19.5.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 119/1

I — VII

1-16

1-8

9

10-11

12-16

17-53

18-19

20-22

23-34

23-24

25

26-28

29-31

32-34

35-38

35-36

37-38

39-49

39-40

41

42

43-46

47

48-49

50-53

50-51

52

53

54-56

54-55

56

APC

Acordo de parceria e cooperação

CE

Caderno de Encargos

CEI

Comunidade de Estados Independentes

CT

Cooperação transfronteiriça

DE

Documento de Estratégia

DG

Direcção-Geral

EuropeAid

Serviço de Cooperação Europe Aid

GCP

Gestão do Ciclo de Projecto

PA

Programa de Acção

PIP

Programa Indicativo Plurianual

PME

Pequenas e Médias Empresas

RELEX

DG Relações Externas

TACIS

Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States (Assistência Técnica à Comunidade de Estados Independentes)

TCR

Tribunal de Contas Russo

I.

Entre 1991 e 2006 a União Europeia atribuiu mais de 7 000 milhões de euros ao programa TACIS (1) destinado a prestar assistência à Comunidade de Estados Independentes (CEI) criada após o desmembramento da União Soviética. O objectivo deste programa era, e continua a ser, promover a transição para uma economia de mercado e reforçar a democracia e o estado de direito nos países destinatários. Os serviços da Comissão Europeia estão actualmente a definir um novo conceito e uma nova base jurídica para a prestação de assistência a partir de 2007 (ver pontos 1 a 8).

II.

A Federação Russa é a principal beneficiária do programa TACIS, tendo recebido cerca de 40 % de todo o financiamento do programa. No total, o financiamento atribuído à Federação Russa tem sido de aproximadamente 200 milhões de euros por ano. O programa TACIS pretende ajudar a criar condições para um crescimento económico são e desenvolver uma verdadeira parceria entre a Federação Russa e a União Europeia (ver pontos 9 a 11).

III.

O objectivo da auditoria do Tribunal era avaliar se a Comissão gerira os projectos TACIS na Federação Russa de forma a que os mesmos fossem eficazes. O Tribunal examinou 29 contratos (projectos) de um total de 275 celebrados em 2000 ou posteriormente, que terminassem o mais tardar no final de 2003, ou seja, os projectos mais recentes cuja sustentabilidade podia ser avaliada. Estes projectos foram financiados pelos programas de acção de 1997-2000, tendo sido executados principalmente em 2002 e 2003. O valor total dos contratos auditados era superior a 56 milhões de euros numa população total de 109 milhões de euros (ver pontos 12 a 16).

IV.

Em geral, o Tribunal concluiu que nove dos projectos auditados tinham alcançado os objectivos respectivos. Em oito casos os objectivos foram alcançados parcialmente e em 12 casos não foram alcançados. Cinco projectos apresentaram resultados duráveis. Tendo em conta os referidos resultados de auditoria, que revelam uma reduzida eficácia na utilização dos fundos do programa TACIS, o Tribunal não pode fazer uma apreciação positiva do desempenho dos projectos TACIS na Federação Russa. No entanto, a auditoria revelou que a actuação dos contratantes e dos responsáveis pelo acompanhamento correspondeu às especificações dos seus contratos (ver ponto 55).

V.

O Tribunal observou que a Comissão dispunha de sistemas de programação completos. No entanto, o processo de programação era demorado e, apesar dos esforços da Comissão, não havia um verdadeiro diálogo entre a Comissão e as autoridades e os beneficiários russos. Em consequência verificaram-se casos em que as autoridades russas aceitaram uma assistência que, na realidade, os beneficiários finais não desejavam. Estas circunstâncias tiveram um impacto negativo sobre a eficácia dos projectos (ver pontos 20 a 22).

VI.

Verificou-se igualmente que, por vezes, os objectivos dos projectos não eram precisos nem quantificáveis, ou não existiam, e que, em certos casos, os pressupostos subjacentes não eram realistas (ver pontos 26 a 31). A selecção dos beneficiários e a respectiva participação não foram bem sucedidas em certas ocasiões (ver pontos 32 a 34). A determinação da dimensão do projecto levantou problemas. Em certos casos, foram incluídos projectos individuais sem grande relação entre si num conjunto de cadernos de encargos. O co-financiamento quase não foi utilizado (ver pontos 37 e 38). Em 12 casos (de 29) verificaram-se grandes atrasos ao nível da execução, mas a desconcentração de responsabilidades para a delegação deu origem a procedimentos de gestão dos projectos mais eficazes (ver pontos 39 e 40). Os comités directivos não funcionaram bem. Os equipamentos não foram muitas vezes utilizados para os fins previstos no projecto (ver pontos 43 a 46). Não foram efectuadas avaliações ex post do impacto dos projectos (ver pontos 48 e 53).

VII.

As principais recomendações do Tribunal são as seguintes (ver ponto 56):

—

O planeamento dos programas de acções externas deverá basear-se num diálogo efectivo entre a Comissão e os beneficiários. Deverão ser financiados apenas projectos com objectivos claros que sejam partilhados pela Comissão e pelos beneficiários.

—

Para melhorar o funcionamento dos seus sistemas a Comissão deverá utilizar o Ciclo de Gestão do Projecto (CGP), incluindo o quadro lógico sempre que necessário, não devendo agrupar pequenos projectos com objectivos e beneficiários diferentes.

—

A Comissão deverá avaliar de forma realista a sustentabilidade potencial dos projectos durante a sua fase de planeamento; assegurar a avaliação ex post dos projectos concluídos para determinar as boas e as más práticas, bem como dar informações acerca dos projectos e dos seus resultados para efeitos de divulgação.

1.

Após o desmembramento da União Soviética, a União Europeia (UE) criou um programa de assistência técnica para os países da Comunidade de Estados Independentes (CEI) recentemente criada. O objectivo desse programa, chamado TACIS, era promover a transição para uma economia de mercado e reforçar a democracia e o estado de direito nos países destinatários.

2.

Foram disponibilizados, através de dois regulamentos do Conselho (2) relativos ao período 1991-1999, aproximadamente 4 221 milhões de euros para a assistência a prestar aos países parceiros da Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Cazaquistão, Federação Russa, Geórgia, Moldávia, Mongólia, Quirguizistão, Tajiquistão, Turquemenistão, Ucrânia e Usbequistão. O actual Regulamento (CE, Euratom) n.o 99/2000 do Conselho, de 29 de Dezembro de 1999 (3), atribui 3 138 milhões de euros à assistência TACIS durante o período compreendido entre 2000 e 2006. Os serviços da Comissão estão actualmente a definir um novo conceito e uma nova base jurídica aplicáveis à assistência a estes países a partir de 2007.

3.

O programa TACIS tem como objectivo a transferência de «know-how» através da assistência técnica, o que inclui a realização de estudos, preparação de planos, bem como consultoria e formação. Os consultantes dos países comunitários colaboram com os beneficiários a fim de transferirem «know-how» e competências, que deverão ser reproduzidos por outros projectos e organizações no país destinatário. A ajuda é financiada pelo orçamento comunitário através de pagamentos efectuados directamente aos contratantes europeus que prestam a assistência técnica.

4.

Além do regulamento do Conselho (ver ponto 2), as relações entre a UE e os países TACIS baseiam-se em acordos de parceria e cooperação (APC) assinados entre a UE, os Estados-Membros e cada país parceiro. A Direcção-Geral das Relações Externas (RELEX) é responsável pela programação de TACIS em colaboração com os países parceiros. A execução do programa TACIS é posteriormente definida em documentos de estratégia (DE) por país e/ou regionais plurianuais e em programas indicativos plurianuais (PIP) (para os programas nacionais bem como para os programas regionais ou plurinacionais). Antes de definir os programas indicativos plurianuais, a Comissão tem de discutir as prioridades com o Comité de Assistência aos Novos Estados Independentes (Comité TACIS) (4).

5.

Actualmente, o Serviço de Cooperação Europe Aid (EuropeAid) converte os programas indicativos plurianuais em programas de acção (PA) anuais ou bianuais, em colaboração com os coordenadores nacionais TACIS, os ministérios competentes e outras organizações dos países beneficiários e após a realização de consultas internas ao nível da Comissão. O Comité TACIS deve dar a sua opinião sobre o conteúdo dos programas de acção, incluindo a lista de projectos. Estes documentos são completados por acordos de financiamento (acordos entre a UE e os países beneficiários relativos aos projectos a financiar) e pelos documentos relativos ao planeamento de cada projecto (cadernos de encargos). O programa TACIS de Cooperação Transfronteiriça e as actividades em matéria de segurança nuclear desenvolvidas por TACIS têm os seus próprios documentos de estratégia e programas de acção e indicativos.

6.

O planeamento da intervenção do programa TACIS deverá basear-se no diálogo, o que significa que, em todos os níveis de programação e em todas as fases de identificação do projecto, a Comissão e os países beneficiários devem chegar a acordo acerca das prioridades e dos projectos. Por conseguinte, todos os documentos supramencionados, desde os programas indicativos plurianuais até aos cadernos de encargos, têm de ser discutidos e assinados pelos representantes da Comissão e dos países beneficiários.

7.

Ao EuropeAid compete a responsabilidade pela gestão global do ciclo do projecto, desde a identificação até à apreciação do projecto, passando pelo respectivo financiamento, execução e avaliação.

8.

Em 2000, a Comissão deu início a uma reforma aprofundada da gestão dos seus programas de ajuda externa (5). O principal objectivo consistia em melhorar de forma significativa a rapidez e a qualidade da ajuda externa comunitária. Uma das principais componentes dessa reforma era a desconcentração generalizada de tarefas e responsabilidades de gestão da ajuda nas delegações da Comissão. Em consequência dessa desconcentração, as delegações passaram a ser responsáveis pela preparação dos projectos, realização de contratos e execução financeira e técnica. Os serviços centrais em Bruxelas deixaram de assegurar a gestão directa dos projectos, passando a ser responsáveis pelo acompanhamento e apoio das delegações.

9.

A Federação Russa é a principal beneficiária do programa TACIS, tendo recebido cerca de 40 % de todo o financiamento do programa. No total, o financiamento atribuído à Federação Russa tem sido de aproximadamente 200 milhões de euros por ano.

10.

A política seguida pela UE em relação à Federação Russa está concebida para: contribuir para reforçar o estado de direito através do desenvolvimento de instituições eficientes, bem como de sistemas legislativos, executivos e judiciais eficazes; melhorar o clima de investimento; aumentar a harmonização com a UE em matéria de legislação; cooperar nos domínios da justiça e assuntos internos, ambiente e segurança nuclear. Estas medidas deverão ajudar a criar as condições para um crescimento económico são na Federação Russa e para o desenvolvimento de uma verdadeira parceria com a UE.

11.

O Acordo de Parceria e Cooperação entre a UE e a Federação Russa rege as relações políticas, económicas e culturais entre a UE e a Federação Russa. Foi assinado em 1994 e entrou em vigor em 1 de Dezembro de 1997 por um período inicial de dez anos. A Comissão e as autoridades russas estão actualmente a definir um novo instrumento para o período posterior ao do actual acordo.

12.

A auditoria tinha como objectivo avaliar se a Comissão gerira os projectos TACIS na Federação Russa de forma a que esses projectos fossem eficazes. Para esse efeito, o Tribunal auditou uma amostra de projectos a fim de determinar: i) em que medida os objectivos dos projectos foram alcançados, ii) até que ponto os projectos eram sustentáveis. Na sua auditoria, o Tribunal seguiu as fases do sistema de gestão do ciclo do projecto (GCP) da Comissão: programação, identificação e planeamento do projecto, financiamento do projecto, execução e avaliação do projecto.

13.

Uma vez que a auditoria incidiu sobre os projectos, a avaliação do processo de programação foi limitada aos aspectos que tivessem um impacto directo sobre o planeamento dos projectos auditados. A auditoria não abrangeu outros objectivos políticos gerais não quantificáveis dos projectos.

14.

No âmbito da presente auditoria o Tribunal colaborou com o Tribunal de Contas russo. Este efectuou uma auditoria paralela dos projectos TACIS ao nível das autoridades russas competentes. O relatório do Tribunal de Contas russo será publicado no início de 2006.

15.

O Tribunal examinou 29 contratos (projectos) de um total de 275 celebrados em 2000 ou posteriormente cujo termo não ultrapassasse o final de 2003, que constituam os projectos mais recentes cuja sustentabilidade podia ser avaliada. Estes projectos foram financiados pelos programas de acção de 1997-2000, tendo sido executados principalmente em 2002 e 2003. O valor total dos contratos auditados era superior a 56 milhões de euros numa população total de 109 milhões de euros (6). Os projectos de segurança nuclear, bem como os projectos TACIS de cooperação transfronteiriça, foram excluídos da amostra, uma vez que o Tribunal publicou relatórios especiais baseados em auditorias realizadas nestas áreas em 1998 (7) (objecto de acompanhamento no Relatório Anual de 2000) e em 2001 (8).

16.

A amostra incluía diferentes tipos de acções e áreas de intervenção. Além de grandes projectos TACIS com um orçamento de pelo menos 2 milhões de euros, existiam três projectos Bistro (9) mais pequenos, três prorrogações de projectos anteriores mais pequenos e um contrato relativo a um estudo de viabilidade.

17.

Na maioria dos projectos registaram-se problemas em uma ou várias fases do ciclo do projecto. Esses problemas são indicados em seguida. O quadro 1 indica o número de projectos afectados pelos principais problemas detectados pela auditoria.

Quadro 1

Número de projectos afectados pelos principais problemas revelados pela auditoria

18.

Em relação a nove projectos os respectivos objectivos foram plenamente alcançados. Em oito casos, os objectivos foram alcançados parcialmente e em 12 casos não foram alcançados.

Caixa 1 Um projecto tinha vários objectivos específicos, um dos quais consistia na harmonização das normas jurídicas rodoviárias entre a UE e a Federação Russa. Não era possível alcançar este objectivo porque não existem normas comunitárias neste domínio. O segundo objectivo era possibilitar a realização de testes comparativos de materiais rodoviários, fornecendo a uma agência russa o equipamento necessário para os testes. O equipamento foi entregue mas ainda não tinha sido utilizado quase dois anos após a conclusão do projecto. O terceiro objectivo, formação para o pessoal do beneficiário, foi anulado a meio do projecto.

19.

Em geral, os projectos pequenos, nos quais os objectivos estavam bem definidos e eram claros, obtiveram os melhores resultados em matéria de realização dos objectivos. Da mesma forma, os resultados dos projectos executados a nível regional foram geralmente melhores que os de projectos que implicavam os ministérios ao nível central, devido a uma maior participação e sentimento de posse por parte dos beneficiários e a uma maior motivação dos funcionários.

20.

Ao longo dos anos a Comissão desenvolveu um sistema de programação das acções externas. Em teoria, o sistema é lógico e completo, mantendo-se estável já há vários anos. Em conformidade com outros programas de acções externas, muitos documentos são preparados nos vários níveis de programação e execução do programa TACIS (ver pontos 4 e 5).

21.

No entanto, o processo de programação, incluindo as consultas internas e externas, é demorado, o que pressiona a identificação dos projectos e a preparação dos documentos de planeamento de cada projecto. Finalmente, à medida que se aproximam os prazos de apresentação dos projectos, essa pressão dá origem a cadernos de encargos de má qualidade (ver ponto 26).

22.

Os resultados dos projectos auditados e a análise dos respectivos problemas revelam que, apesar dos esforços evidentes da Comissão durante as consultas formais, a programação e a subsequente identificação dos projectos, incluindo a preparação de acordos de financiamento e de cadernos de encargos, foram efectuadas sem que houvesse um diálogo apropriado (ver ponto 6) aos vários níveis, ou seja, com as autoridades russas que administram o programa TACIS e os beneficiários (ministérios e outras organizações). Em determinadas áreas de intervenção o processo de reforma na Federação Russa não estava tão avançado como seria desejável ou, ao nível dos beneficiários, o ambiente político não tinha ainda amadurecido o suficiente para possibilitar um diálogo construtivo com a Comissão. Daí resultou que, em determinados casos, as autoridades russas aceitaram uma assistência que, na verdade, os beneficiários finais não desejavam. Esta ausência de diálogo e a lentidão do processo de planeamento (ver ponto 21) tiveram um impacto negativo sobre a eficácia dos projectos.

23.

Em 1992 a Comissão adoptou a metodologia do ciclo de gestão do projecto, que define o formato e o conteúdo das propostas de financiamento e inclui como requisito a criação de um quadro lógico (10), a fim de melhorar a gestão do projecto. No entanto, a Comissão só tornou obrigatória a utilização daquela metodologia e dos quadros lógicos a partir de 2001.

24.

Em 2001, o Tribunal publicou o Relatório Especial n.o 21/2000 sobre a gestão dos programas de ajuda externa da Comissão. Uma das constatações do relatório era que os quadros lógicos incluídos no ciclo de gestão do projecto estavam frequentemente mal preparados (11). Essa auditoria do programa TACIS revelou que a Comissão ainda não utilizava o ciclo de gestão do projecto, incluindo os quadros lógicos, de forma sistemática. A auditoria revelou igualmente que, na maioria dos casos em que os quadros lógicos eram utilizados de forma eficaz, os projectos obtinham melhores resultados. A utilização do ciclo de gestão do projecto obrigava a um planeamento mais rigoroso.

25.

O período decorrido entre a ideia original ou o pedido de financiamento do projecto e o início do projecto era muito longo. Um projecto de consultoria pode demorar até três anos a ser lançado, o que é demasiado, uma vez que as necessidades e a situação dos beneficiários sofrem alterações. Devido a atrasos, os projectos, e especialmente aqueles respeitantes à definição de políticas ou gestão de crises, já estavam desactualizados quando finalmente tinham início. Assim, à medida que, com o tempo, os problemas iniciais eram resolvidos, os contratantes tinham de alterar as abordagens dos projectos, o que atrasava ainda mais a sua execução.

Caixa 2 Antes de prestar assistência no domínio da luta contra o branqueamento de capitais, a Comissão insistiu na realização de um estudo de viabilidade. Principalmente devido a dificuldades de coordenação interna ao nível dos serviços da Comissão, mas também porque a organização beneficiária demorou demasiado tempo a aprovar o seu caderno de encargos, o início do próprio projecto preparatório sofreu um atraso de dois anos. Finalmente, todas estas circunstâncias levaram a que o projecto de assistência técnica — que era política e economicamente importante, bem como urgente para a Federação Russa — tivesse um atraso de cinco anos.

26.

O longo período de planeamento nem sempre deu origem a cadernos de encargos de boa qualidade. Em nove casos verificou-se que, devido a investigações prévias insuficientes na fase de concepção do projecto, foram definidos objectivos irrealistas. Muitas vezes, na concepção dos projectos não eram tidos em conta os condicionalismos jurídicos relativos à execução dos projectos, os objectivos não eram da competência do beneficiário ou então eram demasiado abrangentes e abstractos para poderem ser alcançados através de um único projecto. Por exemplo, a maioria dos projectos com objectivos ou tarefas relacionados com a elaboração da regulamentação que rege as diferentes políticas, incluindo a aplicação de legislação, não teve êxito.

Caixa 3 Foi criado um projecto-piloto para testar um novo modelo destinado a facilitar o arranque de novas empresas. Contudo, um modelo semelhante fora já criado na Federação Russa com a ajuda de assistência técnica canadiana em meados dos anos 90.

27.

A participação dos homólogos russos, bem como das direcções-gerais competentes da Comissão, nos processos de elaboração e aprovação dos documentos de planeamento foi muito variada, podendo considerar-se que foi insuficiente para garantir um planeamento realista em certos casos.

Caixa 4 Num determinado caso uma cidade participava num projecto de aquecimento e energia eléctrica a nível concelhio, mas não foi designada como beneficiário principal. Essa cidade não assinou o caderno de encargos e, como tal, o projecto sofreu atrasos e deparou-se com problemas de gestão causados pela falta de empenhamento das autoridades municipais.

28.

Os seguintes casos constituem exemplos de pressupostos e objectivos irrealistas: o quadro institucional de um beneficiário era inadequado ou inexistente, o grupo-alvo não tinha qualquer interesse nos serviços prestados, o potencial de cooperação da administração local fora sobreavaliado ou o beneficiário não estava autorizado por lei a prestar os serviços ou informações previstos no projecto.

29.

Treze dos projectos auditados tinham objectivos claros. No caso de 16 projectos auditados, contudo, os objectivos iniciais do projecto constantes do caderno de encargos descreviam apenas as actividades ou os «inputs» pretendidos, em vez de definirem objectivos claros e quantificáveis; ou eram formulados apenas de maneira geral, como nos documentos de programação, o que obrigava os contratantes a definirem o objectivo real dos projectos na fase de execução. Os projectos não tinham objectivos que identificassem os problemas a resolver nem em relação aos quais os resultados dos projectos pudessem ter sido quantificados.

30.

Na maioria dos projectos auditados não foram definidos indicadores susceptíveis de uma verificação objectiva. Noutros casos, que dispunham de objectivos claros e compreensíveis, verificaram-se diferenças entre as actividades efectivas do projecto e os seus objectivos iniciais descritos nos cadernos de encargos. Num determinado caso, o projecto foi executado sem dispor de objectivos específicos nem de indicadores susceptíveis de uma verificação objectiva. Em vez disso, destinava-se a prestar serviços ad hoc a um ministério, sem que fosse especificado o objectivo exacto do trabalho. No caso de um outro projecto, os beneficiários do sector privado receberam assistência para desenvolver as suas actividades comerciais, o que, na realidade, não se incluía no âmbito do objectivo geral do projecto.

31.

A concepção de alguns projectos era demasiado complexa, incluindo demasiadas tarefas e objectivos distintos e não relacionados entre si.

Caixa 6 Um projecto tinha 23«outputs»ou objectivos principais distintos integrados em 8 componentes diferentes, que abrangiam temas como a protecção ambiental na indústria petrolífera, medidas de poupança de energia e estudos relativos à piscicultura. Devido a esta complexidade, não foram totalmente alcançados vários dos objectivos previstos, incluindo dois dos mais significativos.

32.

A selecção de beneficiários adequados para parceiros dos projectos era muito problemática porque os objectivos dos projectos ultrapassavam por vezes as competências do parceiro do projecto, ou o beneficiário não estava apto a receber ou a beneficiar da assistência. Num caso específico, a Comissão pretendia apoiar uma agência federal por motivos políticos relacionados com as futuras negociações de cooperação entre a UE e a Federação Russa. No entanto, aquela agência acabou por não participar nessas negociações.

33.

Nos casos em que um projecto tinha vários beneficiários, a sua execução colocava alguns problemas. A falta de cooperação entre as autoridades federais e regionais ou a falta de cooperação entre diferentes autoridades federais e regionais era habitual. Porém, este aspecto, embora evidente, não fora tido em consideração na fase de planeamento.

Caixa 7 Num determinado caso, o beneficiário inicial operava apenas numa região. Para respeitar o montante mínimo exigido para o orçamento do projecto, este teria de abranger várias regiões. Para resolver o problema foi criado, apenas no papel, um outro beneficiário que não tinha identidade jurídica nem existência fora dos documentos de planeamento do projecto.

34.

Em cinco casos auditados, os beneficiários não participaram no planeamento do projecto, ou não o fizeram numa fase inicial, pelo que não influenciaram a concepção do projecto.

35.

De acordo com as linhas directrizes de programação, os orçamentos dos projectos TACIS na Federação Russa deveriam ascender no mínimo a 2 milhões de euros para poderem ter um impacto e uma visibilidade suficientes. No entanto, o programa pode financiar algumas iniciativas de pequenas dimensões, incluindo projectos Bistro. A maioria dos projectos que constituíam a amostra auditada dispunham de um orçamento que variava entre 2 e 3 milhões de euros (ver ponto 16). Em oito casos a documentação dos projectos não esclarecia de que forma os orçamentos dos projectos tinham sido elaborados. Quando os projectos não dispõem de objectivos claros, é difícil elaborar um orçamento bem fundamentado.

36.

Em certos casos o referido montante mínimo causou problemas. Em vez de serem lançados diversos projectos específicos bem definidos, foram incluídas num caderno de encargos diversas tarefas sem relação entre si ou sem qualquer sinergia (ver ponto 31). Os resultados da auditoria revelam que uma abordagem baseada no orçamento, que cria artificialmente projectos maiores, não melhora o impacto e a visibilidade dos mesmos.

Caixa 8 No caso de um projecto de reestruturação industrial foram planeados 30 subprojectos. O orçamento foi elaborado de forma a atingir o montante mínimo e não a dar resposta às necessidades dos subprojectos.

37.

De acordo com o Regulamento TACIS, a Comissão deveria encorajar activamente o co-financiamento nacional dos projectos. Contudo, os projectos TACIS executados na Federação Russa raramente incluem disposições relativas ao co-financiamento, cujo objectivo seria ter um impacto positivo sobre o empenhamento dos beneficiários e dos contratantes em alcançar os resultados esperados. Só em dois dos projectos auditados os beneficiários co-financiavam as actividades, o que contribuiu para que os beneficiários se sentissem proprietários dos projectos e permitiu alcançar os respectivos objectivos.

38.

A maioria dos projectos incluem contribuições em espécie da parte dos beneficiários, tais como o compromisso de disponibilizar pessoal dos homólogos locais ou de providenciar instalações para os contratantes. Em oito casos esta forma de co-financiamento indirecto causou problemas porque os compromissos não foram respeitados, em especial nos projectos realizados em Moscovo. De uma forma geral, os ministérios da Federação Russa não estão autorizados por lei a disponibilizar gabinetes para os contratantes nas suas instalações. Embora a Comissão estivesse a par do problerma, continuou a inserir essa condição nos cadernos de encargos.

39.

Dezassete projectos foram executados dentro dos prazos previstos. A execução dos doze restantes sofreu importantes atrasos, sobretudo na fase inicial que normalmente foi mais demorada do que o previsto. Esses atrasos deveram-se principalmente a uma preparação dos projectos inadequada. Devido à deficiente qualidade dos cadernos de encargos, foi necessário autorizar inúmeras alterações durante a fase inicial e a execução. O procedimento utilizado para alterar a abordagem do projecto através de adicionais é demorado. Mesmo as alterações de pessoal obedecem a um procedimento idêntico ao das alterações ao conteúdo do projecto.

40.

A desconcentração das responsabilidades em matéria de gestão dos projectos dos serviços centrais da Comissão para as suas delegações deu origem a procedimentos de gestão mais eficazes, resultantes de contactos mais directos entre os gestores dos projectos e os respectivos participantes. Na realidade, uma gestão mais activa por parte das delegações permitiu até superar dificuldades graves de vários projectos. Estas observações estão em conformidade com as observações decorrentes da auditoria do Tribunal sobre a desconcentração da gestão da ajuda externa para as delegações da Comissão, publicadas no Relatório Especial n.o 10/2004 (12). No entanto, a execução de projectos que tinham sido programados e preparados ao nível central em Bruxelas e que, em 2002/2003, foram transferidos para a Delegação da CE em Moscovo (cerca de metade de todos os projectos auditados) sofreu atrasos pontuais e problemas de gestão evidentes devido a esse processo de transferência.

41.

Embora muitas vezes os objectivos não fossem alcançados ou fossem-no apenas parcialmente (ver ponto 18), na maioria dos casos, os contratantes tinham produzido os resultados (prestações) previstos quer pelo original do caderno de encargos quer pelo adicional em caso de alteração. Um problema com que os contratantes habitualmente foram confrontados foi o de encontrar e manter pessoal adequado em locais mais afastados do projecto, quando o pessoal inicialmente afectado não estava disponível. Apenas um pequeno projecto não teve êxito por falta de resultados da parte do contratante. Um outro contratante teve problemas financeiros durante a execução do projecto, que causaram um atraso significativo da mesma.

42.

Os comités directivos, quando foram estabelecidos, normalmente não funcionaram de forma eficaz ou eficiente, o que dificultou a execução dos projectos. As atribuições dos comités foram limitadas pela Comissão, pelo que os membros russos não viam qual seria o impacto que os comités directivos poderiam ter e, por isso, não participavam activamente nas reuniões. Os gestores de projectos dos contratantes tiveram de assumir parte das funções dos comités directivos.

43.

Nos termos do Regulamento (Euratom, CE) n.o 1279/96 relativo ao programa TACIS, o programa cobre os custos razoáveis dos fornecimentos necessários à prestação da assistência técnica (13). O Regulamento TACIS (CE, Euratom) n.o 99/2000 prevê que as actividades de financiamento de investimentos poderão beneficiar de um montante máximo correspondente a 20 % do orçamento anual (14). Na prática, os contratos de serviços incluíam uma componente relativa aos fornecimentos que obrigava os contratantes de assistência técnica, em colaboração com os beneficiários, a definir as especificações técnicas dos fornecimentos e a gerir o processo de adjudicação de contratos de acordo com as normas do programa TACIS aplicáveis na matéria.

44.

Nem sempre existia uma sinergia clara entre a assistência técnica e os equipamentos fornecidos para os projectos. Da mesma forma, não havia indícios de que a componente relativa ao equipamento tenha coberto as áreas específicas descritas (15) no regulamento ou nas linhas directrizes. Os beneficiários consideraram essa componente (na sua maioria material de escritório e equipamento informático) sobretudo como um bónus extra por aceitarem a consultoria.

45.

Em muitos casos o equipamento foi entregue no final do projecto, devido ao longo processo de adjudicação, não podendo assim ser utilizado nas actividades do projecto.

46.

O equipamento necessita de manutenção (incluindo o fornecimento de consumíveis) após a conclusão do projecto. No entanto, essa manutenção nem sempre foi efectuada.

Caixa 9 Num determinado caso, as estâncias aduaneiras não dispunham de um orçamento que lhes permitisse comprar consumíveis para o laboratório. Um outro laboratório não foi utilizado na maior parte do tempo, uma vez que o beneficiário não dispunha de instalações adequadas nas quais pudesse utilizar o equipamento. Um dos beneficiários a nível federal não aceitou o equipamento informático por razões burocráticas particulares (como não pagava o equipamento não sabia como inscrevê-lo no balanço). Num outro caso, o beneficiário vendeu uma parte do equipamento porque não sabia como utilizá-lo. Alguns elementos do equipamento não puderam ser utilizados porque a ligação à internet necessária não estava disponível. Uma parte do equipamento de«fitness»não era apropriada para o grupo-alvo (crianças), tendo sido utilizada pelos soldados de uma academia militar local.

47.

Os contratantes assinalaram problemas na adjudicação de contratos de equipamento e de serviços ao nível local. Nos termos do Regulamento TACIS (16), os impostos e os direitos não constituem despesas elegíveis. Na Federação Russa não é possível efectuar aquisições isentas de IVA a fornecedores locais porque o direito derivado russo não o permite, o que não está em conformidade com o acordo assinado entre a UE e a Federação Russa (17).

48.

Uma empresa externa de consultoria foi encarregada do acompanhamento dos projectos até à sua conclusão. Os consultores (responsáveis pelo acompanhamento) formam uma opinião sobre a concepção, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade dos projectos, não tendo em conta o aspecto financeiro dos mesmos. Da mesma forma, a apreciação do impacto dos projectos após o termo das respectivas actividades não fazia, e continua a não fazer, parte dos contratos celebrados entre a Comissão e os consultores. Esta lacuna não foi compensada por avaliações.

49.

De uma maneira geral, os consultores cumpriram as disposições dos respectivos contratos. Em alguns casos, contudo, os relatórios de acompanhamento repetem afirmações que exprimem intenções futuras como se constituíssem méritos dos projectos. Esses relatórios não indicam de forma suficientemente clara os problemas de execução, o que em parte pode explicar a falta de medidas correctivas.

50.

As actividades de divulgação consistiam normalmente em seminários, uma página na internet e brochuras. Embora determinados projectos tivessem algumas actividades de divulgação durante a execução do projecto, estas cessavam quando as actividades do projecto terminavam. Assim, por exemplo, as páginas internet criadas no âmbito das actividades de seis projectos não foram mantidas pelos beneficiários após o termo do projecto. De certa forma isso demonstra o reduzido valor atribuído aos resultados obtidos, uma vez que tanto a Comissão como as autoridades russas atribuíram fundos insuficientes para a divulgação dos resultados.

51.

A Comissão não dispunha igualmente de sistemas e instruções adequados para uma divulgação eficaz dos resultados e ensinamentos obtidos a partir dos projectos TACIS. Assim, por exemplo, não existe uma base de dados pública e completa sobre os projectos TACIS. As autoridades russas também não estão inteiramente ao corrente dos resultados dos projectos TACIS.

52.

Como foi referido anteriormente, verificaram-se diversos problemas na obtenção dos resultados dos projectos e na divulgação de informações relativas a esses resultados. Além disso, os beneficiários só raramente utilizaram ou trabalharam resultados tais como relatórios e modelos. Apenas cinco dos projectos auditados tiveram resultados duráveis.

53.

A Comissão efectua avaliações por sector ou por país, mas estas raramente incidem sobre projectos individuais. Dos 29 projectos auditados só dois foram avaliados, o que é inadequado, tendo em conta a natureza-piloto de muitos dos projectos bem como os montantes envolvidos, e não corresponde ao nível necessário para melhorar a concepção de futuros projectos.

54.

A Federação Russa constitui um importante parceiro da UE em termos comerciais e políticos. Uma assistência eficaz da UE com o objectivo de criar condições para a democracia, o estado de direito e um crescimento económico são na Federação Russa, bem como desenvolver uma verdadeira parceria entre a UE e a Federação Russa, poderão constituir um instrumento importante e significativo.

55.

Cerca de um terço dos projectos auditados alcançou integralmente os respectivos objectivos. Em oito casos os objectivos foram parcialmente alcançados e em 12 casos não foram alcançados (ver ponto 18). Cinco dos projectos auditados tiveram resultados duráveis (ver ponto 52). Tendo em conta os referidos resultados de auditoria, que revelam uma reduzida eficácia na utilização dos fundos do programa TACIS, o Tribunal não pode fazer uma apreciação positiva do desempenho dos projectos TACIS na Federação Russa. No entanto, a auditoria revelou que a actuação dos contratantes e dos responsáveis pelo acompanhamento correspondeu às especificações dos respectivos contratos. As principais deficiências constatadas são as seguintes:

56.

Para promover uma maior eficácia da futura assistência à Federação Russa, o Tribunal efectua as seguintes recomendações:

19.5.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 119/17

1.

A auditoria da eficácia operacional do Banco Central Europeu (BCE) efectuada pelo Tribunal é uma exigência no âmbito do n.o 2 do artigo 27.o do Protocolo relativo aos estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e do Banco Central Europeu (1). O domínio de auditoria seleccionado para o exercício de 2004 foi a eficácia da política de recursos humanos do BCE. O Tribunal efectuou igualmente uma auditoria de seguimento relativa ao acompanhamento dos projectos e à contratação e gestão de serviços externos.

2.

O orçamento do BCE para 2004 ascendeu a 376,4 milhões de euros, dos quais 145,9 milhões de euros (39 %) representaram despesas com o pessoal (2).

3.

Desde a sua fundação em 1999, o BCE registou um período de rápido crescimento, passando de 518 funcionários em 1999 para 1 309 funcionários no final de 2004. Na sua fase de instalação, a Direcção de Recursos Humanos (D-RH) ocupava-se principalmente do recrutamento, de tarefas administrativas correntes e da resolução de condicionalismos de curto prazo relativos à política de recursos humanos. Na actual fase de consolidação, o BCE identificou (3) vários domínios que necessitam de melhorias e diversos campos de acção na área dos recursos humanos.

4.

O objectivo da auditoria do Tribunal consistia em avaliar a eficácia operacional da política de recursos humanos do BCE, no que respeita ao recrutamento e à mobilidade, à remuneração e às compensações, bem como à gestão das ausências. O Tribunal avaliou se o BCE tinha:

—

desenvolvido uma política de recursos humanos abrangente e coerente, que responda às suas necessidades organizacionais,

—

criado mecanismos adequados a nível central para acompanhar a execução da sua política de recursos humanos,

—

aplicado devidamente a sua política de recursos humanos a todos os níveis.

5.

A exaustividade da política de recursos humanos do BCE nos domínios seleccionados foi comparada com outras organizações internacionais, a saber o Banco Europeu de Investimento (BEI), o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) e as instituições da UE. Além disso, o Tribunal examinou as informações de gestão de que os serviços centrais do BCE dispõem para acompanhar a execução da política de recursos humanos. O Tribunal seleccionou uma amostra de serviços (4) e, em seguida, avaliou a forma como estava a ser executada a política de recursos humanos nos domínios em análise.

6.

Ao longo dos anos, o BCE desenvolveu uma política de recursos humanos coerente, que responde às suas principais necessidades organizacionais. No entanto, é ainda possível melhorar os domínios do recrutamento, classificação, acção disciplinar e prevenção da intimidação e do assédio. Em alguns destes domínios, as directivas do Conselho ainda não são integralmente respeitadas.

7.

Embora tenham sido criados mecanismos a nível central para acompanhar a execução da política de recursos humanos, a função de acompanhamento da D-RH ainda apresenta deficiências, especialmente nos domínios do recrutamento, da formação organizada pelos serviços e da gestão de férias e ausências.

8.

Globalmente, o BCE executou a maior parte da sua política de recursos humanos a todos os níveis de acordo com a política que tinha definido, embora se detectassem deficiências em termos de coerência e uniformidade nos domínios do cálculo dos vencimentos, repartição dos bónus, recrutamento e formação. No entanto, a deficiência mais importante era a fraca observância das regras relativas a férias e ausências.

9.

O Tribunal recomenda que o BCE:

—

torne a sua política de recursos humanos mais abrangente e a reveja com maior regularidade para a manter actualizada, tendo em conta a evolução registada em organizações internacionais semelhantes,

—

reforce a função de acompanhamento central no domínio dos recursos humanos para garantir que essa política é executada da mesma forma em todo o BCE e introduza a avaliação do desempenho no domínio dos recursos humanos utilizando indicadores-chave de desempenho e factores determinantes de êxito,

—

resolva os problemas detectados no domínio das férias e ausências, através de um melhor acompanhamento, uma comunicação mais clara e uma melhor definição das responsabilidades.

10.

O Tribunal efectuou uma auditoria de seguimento relativa ao acompanhamento dos projectos (5) e à contratação e gestão de serviços externos (6).

11.

Apenas se efectua um acompanhamento central dos projectos que envolvam a informática, incidindo este só nos recursos informáticos. Os outros projectos continuam a ser apenas acompanhados localmente pelos respectivos serviços, sem um segundo nível de controlo independente destas actividades ao nível da atribuição de prioridades, da aprovação e do acompanhamento. Além disso, quase metade dos projectos acompanhados ao nível central em 2004 sofreram atrasos de mais de 20 % em comparação com o calendário inicial.

12.

Em Setembro de 2003 foi emitida uma nova circular administrativa relativa às regras em matéria de adjudicação de contratos do BCE e foi desenvolvido um protótipo de base de dados para registar todas as excepções a essas regras de montante superior a 10 000 euros, bem como todas as grandes aquisições (montante superior a 250 000 euros). No entanto, o BCE ainda não criou ao nível central nem ao nível descentralizado um sistema de controlo da qualidade dos serviços prestados pelos consultores e fornecedores.