1.

Os Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) resultam de convenções ou de acordos internacionais (1) entre os Estados-Membros da União Europeia e alguns Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), bem como de decisões do Conselho relativas à associação de países e territórios ultramarinos (PTU).

2.

A Comissão é responsável pela gestão da maior parte das despesas dos FED em associação com os Estados ACP. Desde 1 de Abril de 2003, o Banco Europeu de Investimento (BEI) (2) é o único responsável pela gestão do mecanismo de investimento do FED, que não é tomado em consideração na declaração de fiabilidade do Tribunal ou no processo de quitação do Parlamento Europeu (3)  (4).

3.

A dotação financeira de cada um dos quatro FED que estavam em curso em 2006, à excepção dos instrumentos cuja actual gestão é da exclusiva responsabilidade do BEI, é principalmente afectada à:

a)

Ajuda programável (5) destinada à execução de projectos de desenvolvimento (cerca de metade das dotações);

b)

Ajuda programável (5) destinada ao apoio orçamental aos Estados beneficiários (quase um quarto das dotações);

c)

Ajuda não programável destinada a domínios específicos de cooperação tais como a ajuda humanitária e de emergência e o apoio às receitas de exportação (Stabex e Sysmin ou, actualmente, FLEX) ou a contribuições financeiras tais como capitais de risco (6) e a ajuda à redução da dívida (um pouco mais de um quarto das dotações).

4.

Uma vez terminada a fase de programação, os recursos dos FED são mobilizados em duas etapas. Na sequência do pedido de um Estado ACP, a Comissão, enquanto gestor orçamental principal, adopta uma decisão de financiamento (contabilizada como autorização financeira) depois de receber o parecer favorável do Comité do FED (7) (constituído por representantes dos Estados-Membros). Em seguida, no âmbito de um acordo de financiamento, a Comissão e o Estado ACP definem as condições de execução destas decisões quer pelo gestor orçamental nacional (8) do país em causa quer directamente pela Comissão. O gestor orçamental celebra contratos (contabilizados como compromissos jurídicos individuais) e autoriza pagamentos, que serão controlados e executados pela Comissão em conformidade com os procedimentos de execução do FED.

5.

O apoio orçamental não está sujeito a este sistema de gestão. A Comissão continua a ser o único gestor orçamental. Os acordos de financiamento constituem compromissos jurídicos e dão origem a pagamentos sem necessidade de assumir compromissos jurídicos individuais. Depois de ter verificado que as condições do Acordo de Cotonu e do acordo de financiamento foram cumpridas, a Comissão procede a uma primeira transferência de fundos a favor do orçamento do país beneficiário. Uma vez transferidos, estes fundos são incorporados nos orçamentos dos Estados ACP, onde são utilizados e auditados de acordo com a legislação e procedimentos do Estado beneficiário. A Comissão e os outros principais financiadores internacionais avaliam as melhorias introduzidas na gestão das finanças públicas nestes países e os resultados em termos de redução da pobreza. Antes de proceder ao pagamento de fracções posteriores, a Comissão assegura-se de que foram respeitadas as condições definidas no acordo de financiamento.

6.

Em 2006, os sexto, sétimo, oitavo e nono FED foram executados simultaneamente. Se bem que os FED sejam autorizados durante um período de cinco anos, não se fixa qualquer data-limite para os pagamentos. Tendo decorrido 21 anos após a entrada em vigor do sexto FED, o gestor orçamental do FED decidiu encerrar o Fundo em 31 de Julho de 2006. No momento do encerramento, foram pagos 7 339 milhões de euros, ou seja, 99,3 % dos 7 391 milhões de euros afectados aos projectos. O saldo remanescente, de um montante de 52 milhões de euros, foi transferido para o nono FED.

7.

Os quadros 1 e 2 mostram a utilização acumulada dos recursos FED e a execução orçamental. Os gráficos I e II apresentam os recursos e as decisões acumuladas, repartidas por sector de intervenção. Em 2006, as autorizações individuais elevavam-se a 3 073 milhões de euros, após dedução das anulações, comparadas com 2 652 milhões de euros em 2005. Os pagamentos líquidos (9) elevaram-se a 2 762 milhões de euros, em comparação com 2 489 milhões de euros no ano anterior. A taxa de desembolso, expressa pela relação entre pagamentos líquidos e novas autorizações financeiras, foi de 102 %, contra 82 % no ano anterior, o que indica um desembolso de fundos de montante mais elevado em 2006. O montante das autorizações por liquidar permaneceu estável, em 10 300 milhões de euros, ou seja, 25 % do total dos fundos autorizados.

6-7.

Em conformidade com as ordens de trabalhos de Monterrey e de Paris, a Comissão fez esforços consideráveis para aumentar a ajuda e a eficácia. 2006 foi um ano muito bem sucedido para a execução dos FED com níveis recorde de contratos e pagamentos efectuados, reduções significativas nas autorizações antigas e latentes, encerramento do 6.o FED e avanços para o encerramento do 7.o FED. O objectivo consiste em autorizar todos os recursos do 9.o FED até finais de 2007 traduzindo-se na execução de 10,5 mil milhões de euros em 2005-2007, o nível mais elevado de sempre na história do FED.

8.

Os pagamentos efectuados nos sectores da educação, da saúde, do abastecimento de água e do saneamento básico elevaram-se a 836 milhões de euros em 2006, ou seja, 29 % do total das despesas. Uma parte importante dos fundos FED (663 milhões de euros, ou seja, 23 %) foi igualmente afectada aos sectores dos transportes, das comunicações e da energia em 2006. Por outro lado, há dois instrumentos financeiros, a ajuda orçamental directa e não destinada a um fim específico e os programas de ajuda sectoriais, que se revestem de uma importância cada vez maior, com uma despesa total efectuada em 2006 num montante de 638 milhões de euros (23 %). A Comissão fixou prazos para a supressão progressiva do instrumento Stabex. Os processos de adjudicação de contratos e os pagamentos consecutivos deverão deste modo ter terminado até ao final de 2008 e de 2010, respectivamente.

9.

O montante da ajuda comunitária atribuída aos países ACP no âmbito do acordo de parceria ACP-CE foi fixado em 21 966 milhões de euros para o período 2008-2013. A dotação financeira do décimo FED representa um aumento de 62 % em relação à do nono FED. Conforme indica o relatório anual da Comissão relativo à gestão financeira dos sexto, sétimo, oitavo e nono FED em 2006 (12), a eventualidade de um adiamento da ratificação do décimo FED e da adopção do regulamento financeiro aplicável para depois do prazo de 1 de Janeiro de 2008 determina um risco importante de aprovação tardia de novas operações nos Estados ACP, o que pode afectar a continuidade das actividades dependentes do financiamento FED (13).

9.

O risco suscitado pelo Tribunal foi previsto pela Comissão. Por exemplo: os programas de apoio orçamental que cessavam em 2008 foram prolongados a partir de fundos disponíveis do 9.o FED.

10.

Nos termos das disposições do regulamento financeiro aplicável ao nono FED (14), a Comissão elabora em cada ano um relatório sobre a gestão financeira dos FED. O Tribunal examinou este relatório a fim de avaliar se ele descreve fielmente a realização dos objectivos, a situação financeira e os acontecimentos que tiveram uma influência significativa nas actividades do exercício. Este exame consistiu nomeadamente em verificar a exactidão dos dados financeiros apresentados e em assegurar um acompanhamento das observações formuladas anteriormente pelo Tribunal e das recomendações da autoridade de quitação.

11.

O relatório sobre a gestão financeira apresenta uma descrição fiel da realização dos objectivos fixados para o exercício, da situação financeira e dos acontecimentos que tiveram uma influência significativa nas actividades efectuadas em 2006. Contudo, as informações relativas ao instrumento Stabex que nele figuram não são fiáveis, o que se deve principalmente à complexidade do sistema de execução do referido instrumento. O Serviço de Cooperação EuropeAid (a seguir designado por EuropeAid) tem consciência deste facto e prevê auditar os fundos Stabex em 2007.

12.

Os trabalhos relativos à fiabilidade das contas dos FED têm como objectivo obter provas suficientes para determinar em que medida as receitas, as despesas e a situação patrimonial foram devidamente registadas e se as contas anuais reflectem fielmente a situação financeira no final do exercício. As observações relativas à fiabilidade das contas, apresentadas no ponto II da declaração de fiabilidade, baseiam-se numa auditoria das demonstrações financeiras consolidadas (17) e nos mapas consolidados sobre a execução financeira dos sexto, sétimo, oitavo e nono FED (18). A auditoria incluiu uma gama adequada de procedimentos de auditoria, concebidos para examinar, por sondagem, as provas relativas aos montantes apresentados e às informações fornecidas. Incluiu igualmente uma avaliação dos princípios contabilísticos utilizados, estimativas significativas efectuadas pela gestão e a apresentação global das contas consolidadas.

13.

As observações sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes, apresentadas nos pontos III a V da declaração de fiabilidade baseiam-se nos seguintes elementos:

a)

Uma avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo nos serviços centrais do EuropeAid e em cinco delegações (Camarões, Gabão, Jamaica, Moçambique e Serra Leoa) que autorizam despesas para oito países;

b)

Um exame, em cada delegação visitada, de uma amostra de operações seleccionada com base nos dados estatísticos, que abrange todos os domínios à excepção da ajuda orçamental. No total, foram auditados 78 pagamentos e 18 compromissos jurídicos individuais. Este processo incluiu controlos no próprio local de 21 projectos relativos a 57 operações;

c)

Um exame da ajuda orçamental paga a dois dos países visitados (Moçambique e Serra Leoa);

d)

Um exame de 12 pagamentos e de 2 compromissos jurídicos individuais autorizados pelos serviços centrais do EuropeAid;

e)

Um exame de 40 operações que já foram objecto de um controlo ex post pelos serviços centrais do EuropeAid;

f)

Uma análise do relatório anual de actividade e da declaração do Director-Geral do EuropeAid, bem como do processo da sua elaboração.

14.

Pelo segundo ano consecutivo, a Comissão elaborou as demonstrações financeiras do FED em conformidade com os princípios da especialização do exercício.

15.

A utilização, no âmbito do FED, do sistema contabilístico já utilizado pela Comissão para prestar contas das despesas orçamentais foi adiada do início de 2007 para o início de 2008 de modo a permitir que o EuropeAid tornasse o seu sistema contabilístico compatível com ABAC, o sistema de contabilidade geral da Comissão. Este adiamento explica-se igualmente por dificuldades de ordem técnica e organizativa relacionadas com a aplicação de um novo sistema no conjunto das delegações ACP. O sistema contabilístico utilizado actualmente não possui todas as características necessárias para a produção eficiente e eficaz de informações económicas segundo o princípio da especialização do exercício. Por consequência, os ajustamentos anuais dos dados contabilísticos na contabilidade do exercício devem ser processados manualmente, o que reduz a eficácia dos controlos contabilísticos. Além disso, os efeitos financeiros das flutuações das taxas de câmbio não podem ser determinados de forma isolada pelo sistema contabilístico nem existe qualquer possibilidade de extracção manual (19).

15.

As limitações do sistema contabilístico (OLAS) deverão ser superadas com a introdução de ABAC FED (contabilidade de exercício) a partir de 2008.

16.

No relatório de actividade de 2005, o Director-Geral responsável pelo orçamento emitiu uma reserva quanto à indisponibilidade do novo sistema contabilístico, na medida em que torna a realização dos controlos mais difícil, podendo traduzir-se por uma apresentação imperfeita das contas dos FED. Embora o novo sistema contabilístico ainda não seja aplicado e as contas ainda sejam elaboradas por meio de correcções manuais, o Director-Geral responsável pelo orçamento retirou esta reserva no relatório de actividade de 2006.

16.

A reserva, que foi introduzida primeiramente no relatório de actividade anual de 2004, foi mantida em 2005 devido a dúvidas relativas à capacidade do sistema informático local (OLAS) para produzir inteiramente um primeiro conjunto de demonstrações financeiras inteiramente conformes com a contabilidade de exercício. Além disso, foram introduzidos mecanismos adicionais de controlo de qualidade dos dados durante o período de encerramento de fim do ano, tendo o Tribunal de Contas conferido uma declaração de fiabilidade positiva (DAS) às demonstrações financeiras de 2005.

17.

As demonstrações financeiras incluem uma provisão para os custos incorridos durante o período de referência mas relativamente aos quais não foi recebida qualquer factura no final do exercício. O montante desta provisão é estimado estatisticamente a partir de um determinado número de hipóteses e eleva-se a 1 924 milhões de euros, o que corresponde a 92 % do passivo total. A Comissão não demonstrou a validade das hipóteses utilizadas para esta estimativa.

17.

A abordagem estatística utilizada para a constituição desta provisão assenta na hipótese de que os encargos gerados pelo conjunto dos contratos em curso são lineares ao longo dos sucessivos exercícios. A validade das hipóteses utilizadas pela Comissão é justificada pela constância da percentagem global de execução dos contratos (83 %) ao longo dos diferentes exercícios. Além disso, será verificada a médio prazo. Finalmente, foi aperfeiçoada com base em recomendações emitidas por um gabinete de auditoria internacional.

18.

Alguns erros ocorridos durante a codificação (20) afectam a exactidão de alguns dados utilizados para a elaboração das contas anuais, nomeadamente em matéria de garantias. O montante das garantias que figura na nota 1.12 das demonstrações financeiras elevava-se no total a 723 milhões de euros no final de 2006. Contudo, a auditoria do Tribunal revelou que algumas garantias bancárias existentes não tinham sido registadas e que algumas das registadas já tinham expirado ou sido liberadas. Estima-se que o efeito líquido destes erros é uma sobredeclaração de 5,8 %. O Tribunal reconhece os esforços consideráveis feitos pela Comissão para melhorar o registo das garantias.

18.

Durante o ano de 2006, a Comissão envidou esforços importantes a fim de reforçar a qualidade das informações registadas no sistema contabilístico. Aquando dos trabalhos de encerramento anual das contas, foram efectuadas verificações adicionais tendo em vista a elaboração das contas anuais. Por conseguinte, o impacto nas contas anuais continua a ser muito limitado, não sendo considerado material.

19.

O Acordo de Cotonu (21) prevê que o acordo de financiamento seja elaborado entre a Comissão e o Estado ou Estados ACP em questão no prazo de 60 dias a contar da decisão da Comissão. A auditoria do Tribunal revelou um número significativo de acordos de financiamento que não foram assinados pelo país beneficiário neste prazo.

19.

A Comissão e os países beneficiários não infringiram a regra de 60 dias do Acordo de Cotonu dado esta regra referir-se à elaboração e não à assinatura das convenções de financiamento. O prazo para a assinatura das convenções de financiamento é 31 de Dezembro do ano N + 1 (n.o 2 do artigo 54.o do Regulamento Financeiro aplicável ao 9.o FED). Por razões de prática diligente, a Comissão, em praticamente todos os casos, não somente redige mas também assina as convenções de financiamento no prazo de 60 dias após a decisão da Comissão.

20.

No caso dos compromissos jurídicos individuais, detectaram-se alguns erros sobre a adesão, por uma organização das Nações Unidas, das regras de adjudicação por concurso relativas à publicidade e à documentação, bem como sobre as garantias bancárias exigidas pela regulamentação para apoiar os contratos (4 erros que afectam 4 das 78 operações verificadas).

20.

Três casos referem-se a prorrogações de garantias que cobrem contratos em fim de execução e cujo risco residual era nulo.

21.

A auditoria efectuada pelo Tribunal sobre os pagamentos autorizados pelos serviços centrais do EuropeAid não revelou qualquer erro.

22.

A auditoria dos pagamentos autorizados pelas delegações, efectuada pelo Tribunal, revelou um nível significativo de erros (12 erros que afectam 10 das 78 operações verificadas) com efeito no montante das operações subjacentes auditadas no que se refere principalmente:

—

à elegibilidade das despesas, como os pagamentos efectuados fora do período previsto, o pagamento do IVA e o recurso a processos de adjudicação não adequados (3 erros que afectam 3 das 78 operações verificadas);

—

ao pagamento de montantes indevidos, que resultam principalmente de erros de cálculo, mas em certos casos para quantidades declaradas que não correspondem à realidade (6 erros que afectam 6 das 78 operações verificadas);

—

a custos não justificados por todos os documentos exigidos (3 erros que afectam 3 das 78 operações verificadas).

22.

A maioria dos erros detectados pelo Tribunal refere-se a pagamentos efectuados pela Comissão, em conformidade com as disposições contratuais e regulamentares, quer com base num relatório de auditoria, quer com base num apuramento de contas estabelecido pelo director da obra, no respeito das disposições da regulamentação geral. Além disso, os relatórios de auditoria atestam da legalidade e da regularidade das despesas de projectos/contratos em causa e analisados.

23.

A maior parte dos erros são imputáveis à insuficiência dos controlos efectuados por supervisores ou auditores (ver pontos 32 e 36). Os outros revelam insuficiências que afectam alguns controlos realizados pelas delegações antes da autorização dos pagamentos (ver ponto 34). Alguns erros que afectam adiantamentos poderão ser corrigidos num pagamento posterior ou no pagamento final. Embora existam as insuficiências já assinaladas, as auditorias programadas talvez tivessem permitido detectar e corrigir alguns outros erros. Não obstante estas futuras correcções eventuais, os erros residuais continuam a ser significativos.

23.

A maioria dos casos assinalados refere-se a pagamentos efectuados com base nos relatórios de auditoria e nos apuramentos estabelecidos pelo director da obra, que podem ser objecto de correcções ulteriores aquando dos pagamentos finais.

24.

A auditoria do Tribunal permitiu igualmente evidenciar outros erros recorrentes susceptíveis de ter um impacto no montante das operações subjacentes, principalmente no que se refere ao respeito das disposições em matéria de auditorias externas e aos documentos justificativos (6 erros que afectam 6 das 78 operações verificadas). Identificaram-se também alguns erros sem impacto no montante das operações subjacentes, como a aplicação prematura de algumas alterações contratuais e a falta de visibilidade da contribuição do FED (12 erros que afectam 12 das 78 operações verificadas).

24.

A Comissão esforça-se por executar a ajuda ao desenvolvimento de maneira eficaz, embora respeite ao mesmo tempo as questões formais e tendo em conta a realidade do terreno.

25.

O Acordo de Cotonu prevê que a ajuda orçamental só será concedida sempre que a gestão das despesas públicas seja suficientemente transparente, responsável e eficaz (22). A Comissão interpreta de forma dinâmica esta condição (23). Considera que as insuficiências que afectam a gestão das finanças públicas existentes no momento da decisão de financiamento não impedem o lançamento de um programa de ajuda orçamental, desde que exista uma vontade de reforma e que as reformas sejam elas próprias consideradas satisfatórias.

26.

A auditoria efectuada pelo Tribunal na Serra Leoa revelou que a Comissão não estava em condições de provar a sua conformidade com as disposições do Acordo de Cotonu supracitadas, em particular no que se refere à sua «interpretação dinâmica». Ao tomar decisões de desembolso, a Comissão tem tendência para confiar em indicadores que procuram fazer previsões de futuros progressos. A exactidão destas previsões é contestável. Além disso, os indicadores concebidos para medir os progressos realizados em matéria de gestão das finanças públicas (GFP) nem sempre os permitem evidenciar claramente; algumas informações utilizadas para seguir os progressos realizados em relação ao plano de acção comum eram exageradamente optimistas; por outro lado, os dados de base não foram examinados com suficiente rigor, particularmente em relação à não elaboração de contas públicas. No momento da auditoria do Tribunal (24), as mais recentes contas publicadas do governo central eram relativas ao exercício de 2001. A transparência e a obrigação de prestar contas são impossíveis de provar e as contas anuais, que dão uma contribuição essencial para a gestão das finanças públicas, não foram elaboradas em tempo útil. Por consequência, não há uma garantia de que o Acordo de Cotonu seja respeitado.

26.

A elaboração das contas do governo é uma entre diversas características de um sistema sólido de gestão das finanças públicas (GFP). Uma decisão sobre o desembolso da parcela fixa é adoptada no âmbito do acompanhamento global, consistindo numa avaliação de desempenho (ou seja, verificação em relação às condições gerais da convenção de financiamento avaliada com base em relatórios da administração central e de outras entidades públicas), assim como em vários exercícios-diagnóstico do sistema global de GFP (25). A administração central apresenta anualmente um relatório intercalar aos doadores para os informar sobre os avanços feitos na aplicação das reformas GFP. A Comissão utiliza qualquer outra informação que lhe permita avaliar os últimos desenvolvimentos relevantes em reformas GFP antes de tomar uma decisão de desembolso.

27.

A auditoria efectuada pelo Tribunal em Moçambique demonstrou que o acompanhamento, pela delegação, da execução das reformas da gestão das finanças públicas é satisfatório. A convenção de financiamento evidencia de forma bastante explícita a correlação entre as insuficiências verificadas ao nível da gestão das finanças públicas, as medidas aplicadas ou previstas e as condições que regem o desembolso no âmbito da contibuição do FED. Contudo, não demonstra de modo suficientemente formal e estruturado que o país beneficiário dispõe de um programa de reforma adequado, a longo prazo, que permite dar solução às deficiências significativas que afectam a gestão das finanças públicas. Os indicadores de desempenho utilizados não permitem avaliar exaustivamente a eficácia das reformas dos sistemas de gestão das finanças públicas. Além disso, as medidas em matéria de anticorrupção não mereceram a devida atenção. As relações e o diálogo entre os financiadores, incluindo a Comissão, por um lado, e a Instituição Superior de Controlo, por outro, melhoraram recentemente. Os contactos com o Parlamento, se bem que desejáveis, não evoluíram da mesma forma.

27.

Os indicadores GFP utilizados por parceiros de desenvolvimento incluindo a CE no contexto da Ajuda ao Orçamento para a Redução da Pobreza (AORP) devem essencialmente permitir o acompanhamento da orientação e dimensão da mudança na reforma da GFP e são, por conseguinte, na maior parte indicadores de processo.

28.

O relatório de actividade do Director-Geral do EuropeAid apresenta as realizações em matéria de política, a qualidade da gestão dos diferentes serviços e os principais resultados dos controlos. Reflecte igualmente o acompanhamento, pela Comissão, das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas, pelo Serviço de Auditoria Interna (SAI) e pela Estrutura de Auditoria Interna do EuropeAid (EAI).

29.

O Director-Geral do EuropeAid declarou que tinha obtido a garantia razoável de que os procedimentos de controlo aplicados asseguravam a necessária legalidade e regularidade das operações subjacentes. Contudo, a auditoria do Tribunal permitiu identificar a necessidade de reduzir o nível de erros, melhorando os sistemas de supervisão e de controlo.

29.

O sistema de supervisão e de controlo em vigor permitiu ao Director-Geral dar uma garantia razoável sobre a legalidade e regularidade das operações efectuadas pelo EuropeAid em 2006.

30.

Existem numerosas actividades de controlo, realizadas por um grande número de agentes, que visam garantir a legalidade e a regularidade das operações. Os beneficiários, os supervisores, os Estados ACP, as delegações e os serviços centrais do EuropeAid controlam as operações antes de as autorizar. Em seguida, procede-se a um acompanhamento e a uma verificação pelas delegações, pelos serviços centrais e pela Estrutura de Auditoria Interna (EAI) do EuropeAid. Contudo, como sublinhou o Tribunal por várias vezes (26), o EuropeAid ainda não desenvolveu uma estratégia de controlo global destinada a garantir a execução eficiente e eficaz destas diferentes actividades de controlo. O EuropeAid tem a intenção de definir esta estratégia de controlo em 2007.

30.

Os serviços da Comissão estão plenamente conscientes da necessidade de dispor e aplicar uma estratégia de controlo que seja economicamente eficaz. Com efeito, a estratégia de controlo aplicada integra auditorias, avaliações, apreciações, acompanhamento e actividades de supervisão.

31.

As organizações que gerem os orçamentos-programa (27) e os beneficiários dos acordos de subvenção são pequenas entidades dotadas de sistemas de controlo simples e nem sempre dispõem de um sistema contabilístico que permita registar as despesas relativas aos projectos.

31.

O guia prático para orçamentos-programa exige que os organismos que os gerem tenham um sistema contabilístico apropriado para registar as despesas de projecto, bem como a separação de funções entre o contabilista e o gestor orçamental. É ministrada formação regular a fim de reforçar a capacidade de gestão.

32.

Para dirigir e/ou controlar a execução dos contratos de obras, de fornecimentos ou de serviços importantes, é designado um supervisor externo. A auditoria do Tribunal mostrou que a qualidade dos controlos efectuados pelos supervisores varia consideravelmente (ver ponto 23).

32.

O sistema de supervisão introduzido nos contratos de obras faz parte integrante do sistema de controlo e foi definido a nível da regulamentação geral (decisão 3/90). A Comissão melhorou sensivelmente o sistema, incentivando, nomeadamente, o facto de a concepção e a fiscalização das obras serem executadas pela mesma entidade. Os apuramentos de contas elaborados pelos supervisores são objecto de controlos pelas delegações. Além disso, estes apuramentos não se tornam definitivos e podem ser objecto de correcções até à recepção final.

33.

A Comissão prosseguiu os seus esforços com vista a reforçar a capacidade dos serviços dos gestores orçamentais nacionais, fornecendo uma assistência técnica, equipamento e formação para que estes possam controlar eficazmente as despesas financiadas pelo FED. Os resultados são variáveis, o que se explica principalmente pela falta de empenhamento dos Estados ACP. Quer isto dizer que um grande número de delegações não pode ter total confiança nos controlos efectuados pelos serviços dos gestores orçamentais nacionais, o que se traduz por um aumento da carga de trabalho.

33.

Organizam-se regularmente formações nos países ACP a fim de aumentar as capacidades das administrações. Foram organizadas 21 formações em 2006 incidindo nos procedimentos financeiros e contratuais do FED.

34.

A autorização de cada um dos pagamentos segue um procedimento que inclui a utilização de listas de controlo e a aprovação de cinco pessoas. Uma parte dos erros identificados pelo Tribunal deveria ter sido detectada e corrigida nesta fase (ver ponto 23), o que indica deficiências que afectam a qualidade de alguns controlos efectuados. Este aspecto é ainda agravado pela presença insuficiente de agentes das delegações no local para proceder ao acompanhamento dos trabalhos dos supervisores.

34.

A Comissão, como o Tribunal indica, instaurou circuitos financeiros, bem como a utilização de listas de controlo normalizadas para cada operação. Tal contribui para a harmonização e a qualidade das verificações efectuadas pelas delegações aquando da validação das operações de pagamentos.

35.

As auditorias relativas às despesas, cuja realização foi principalmente confiada a gabinetes de auditoria privados, constituem um dos elementos fundamentais dos sistemas de supervisão e de controlo da Comissão. Efectuam-se geralmente no final do período de execução de uma autorização, a fim de se poderem apurar as despesas e encerrar os projectos. Não se destinam a avaliar os sistemas e não contribuem para a prevenção dos erros sistémicos. Por outro lado, o número de auditorias previstas inicialmente pelas delegações no plano de auditoria anual para 2006 foi de 649 (28). O número das auditorias efectivamente realizadas a pedido das delegações foi largamente inferior às previsões (29), em parte devido à capacidade limitada das delegações em termos de organização e de acompanhamento das auditorias.

35.

As auditorias externas são uma das componentes do sistema de controlo interno do EuropeAid no âmbito de um grupo de controlos sobre a legalidade e a regularidade das operações.

36.

As auditorias realizadas por iniciativa das delegações não estão sujeitas a um mandato-tipo que defina claramente os seus objectivos e nível de materialidade a aplicar. Por consequência, a qualidade das auditorias externas é variável e a forma como as opiniões e as informações suplementares são fornecidas nos relatórios de auditoria difere consideravelmente. A contribuição desta fonte de garantia, potencialmente rica, para o quadro de controlo global fica deste modo reduzida.

36.

Os elementos mencionados pelo Tribunal já fazem parte das técnicas e metodologias de auditoria normalizadas utilizadas pelas empresas de auditoria que efectuam auditorias de operações de ajuda externa.

37.

A supervisão da execução dos FED pelos serviços centrais do EuropeAid inclui uma vasta gama de actividades, entre as quais uma análise dos riscos, o exame de relatórios de gestão e de uma amostra de relatórios de auditoria externa, bem como a análise de informações de gestão existentes no sistema contabilístico.

38.

O EuropeAid integrou a gestão do risco no processo do Plano de Gestão Anual (PGA) a fim de identificar os riscos numa fase onde é possível tomar medidas preventivas. Criou-se um registo dos riscos que inclui um plano de acção destinado a limitar os riscos identificados. Este registo é regularmente controlado e actualizado. Contudo, o exercício de gestão dos riscos efectuado ao nível das delegações reveste-se muitas vezes de um carácter formal que limita a sua contribuição para a análise de riscos do EuropeAid. Trata-se de uma auto-avaliação baseada em riscos pré-definidos, realizada sem a participação das delegações e não seguida da adopção de um plano de acção.

38.

As delegações efectuam uma auto-avaliação anual do risco através de uma metodologia harmonizada e específica que lhes permite identificar riscos importantes e acções correctivas correspondentes em relação aos objectivos fixados no seu plano de gestão anual (PGA) assim como uma consolidação dos resultados a nível central. Cada direcção geográfica recebe os resultados do exercício.

39.

O risco de inelegibilidade de despesas relativas aos projectos é considerado significativo. A acção definida para fazer face a este risco concentra-se nas actividades concebidas para permitir detectar os casos de despesas inelegíveis, tais como as auditorias externas. Esta acção não inclui actividades que possam limitar ou eliminar as despesas inelegíveis num primeiro momento. Contudo, o Tribunal observa que o plano de acção prevê a formalização da estratégia de controlo global do EuropeAid.

39.

A auto-avaliação anual do risco é uma avaliação de risco de elevado nível que complementa outras análises de risco mais pormenorizadas, efectuadas, por exemplo, no contexto da elaboração do programa de acção anual (PAA). Concentra-se no risco residual tendo em conta o controlo e outros mecanismos correctivos já introduzidos.

40.

Os relatórios sobre a gestão da ajuda externa, elaborados semestralmente pelas delegações, constituem o seu principal dispositivo de controlo. Estes relatórios são uma fonte de informação periódica e permitem que as delegações desconcentradas transmitam aos serviços centrais do EuropeAid os principais elementos de informação sobre a organização interna, a execução dos projectos e as auditorias externas. Apesar da melhoria introduzida em 2006 aos modelos de relatórios sobre a gestão da ajuda externa, a auditoria do Tribunal permitiu revelar a falta de coerência das práticas das delegações em matéria de comunicação de informações, muito limitadas no que se refere aos resultados da auditoria externa e ao seguimento que lhes foi dado.

40.

O acompanhamento da execução da gestão desconcentrada a favor das delegações inclui uma ampla gama de actividades e de ferramentas, incluindo o EAMR, no qual as delegações comunicam aos serviços centrais a execução do PAA. As delegações são igualmente convidadas a sublinhar os elementos-chave no que se refere à legalidade e regularidade das operações nomeadamente quando se referem a questões que vão além do simples projecto e representam um interesse geral para os serviços centrais. Os EAMR não são, contudo, a ferramenta para efectuar uma análise completa dos resultados em todos os relatórios de auditoria recebidos no período de referência.

41.

Como o Tribunal já mencionou nos seus dois relatórios anuais anteriores, não existem informações de gestão centralizadas sobre o âmbito e os resultados das auditorias empreendidas por iniciativa das delegações, o que significa que o nível de garantia que estas auditorias permitem obter é muito limitado em relação ao que se poderia ter obtido aplicando um sistema de informação de gestão fiável. Embora se tenha concebido uma ferramenta informática, CRIS Audit, para proceder ao acompanhamento das auditorias e para analisar as suas constatações, ela ainda não produz os resultados esperados, por um lado porque não está plenamente desenvolvida, e por outro porque os dados necessários não foram introduzidos no sistema. Prevê-se uma alteração no sistema CRIS Audit, mas esta tarefa não faz parte actualmente das prioridades.

41.

O EuropeAid desenvolveu ferramentas apropriadas para realizar auditorias, ao passo que diversos mecanismos contribuem para o respectivo controlo de qualidade, assim como para a consolidação e utilização dos resultados de auditoria dos sistemas.

42.

Em 2006 deu-se início a um primeiro exame de uma amostra de relatórios de auditoria. Contudo, esta não é representativa e o exame foi efectuado muito depois da elaboração dos relatórios. O controlo da qualidade das auditorias empreendidas por iniciativa das delegações é ainda insuficiente. Por consequência, as conclusões eventualmente formuladas em resposta (feedback report) poderão não ser relevantes e é pouco provável que permitam identificar questões importantes.

42.

Após um projecto-piloto em 2006, o sistema de controlo de qualidade das auditorias será reforçado durante 2007 por uma abordagem mais sistémica.

43.

Os serviços centrais do EuropeAid efectuam diferentes tipos de verificações, como missões destinadas a controlar o funcionamento dos sistemas de controlo interno das delegações e controlos ex post, e tomam a iniciativa de mandar realizar auditorias externas.

44.

Em 2006, os serviços centrais do EuropeAid efectuaram duas missões às delegações que consistiram em examinar a organização e o funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo. Estas missões foram bem concebidas e deram lugar a recomendações práticas para melhorar os sistemas de controlo. O EuropeAid está actualmente a desenvolver uma metodologia normalizada para estas missões. Embora o Tribunal tenha recomendado, no seu relatório anual relativo ao exercício de 2005 (30), que se efectuasse um maior número de missões, o seu número baixou em relação a 2005 (31), tendo sido sensivelmente inferior ao inicialmente previsto (32).

44.

A Comissão assegurou-se do bom funcionamento das delegações e da sua capacidade em gerir os projectos de maneira desconcentrada. 2006/2007 deve considerar-se como um período de transição em que foram efectuadas missões específicas, cuja qualidade foi sublinhada pelo Tribunal. Um novo quadro global será definido agora que a desconcentração atingiu o seu nível de cruzeiro.

45.

O EuropeAid examinou alguns aspectos do seu sistema de controlo ex post das operações. Reduziu-se a proporção da população controlada, ao passo que o âmbito do controlo aumentou ligeiramente. Contudo, alguns aspectos relativos aos compromissos jurídicos e os documentos justificativos pormenorizados das despesas relativas ao orçamento-programa estão fora do âmbito deste exercício. Os controlos relativos a 2006 foram efectuados em tempo oportuno e registados por meio de um novo sistema, o que constitui uma melhoria importante em relação ao exercício de 2005. Como o relatório anual relativo ao exercício de 2005 (30) indica, os controlos ex post das operações apenas podem dar uma contribuição limitada para a garantia global sobre os sistemas e procedimentos e ainda sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes. O exame, efectuado pelo Tribunal, de uma amostra de operações que foram objecto de um controlo ex post revelou igualmente que, em alguns casos, os controlos não tinham sido devidamente documentados e que alguns erros não tinham sido detectados.

45.

A criação de um sistema de controlo ex post das operações, bem como a definição das suas características, estão baseadas numa apreciação do risco residual e da interacção com as outras componentes do sistema de controlo. Os controlos ex post das operações oferecem um nível adicional de garantia para a apreciação dos elementos que estão sujeitos a tal controlo.

46.

As auditorias empreendidas por iniciativa dos serviços centrais do EuropeAid estão sujeitas a um procedimento de controlo de qualidade rigoroso e os resultados que figuram nos relatórios são examinados e reunidos tendo em vista introduzir melhorias de ordem metodológica e identificar problemas cuja importância pode ultrapassar o âmbito do projecto auditado. Estas auditorias revelam um nível de erro que confirma as constatações do Tribunal. Contudo, na ausência de documentação sobre a análise de risco efectuada para seleccionar os projectos a auditar, o EuropeAid não está em condições de demonstrar que seleccionou todas as questões relevantes para a auditoria.

46.

A elaboração do plano de auditoria anual é acompanhado de uma nota, por direcção, descrevendo os critérios aplicados para a selecção de temas de auditoria assim como os resultados da análise.

47.

Os mandatos actuais que regem as auditorias externas realizadas por iniciativa dos serviços centrais do EuropeAid não incluem indicações relativas à materialidade nem fornecem orientações sobre a amostragem. Como resultado, pode haver erros semelhantes que sejam tratados de maneira diferente e expectativas diferentes entre os auditores e os utilizadores dos resultados dos seus trabalhos. Um número importante das auditorias terminadas em 2006 teve um âmbito limitado. Adoptaram-se recentemente novos mandatos-tipo para estas auditorias.

47.

As empresas de auditoria contratadas pelo EuropeAid aplicam normas internacionais de auditoria. Os novos mandatos definem claramente os critérios de materialidade.

48.

A Estrutura de Auditoria Interna (EAI) do EuropeAid tem como objectivo principal analisar e avaliar o sistema de controlo interno. O seu funcionamento é eficaz e em 2006 concluíram-se auditorias do sistema de gestão de risco do EuropeAid e dos contratos públicos de bens e de serviços. Além disso, efectuou-se um acompanhamento das auditorias dos sistemas de controlo em três delegações (33). De um modo geral, as conclusões da estrutura de auditoria interna estão em conformidade com as do Tribunal.

49.

O Serviço de Auditoria Interna (SAI) da Comissão validou a auto-avaliação da Estrutura de Auditoria Interna do EuropeAid. A conclusão geral foi positiva, embora houvesse um determinado número de recomendações sobre as competências e a formação do pessoal, a garantia da qualidade, a documentação da planificação e dos trabalhos de auditoria, e a função da EAI para a defesa de um programa de ética eficaz.

50.

Um acompanhamento, efectuado pelo SAI, dos progressos realizados pelo EuropeAid no que se refere à aplicação das recomendações que resultaram de uma auditoria exaustiva efectuada em 2003 permitiu concluir que a maioria das recomendações tinha sido posta em prática e que a parte restante estava em curso.

51.

O SAI efectuou igualmente uma auditoria da execução do acordo-quadro financeiro e administrativo celebrado com as Nações Unidas pelo EuropeAid e pela Direcção-Geral da Ajuda Humanitária. Os pagamentos efectuados em 2006 às organizações das Nações Unidas representam 4,8 % do total das despesas. A conclusão geral da auditoria é que se deve prosseguir a execução dos mecanismos de controlo de forma eficaz tanto ao nível dos projectos como ao das organizações das Nações Unidas; registam-se contudo os progressos realizados e o facto de a maior parte das questões em causa ter sido tomada em consideração. Segundo os resultados de um exame institucional dos órgãos da ONU, empreendido por iniciativa do EuropeAid e concebido para permitir determinar se as políticas e os procedimentos em vigor dão de facto a estes órgãos a capacidade de gerir os recursos FED, a avaliação dos sistemas de controlo interno era globalmente satisfatória em 3 de 10 casos. No que se refere às outras organizações, o exame de alguns aspectos de importância secundária teve que ser adiado, uma vez que nem todas as informações relevantes se encontravam disponíveis no momento da avaliação. A Comissão está actualmente a envidar esforços no sentido de estabelecer um acordo com as Nações Unidas sobre o mandato relativo aos trabalhos de verificação.

51.

O projecto de mandato («as directrizes comuns») foi redigido pelo EuropeAid no seguimento da 3.a reunião anual do grupo de trabalho da ONU-CE sobre o acordo-quadro financeiro e administrativo (FAFA) (ver as conclusões operacionais desta reunião, Abril de 2006). Aquele foi apresentado em primeiro lugar à ONU em Setembro de 2006. As negociações prosseguem com a ONU em torno de quatro questões que derivam das directrizes propostas.

52.

A auditoria do Tribunal revelou um nível significativo de erros que afectam o montante das operações subjacentes autorizadas pelas delegações, que não tinham sido detectados pelos sistemas de supervisão e de controlo dos Estados ACP, pelas delegações e pelos serviços centrais do EuropeAid. Os erros residuais continuam a ser significativos, apesar de futuras correcções eventuais. Isto significa que são necessários novos esforços para melhorar a concepção e/ou a execução de alguns sistemas. O quadro 3 dá uma visão global da avaliação, efectuada pelo Tribunal, dos sistemas de supervisão e de controlo do EuropeAid.

52.

A Comissão considera que o tipo de erro assinalado se refere principalmente a pagamentos efectuados com base em relatórios de auditoria ou em apuramentos estabelecidos por supervisores em conformidade com as disposições contratuais e regulamentares. A Comissão observa igualmente que o nível de erro residual não é material.

53.

O EuropeAid começou a dar solução às deficiências mencionadas pelo Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 2005. Alguns aspectos do sistema de controlo ex post das operacões foram revistos e a assistência dada aos agentes responsáveis pelas tarefas operacionais e financeiras nas delegações e nos serviços centrais foi melhorado. O EuropeAid elaborou um novo mandato para as auditorias externas, mas o acompanhamento, ao nível central, das auditorias externas empreendidas por iniciativa das delegações deverá ser reforçado. Por outro lado, o número das missões de acompanhamento continua a ser limitado e a análise de risco efectuada pelo EuropeAid não conta com a participação suficiente das delegações e não tem devidamente em conta os riscos inerentes e os riscos de controlo relativos à legalidade e à regularidade das operações.

54.

O Tribunal aprecia os esforços desenvolvidos pelo EuropeAid para elaborar uma estratégia de controlo que garanta a execução eficiente e eficaz das numerosas actividades de supervisão e de controlo conduzidas pelos diferentes actores em causa. Neste contexto, devem tomar-se em consideração as seguintes recomendações:

54.

Os serviços da Comissão estão plenamente conscientes da necessidade de dispor e aplicar uma estratégia de controlo que seja economicamente eficaz. Com efeito, a estratégia de controlo aplicada integra auditorias, avaliações, apreciações, acompanhamento e actividades de supervisão.

a)

Deve elaborar-se uma estratégia de controlo, que ficará operacional até ao final de 2007. Como o Tribunal já indicou (34), esta estratégia deve definir objectivos claros e coerentes, garantir a coordenação e determinar o tipo e a intensidade dos controlos. É preciso portanto encontrar um equilíbrio entre os custos dos diferentes controlos e as vantagens que daí resultam, tendo ao mesmo tempo em conta o risco de erro aceitável para as operações subjacentes. A estratégia de controlo deve incluir uma análise de risco bem estruturada e documentada em que as delegações se associem efectivamente de modo plenamente participativo;

a)

A Comissão partilha a opinião do Tribunal. Introduziu um plano de acção «Para um quadro integrado de controlo interno» que tem como objectivo realizar uma abordagem comum e coordenada, bem como ferramentas para todos os serviços da Comissão.

b)

Deve reforçar-se a gestão dos projectos financiados pelos orçamentos-programa. Para isso, será necessário uma maior presença do pessoal das delegações no terreno, de forma a reforçar os sistemas contabilísticos e as acções de formação. A realização de um maior número de auditorias numa fase inicial da execução dos projectos contribuiria igualmente para a supervisão e, se necessário, para a melhoria da qualidade dos sistemas de controlo aplicados pelos beneficiários;

b)

A Comissão continuará a reforçar a qualidade dos projectos geridos sob a forma de orçamentos-programa. Para esse efeito, a Comissão elaborou um novo guia prático, sendo organizadas regularmente formações específicas nos Estados ACP. A harmonização dos aspectos contabilísticos será examinada com as delegações.

c)

No âmbito dos controlos efectuados pelas delegações antes da autorização dos pagamentos, a verificação dos pedidos de pagamento deve ser mais minuciosa, com uma maior concentração na realidade, elegibilidade e exactidão das despesas. O controlo da qualidade dos trabalhos efectuados pelos supervisores deve ser melhorado;

c)

Os controlos exercidos pelas delegações seguem as disposições do Regulamento Financeiro referentes à liquidação das despesas pelo gestor orçamental competente, baseada em documentos justificativos atestando o direito do credor com base numa declaração de fornecimentos efectivamente entregues ou no trabalho realmente efectuado ou noutros documentos.

A Comissão prosseguirá os seus esforços para reforçar os controlos de qualidade efectuados pelas delegações e os gestores orçamentais nacionais, tendo em conta os custos e os benefícios dos controlos suplementares.

d)

É necessário reforçar a qualidade dos controlos efectuados pelos auditores externos, garantindo que os novos mandatos incluam uma definição clara do objectivo da auditoria e indiquem o nível de materialidade a aplicar, a amostragem, a natureza dos procedimentos de auditoria a executar e orientações quanto à forma de tratar os erros e de apresentar as conclusões. Estes mandatos-tipo devem igualmente ser utilizados para todas as auditorias externas realizadas por iniciativa das delegações;

d)

O novo mandato foi adoptado e melhora os elementos do trabalho de auditoria citado pelo Tribunal.

e)

Deve reforçar-se o acompanhamento, ao nível central, das auditorias externas organizadas pelas delegações, de modo que os resultados possam ser comunicados com eficácia a todos os níveis da gestão em causa. A existência, até ao final de 2007, de um sistema de gestão que forneça informações sobre o processo de auditoria e que facilite o acesso aos resultados de auditoria relevantes contribuirá necessariamente para o efeito;

e)

O acompanhamento central das auditorias externas será melhorado em 2007. Uma avaliação das necessidades de informação está actualmente a ser realizada pelo EuropeAid a fim de identificar as prioridades principais no desenvolvimento do sistema de informação. Contudo, a prioridade imediata deve continuar a ser a migração para ABAC-FED.

f)

Deve reforçar-se o controlo das delegações pelos serviços centrais do EuropeAid aumentando o número das missões.

f)

Será definido um novo quadro global para as missões junto das delegações agora que a desconcentração atingiu o seu nível de cruzeiro.

55.

No que se refere à ajuda orçamental, o Tribunal já recomendou à Comissão que demonstre, de forma mais formal e estruturada e apresentando as razões que a levaram a considerar que a direcção tomada por um país beneficiário é satisfatória, que as disposições do n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu são respeitadas tendo em conta as insuficiências que afectam a gestão das finanças públicas salientadas pela apreciação inicial (35). Tendo a Comissão aplicado com determinação a «interpretação dinâmica» na Serra Leoa, não há a garantia de que o Acordo de Cotonu seja respeitado. O Tribunal, por consequência, reitera a sua observação e formula as seguintes recomendações:

55.

a)

É necessário verificar se o Acordo de Cotonu é respeitado relativamente a exigências fundamentais, como a existência de contas publicadas e auditadas em tempo oportuno. A apresentação clara e formal das conclusões exige que os parâmetros da «interpretação dinâmica» sejam expressamente enunciados, o que permitirá avaliar o fundamento das decisões de desembolso;

a)

Considerando que este aspecto constitui uma reafirmação de uma recomendação precedente (relatório especial n.o 2/2005, ponto 85), a Comissão confirma o seu acordo geral e sublinha o impacto positivo previsto das directrizes revistas para o apoio ao orçamento geral. Assinalando que o risco a curto prazo que pode decorrer da interpretação dinâmica do n.o 2 do artigo 61.o deve sempre ser visto em relação aos objectivos finais a alcançar, a Comissão deseja sublinhar as circunstâncias específicas dos Estados frágeis.

b)

A fim de poder apresentar as suas conclusões de forma estruturada, a Comissão deve assegurar que os dados utilizados como base para as decisões de desembolso confiam mais na apreciação de acontecimentos passados do que em previsões;

b)

A Comissão concorda.

c)

Os indicadores utilizados deverão permitir evidenciar claramente os eventuais progressos realizados em matéria de gestão das finanças públicas. Para o efeito, será conveniente utilizar igualmente indicadores que possam ser medidos ao longo do tempo e comparados entre períodos sucessivos, por oposição a indicadores que se baseiem no resultado de um único acontecimento.

c)

A Comissão concorda, mas sublinha que algumas reformas podem ser concebidas e aplicadas relativamente depressa mas outras exigirão vários anos.