9.12.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 313/1

1-7

8-11

12-19

20-28

29-32

33-39

1.

Nos termos do artigo 280.o do Tratado, os Estados-Membros coordenarão as respectivas acções no sentido de defender os interesses financeiros da Comunidade contra a fraude. Para o efeito, organizarão, em conjunto com a Comissão, uma colaboração estreita e regular entre as autoridades competentes. Essa colaboração administrativa inclui a notificação de irregularidades, inquéritos administrativos, controlos e inspecções no local, intercâmbio de informações, revogação de vantagens obtidas de forma incorrecta e sanções administrativas.

2.

Baseado no artigo 280.o e em outras disposições do Tratado, existe um conjunto de regras jurídicas a adoptar para todos os domínios. No entanto, a maioria da legislação comunitária antifraude é constituída pelas inúmeras e diferentes disposições pormenorizadas que regem as políticas comunitárias em causa.

3.

A proposta de legislação em análise procura reforçar o papel da Comissão enquanto coordenadora das actividades dos Estados-Membros na luta contra a fraude e outras actividades ilícitas que afectam os interesses financeiros da Comunidade. Segundo a exposição de motivos apresentada pela Comissão, a estrutura jurídica existente em matéria de cooperação administrativa é incompleta no que respeita à atribuição de um papel activo à Comissão relativamente a apoio e coordenação das actividades dos Estados-Membros. Este é sobretudo o caso no que respeita à fraude ao IVA transnacional e ao branqueamento de capitais no âmbito da fraude lesiva da CE.

4.

Propõe-se um sistema abrangente de cooperação, entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e entre estas e a Comissão [através do Organismo Europeu de Luta Antifraude (2)], para recolher e trocar informações sobre operações irregulares que tenham «especial relevância a nível comunitário».

5.

A «especial relevância a nível comunitário» é definida por dois critérios:

6.

O regulamento proposto aplicar-se-ia a todos os domínios de receitas e despesas comunitárias, excepto quando outra legislação comunitária preveja uma cooperação mais específica ou um acesso mais alargado às informações por parte da Comissão.

7.

O Tribunal examinou a proposta da Comissão à luz dos seus trabalhos de auditoria relevantes, tomando igualmente em consideração as provisões em matéria de melhor legislação e as directrizes em matéria de qualidade de redacção da legislação comunitária adoptadas conjuntamente pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão (3).

8.

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão acordaram (4) em actualizar e reduzir o volume da legislação comunitária e em simplificá-la de forma significativa. Apesar deste objectivo, a proposta da Comissão não envida quaisquer esforços de simplificação ou alteração da legislação existente. Um novo regulamento viria juntar-se e coexistir com a legislação horizontal e sectorial actualmente em vigor.

9.

A Comissão comprometeu-se (5) a ter devidamente em conta nas suas propostas legislativas as consequências financeiras ou administrativas das mesmas, nomeadamente para a União e os Estados-Membros. No entanto, na sua proposta de novo regulamento não são apresentadas informações relativas às consequências financeiras e administrativas para os Estados-Membros.

10.

A proposta introduz uma definição mais ampla de «irregularidades que afectam os interesses financeiros da Comunidade». O seu âmbito é alargado de forma a incluir

Estes domínios não estão abrangidos pela definição geral de irregularidades estabelecida no Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (6). Esta justaposição de definições diferentes do conceito de «irregularidades» na legislação antifraude implica um risco de confusão e incerteza jurídica.

11.

A incerteza é ainda maior por a legislação comunitária existente não incluir uma definição do conceito de «interesses financeiros da Comunidade» (7). O novo regulamento proposto pela Comissão não apresenta igualmente essa definição.

12.

A recente auditoria do Tribunal relativa à gestão do Organismo Europeu de Luta Antifraude (8) confirmou que a cooperação com os Estados-Membros continua a exigir grandes esforços, tanto nos domínios em gestão directa como naqueles cuja gestão é partilhada com os Estados-Membros. Os problemas verificados na cooperação existente estão, em grande medida, relacionados com insuficiências da eficácia operacional, tanto ao nível dos Estados-Membros como da Comissão.

13.

No caso específico do procedimento de assistência mútua relativo aos sectores das alfândegas e da agricultura (9), verificou-se que não existe um acompanhamento sistemático e que o OLAF não definiu uma norma visando exercer uma fiscalização constante e coerente dos progressos registados no âmbito dos procedimentos de assistência mútua solicitados aos Estados-Membros, não tendo sido bem calculados os resultados das acções empreendidas (10).

14.

No Relatório especial n.o 3/2004 sobre recuperação de pagamentos irregulares no âmbito da política agrícola comum (11), o Tribunal concluíra que a base de dados da Comissão relativa aos casos de irregularidades notificados pelos Estados-Membros (12) não pode ser considerada fiável, completa e exacta.

15.

No caso das políticas estruturais, ao auditar a aplicação do regulamento relevante (13) em 2001, o Tribunal detectou (14) insuficiências a todos os níveis, pelo que os dados comunicados relativamente às irregularidades eram incompletos, não fiáveis, enganadores e desactualizados.

16.

Estas insuficiências deviam-se, entre outros aspectos, a dificuldades em definir uniformemente em todos os Estados-Membros as irregularidades a comunicar. O Tribunal constatou ainda que frequentemente as informações apenas eram disponibilizadas muito tardiamente e nem sempre eram acompanhadas pela Comissão.

17.

Os novos procedimentos introduzidos pela proposta representariam um volume de trabalho adicional, tanto para as autoridades administrativas nos Estados-Membros como para a Comissão, uma vez que as obrigações de notificação existentes no âmbito de outra legislação comunitária não são suprimidas nem simplificadas. Na prática, seria portanto difícil concentrar esforços e recursos e evitar a sobrecarga dos serviços da Comissão com informações e pedidos relacionados com casos de menor relevância, o que constitui a intenção declarada (15) da Comissão.

18.

Além disso, a coexistência das novas regras propostas com a legislação sectorial específica já existente aumentaria o risco de dificuldades de interpretação e de aplicação harmonizada em todos os Estados-Membros. Surgem incoerências no que toca a critérios, prazos e limiares relativos à comunicação de irregularidades (16).

19.

Cria-se ainda uma complicação adicional, pois o âmbito das obrigações de comunicação agora propostas incluiria igualmente casos de irregularidades que ainda não foram cometidas, mas relativamente às quais há informações indicando que possam estar planeadas (17). É duvidoso que um requisito deste tipo seja realista.

20.

No seu Relatório anual relativo ao exercício de 2001 (18), o Tribunal chamou a atenção para os problemas crescentes relativos à fraude do tipo «carrossel» e para a necessidade de abordar este problema através de uma cooperação administrativa mais eficaz, para proteger as receitas do IVA (19).

21.

Em 1 de Janeiro de 2004, entrou em vigor o Regulamento (CE) n.o 1798/2003 do Conselho (20) relativo à cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado. Destina-se a reforçar a cooperação entre as administrações fiscais dos Estados-Membros no combate à fraude ao IVA. O Regulamento (CE) n.o 1798/2003 definiu finalmente um quadro jurídico único. Antes da sua entrada em vigor, a coexistência de dois instrumentos jurídicos separados para a cooperação relativa ao IVA tinha impedido uma cooperação eficaz entre as administrações fiscais.

22.

Segundo a Comissão, os Estados-Membros que já aplicaram medidas específicas de detecção e controlo para combater a fraude carrossel foram bem sucedidos (21).

23.

O Tribunal constata que as disposições do novo regulamento proposto são em grande medida semelhantes ou mesmo idênticas às já previstas no Regulamento (CE) n.o 1798/2003, nomeadamente no que respeita ao intercâmbio de informações e às regras aplicáveis aos inquéritos administrativos (22).

24.

No entanto, a proposta altera as funções a desempenhar pela Comissão (incluindo o OLAF). No âmbito do Regulamento (CE) n.o 1798/2003, a principal função da Comissão é analisar e avaliar, juntamente com os Estados-Membros, o funcionamento do dispositivo de cooperação administrativa e a forma de melhorar a sua eficácia.

25.

Segundo a nova proposta, o OLAF estaria sistematicamente envolvido na coordenação de operações antifraude individuais e poderia até desempenhar um papel fulcral nessas operações, através da centralização e análise de informações relevantes e através da possibilidade de solicitar aos Estados-Membros que procedam a uma vigilância especial ou a inquéritos administrativos.

26.

O Tribunal chama a atenção para a recomendação que efectuou no seu Relatório especial n.o 1/2005 (23) de que as actividades do OLAF deverão concentrar-se na sua função de inquérito. Um papel de coordenador das actividades dos Estados-Membros na luta contra a fraude ao IVA transfronteiriça, que o regulamento proposto atribui ao OLAF, pode diminuir a capacidade de este organismo desempenhar a sua principal função de forma eficaz.

27.

Além disso, surgiriam dificuldades práticas, pois a nova proposta, ao contrário do Regulamento (CE) n.o 1798/2003, não prevê contactos directos nem cooperação com os inspectores fiscais ou funcionários das unidades antifraude. Propõe-se que as informações sejam canalizadas apenas através dos respectivos serviços centrais de ligação e de outras autoridades de fiscalização, o que implica um forte risco de dificultar a rapidez e a flexibilidade das actividades de coordenação.

28.

Os comentários tecidos nos pontos 17 a 19 do presente parecer aplicam-se igualmente à cooperação administrativa no domínio do IVA.

29.

No âmbito da Decisão 2000/642/JHA do Conselho (24), os Estados-Membros criaram «unidades de informação financeira» (UIF). Estas têm a função de recolher e analisar as informações com o objectivo de estabelecer ligações entre transacções financeiras suspeitas e as actividades criminosas subjacentes, a fim de combater o branqueamento de capitais.

30.

A Comissão propõe incluir as UIF nas autoridades competentes que têm a obrigação de cooperar, no âmbito do regulamento proposto, na assistência administrativa mútua em matéria de protecção dos interesses financeiros da Comunidade. A Comissão teria assim a possibilidade de solicitar a assistência das UIF e de lhes pedir o envio de todas as informações relevantes para a detecção e prevenção de irregularidades.

31.

O Tribunal chama a atenção para o facto de a redacção actual da Decisão 2000/642/JHA do Conselho não prever qualquer papel para a Comissão relativamente às UIF. Algumas das suas disposições (25) podem mesmo ser interpretadas como excluindo os serviços da Comissão de qualquer acesso a informações recolhidas e comunicadas através das UIF. No âmbito do ponto 19 das directrizes em matéria de qualidade de redacção da legislação comunitária (26), seria portanto aconselhável esclarecer a situação.

32.

Os comentários tecidos nos pontos 17 e 19 do presente parecer aplicam-se igualmente à cooperação administrativa para combater o branqueamento de capitais.

33.

O Tribunal concorda com a análise da Comissão de que é necessária uma cooperação mais eficaz entre os Estados-Membros e entre estes e a Comissão no sentido de defender os interesses financeiros da Comunidade contra a fraude e outras actividades ilícitas.

34.

O quadro jurídico existente para combater a fraude e as irregularidades é complexo e, como demonstraram as auditorias do Tribunal, de difícil aplicação. O novo regulamento proposto contribui para uma maior complexidade, nomeadamente em termos de definições e de critérios aplicáveis em matéria de notificações.

35.

Além disso, a proposta de criar outro instrumento jurídico está em contradição com o objectivo acordado pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão (27) de actualizar e reduzir o volume da legislação comunitária e de a simplificar de forma significativa.

36.

O Tribunal sugere que a Comissão empreenda esforços no sentido de propor uma simplificação e consolidação da legislação comunitária antifraude, com o objectivo de evitar duplicações e sobreposições ou disposições contraditórias. As deficiências actuais da cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros poderão ser abordadas no âmbito de uma reforma desse tipo.

37.

O Tribunal lembra as suas recomendações sobre a concentração das actividades do OLAF na sua função de inquérito. Alargar o âmbito do papel do OLAF à coordenação das operações antifraude dos Estados-Membros poderá entrar em conflito com esse objectivo.

38.

O conceito de «interesses financeiros da Comunidade», que é essencial em toda a legislação antifraude, deverá ser claramente definido. Deverá utilizar-se uma única definição de «irregularidades» em toda a legislação antifraude.

39.

No que diz respeito à cooperação no domínio do imposto sobre o valor acrescentado, o Tribunal reitera a sua recomendação (28) de que a Comissão deverá concentrar-se na sua obrigação de identificar as deficiências dos sistemas nacionais em matéria de luta contra a fraude ao IVA e de propor as soluções adequadas aos Estados-Membros em questão.

9.12.2005   

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Jornal Oficial da União Europeia

C 313/6

1.

O Tribunal concorda com esta proposta quanto à maioria das questões. Contudo, deseja fazer um comentário sobre um aspecto, o montante-objectivo no «mecanismo de nivelamento» (n.o 3 do artigo 5.o da proposta de regulamento).

2.

O montante-objectivo resulta das estimativas da Comissão, baseadas em cenários diferentes relativamente à concessão de empréstimos externos da União: o novo mandato do Banco Europeu de Investimento (BEI) para a concessão de empréstimos externos para as próximas Perspectivas Financeiras 2007-2013 ainda não foi adoptado. Na ausência de dados ou de previsões fiáveis, as actuais regras prevêem uma taxa de provisionamento do Fundo mais elevada se os seus recursos descerem para níveis inferiores a 75 % do montante-objectivo devido ao accionamento de garantias resultante de situações de incumprimento. Esta regra seria substituída pela criação do «mecanismo de nivelamento». O novo procedimento de provisionamento do Fundo baseia-se em cálculos ex post, o que pressupõe que será feito com um desfasamento cronológico. O Tribunal considera que a Comissão deverá prever um mecanismo de alerta com o fim de informar as autoridades orçamentais se o valor líquido dos activos do Fundo descer para níveis inferiores a 75 % do montante-objectivo devido ao aumento e/ou ao accionamento das garantias. As autoridades orçamentais seriam assim informadas numa fase prévia de qualquer evolução desfavorável e não apenas quando fossem necessárias medidas excepcionais para reconstituir o Fundo (como quando os recursos deste descem para níveis inferiores a 50 % do montante-objectivo).