o montante registado para certas operações de pré-financiamento estava errado;

—

determinados montantes de pré-financiamento foram registados embora tivessem sido apurados antes do final do exercício.

1.28.

Além disso, trabalhos de auditoria complementares relativos ao inventário e à validação dos pré-financiamentos revelaram os seguintes problemas em matéria de exaustividade/exactidão do balanço de encerramento:

1.28.

—

as instruções relativas ao tratamento contabilístico das facturas definitivas por pagar e ao respectivo apuramento de pré-financiamento deverão ser revistas de modo a garantir um método harmonizado em todos os serviços da Comissão;

—

Estas instruções foram cuidadosamente analisadas durante Julho de 2007. Relativamente ao número limitado de facturas envolvidas, conclui-se que o tratamento contabilístico utilizado por todos os serviços da Comissão para o encerramento de 2006 é o tratamento disponível mais adequado. O mesmo tratamento será aplicado ao próximo encerramento no final de 2007.

—

as ordens de cobrança não são sistematicamente emitidas quando o apuramento dos pré-financiamentos revela que há montantes a cobrar ao beneficiário, o que leva a que os pré-financiamentos sejam sobreavaliados e os créditos subavaliados por um montante que não pode ser quantificado com precisão;

—

Os montantes de pré-financiamentos não têm como objectivo a sua recuperação, mas sim serem utilizados pelos beneficiários no cumprimento dos seus contratos. Ocorrem recuperações nos raros casos em que os beneficiários não cumprem as suas obrigações ou em que se verificam diferenças marginais entre os montantes pagos e os custos elegíveis finais.

—

foram efectuados testes de imparidade insuficientes para ajustar o valor dos pré-financiamentos ao seu montante recuperável, o que leva a uma possível sobreavaliação dos pré-financiamentos e a uma subavaliação correspondente das despesas de redução de valor dos pré-financiamentos (25).

—

Os testes de imparidade não foram considerados uma prioridade, uma vez que a maioria das Direcções-Gerais em causa tratam de entidades públicas, devido à existência de garantias bancárias e à taxa bastante reduzida de ordens de recuperação emitidas no passado. Será prestada uma maior atenção a esta questão no futuro, a fim de confirmar o pressuposto.

1.29.

No que se refere ao Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, a Comissão introduziu um novo procedimento de cobrança (26) que inclui quadros para a apresentação das contas de devedores. Os trabalhos do Tribunal relativos a estas contas de devedores colocam em questão a exaustividade dos referidos quadros (27) (ver pontos 5.61 e 5.62).

1.29.

Existe uma relação clara entre estes quadros e o livro de devedores dos organismos pagadores e as novas orientações da Comissão, aplicáveis a partir de 2007, exigem que os organismos de certificação conciliem o livro de devedores com os quadros e justifiquem as discrepâncias detectadas.

1.30.

No caso dos deputados ao Parlamento Europeu de países cujas autoridades nacionais não oferecem um regime de pensão, a mesa do Parlamento Europeu adoptou um regime provisório de pensão na pendência da elaboração de um regime de pensão comunitária definitivo para todos os deputados (28). Contudo, o elemento do passivo relativo a estes direitos a pensão não é reconhecido no balanço consolidado. Na ausência de uma avaliação actuarial destes direitos a pensão, o impacto financeiro na (provisão para) «Benefícios sociais do pessoal» e na conta de resultados económicos não pode ser quantificado.

1.30.

O futuro deste regime provisório de pensões está actualmente a ser ponderado. Tendo em conta a incerteza que rodeia o futuro e a ausência de uma avaliação actuarial, não pode ser efectuada qualquer provisão significativa nas contas.

1.31.

A auditoria de uma amostra representativa de 150 facturas/declarações de custos retiradas da população dos credores constantes do sistema contabilístico permitiu detectar um nível significativo de erros em termos de frequência e impacto financeiro no que se refere a esta rubrica do balanço. Contudo, nem sempre se tratou de erros significativos. A maior parte dos erros refere-se a facturas ou declarações de custos cujo montante estava erradamente registado.

1.31.

O nível de erro detectado pelo Tribunal era limitado.

1.32.

As insuficiências verificadas nos procedimentos de corte de operações (ver ponto 1.18) levaram a deficiências nas contas provisórias que foram corrigidas nas contas definitivas.

1.32.

Em 2006, a Comissão melhorou a estimativa dos seus montantes de corte de operações, tomando as seguintes medidas:

—

foi elaborado um novo relatório sobre o corte de operações,

—

foram aperfeiçoadas as técnicas de corte de operações,

—

foram disponibilizados aos serviços um novo procedimento e uma nova lista de controlo,

—

foi redigido um documento abrangente sobre a metodologia de corte de operações por Direcção-Geral e foram organizados grupos de trabalho por famílias de Direcções-Gerais,

—

a Direcção-Geral do Orçamento realizou controlos no local em certas Direcções-Gerais,

—

vários serviços de auditoria interna desempenharam um papel na avaliação do exercício de corte de operações.

1.33.

O total do activo aumentou de 58 700 milhões de euros em 2005 para 67 000 milhões de euros, tendo o total do passivo aumentado de 120 900 milhões de euros para 131 800 milhões de euros. A diferença será financiada a partir de montantes orçamentais já aprovados ou terá que ser coberta em orçamentos futuros. Como foi indicado anteriormente (29), deverá salientar-se melhor a diferença entre os tipos de passivo a cobrir pelos montantes a reclamar aos Estados-Membros, especialmente os exercícios em que são vencidos.

1.33.

A actual divisão de montantes a reclamar aos Estados-Membros entre montantes de longo prazo e de curto prazo é suficiente, em especial quando combinada com a divisão longo prazo/curto prazo dos activos e passivos apresentados no balanço.

1.34.

Em comparação com o exercício de 2005, as notas explicativas das contas consolidadas contêm mais informações sobre o facto de algumas operações poderem ser corrigidas posteriormente pelos serviços da Comissão ou pelos Estados-Membros. No entanto, tal como no passado, as notas continuam a não indicar, para cada exercício, os montantes (e domínios) das despesas aceites pela Comissão e os montantes (e domínios) das despesas que podem ser submetidas a procedimentos suplementares de verificação e de apuramento de contas (30).

1.34.

O Regulamento Financeiro e os regulamentos sectoriais relativos à agricultura e aos fundos estruturais conferem à Comissão o direito de controlar todas as despesas durante muitos anos após terem sido incorridas. As contas não devem implicar, devido a este direito, que a aceitação de todas as despesas envolvidas ainda tem de se verificar. Sempre que os montantes de recuperações potenciais sejam quantificáveis, são apresentados nas notas 5.3 e 5.4 das contas consolidadas.

1.35.

Na sequência de um pedido específico do Tribunal, em especial as notas explicativas da conta de resultados económicos relativa ao exercício de 2006 (31) contêm mais informações referentes aos montantes recuperados na sequência de operações ilegais ou irregulares, especialmente ao nível dos beneficiários/destinatários finais, nos quais se verificam mais de 90 % dos erros. São, contudo, necessárias medidas adicionais no sentido de garantir a exaustividade e a fiabilidade dos dados contabilísticos e das informações apresentadas nas notas explicativas (ver pontos 2.23 a 2.25).

1.35.

O sistema contabilístico ABAC está a ser adaptado com o objectivo de aumentar a quantidade de informações registadas relativas a recuperações/cobranças. Prevê-se que estas melhorias sejam aplicadas às contas de 2008.

1.36.

É indispensável uma reconciliação pormenorizada entre os resultados orçamentais e os resultados económicos para obter uma garantia razoável sobre a fiabilidade das contas. Contudo, a reconciliação disponibilizada ao Tribunal em Julho de 2007 apresenta ainda pequenas diferenças não explicadas. Além disso, a inteligibilidade das contas seria melhorada se fosse incluído nas contas anuais um quadro apresentando essa reconciliação.

1.36.

A Comissão aceita que o procedimento de conciliação tem de ser melhorado. Serão tomadas medidas, a fim de sanar as deficiências identificadas. Além disso, a Comissão ponderará a inclusão de uma conciliação completa nas contas anuais.

1.37.

O montante de ordens de cobrança «pendentes» nos quadros orçamentais relativos ao exercício de 2005 (6 175 milhões de euros) (32) não coincide com o montante correspondente de «direitos apurados» e transitados do exercício anterior para as contas anuais do exercício de 2006 (6 180 milhões de euros) (33). Dado que tal facto representa uma infracção ao princípio da continuidade, a situação deveria ter sido esclarecida antes da elaboração das contas.

1.37.

A diferença de 5 milhões de euros diz respeito a um ajustamento de um ano anterior efectuado nas contas orçamentais de uma entidade consolidada.

1.38.

Perante o ambiente de auditoria em constante mudança e com base na experiência adquirida ao longo de 12 anos, tornava-se necessário continuar a desenvolver e adaptar a metodologia subjacente à DAS. O elemento essencial da nova abordagem da DAS é um modelo de garantia que se baseia em duas fontes de provas principais:

a)

um exame do funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo utilizados na cobrança e no desembolso de fundos europeus por instituições comunitárias, Estados-Membros e países terceiros, destinado a fornecer informações representativas sobre a aplicação e o funcionamento dos controlos-chave no que se refere à sua possibilidade de evitar ou detectar e corrigir erros;

b)

verificações baseadas em amostras representativas de operações relativas a receitas e despesas até ao nível do beneficiário final, destinadas a fornecer provas directas da legalidade e regularidade dos pagamentos.

1.39.

Estas fontes principais podem ser completadas por duas outras:

a)

uma análise dos relatórios anuais de actividades e das declarações dos directores-gerais da Comissão, bem como das respectivas sínteses, que indicam se a Comissão dispõe de uma garantia razoável de que os sistemas aplicados garantem a legalidade e regularidade das operações subjacentes;

b)

um exame dos trabalhos de outros auditores, neste caso independentes do processo de gestão e de controlo comunitários (por exemplo, instituições superiores de auditoria dos Estados-Membros ou de países terceiros) (34).

1.38-1.39.

A declaração de fiabilidade anual do Tribunal, bem como os seus outros trabalhos de auditoria e recomendações, constituem uma fonte de informações preciosa para a Comissão, que se esforça com diligência para dar seguimento às recomendações emitidas.

1.40.

Como nos anos anteriores, as conclusões das várias apreciações específicas mostram que, nos domínios em que os sistemas de supervisão e de controlo são, de uma maneira geral, adequada e correctamente aplicados, os testes substantivos do Tribunal revelaram que o risco de erros significativos quanto à legalidade e regularidade das operações subjacentes era limitado (ver pontos 4.28 e 5.65 no que se refere ao SIGC, 8.31 para as delegações, 9.23 excepto para o programa SAPARD, e 10.6). Nestes domínios, o Tribunal é de opinião que os erros têm um impacto financeiro de menos de 2 % da respectiva população (ver Quadro 1.2 ). Além disso, a avaliação efectuada pelo Tribunal das declarações dos directores-gerais e dos gestores orçamentais delegados confirmou que não era necessário apresentar reservas ou que as reservas a apresentar eram mínimas (ver pontos 2.11 a 2.12).

1.40.

A Comissão considera que foram efectuados progressos a nível da aplicação dos sistemas de supervisão e de controlo em 2006, mas reconhece que devem ser tomadas novas medidas. A aplicação do plano de acção para um quadro integrado de controlo interno e o impacto positivo que deverá ter nos próximos anos sobre a garantia obtida dos sistemas constituem outros sinais da vontade da Comissão de melhorar ainda mais a situação.

1.41.

Nos domínios em que as auditorias do Tribunal indicaram que os sistemas de supervisão e de controlo são, na melhor das hipóteses, apenas parcialmente satisfatórios, os testes substantivos do Tribunal continuam a detectar níveis significativos de erro (ver pontos 5.65 a 5.78 para os casos não SIGC, 6.37 a 6.39, 7.30 e 7.31, 8.31 e 8.32 no que se refere aos organismos responsáveis pela execução e 9.23 para o programa SAPARD). O Tribunal é de opinião que nestes domínios os erros têm um impacto financeiro de mais de 2 % da população em causa (ver Quadro 1.2 ). Além disso, a avaliação efectuada pelo Tribunal das declarações dos directores-gerais confirmou que foram ou, segundo o Tribunal, deveriam ter sido apresentadas reservas importantes nos domínios em questão (ver pontos 2.11 a 2.12 e 2.13 a 2.17).

1.41.

As despesas financiadas pela Comunidade nestes domínios orçamentais estão sujeitas a uma série de processos de controlo, alguns dos quais têm lugar antes da certificação das despesas à Comissão e alguns posteriormente. Por exemplo, nas políticas internas, o risco inerente de reembolso de custos sobrestimados foi atenuado por um aumento substancial do número das auditorias ex post, enquanto, para as organizações de execução da ajuda externa, a Comissão assegura que os controlos dos pedidos de pagamento por parte dos beneficiários sejam efectuados nas fases principais da execução dos projectos, permitindo assim a detecção e resolução de erros verificados nos adiantamentos. As conclusões apresentadas pelo Tribunal mostram a situação num determinado momento da execução destes processos de controlo. Uma grande proporção dos erros deverá ser corrigida através da aplicação do sistema correctivo plurianual.

1.42.

As apreciações específicas das despesas nos domínios da política agrícola comum, das políticas estruturais e das políticas internas mostram que os critérios de elegibilidade complicados ou pouco claros ou as disposições regulamentares complexas podem ter um impacto considerável na legalidade e regularidade das operações (ver pontos 5.44 para as despesas de desenvolvimento rural, 6.29 para as políticas estruturais e 7.11 para as políticas internas). Por exemplo, a auditoria de sistemas do Tribunal indica que as medidas de desenvolvimento rural são propensas a uma elevada incidência de erros devido às condições de elegibilidade frequentemente complexas (38). Por outro lado, a concepção e a aplicação do regime de pagamento único (RPU) limita o risco de pagamentos irregulares. No entanto, a taxa de erro global das despesas agrícolas ainda se encontra acima do nível de significância.

1.42.

Embora a realização dos objectivos políticos requeira por vezes a adopção de regulamentação pormenorizada, a Comissão é sensível à necessidade de simplificar as regras na medida em que a essa realização o permita. Sempre que os requisitos jurídicos sejam complexos, a Comissão disponibiliza orientações com o objectivo de simplificar e clarificar a sua aplicação. O objectivo de evitar erros depende também, em grande medida, das orientações facultadas pelas autoridades dos Estados-Membros às entidades de execução e aos beneficiários, no que diz respeito à eficácia dos controlos e à consciencialização dos beneficiários de que o não respeito pode implicar a perda da subvenção. A Comissão incentiva os Estados-Membros a reforçarem as suas actividades nestes domínios no quadro do plano de acção para um quadro integrado de controlo interno.

2.1.

O presente capítulo incide nos esforços envidados pela Comissão em 2006 para melhorar a eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo nas suas direcções-gerais de forma a garantir a legalidade e regularidade das operações resultantes do orçamento da União Europeia. Em especial, o Tribunal analisa:

—

em que medida as tomadas de posição que figuram nos relatórios anuais de actividade e nas declarações dos directores-gerais, bem como na respectiva síntese efectuada pela Comissão, são confirmadas pelos resultados de auditoria do Tribunal (ver pontos 2.3 a 2.18),

—

as informações relativas às recuperações e correcções financeiras (ver pontos 2.23 a 2.30).

2.1.

As medidas tomadas em 2006 incluíam o lançamento do plano de acção para um quadro integrado de controlo interno, em que o primeiro relatório intercalar de Março de 2007 apresentou os progressos realizados. Foram efectuadas melhorias nas orientações para os relatórios anuais de actividade incluindo a apresentação das estratégias de controlo dos serviços e dos resultados obtidos e dos indicadores de legalidade e regularidade — não obrigatórios para 2006.

2.2.

Apresentam-se ainda observações sobre o plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno (ver pontos 2.19 a 2.22) e examina-se o funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo da Comissão (ver pontos 2.31 a 2.34).

2.3.

Para além do relatório sobre as realizações políticas (1), a Comissão adoptou o seu relatório de síntese (2) dos resultados da gestão em 2006, considerando que os sistemas de controlo interno existentes, com as limitações descritas nos relatórios anuais de actividade de 2006, fornecem uma garantia razoável quanto à legalidade e regularidade das operações pelas quais a Comissão é responsável ao abrigo do artigo 274.o do Tratado CE. Todavia, reconhece que são necessários esforços suplementares para corrigir várias deficiências, nomeadamente as referidas nas reservas dos gestores orçamentais delegados.

2.4.

A avaliação que a Comissão realizou de certas questões transversais corresponde à análise do Tribunal no que se refere às conclusões sobre a gestão centralizada directa no domínio da investigação (ver ponto 2.12), a necessidade de simplificação (ver ponto 1.42), a continuação dos esforços para desenvolver indicadores de legalidade e regularidade (ver ponto 2.18) e novas melhorias da qualidade dos relatórios anuais de actividade (ver pontos 2.7 e 2.9). Contudo, em certos sectores da política agrícola comum, nas acções estruturais e igualmente em certos sectores das acções externas, a auditoria do Tribunal revela deficiências significativas nos sistemas de supervisão e de controlo que vão para além das indicadas como reservas pelos directores-gerais nas declarações que acompanham os relatórios anuais de actividade (ver pontos 2.13 a 2.17). Além disso, a análise que a Comissão efectuou dos restantes problemas que afectam a fiabilidade das contas, sobretudo ao nível dos sistemas auxiliares locais, estava incompleta (ver pontos 1.13 a 1.17).

2.4.

Os directores-gerais formulam reservas nas suas declarações quando a informação que reuniram do seu trabalho ou do trabalho dos auditores dos Estados-Membros sobre o funcionamento dos sistemas revelam deficiências significativas que constituam um risco material para o orçamento comunitário que não possa ser gerido de forma adequada através dos mecanismos correctivos normais do sistema de controlo. Para além destas situações, os directores-gerais podem optar por emitirem reservas quando existir um elevado risco de reputação para as instituições comunitárias. Deste modo, os directores-gerais mencionados pelo Tribunal não emitiram reservas quando consideraram que o risco foi gerido de forma adequada, tendo explicado as razões para a sua avaliação nos relatórios anuais de actividade.

2.5.

No seu relatório de síntese, a Comissão declara que, «em alguns casos», a diferença entre a avaliação efectuada pelo Tribunal da garantia a inferir dos sistemas de controlo interno e a garantia dada pelos directores-gerais responsáveis reside fundamentalmente em diferenças de interpretação sobre a tipologia e o impacto dos erros e sobre a avaliação das deficiências dos sistemas. Na opinião do Tribunal, estas divergências reflectem sobretudo o facto de a avaliação dos resultados da gestão realizada pela Comissão não ter devidamente em consideração o impacto das deficiências de controlo existentes, apesar de estas serem, na sua maior parte, reconhecidas nos diferentes planos de acção e nos relatórios anuais de actividade (ver pontos 2.11 e 2.19 a 2.22).

2.5.

No relatório de síntese, a Comissão indicou que a avaliação da garantia a inferir do quadro de controlo interno tem também em consideração o seu carácter plurianual, o que permite efectuar correcções algum tempo depois do desembolso de fundos, bem como as medidas correctivas para solucionar as deficiências de controlo identificadas.

2.6.

Por exemplo, como já referido no relatório anual relativo ao exercício de 2005 (3), as auditorias do Tribunal revelam que, num conjunto de domínios, os sistemas de supervisão e de controlo aplicados não garantem a prevenção e a identificação e correcção oportunas de erros (ver pontos 5.76, 6.39, 7.30, 8.31 (4) e 9.23). A Comissão afirma que os seus serviços aplicam um sistema plurianual no qual os erros de um ano podem ser detectados e corrigidos nos anos posteriores. Independentemente destes argumentos, a Comissão não dispõe de informações adequadas e fiáveis sobre as correcções efectuadas ao nível dos beneficiários finais (ver pontos 2.23 a 2.30).

2.6.

Na área das despesas agrícolas, os resultados dos controlos a nível dos beneficiários finais, como comunicado pelos Estados-Membros à Comissão e publicado no relatório anual de actividades correspondente, apresentam uma indicação da extensão dos pagamentos irregulares nas despesas agrícolas. A fim de aumentar a garantia susceptível de ser obtida com essas informações, a partir de 2007, a Comissão aplicou a recomendação do Tribunal no sentido de os organismos de certificação intensificarem os seus trabalhos de verificação e de validação das estatísticas relativas às inspecções e dos controlos posteriores aos pagamentos.

2.7.

As orientações (5) sobre os relatórios anuais de actividade de 2006, bem como o processo de revisão interpares (peer review) (6), revelam que os serviços centrais da Comissão continuam a envidar esforços para clarificar a relação entre a eficácia dos sistemas de controlo interno e a base de elaboração das declarações (7), bem como para fornecer informações gerais sobre a apresentação dos indicadores fundamentais de legalidade e regularidade (8).

2.8.

Nas declarações anexas aos relatórios anuais de actividade, os directores-gerais devem indicar se os recursos afectados às actividades foram empregues de acordo com os princípios da boa gestão financeira e se os controlos internos aplicados nos seus serviços permitem obter uma garantia razoável da legalidade e regularidade das operações subjacentes. Em caso de deficiências importantes do controlo interno ou de irregularidades significativas, devem formular reservas nas declarações (9) e elaborar planos de acções correctivas.

2.8.

A conjugação destes dois princípios (garantia razoável de uma boa gestão financeira e legalidade e regularidade) conduz a um certo «equilíbrio» de riscos e controlos considerado aceitável pelos responsáveis, apesar de não ser possível atingir uma «garantia perfeita» nem «legalidade e regularidade perfeitas».

2.9.

A análise que o Tribunal efectuou dos relatórios anuais de actividade e das declarações dos directores-gerais para o exercício de 2006 revela que os critérios de materialidade, bem como a definição das reservas e o respectivo impacto na garantia eram claros de um modo geral (10). A auditoria do Tribunal mostra ainda que os relatórios anuais de actividade apresentam geralmente uma melhor avaliação dos pontos fortes e fracos dos sistemas de supervisão e de controlo (11).

2.9.

A Comissão espera melhorias em 2007, em grande parte graças à generalização da utilização do Modelo de Controlo Interno nos relatórios anuais de actividade que estabelece uma relação mais clara entre os sistemas de controlo e a garantia. A Comissão irá, ainda, manter os seus esforços para melhorar os critérios de materialidade e fortalecer as bases da garantia onde for necessário.

2.10.

Todos os directores-gerais afirmaram ter obtido uma garantia razoável de que os recursos que lhes foram atribuídos foram utilizados para os fins previstos e de que os controlos internos que tinham introduzido garantiam a legalidade e a regularidade das operações subjacentes.

2.11.

O Tribunal observa que 15 das 40 declarações continham uma ou mais reservas. O número total de reservas baixou entre 2005 (31) e 2006 (20) (12). A maior parte refere-se a deficiências já assinaladas em exercícios anteriores (13) que afectam sobretudo a legalidade e regularidade das operações subjacentes. O quadro 2.1 apresenta as reservas mais importantes no contexto da declaração de fiabilidade.

2.12.

Nos domínios dos recursos próprios, das políticas internas (incluindo a investigação), da estratégia de pré-adesão (19) e das despesas administrativas (ver quadro 2.1 e pontos 4.28, 7.30, 9.23, 10.15, 10.16 e 10.25), os relatórios anuais de actividade correspondem, de um modo geral, às conclusões das respectivas apreciações específicas no âmbito da declaração de fiabilidade.

2.13.

Por outro lado, numa parte significativa do orçamento da UE, os directores-gerais apresentam uma visão mais positiva da legalidade e regularidade das despesas do que permite a auditoria do Tribunal.

2.13.

A auditoria do Tribunal de Contas refere-se à legalidade e regularidade das transacções registadas num determinado ano. Os directores-gerais garantem o funcionamento dos sistemas de controlo plurianual durante esse ano. A Comissão não subestima as deficiências do sistema que podem levar a que as despesas não preencham as condições requeridas, mas aperfeiçoa a garantia ao longo do tempo e tem em consideração as medidas de correcção tomadas para corrigir essas mesmas deficiências bem como a capacidade do sistema plurianual para corrigir erros algum tempo após o desembolso de fundos.

2.14.

No domínio da política agrícola comum, a garantia dada pela declaração do director-geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (ver quadro 2.1 ) não é compatível, em alguns aspectos significativos, com os resultados do Tribunal. Esta direcção-geral utiliza um modelo de garantia para elaborar a declaração cujos elementos são especificados no relatório anual de actividade (20). Os resultados da auditoria do Tribunal salientam deficiências que têm consequências em cada um destes elementos e que limitam a garantia que pode obter com base na declaração. Destaca-se, em especial, a obtenção de garantia a partir de elementos não relacionados com as despesas de 2006 (21), a utilização de previsões de correcções futuras (activo contingente) relativas ao exercício em curso e a inclusão do impacto de correcções financeiras aplicadas aos Estados-Membros e não aos beneficiários das ajudas indevidamente pagas (ver pontos 5.63 e 5.64).

2.14.

A Comissão refere que o nível total de erros diminuiu acentuadamente, sendo inferior ao nível de materialidade para a componente fora do desenvolvimento rural das despesas do FEOGA-Garantia que corresponde a mais de 85 % do valor total das despesas. No que diz respeito ao desenvolvimento rural, as medidas agro-ambientais são susceptíveis de uma grande incidência de erros materiais.

2.15.

No domínio das políticas estruturais, as declarações dos directores-gerais da Política Regional, bem como do Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades, subestimam as deficiências importantes dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros (ver ponto 6.38), tal como o nível significativo de erros dos projectos (ver ponto 6.39) salientado pelas auditorias do Tribunal (ver quadro 2.1 ).

2.15.

Os relatórios anuais de actividade de cada director-geral estabelecem as bases das suas avaliações sobre a eficácia do sistema de gestão e controlo dos Estados-Membros e as medidas de correcção em curso que levam às melhorias requeridas e indicam os níveis de risco para os fundos comunitários. As avaliações baseiam-se em trabalhos de auditorias extensivos e estão amplamente em conformidade com os do Tribunal. Estas auditorias indicam, como foi referido na resposta ao ponto 2.6, que cerca de 10 % dos sistemas de controlo estão em condições seriamente deficientes, apresentando, por isso, um risco elevado. Nestes casos, os pagamentos efectuados aos Estados-Membros podem ser suspensos e serem impostas correcções financeiras sempre que os Estados-Membros não apliquem as correcções requeridas. A Comissão confirma que grande parte dos erros encontrados podem ser corrigidos através dos mecanismos de correcção plurianuais do sistema.

2.16.

O Tribunal interroga-se ainda se a avaliação global do director-geral da Política Regional relativa ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e ao Fundo de Coesão é compatível com as reservas que formula sobre o funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo em 10 e 9 Estados-Membros respectivamente (22). Verifica-se a mesma situação quanto à Direcção-Geral do Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades (23). Além disso, o Tribunal salienta que, de acordo com o relatório anual de actividade desta última, não foi formulada uma «opinião de auditoria» a respeito de 17,5 % das despesas relativas ao período de programação 2000-2006 do Fundo Social Europeu (FSE), tendo o director-geral baseado a sua garantia nas declarações dos responsáveis pela gestão.

2.16.

Embora os serviços de gestão e de auditoria da Direcção-Geral da Política Regional emitissem reservas sobre os sistemas para um determinado número de Estados-Membros, tendo em conta as deficiências materiais que afectam os elementos-chave desses mesmos sistemas, concluiu-se, com base nas medidas de correcção tomadas e tendo em consideração o funcionamento plurianual dos mecanismos de controlo, que as deficiências não eram significativas a ponto de se justificar a emissão de uma reserva formal na declaração do director-geral. No que diz respeito ao Fundo Social Europeu, a Comissão considera que a avaliação global relativa aos sistemas efectuada pelo director-geral da Direcção-Geral do Emprego e Assuntos Sociais e de Igualdade de Oportunidades é compatível com as reservas relativas aos programas em sete Estados-Membros. As declarações existem para diminuir o risco relativo às operações não auditadas porque simplesmente não é possível efectuar auditorias a 100 % todos os anos.

2.17.

O relatório anual de actividade e a declaração do Serviço de Cooperação EuropeAid (ver quadro 2.1 ) não reflectem suficientemente a incidência significativa de erros e as deficiências dos sistemas de supervisão e de controlo destinados a garantir a legalidade e regularidade das operações ao nível dos organismos responsáveis pela execução dos projectos no domínio das acções externas (ver pontos 8.31 e 8.32).

2.17.

O sistema de controlo interno da Comissão procura alcançar um equilíbrio entre os custos e benefícios dos controlos, e é concebido para ter em conta o carácter plurianual das despesas de ajuda externa, assegurando que os controlos relativos aos pedidos de pagamento dos beneficiários são efectuados em fases-chave da execução dos projectos, permitindo desta forma que os erros relativos aos adiantamentos sejam detectados e resolvidos.

2.18.

Três quartos (24) das direcções-gerais apresentam indicadores de legalidade e regularidade nos seus relatórios anuais de actividade relativos a 2006. O Tribunal nota que nem todos esses indicadores correspondem aos tipos gerais (indicadores de resultados e/ou de impacto) referidos nas orientações elaboradas pelos serviços centrais da Comissão. O Tribunal considera que são ainda necessários esforços suplementares nas direcções-gerais para medir a eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo, bem como a legalidade e regularidade das operações subjacentes (ver pontos 2.31 a 2.34).

2.18.

Embora ainda não fosse obrigatório para os directores-gerais apresentarem indicadores de legalidade e regularidade nos seus relatórios anuais de actividade para 2006 de acordo com os tipos gerais recomendados nas instruções existentes [D(2006) 12058], o relatório de síntese de 2006 revela os esforços efectuados para desenvolver esses mesmos indicadores de legalidade e regularidade ao mesmo tempo que assegura uma abordagem coerente por família política de serviços. A partir do relatório anual de actividade de 2007, a utilização desses mesmos indicadores será obrigatória.

2.19.

Em 7 de Março de 2007, a Comissão apresentou um relatório (25) sobre a evolução do plano de acção (26) para um quadro integrado de controlo interno, cuja conclusão é globalmente positiva. Refere que se verificam progressos concretos na execução do plano de acção, mas que deverão ser resolvidas as questões pendentes. Apesar de se terem registado alguns atrasos, a Comissão considera que, até finais de 2007, poderá «criar as fundações» que permitirão gerir correctamente o risco de erros e garantir uma maior fiabilidade quanto à legalidade e regularidade das operações.

2.20.

Na análise pormenorizada que acompanha o relatório intercalar (ver quadro 2.2 ), a Comissão considera que, das 35 subacções, 10 estavam concluídas, 5 quase concluídas, 13 em curso, 4 ainda não tinham começado e 3 tinham sido retiradas. Introduziu ainda 6 novas subacções a executar até ao final de 2007.

2.21.

Como indica no seu relatório anual relativo ao exercício de 2005 (28), o Tribunal avaliará os resultados do plano de acção quando for possível apreciar o seu impacto. O Tribunal observa, porém, que o calendário da Comissão para o seu plano de acção parece optimista (ver ponto 2.19) e salienta que é provável que a maioria das acções em causa tenha um impacto real no funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo da Comissão unicamente a médio/longo prazo.

2.21.

A própria Comissão assinalou no relatório intercalar sobre o Plano de Acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno (29) que as novas subacções serão completadas respeitando o prazo inicial para o plano de acção (final de 2007) e que irão, em conjunto com as acções em curso, assegurar que o quadro seria introduzido na data prevista para que o quadro integrado de controlo interno comece a ter o impacto previsto na garantia.

2.22.

O quadro 2.2 apresenta uma visão global da avaliação preliminar que o Tribunal efectuou da execução das medidas incluídas no plano de acção para um quadro integrado de controlo interno. No final de 2006, esta análise indicava que 4 acções ainda não tinham começado, 16 estavam ainda em curso (de execução), 15 (30) necessitavam de seguimento (o objectivo não tinha sido completamente alcançado ou o impacto ainda não tinha sido produzido) e 6 eram novas acções. O Tribunal considera que algumas destas acções constituem um seguimento de (ou estão relacionadas com) acções anteriores que figuram no relatório de síntese para 2005 e/ou em relatórios anteriores (ver ponto 2.29) (31).

2.22.

A implementação do plano de acção respeita largamente o calendário estabelecido pela Comissão, que se prolonga por 2006 e 2007. A Comissão apresentará um relatório final sobre a aplicação do plano de acção na Primavera de 2008. O impacto registar-se-á ao longo de um maior período de tempo. A Comissão verificará este impacto na garantia e fará uma primeira análise no relatório de 2008 quanto ao impacto das diferentes acções e chegará a conclusões para uma futura consolidação do quadro integrado de controlo interno [ver COM(2007) 86].

2.23.

O objectivo principal dos sistemas de supervisão e de controlo consiste em evitar, ou detectar e corrigir, os erros que afectam as operações do orçamento da UE. Como nos anos anteriores, a auditoria do Tribunal encontrou provas de erros materiais em domínios importantes de despesas, surgindo a maioria dos erros ao nível dos beneficiários finais. A correcção dos erros registados nas despesas relativas ao orçamento da UE implica, por isso, que sejam tomadas medidas primordialmente a este nível (32).

2.23.

Sempre que os sistemas de supervisão e de controlo forem avaliados como ineficazes e as deficiências identificadas constituírem um risco para o orçamento da UE, a Comissão aplica os mecanismos definidos para o exercício do seu papel de supervisor a fim de recuperar as respectivas quantias junto dos Estados-Membros responsáveis. Os Estados-Membros têm assim um incentivo para assegurarem um controlo adequado de modo a evitar possíveis correcções financeiras.

2.24.

No entanto, não existem provas suficientes sobre as correcções efectuadas. As informações relativas às recuperações e às correcções financeiras apresentadas nos relatórios anuais de actividade de 2006 e nas diferentes secções das contas anuais consolidadas definitivas relativas a esse exercício não contêm explicações suficientes para divulgar o risco de sobreposição dos diferentes elementos. Além disso, não permitem estabelecer uma distinção entre as recuperações de despesas ilegais/irregulares ao nível dos beneficiários/destinatários finais e as correcções suportadas pelos Estados-Membros devido às deficiências dos sistemas.

2.24.

Embora a informação sobre as recuperações e correcções financeiras no sector agrícola seja, de um modo geral, adequada, precisa ser melhorada noutros sectores. A acção 11N do plano de acção tem como objectivo, nomeadamente, determinar se os sistemas de recuperação e de compensação estão a funcionar com eficácia, identificando os montantes recuperados em 2005 e 2006 e a respectiva coerência com os erros detectados durante os controlos; quanto às despesas em gestão partilhada, a referida acção examinará a fiabilidade dos sistemas nacionais de acompanhamento e de elaboração de relatórios.

2.25.

Por fim, as informações fornecidas são ainda incompletas pois não revelam a verdadeira dimensão das correcções aplicadas às despesas da UE, nem em que medida os montantes estão relacionados com as despesas efectuadas em 2006 (ver pontos 5.61 e 5.62). Este é sobretudo o caso no domínio das acções estruturais, apesar de existirem mecanismos específicos, tanto a nível da Comissão como dos Estados-Membros, para garantir a recuperação das ajudas indevidamente pagas (por exemplo, substituir despesas não elegíveis por despesas elegíveis e compensar as recuperações com despesas ou reduzir as futuras declarações de custos).

2.25.

As decisões sobre as correcções financeiras na agricultura tomadas em 2006 estão enumeradas no relatório anual de actividade da Direcção-Geral da Agricultura e Desenvolvimento Rural e para cada decisão é apresentada a quantia total excluída do financiamento comunitário.

2.26.

Tendo em conta a necessidade de garantir a disponibilidade, exaustividade e fiabilidade das informações relativas às correcções dos erros, a Comissão tomou em 2006 uma série de iniciativas.

2.27.

Para além de uma medida adoptada no âmbito do FEOGA-Garantia (ver pontos 5.52 e 5.61), a Comissão alterou o Regulamento (CE) n.o 448/2001 em Dezembro de 2006 (33) e elaborou uma nota de orientações sobre as informações exigidas quanto às correcções efectuadas e aos montantes que os Estados-Membros devem recuperar no domínio das acções estruturais.

2.27.

Em Janeiro de 2007, a Comissão contactou igualmente os Estados-Membros para solicitar os dados relativos a 2006 e cumulativamente a todo o período de 2000-2006 sobre as recuperações e as regularizações bem como a situação das recuperações pendentes no final de 2006.

2.28.

Em Março de 2007, foi introduzida uma «nova medida (11N)» no plano de acção para um quadro integrado de controlo interno (ver ponto 2.20 e quadro 2.2 ). Com esta base, a Comissão pretende determinar se os sistemas de recuperação e de compensação estão a funcionar com eficácia, identificando os montantes recuperados em 2005 e 2006 e a respectiva correspondência com os erros detectados durante os controlos. Neste contexto, desenvolverá, no caso das despesas em gestão directa, uma tipologia dos erros e procurará estabelecer a relação entre estes e as recuperações, as correcções financeiras e os ajustamentos efectuados nos pagamentos. Quanto às despesas em gestão partilhada, examinará a fiabilidade dos sistemas de acompanhamento nacionais.

2.29.

Contudo, esta acção 11N constitui na realidade um seguimento de (ou está relacionada de algum modo com) planos de acção (34) horizontais anteriores da Comissão (ver ponto 2.22), que esta considerara concluídos.

2.29.

A acção 11N é mais ampla do que as acções anteriores citadas pelo Tribunal, uma vez que estabelece a ligação com os resultados dos controlos.

2.30.

Em vários relatórios anuais anteriores (35), o Tribunal chamou a atenção da Comissão para as deficiências em obter informações fiáveis sobre a correcção dos erros. Devido à complexidade das questões, nada indica que as deficiências existentes tenham já sido corrigidas ou que seja provável que o venham a ser a curto prazo.

2.30.

Como foi referido na resposta ao ponto 2.6, a Comissão certificar-se-á de que os futuros relatórios anuais de actividade incluam mais informação sobre as correcções que estavam previstas, propostas ou impostas ao longo de um determinado ano. A Comissão presta especial atenção ao desenvolvimento de medidas de prevenção, baseadas numa análise das razões que conduziram à imposição de correcções. Estas podem ser medidas gerais, tais como a definição do quadro legislativo, ou mais específicas como os controlos financeiros individuais.

2.31.

O Tribunal examinou a aplicação das normas de controlo interno (36) por vários (37) serviços da Comissão, com vista não só a apreciar o grau de aplicação dos requisitos mínimos (básicos), mas também a avaliar a eficácia dos sistemas destinados a garantir a legalidade e regularidade das operações subjacentes (38).

2.32.

O relatório recapitulativo sobre a situação do controlo interno nos serviços da Comissão («Overview on the state of internal control in the Commission's services in 2006»), apresentado pela Direcção-Geral do Orçamento, mostra que, em relação ao exercício de 2006, as direcções-gerais respeitaram em média 95 % dos requisitos básicos. Dado que estes requisitos se mantiveram praticamente inalterados (39), o Tribunal constata que o cumprimento das normas de controlo interno se mantém estável, em comparação com 2005. A apreciação efectuada pelo Tribunal à aplicação destas normas (que coincide, de um modo geral, com a análise da Comissão) é apresentada no quadro 2.3 .

2.32.

Ainda que a percentagem de 95 % pareça estável e permanente, em 2006 as direcções–gerais enfrentaram novos requisitos na área do NCI 11 (em especial preparação do Plano de Segurança de Sistemas Informáticos baseado na análise de risco dos mesmos sistemas) e do NCI 15 (dois novos requisitos na área do planeamento de continuidade empresarial).

2.33.

Apesar do elevado nível de cumprimento dos requisitos básicos, os sistemas de supervisão e de controlo ao nível da Comissão não reduzem suficientemente o risco de erros, em especial em certos sectores da agricultura, políticas estruturais, políticas internas, acções externas e ajudas de pré-adesão (ver pontos 5.77, 6.38, 7.30, 8.32, 9.23 e quadro 2.4 ). Esta análise corrobora uma das conclusões (40) do relatório anual de 2006 do Serviço de Auditoria Interna (SAI) (41) da Comissão.

2.33.

Esta situação é esperada, uma vez que as normas de controlo interno tratam sobretudo de operações dentro da Comissão, apesar de grande parte dos erros ocorrerem na gestão de despesas feita pelos Estados-Membros ou pelos organismos de execução.

2.34.

O exame da qualidade realizado pelo SAI sobre as Estruturas de Auditoria Interna (EAI) das direcções-gerais concluiu que a maioria das EAI (45) cumpria total ou parcialmente as normas (profissionais), mas que devem prosseguir os esforços para melhorar os trabalhos de auditoria interna (46). O Tribunal regista as constatações resultantes desse exame e congratula-se com as propostas correspondentes de melhorias, em especial a que recomenda que, por um lado, as EAI deverão proporcionar uma apreciação global dos sistemas de controlo interno das direcções-gerais no final do período de três anos que termina em 2009 e, por outro, que esta mesma exigência se aplique igualmente ao SAI ao nível da Comissão (47).

2.34.

O papel da estrutura de auditoria interna (EAI) não consiste em apresentar um parecer anual sobre os relatórios anuais de actividade (RAA) dos directores-gerais, mas em dar conselhos em relação ao processo RAA, bem como em conformidade com a natureza e âmbito do seu trabalho no ano em questão, a EAI deverá expressar um parecer sobre a situação de controlo a título de contribuição para a preparação do RAA [ver SEC(2003) 0059].

2.35.

No exercício de 2006, o Tribunal constatou novos progressos nos sistemas de supervisão e de controlo da Comissão, dos quais destaca um melhor processo de elaboração dos relatórios anuais de actividade e das declarações (ponto 2.7) e uma melhor avaliação do funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo, bem como do impacto das reservas relevantes sobre a garantia dada nas declarações dos directores-gerais (pontos 2.9 e 2.12).

2.36.

No entanto, as auditorias do Tribunal detectaram que continuam a existir deficiências nas avaliações dos relatórios anuais de actividade e das declarações de alguns directores-gerais (pontos 2.13 a 2.18), bem como no funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo (pontos 2.33 e 2.34).

2.36.

Os relatórios anuais de actividade estabelecem geralmente as suas avaliações relativas à eficácia dos sistemas de gestão e controlo dos Estados-Membros e as medidas de correcção em curso para realizar as melhorias requeridas. As avaliações dos directores-gerais diferem das do Tribunal, por exemplo no que respeita à necessidade de emissão de reservas sobre a garantia expressa, em grande parte por causa da perspectiva plurianual dos sistemas de controlo introduzidos em cada domínio de intervenção.

2.37.

O Tribunal recomenda que a Comissão prossiga os seus esforços no sentido de reforçar os sistemas de supervisão e de controlo das suas direcções-gerais, concentrando-se especialmente nos seguintes domínios:

2.37.

a)

garantir que os relatórios anuais de actividade e as declarações apresentam uma avaliação coerente e rigorosa dos sistemas de supervisão e de controlo, incluindo indicadores adequados de legalidade e regularidade, que seja compatível com as reservas (pontos 2.13 a 2.18);

a)

A Comissão comprometeu-se no relatório de síntese de 2006 a controlar a aplicação de acções de correcção introduzidas pelos gestores orçamentais delegados para resolver as deficiências de controlo subjacentes.

b)

realizar um acompanhamento adequado das medidas correspondentes do plano de acção para um quadro integrado de controlo interno, tendo em vista garantir um impacto real nos sistemas de supervisão e de controlo, em especial a elaboração de informações adequadas e fiáveis sobre a correcção dos erros ao nível dos beneficiários finais (pontos 2.19 a 2.30);

b)

A Comissão apresentará um relatório final sobre a aplicação do Plano de acção na Primavera de 2008. Este relatório será a primeira análise do impacto das diferentes acções sobre a garantia e permitirá tirar conclusões para a futura consolidação do quadro integrado de controlo interno.

c)

melhorar a eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo com vista a uma redução suficiente do risco de erros (pontos 2.33 e 2.34).

c)

A Comissão concorda com a recomendação e pretende assegurar que os recursos de controlo são utilizados com uma boa relação custo/eficácia e que o custo dos controlos se justifica em termos da taxa de erros detectados, do seu efeito dissuasivo e de outros benefícios qualitativos.

A Comissão prosseguirá com os esforços para aperfeiçoar os sistemas de supervisão e controlo com o objectivo específico de continuar a reduzir o risco de erro nos programas aplicados pelos Estados-Membros na gestão partilhada. O plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno tem por objectivo optimizar a cooperação com os Estados-Membros e a eficácia do quadro de controlo global. Os novos elementos introduzidos no quadro regulamentar para 2007-2013 contribuirão também para aumentar a eficácia.

3.1.

O presente capítulo analisa questões ligadas à execução do orçamento geral da União Europeia em 2006, o último exercício da perspectiva financeira de 2000-2006. Trata em especial da elevada taxa de execução orçamental, dos orçamentos rectificativos, do montante crescente de autorizações orçamentais por liquidar e do efeito das despesas inferiores às previsões no Fundo de Coesão.

3.2.

Para mais informações relativas à estrutura e ao funcionamento do orçamento — especialmente o significado e as relações entre os pagamentos e as autorizações — ver o anexo I do presente relatório anual.

3.3.

Em 2006, o total das dotações para autorizações (122 800 milhões de euros) e o das dotações para pagamentos (111 200 milhões de euros) aumentou 4,1 % e 1,6 % respectivamente em relação a 2005. Globalmente, as dotações para autorizações e as dotações para pagamentos mantiveram-se a níveis inferiores, em 700 milhões e 7 900 milhões de euros respectivamente, aos limites máximos da perspectiva financeira.

3.4.

Os seis orçamentos rectificativos adoptados durante o exercício provocaram uma redução global de 600 milhões de euros das dotações para autorizações e uma redução de 4 600 milhões de euros das dotações para pagamentos. Esta última constituiu em grande parte uma reacção aos pagamentos inferiores às previsões nos domínios da agricultura (900 milhões de euros) e das acções estruturais (3 300 milhões de euros). Reduzir desta forma as dotações para pagamentos traduz-se numa boa gestão financeira, na medida em que reduz o excedente orçamental (1) no mesmo montante (permitindo que os recursos próprios sejam devolvidos aos Estados-Membros).

3.4.

A Comissão está a tomar medidas para reduzir a subutilização ao mínimo através de uma gestão orçamental dinâmica. O sistema de alerta relativo às previsões orçamentais ajuda a detectar problemas potenciais numa primeira fase. Os acontecimentos imprevisíveis são resolvidos por via de orçamentos rectificativos, tal como recomendado pelo tribunal. Em consequência desta abordagem, a taxa de execução dos pagamentos finais aumentou fortemente para cerca de 100 %.

3.5.

Os gráficos III e IV do anexo I apresentam o resultado da execução orçamental para 2006, mostrando que:

3.5.

—

as taxas de utilização tanto para as autorizações como para os pagamentos — de 99 % e 96 % respectivamente — atingiram um nível semelhante ao registado para 2005;

—

no que se refere às acções estruturais, a redução das dotações de pagamento em 3 300 milhões de euros (que excedeu o aumento orçamental neste domínio no exercício em causa) deu origem a uma taxa de utilização final de 99 %, a qual teria sido de 90 % sem o orçamento rectificativo; esta redução ficou principalmente a dever-se à retenção de pedidos de pagamento em Espanha e de pagamentos ao Reino Unido em consequência de insuficiências do seu sistema de gestão e de controlo;

—

Mas para esse efeito, e menos que os pagamentos previstos na UE-10, as dotações de pagamento inicialmente disponíveis teriam sido inteiramente utilizadas, de acordo com estimativas da Comissão.

—

algumas dotações de pagamento não utilizadas no montante de 2 700 milhões de euros não foram anuladas mas transitaram de 2006 para 2007, o que corresponde ao mesmo nível das dotações transitadas de 2005 para 2006;

—

o excedente orçamental do exercício atingiu um montante de 1 900 milhões de euros, ou seja, menos do que em 2005 (2 400 milhões de euros).

3.6.

Podem encontrar-se informações pormenorizadas sobre a execução orçamental em 2006 no «Relatório sobre a gestão orçamental e financeira — exercício de 2006» (2) da Comissão (ver ponto 3.15).

3.7.

O montante das autorizações orçamentais por liquidar — autorizações não utilizadas transitadas para serem utilizadas nos exercícios seguintes, especialmente no caso dos programas plurianuais — aumentou 12 600 milhões de euros (ou seja 10,6 %), tendo ascendido a 131 600 milhões de euros (ver quadro 3.1 ). Cerca de 90 % deste aumento (e de 71 % do total) refere-se às acções estruturais, 23 % das quais (2 900 milhões de euros) dizem respeito ao Fundo de Coesão (ver ponto 3.12).

3.7.

Como o Tribunal assinala no ponto 3.10, uma acumulação de autorizações por liquidar durante um dado período das Perspectivas Financeiras é uma consequência natural das despesas diferenciadas, em que as autorizações são concedidas dentro do período mas os pagamentos podem continuar a ser efectuados para além do fim do período.

3.8.

2006 foi o último ano do período de programação 2000-2006: no final do exercício estavam concedidas todas as autorizações relativas a esse período. As autorizações orçamentais por liquidar no final de 2006 representam portanto o valor total dos restantes pagamentos a efectuar durante os próximos anos (3), correspondendo a 28 % dos montantes totais das rubricas a tal relativas da perspectiva financeira para todo o período.

3.9.

No final de 2006, o saldo das autorizações orçamentais por liquidar representava 2,6 anos de pagamentos e 2,0 anos de autorizações às taxas de 2006. Estes valores são respectivamente 30 % e 38 % mais elevados do que no momento correspondente do ciclo anterior (ou seja, 1999, que foi o último ano do período 1994-1999), o que indica um nível relativo mais elevado de autorizações orçamentais por liquidar.

3.10.

As autorizações orçamentais por liquidar surgem como consequência natural das dotações diferenciadas, em que os programas de despesas levam alguns anos a concluir e as autorizações são por vezes concedidas vários anos antes dos correspondentes pagamentos. No caso de subutilização — como aconteceu com muita frequência entre 1999 e 2003 (4) e é actualmente o caso das despesas no domínio das acções estruturais nos novos Estados-Membros (ver ponto 3.12) –, as dotações de pagamento não utilizadas são anuladas, mas as autorizações concedidas não utilizadas são transitadas durante um determinado período antes de serem anuladas (ver ponto 3.13). Desde 1994, as autorizações têm excedido os pagamentos numa média de 21 % (ver gráfico 3.1 ), o que origina uma acumulação de autorizações por liquidar superior às previsões, situação que se vai agravando de ano para ano.

3.9-3.10.

A Comissão utiliza igualmente o rácio das autorizações por liquidar relativamente às autorizações médias anuais, que é menos influenciado por adiantamentos e acontecimentos esporádicos. O rácio corresponde a cerca de 2 anos de autorizações (2,1 em 2006), o que é normal dada a regra n + 2.

3.11.

Como referido no ponto 3.7, as acções estruturais — Fundos Estruturais e Fundo de Coesão — representam a maior parte das autorizações por liquidar. No que se refere aos Fundos Estruturais, as autorizações por liquidar relativas aos programas do período 2000-2006 elevaram-se a 76 900 milhões de euros, o que representa 2,6 anos de pagamentos à taxa de execução de 2006 (ver gráfico 3.2 ) e uma redução proporcional em comparação com os 3,6 anos de pagamentos no final de 2005. Os beneficiários dos fundos têm de efectuar os pagamentos até ao final de 2008 (5). Contudo, a experiência mostra que as despesas diminuem naturalmente perto do encerramento, o que aponta para o risco de as autorizações das despesas terem de vir a ser anuladas ao abrigo da regra «n + 2» (ver ponto 3.13). Na realidade, as despesas efectuadas em 2006 foram ligeiramente inferiores às de 2005, apesar do orçamento mais elevado (6).

3.11.

A ligeira redução de pagamentos em 2006 em comparação com 2005 não se relacionou com o final do período de programação. Os elementos disponíveis sobre as tendências de execução dos programas do período de programação 2000-2006 não apontam para uma desaceleração subjacente significativa.

3.12.

A taxa de execução do Fundo de Coesão foi inferior às previsões nos novos Estados-Membros, o que se ficou a dever às suas dificuldades de absorção das despesas. Um orçamento rectificativo diminuiu as dotações de pagamento em 500 milhões de euros e as autorizações orçamentais por liquidar aumentaram de 12 500 milhões de euros em 2005 para 15 400 milhões de euros no final de 2006 (ver gráfico 3.3 ), o que representa 5,1 anos de pagamentos à taxa de execução de 2006. As despesas correspondentes abrangerão portanto provavelmente uma grande parte do período 2007-2013, quando os Estados-Membros tiverem novos programas para elaborar e as respectivas despesas adicionais para absorver.

3.12.

A Comissão remete para os seus comentários do ponto 3.9 sobre o rácio entre o nível das autorizações por liquidar e as autorizações médias anuais. Relativamente ao Fundo de Coesão este rácio era de 3,9 no final de 2006.

3.13.

As autorizações por liquidar nos Fundos Estruturais (mas não no Fundo de Coesão) estão sujeitas à regra «n + 2», que determina a anulação das autorizações se os pagamentos correspondentes não tiverem sido efectuados até ao final do segundo ano após o ano em que a autorização foi concedida. Os Estados-Membros são alertados para o risco de anulação, ajudando-os assim a focar a sua atenção nos casos em que a execução regista uma diminuição. O montante total anulado ao abrigo da regra «n + 2» em 2006 elevou-se a 217 milhões de euros (286 milhões de euros em 2005). O número de anulações de autorizações mantém-se reduzido em comparação com a média das autorizações anuais (cerca de 0,7 %).

3.13.

O objectivo da regra n + 2 é de reforçar a execução. Uma baixa taxa de anulação indica que a regra está a funcionar como desejado.

3.14.

O Tribunal observa que o novo período de programação 2007-2013 está sujeito a uma alteração, através da qual será concedido a alguns Estados-Membros (7) um ano suplementar (n + 3) para apresentarem os seus pedidos relativos às autorizações correspondentes. Simultaneamente, o Fundo de Coesão será sujeito à regra «n + 2/n + 3». A primeira alteração resultará potencialmente em mais um aumento das autorizações orçamentais por liquidar, mas este efeito será provavelmente mitigado pelo efeito da segunda alteração.

3.15.

O relatório da Comissão sobre a gestão orçamental e financeira fornece informações mais pormenorizadas sobre a execução orçamental, as autorizações orçamentais por liquidar — incluindo indicadores — e as razões das despesas inferiores às previsões. No entanto, contrariamente ao que aconteceu em 2005, não é dada qualquer informação sobre a execução acumulada dos maiores programas comunitários plurianuais, não sendo feita distinção entre as despesas da UE-15 e as da UE-10. Além disso, o relatório nem sempre apresenta um nível coerente de análise. É, por exemplo, fornecida uma explicação mais pormenorizada para as despesas inferiores às previsões no domínio da agricultura do que para os outros domínios. As despesas inferiores às previsões no domínio das acções estruturais, que deram origem ao orçamento rectificativo, não são analisadas em pormenor (8).

3.15.

A Comissão toma nota dos comentários. O prazo para o relatório que é exigido pelo Regulamento Financeiro (fim de Março) dificulta a apresentação de uma análise mais aprofundada das despesas relativas a operações estruturais, razão pela qual estas informações são apresentadas no relatório distinto sobre os fundos estruturais publicado em Maio.

3.16.

O orçamento de 2006 aumentou em comparação com o de 2005, mantendo-se as taxas de execução a um nível elevado. Apesar disso, no que se refere às acções estruturais, as dotações de pagamento iniciais revelaram-se significativamente superiores ao necessário e o orçamento definitivo teve de ser reduzido em 3 300 milhões de euros por um orçamento rectificativo, o que anulou efectivamente o aumento registado.

3.16.

O orçamento final teve de ser reduzido devido a uma redução de pagamentos destinados à Espanha e ao Reino Unido em consequência de deficiências nos seus sistemas de gestão e de controlo e a uma execução inferior à prevista nas despesas da UE-10.

3.17.

As autorizações orçamentais por liquidar relativas às dotações diferenciadas aumentaram 10,7 %, tendo-se elevado a 130 500 milhões de euros. Trata-se de um valor correspondente a 2,6 anos de pagamentos, superior em 30 % ao do momento correspondente do período anterior (1999). A mudança da regra «n + 2» para a regra «n + 3» em alguns Estados-Membros no novo período de programação pode aumentar ainda mais o nível das autorizações orçamentais por liquidar, embora este efeito seja provavelmente mitigado pela aplicação da regra «n + 2/n + 3» ao Fundo de Coesão.

3.17.

O rácio das autorizações por liquidar relativamente às autorizações médias anuais é cerca de 2, o que é normal dada a regra n + 2.

3.18.

Como indicado em 2005 (9), o já de si elevado nível das despesas no âmbito dos Fundos Estruturais (que representam a maior parte das dotações diferenciadas e das autorizações por liquidar) deve ser ainda aumentado em 2007 e 2008 de modo a assegurar que a data-limite prevista para que os beneficiários nos Estados-Membros efectuem os pagamentos (final de 2008) seja respeitada para os programas do período 2000-2006, o que será particularmente difícil dado que as despesas têm tendência para diminuir na fase final do período de programação. A Comissão e os Estados-Membros devem considerar o risco de o consequente encerramento dos programas actuais atrasar o lançamento e a execução dos novos programas do período 2007-2013, tal como aconteceu no início do actual período de programação (10).

3.18.

O prazo para a realização de despesas (fim 2008) deve distinguir-se do prazo final para a apresentação dos pedidos finais de pagamento pelos Estados-Membros (Março de 2010). O pagamento dos saldos devidos será efectuado para a maioria dos programas em 2010/2011. A fim de preparar o encerramento, a Comissão emitiu directrizes de encerramento em 2006 e está a organizar seminários sobre o encerramento destinados aos Estados-Membros. Se o prazo para a realização das despesas não for satisfeito, os fundos não gastos serão anulados pela Comissão aquando do encerramento. Os elementos disponíveis sobre as tendências de execução dos programas do período de programação 2000-2006 não apontam para uma desaceleração subjacente significativa. A Comissão está a trabalhar estreitamente com os Estados-Membros a fim de facilitar um arranque normal dos programas 2007-2013.

3.19.

Deverá ser concedida especial atenção ao Fundo de Coesão, em que a subutilização causou um grande aumento das autorizações orçamentais por liquidar, situação que se pode vir a exacerbar no início do novo período de programação.

3.19.

A Comissão está a acompanhar cuidadosamente a situação do Fundo de Coesão. A taxa de despesas do Fundo de Coesão na UE-10 foi mais baixa do que o previsto devido em parte aos prazos relativamente longos para executar projectos de infra-estruturas e em parte por problemas de arranque (ver ponto 3.12). A aplicação da regra n + 2/n + 3 em 2007-2013 funcionará contra a acumulação das autorizações por liquidar.

3.20.

Como recomendado anteriormente (11), ao propor os futuros orçamentos de pagamentos a Comissão deverá ter em maior consideração as capacidades de absorção dos Estados-Membros e o perfil de despesas durante o período de programação. Neste contexto, a Comissão deverá igualmente prestar a devida atenção aos riscos para a boa gestão financeira.

3.20.

O planeamento de orçamento da Comissão, assente no princípio da boa gestão financeira, toma em consideração, na medida do possível, as capacidades de absorção dos Estados-Membros, prestando especial atenção à execução orçamental dos anos precedentes, às previsões, e ao nível de execução do programa. Os acontecimentos imprevisíveis são resolvidos por orçamentos rectificativos. A taxa de execução dos pagamentos finais aumentou fortemente para cerca de 100 %.

3.21.

O relatório sobre a gestão orçamental e financeira elaborado pela DG Orçamento fornece um nível de informações melhorado mas incoerente. O Tribunal recomenda que seja efectuada uma análise coerente das despesas inferiores às previsões nos principais domínios orçamentais.

3.21.

A Comissão toma nota destes comentários (ver igualmente resposta ao ponto 3.15).

4.1.

As receitas do orçamento da União Europeia são constituídas por recursos próprios e outras receitas. Como demonstram o quadro 4.1 e os gráficos 4.1 e  4.2 , os recursos próprios são, de longe, a principal fonte de financiamento das despesas orçamentais (94,4 %).