9.12.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 312/1

1.

As presentes orientações inserem-se no contexto geral da abertura do céu europeu, tema que ocupa a Comissão há mais de 10 anos. O conjunto das medidas de liberalização denominado «terceiro pacote» encontra-se em vigor desde 1993, permitindo assim a qualquer transportadora aérea detentora de uma licença de exploração comunitária ter acesso ao mercado intracomunitário sem qualquer restrição, ainda que tarifária, desde Abril de 1997 (1). Como corolário do que precede e para garantir aos cidadãos um serviço de qualidade, a preços abordáveis e com um carácter contínuo em todo o seu território, os Estados-Membros que assim o desejaram puderam estabelecer, no âmbito de um quadro jurídico claro, obrigações de serviço público em termos de frequência, pontualidade dos serviços, disponibilidade de lugares ou de tarifas preferenciais para determinadas categorias de utilizadores. O recurso a tais obrigações de serviço público permitiu ao transporte aéreo contribuir plenamente para a coesão económica e social e para o desenvolvimento equilibrado das regiões.

2.

Para além da criação deste ambiente, foram adoptadas toda uma série de medidas no domínio, por exemplo, da atribuição de faixas horárias (2), da assistência em escala (3) ou dos sistemas informatizados de reserva (4), a fim de enquadrar esta liberalização do mercado e permitir a concorrência equitativa entre os agentes do sector. Vão ser lançadas brevemente novas propostas orientadas para estes mesmos domínios das faixas horárias — será apresentado pela primeira vez um mecanismo de mercado para a atribuição de faixas horárias que permitirá introduzir uma maior mobilidade nos aeroportos saturados –, da igualdade de acesso aos serviços informatizados de reserva e da assistência em escala. Esta última proposta terá por objectivo reforçar o nível de concorrência entre os prestadores de serviços, aumentando o seu acesso ao mercado.

3.

Paralelamente, a abertura do sector, que teve naturalmente repercussões significativas na actividade e no comportamento das companhias aéreas tradicionais ou flag carriers, foi acompanhada de uma disciplina rigorosa em matéria de auxílios estatais. A aplicação do princípio do auxílio único à reestruturação («one time-last time») permitiu assim às companhias mais reactivas passarem de um modo de funcionamento relativamente protegido a um comportamento normal de agente económico. Este processo envolveu uma reestruturação significativa de todo o sector dos transportes aéreos que se impunha ainda mais na sequência dos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001, cujas consequências para o conjunto dos transportes aéreos foram consideráveis. Esta consolidação prossegue, nomeadamente através das alianças recentes Air France/Alitalia, Lufthansa/Austrian Airlines ou Iberia/British Airways, e da recente concentração entre a Air France e a KLM.

4.

Os chamados acórdãos de Open skies  (5) do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias conferiram igualmente um novo impulso ao sector dos transportes aéreos, confirmando que a Comunidade dispõe de uma competência de negociação internacional em matéria de aviação civil. Estes acórdãos constituem um desafio considerável, ao favorecerem igualmente a consolidação dos agentes europeus e a sua capacidade de enfrentar a concorrência das companhias aéreas dos países terceiros numa base comunitária.

5.

Puderam assim registar-se nestes últimos anos duas evoluções significativas no mercado europeu dos transportes aéreos: uma delas é a emergência de algumas companhias novas de dimensão comunitária, dotadas de uma oferta tarifária estimulante e da chamada estrutura low-cost, que lhes permite suportar essa oferta. A outra evolução prende-se com os aeroportos que, nos últimos anos, se revelaram especialmente activos na conquista de novas ligações aéreas.

6.

O desenvolvimento inicial dos aeroportos obedeceu muitas vezes a uma lógica puramente territorial ou, em determinados casos, a necessidades militares. Esta lógica de ordenamento do território pode ainda perdurar em determinados casos, embora, paralelamente, inúmeros aeroportos tenham passado da tutela do Estado para a das regiões ou mesmo de empresas públicas ou tenham sido transferidos para o sector privado. O processo de transferência para o sector privado assumiu geralmente a forma de privatização ou de abertura progressiva do capital.

7.

O sector aeroportuário comunitário foi assim objecto de transformações fundamentais da sua organização que reflectem não só o vivo interesse dos investidores privados pelo sector aeroportuário como a mudança de atitude das autoridades públicas relativamente à participação privada no desenvolvimento dos aeroportos. Esta evolução levou a uma maior diversificação e complexidade das funções asseguradas pelos aeroportos.

8.

No entanto, esta evolução afecta de modo diverso os aeroportos da UE. De facto, os sete maiores aeroportos da UE representam mais de um terço da totalidade do tráfego da UE e os 23 maiores aeroportos mais de dois terços desse tráfego (6); embora continuem a ser, acima de tudo, fornecedores das infra-estruturas necessárias ao transporte aéreo, estes aeroportos tornaram-se operadores comerciais de alto nível. Em contrapartida, a maioria dos pequenos aeroportos da UE continuam a ser propriedade e a ser explorados pelos poderes públicos no interesse colectivo. Consequentemente, a influência da actividade de um aeroporto na dos demais aeroportos e no mercado intracomunitário varia fortemente em função da categoria a que pertence (ver tipos de aeroportos na secção 1.2.1 a seguir).

9.

Por outro lado, é um facto geralmente reconhecido que os aeroportos podem exercer uma certa influência no êxito das economias locais e na manutenção dos serviços locais, designadamente o ensino ou a saúde; além disso, desempenham um papel importante na integração das regiões mais afastadas da Europa. Os passageiros dos transportes aéreos e os serviços de transporte de carga podem efectivamente revelar‐se essenciais para a competitividade e o desenvolvimento de determinadas regiões. O facto de os aeroportos serem bem servidos pode funcionar como um atractivo para as companhias aéreas, favorecendo assim as actividades económicas e a coesão económica, social e territorial na União Europeia.

10.

A Comissão salienta no entanto que, em matéria de acessibilidade regional, o transporte aéreo não é o único vector de desenvolvimento. De facto, as ligações ferroviárias de alta velocidade são também extremamente importantes na promoção da coesão social e económica na UE e, em especial, entre as grandes metrópoles regionais. A intermodalidade entre os transportes ferroviários e aéreos deve permitir, tal como salienta o Livro Branco de 2001 (7), ganhos de capacidade importantes, transformando a concorrência entre o comboio e o avião numa complementaridade entre ambos no caso das conexões entre metrópoles servidas por comboios de alta velocidade.

11.

No sector aeroportuário, existem actualmente diversos níveis de concorrência entre os diferentes tipos de aeroportos. Trata-se de um aspecto fundamental para a apreciação dos auxílios estatais, que implica verificar em que medida a concorrência pode ser falseada e o mercado intracomunitário afectado. Os cenários de concorrência são apreciados caso a caso, em função dos mercados em causa. Certos estudos (8) demonstraram todavia que, em geral, as grandes plataformas de correspondência ou plataformas internacionais são concorrentes de aeroportos semelhantes em todos os mercados do transporte em questão, podendo o nível de concorrência depender de factores como o congestionamento e a existência de transportes alternativos, ou, em determinados casos (ver mais adiante), com grandes aeroportos regionais. Os grandes aeroportos regionais podem concorrer não só com os restantes grandes aeroportos regionais como com as grandes plataformas de correspondência comunitárias e o transporte terrestre, sobretudo se dispõem de um acesso de qualidade ao aeroporto por via terrestre. Segundo os mesmos estudos, os pequenos aeroportos, em geral, não concorrem com os restantes aeroportos excepto, em determinados casos, com os aeroportos vizinhos de dimensão semelhante, quando cobrem mercados que se sobrepõem.

12.

Na prática, a decisão do Conselho e do Parlamento Europeu sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (9) definiu três categorias de aeroportos:

13.

O Comité das Regiões, por seu turno, propôs cinco categorias de aeroportos europeus no seu parecer de prospectiva, de 2 de Julho de 2002, sobre as capacidades aeroportuárias dos aeroportos regionais (10):

14.

Segundo o Comité das Regiões, os aeroportos regionais correspondem geralmente às duas últimas categorias, mas certos aeroportos da categoria intermédia podem igualmente considerar‐se aeroportos regionais.

15.

A Comissão entende que as duas classificações coincidem em larga medida e, para efeitos das presentes orientações, considera as quatro categorias seguintes:

16.

A parte do sector de «baixo custo» relativamente aos transportes aéreos clássicos passou de apenas 4,0% em 1998 para 20,8% em 2004, ainda que estas percentagens variem fortemente em função dos Estados-Membros (12). Em 2004, as três principais companhia aéreas de baixo custo transportaram mais de 62 milhões de passageiros dentro da UE (13).

17.

A Comissão só pode regozijar-se com esta situação e apreciar a contribuição destes agentes para a diminuição geral dos preços do transporte aéreo na Europa, a diversificação da oferta de serviços e a democratização do acesso a este modo de transporte. Enquanto guardiã do Tratado, a Comissão deve todavia certificar-se de que as regras do mercado interno são respeitadas e, designadamente, que as que garantem uma concorrência equitativa são devidamente aplicadas, nomeadamente em caso de auxílios estatais. De facto, a forma como estas transportadoras aéreas de baixo custo negociam actualmente a concessão de subvenções por parte dos poderes públicos, quer directamente quer através do gestor do aeroporto, suscitou diversas questões no contexto da aplicação das regras de concorrência do Tratado CE e a recepção de várias queixas por parte da Comissão. Esta foi obrigada a adoptar, a esse título, a recente decisão relativa à implantação da Ryanair (14) em Charleroi. Esta situação gerou no mercado a expectativa de um enquadramento jurídico claro que defina as regras aplicáveis a estas novas práticas.

18.

As orientações da Comissão de 1994 relativas à aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE e do artigo 61.o do Acordo EEE aos auxílios de Estado no sector da aviação (15)(a seguir denominadas «orientações no sector da aviação») não contemplam integralmente os novos aspectos ligados ao financiamento dos aeroportos e dos auxílios ao arranque das novas linhas.

19.

Regulam quase exclusivamente as condições de concessão de auxílios estatais às companhias aéreas, limitando os auxílios directos à exploração das linhas aéreas exclusivamente aos casos das obrigações de serviço público e dos auxílios de carácter social. No tocante aos aeroportos, a parte II.3 das orientações prende-se com os investimentos públicos em infra-estruturas e prevê que «a construção ou expansão de projectos de infra-estruturas (tais como aeroportos [...]) representa uma medida geral de política económica que não pode ser controlada pela Comissão ao abrigo das regras do Tratado em matéria de auxílios de Estado (...). Este princípio geral apenas é válido para a construção de infra-estruturas pelos Estados-Membros, sem prejuízo da avaliação de possíveis elementos de auxílio resultantes do tratamento preferencial de companhias específicas no que diz respeito à respectiva utilização da infra-estrutura». As presentes orientações completam assim as orientações de 1994, sem as substituir, indicando as modalidades de aplicação das regras de concorrência aos diversos modos de financiamento dos aeroportos (ver secção 4) e aos auxílios ao arranque das companhias aéreas que operam a partir dos aeroportos regionais (ver secção 5).

20.

Para esse efeito, a Comissão tem em conta a contribuição do desenvolvimento dos aeroportos regionais comunitários para diversas políticas da União Europeia. Assim:

Ora, para diversificarem a sua oferta, os aeroportos regionais enfrentam uma situação frequentemente menos favorável do que a das grandes plataformas de correspondência europeias, como por exemplo Londres, Paris ou Frankfurt. Não dispõem de uma grande companhia aérea de referência que neles concentre as suas operações para oferecer o máximo de correspondências aos seus passageiros e beneficiar das grandes economias de escala que esta estrutura lhe permite. Por outro lado, não atingiram necessariamente a massa crítica suficiente para serem suficientemente atraentes. Um aeroporto regional deve além disso compensar, frequentemente, um défice de imagem e de notoriedade devido, nomeadamente, ao seu isolamento em regiões ultraperiféricas da Comunidade (por exemplo, Açores) ou à sua situação no centro de regiões atingidas pela crise económica (por exemplo, Charleroi, antiga bacia hulhífera).

21.

Eis a razão pela qual a Comissão adopta, nas presentes orientações, uma abordagem favorável ao desenvolvimento dos aeroportos regionais, velando simultaneamente pela garantia do cumprimento pleno dos princípios da transparência, não‐discriminação e proporcionalidade, a fim de prevenir qualquer distorção da concorrência, contrária ao interesse comum, no que respeita aos financiamentos públicos concedidos aos aeroportos regionais e aos auxílios estatais atribuídos às companhias aéreas.

22.

Esta abordagem deve igualmente articular-se com os objectivos gerais da política dos transportes e, designadamente, com a intermodalidade com o caminho-de-ferro. Nos últimos anos, a Comunidade tem contribuído em larga medida, quer política quer financeiramente, para a prossecução de programas ambiciosos de desenvolvimento de uma rede ferroviária de alta velocidade. O comboio de alta velocidade constitui uma alternativa extremamente atraente ao avião em termos de tempo, preço, conforto e desenvolvimento sustentável. Não obstante os esforços que restam a aplicar para alargar a rede férrea de grande velocidade a todo o território da União Europeia, é por conseguinte conveniente procurar tirar partido da capacidade do comboio de alta velocidade para assegurar ligações eficientes e de alta qualidade e instar os agentes do sector ferroviário e aéreo a apostarem na cooperação, no respeito do disposto no artigo 81.o do Tratado CE, a fim de desenvolver a complementaridade entre os transportes ferroviários e aéreos, no interesse dos utilizadores.

23.

Na medida em que tomam posição sobre elementos respeitantes à presença ou ausência de auxílio, as presentes orientações transmitem, a título informativo, a interpretação geral da Comissão sobre estas questões, no momento da sua redacção. Estas posições são indicativas e não prejudicam a interpretação deste conceito pelo Tribunal de Justiça e pelo Tribunal de Primeira Instância.

24.

O presente enquadramento determina em que medida e em que condições serão apreciados pela Comissão, em conformidade com as regras e os procedimentos comunitários em matéria de auxílios estatais, o financiamento público dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque de linhas aéreas. Para efectuar esta apreciação, a Comissão aplicará o disposto no n.o 2 do artigo 86.o ou no n.o 3, alíneas a), b) ou c), do artigo 87.o do Tratado.

25.

O n.o 2 do artigo 86.o do Tratado permite aos Estados-Membros derrogar às regras comunitárias em matéria de auxílios estatais, no caso das empresas responsáveis pela gestão de um serviço de interesse económico geral, se a aplicação de tais regras constitui obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada e se o desenvolvimento das trocas comerciais não é afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade.

26.

O n.o 3 do artigo 87.o do Tratado estabelece a lista dos auxílios que podem ser declarados compatíveis com o mercado comum. As suas alíneas a) e c) permitem derrogações a favor dos auxílios destinados a promover ou facilitar o desenvolvimento de determinadas regiões e/ou de determinadas actividades económicas.

27.

Nas suas comunicações ou outras disposições relativas aos auxílios regionais, a Comissão indicou as condições em que os auxílios regionais podem considerar-se compatíveis com o mercado comum, em conformidade com o disposto no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o Estas disposições permitirão, apenas a título excepcional e em condições muito restritas, declarar compatíveis os auxílios ao funcionamento (17) concedidos aos aeroportos ou a companhias aéreas (como os auxílios ao arranque) em regiões desfavorecidas da Europa, nomeadamente as regiões que beneficiam da derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE, as regiões ultraperiféricas e as regiões com uma baixa densidade de população (18).

28.

Nos termos do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o, podem considerar-se compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum. É feita especial referência aos projectos no âmbito das redes transeuropeias, que podem incluir projectos de aeroportos.

29.

Quando as disposições supracitadas não são aplicáveis, a Comissão avaliará a compatibilidade dos auxílios concedidos aos aeroportos e dos auxílios ao arranque nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o As disposições que se seguem indicam os princípios que servirão de base à Comissão para efectuar essa avaliação.

30.

O Tratado mantém uma posição neutra relativamente à escolha entre propriedade pública e propriedade privada dos aeroportos feita pelo Estado. No que respeita à existência de auxílios estatais, o ponto essencial é saber se o beneficiário exerce uma actividade económica (19). Não há dúvida que as companhias aéreas exercem uma actividade económica. Do mesmo modo, quando um aeroporto se lança em actividades económicas, independentemente do seu estatuto jurídico e do modo de financiamento respectivo, constitui uma empresa na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, sendo-lhe aplicáveis as disposições do Tratado relativas aos auxílios estatais (20).

31.

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça no processo «Aéroports de Paris (21)», as actividades de gestão e exploração de aeroportos, que incluem o fornecimento de serviços aeroportuários às companhias aéreas e aos diversos prestadores de serviços de um aeroporto, constituem actividades económicas, na medida em que, por um lado, «consistem na colocação à disposição das companhias aéreas e dos diferentes prestadores de serviços de instalações aeroportuárias mediante o pagamento de uma taxa cujo nível é fixado livremente pelo gestor e, por outro, não fazem parte do exercício das prerrogativas de poder público e são dissociáveis das actividades ligadas ao exercício de tais prerrogativas». Assim, o gestor do aeroporto exerce, em princípio, uma actividade económica, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, à qual são aplicáveis as regras relativas aos auxílios estatais.

32.

Porém, nem todas as actividades de um gestor de aeroporto são necessariamente de natureza económica. É conveniente estabelecer uma distinção entre tais actividades e determinar em que medida elas são ou não de natureza económica (22).

33.

Conforme salienta o Tribunal, as actividades que, regra geral, são da responsabilidade do Estado no exercício das suas prerrogativas de poder público não são de natureza económica e não se inserem no âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais. Essas actividades incluem a segurança, o controlo do tráfego aéreo, a polícia, as alfândegas, etc. Em geral, o financiamento destas actividades deve permanecer estritamente limitado à compensação dos custos por elas gerados e não poderá ser desviado em benefício de outras actividades de natureza económica (23). Conforme explicou a Comissão na sua comunicação de 10 de Outubro de 2001 na sequência dos atentados de 11 de Setembro de 2001, «evidentemente que, se algumas medidas são impostas directamente às companhias aéreas e a outros operadores do sector, como aeroportos, prestadores de serviços de assistência em escala e prestadores de serviços de navegação aérea, o seu financiamento pelos poderes públicos não deve dar azo a auxílios ao funcionamento incompatíveis com o Tratado».

34.

A autoridade pública poderá considerar que certas actividades económicas levadas a cabo pelos aeroportos constituem um serviço de interesse económico geral. A autoridade impõe por conseguinte ao gestor do aeroporto um certo número de obrigações de serviço público para garantir uma gestão adequada do interesse público geral. Nestas circunstâncias, as autoridades públicas podem compensar o operador e gestor aeroportuário pelos custos suplementares gerados pela obrigação de serviço público. Neste contexto, não se exclui a possibilidade de, em casos excepcionais, a gestão de um aeroporto no seu conjunto poder ser considerada um serviço de interesse económico geral. A autoridade pública poderá consequentemente impor obrigações de serviço público a esse aeroporto — situado por exemplo numa região isolada — e decidir, eventualmente, compensá-las. É todavia conveniente salientar que a gestão de um aeroporto no seu conjunto, enquanto serviço de interesse económico geral, não deverá abranger as actividades não directamente ligadas às suas actividades de base e enunciadas no ponto 53 (iv).

35.

A este respeito, a Comissão recorda o acórdão do Tribunal no processo Altmark (24), que permitiu estabelecer a jurisprudência nesta matéria. Segundo a jurisprudência do Tribunal, as compensações pela prestação de serviços públicos não constituem auxílios estatais na acepção do artigo 87.o do Tratado CE quando estão reunidos quatro critérios:

36.

Desde que respeite as condições estabelecidas no acórdão Altmark, a compensação pelas obrigações de serviço público impostas a um gestor de aeroporto não constitui um auxílio estatal.

37.

Os financiamentos públicos dos aeroportos distintos dos acima evocados são susceptíveis de constituir auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o, quando produzam efeitos na concorrência e no comércio intracomunitário.

38.

A concorrência entre aeroportos pode ser apreciada mediante os critérios de escolha das companhias aéreas e, nomeadamente, a comparação de elementos como a natureza dos serviços aeroportuários prestados e da clientela abrangida, a população ou a actividade económica, o congestionamento, a existência de acesso de superfície e o nível das taxas relativas à utilização das infra-estruturas aeroportuárias e dos serviços. O nível das taxas é um elemento importante, na medida em que um financiamento público concedido a um aeroporto poderá ser utilizado para manter as taxas aeroportuárias a um nível artificialmente baixo com vista a atrair o tráfego aéreo, exercendo um efeito de distorção significativo na concorrência.

39.

No âmbito das presentes orientações, a Comissão considera todavia que as categorias identificadas na secção 1.2.1 podem dar uma indicação sobre a medida em que os aeroportos estão em concorrência entre si e portanto um financiamento público concedido a um aeroporto pode exercer um efeito de distorção na concorrência.

Assim, as subvenções públicas concedidas aos aeroportos nacionais e comunitários (categorias A e B) serão regra geral normalmente considerados como falseando ou ameaçando falsear a concorrência e como afectando as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Inversamente, os financiamentos concedidos aos pequenos aeroportos regionais (categoria D) são pouco susceptíveis de falsear a concorrência ou afectar as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.

40.

Para além destas indicações gerais, não é todavia possível estabelecer um diagnóstico adaptado à diversidade das situações possíveis, nomeadamente no que diz respeito aos aeroportos das categorias C e D.

Por essa razão, qualquer medida susceptível de constituir um auxílio estatal a um aeroporto deverá ser notificada para nomeadamente examinar o seu efeito sobre a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros e, se for caso disso, a sua compatibilidade.

41.

A titulo excepcional, quando aeroportos da categoria D têm a seu cargo uma missão de interesse económico geral, a Comissão decidiu dispensá-los da obrigação de notificação e declarar compatíveis as compensações de serviço público que lhes são concedidas e que constituem auxílios estatais, desde que sejam respeitadas determinadas condições (25).

42.

Nos termos do artigo 295.o do Tratado de Roma, este em nada prejudica o regime da propriedade nos Estados-Membros. Consequentemente, os Estados-Membros podem ser proprietários de empresas e dirigir essas mesmas empresas e podem adquirir acções ou outro tipo de participações em empresas públicas ou privadas.

43.

Resulta deste princípio que a acção da Comissão não pode nem penalizar nem conceder um tratamento mais favorável às autoridades públicas que adquirem participações no capital de certas companhias. De igual modo, não cabe à Comissão pronunciar-se sobre a escolha, entre diversos modos de financiamento, que efectuam as empresas.

44.

Consequentemente, as presentes orientações não estabelecem distinção entre os diversos tipos de beneficiários em função da sua estrutura legal ou do facto de pertencerem ao sector público ou privado e qualquer referência aos aeroportos ou às empresas que os gerem abrange qualquer tipo de entidade jurídica.

45.

Por outro lado, os princípios da não-discriminação e da igualdade não dispensam as autoridades públicas ou as empresas públicas da aplicação das regras de concorrência.

46.

Regra geral, independentemente de tratar-se do financiamento público de aeroportos ou do financiamento concedido, directa ou indirectamente, por autoridades públicas a companhias aéreas, a Comissão apreciará consequentemente a existência de auxílio, verificando se «em idênticas circunstâncias, um accionista privado, baseando-se nas possibilidades de rentabilidade previsíveis, com exclusão de qualquer reflexão de carácter social ou de política regional ou sectorial, teria procedido a tal entrada de capital (26)».

47.

O Tribunal esclareceu que o princípio da igualdade, que os Governos invocam nas relações entre empresas públicas e empresas privadas em geral, pressupõe que os dois grupos se encontrem em situações comparáveis. Ora as empresas privadas determinam a sua estratégia industrial e comercial tendo em conta, nomeadamente, exigências de rentabilidade. Em contrapartida, as decisões das empresas públicas podem ser influenciadas por factores de ordem diversa, no âmbito da prossecução, pelas autoridades públicas que podem influenciar tais decisões, de objectivos de interesse geral (27). O conceito de rentabilidade previsível para o operador que, na sua qualidade de agente económico, fornece efectivamente os fundos é por conseguinte fundamental.

48.

O Tribunal esclareceu igualmente que o comportamento do investidor público deve ser comparado ao comportamento «presumível» de um investidor privado, que segue uma política estrutural, global ou sectorial e se rege por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo (28). Estas considerações adaptam-se especialmente à situação de investimentos em infra-estruturas.

49.

A utilização dos recursos estatais pelos Estados-Membros ou por autoridades públicas a favor dos operadores aeroportuários ou das transportadoras aéreas deve por conseguinte ser apreciada à luz destes princípios. Caso estes Estados ou autoridades se comportem como agentes económicos privados na acepção anteriormente mencionada, estas vantagens não constituirão auxílios estatais.

50.

Em contrapartida, se forem colocados à disposição de uma empresa recursos públicos em condições mais favoráveis (o que significa, em termos económicos, a um custo menor) do que as que seriam concedidas por um agente económico privado a uma empresa em situação financeira e concorrencial comparável, a primeira empresa beneficia de uma vantagem que constitui um auxílio estatal.

51.

Em matéria de auxílios ao arranque, é possível que um aeroporto público conceda vantagens financeiras a uma companhia aérea com base nos seus recursos próprios, gerados pela sua actividade económica, e que estas não constituam um auxílio estatal, se o aeroporto provar que opera na sua qualidade de investidor privado mediante a apresentação, por exemplo, de um plano de actividades que demonstre as perspectivas de rentabilidade da sua actividade económica de aeroporto. Inversamente, se um aeroporto privado conceder financiamentos que não passam, efectivamente, de uma redistribuição de recursos públicos que lhe são atribuídos para esse efeito por uma entidade, esses subsídios devem ser considerados auxílios estatais, na medida em que a decisão de redistribuir recursos públicos é imputável às autoridades públicas.

52.

É conveniente salientar que a aplicação do princípio do investidor privado e, por conseguinte, a ausência de auxílio, pressupõem que todo o modelo económico do operador, considerado um investidor, seja fiável: um aeroporto que não financia os seus investimentos ou não assume os encargos correspondentes, ou cujos custos de exploração são parcialmente cobertos por fundos públicos, excluindo missões de interesse geral, não pode geralmente considerar-se um operador privado numa economia de mercado, sem prejuízo de uma análise caso a caso; será por conseguinte extremamente difícil aplicar-lhe este raciocínio.

53.

As actividades de um aeroporto podem agrupar-se nas categorias seguintes:

54.

As presentes orientações são aplicáveis ao conjunto das actividades aeroportuárias, à excepção das tarefas relacionadas com a segurança, o controlo aéreo ou qualquer outra actividade da responsabilidade de um Estado-Membro no exercício das suas prerrogativas de poder público (29).

55.

Esta secção diz respeito ao auxílio à construção das infra-estruturas e equipamentos aeroportuários propriamente ditos ou de apoio directo, conforme definidos nos anteriores pontos 53 i) e 54.

56.

A infra-estrutura é a base das actividades económicas desenvolvidas pelo gestor do aeroporto. Porém, também representa uma das possibilidades de o Estado agir sobre o desenvolvimento económico regional, a política de ordenamento do território e a política dos transportes, etc.

57.

Na medida em que exerce uma actividade económica na acepção do acórdão do Tribunal evocado no ponto 30, o gestor aeroportuário deverá financiar, com base nos seus recursos próprios, os custos de utilização ou de construção das infra-estruturas que gere. Consequentemente, o fornecimento de infra‐estruturas aeroportuárias por um Estado-Membro a um gestor (incluindo a nível regional ou local) que não actua na sua qualidade de investidor privado sem contrapartida financeira adequada, ou a concessão de subvenções públicas a um gestor, destinadas ao financiamento de infra‐estruturas, podem conferir-lhe uma vantagem económica em detrimento dos seus concorrentes, que deve ser notificada e analisada à luz das regras relativas aos auxílios estatais.

58.

É conveniente salientar que a Comissão já teve oportunidade de esclarecer, no passado, em que condições operações como a venda de um terreno ou de um imóvel ou a privatização de uma empresa não suscitam, na sua opinião, problemas de auxílios estatais (30). É esse o caso, geralmente, quando essas operações se efectuam a um preço de mercado, nomeadamente se esse preço resulta de um procedimento de concurso público, incondicional, não discriminatório, objecto de publicidade suficiente e que garante a igualdade de tratamento dos potenciais candidatos. Sem prejuízo das obrigações relativas às regras e princípios aplicáveis, se for caso disso, aos contratos públicos e às concessões, aplica-se em princípio o mesmo tipo de raciocínio, mutatis mutandis, à venda ou à colocação à disposição de infra-estruturas pelos poderes públicos.

59.

Não é todavia possível excluir a priori a presença de elementos de auxílio em absolutamente todos os casos em apreço. Por exemplo, poderiam existir auxílios, caso se verificasse que as infra-estruturas tinham sido atribuídas a um gestor predeterminado que delas retirasse uma vantagem indevida, ou ainda se uma diferença injustificável entre o preço de venda e um preço de construção recente desse uma vantagem indevida ao comprador.

60.

Em especial, quando forem colocadas à disposição do gestor do aeroporto infra-estruturas adicionais que não se encontravam previstas no momento da adjudicação da infra-estrutura existente, será necessário que o gestor pague um aluguer correspondente ao valor de mercado e que reflicta, nomeadamente, os custos desta nova infra-estrutura e o período de exploração respectivo. Por outro lado, se a evolução da infra-estrutura não se encontrava prevista no contrato inicial, será nomeadamente necessário que as infra-estruturas adicionais fiquem estreitamente associadas à exploração das infra-estruturas existentes e que o objecto do contrato inicial do gestor seja mantido.

61.

Nos casos em que não é possível excluir a presença de auxílios estatais, a medida deve ser notificada. Caso se confirme a existência de auxílios, estes poderão ser declarados compatíveis nomeadamente nos termos do n.o 3, alíneas a), b) ou c), do artigo 87.o e do n.o 2 do artigo 86.o e, se for caso disso, dos respectivos textos de aplicação. Para esse efeito, a Comissão apreciará nomeadamente os seguintes aspectos:

62.

A Comissão considera, em princípio, que o gestor de um aeroporto deve, como qualquer agente económico, fazer face, através dos seus recursos próprios, aos custos normais inerentes à gestão e manutenção da infra-estrutura aeroportuária. Assim, qualquer financiamento público destes serviços dispensaria o gestor do aeroporto do pagamento de despesas que este deveria normalmente suportar no âmbito das suas actividades correntes.

63.

Estes financiamentos não constituem auxílios estatais se forem compensações de serviço público concedidas para gerir o aeroporto no respeito das condições estabelecidas pela jurisprudência Altmark (31). Nos restantes casos, as subvenções de exploração são auxílios estatais ao funcionamento. Conforme mencionado na parte 3.1 das presentes orientações, tais auxílios apenas poderão ser declarados compatíveis nos termos do disposto no n.o 3, alíneas a) ou c), do artigo 87.o, em determinadas condições, nas regiões desfavorecidas, ou em conformidade com o n.o 2 do artigo 86.o, se preencherem certas condições que garantem a necessidade dos auxílios para a exploração de um serviço de interesse económico geral e que estes não afectam o desenvolvimento das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comunitário.

64.

No que se refere à aplicação do n.o 2 do artigo 86.o, a Comissão decidiu, conforme evocado no ponto 40 das presentes orientações, considerar compatíveis as compensações de serviço público que constituem auxílios estatais concedidos aos aeroportos da categoria D, desde que sejam respeitadas determinadas condições. As compensações de serviço público que constituem auxílios estatais aos aeroportos de maior dimensão (categorias A, B, C) ou que não respeitam os critérios e as condições constantes da presente decisão deverão ser notificadas e apreciadas caso a caso.

65.

Por ocasião dessa apreciação, a Comissão verificará se o aeroporto é efectivamente responsável por um serviço de interesse geral e se o montante da compensação não excede o necessário à cobertura dos custos ocasionados pela execução das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas que lhes são inerentes e um lucro razoável.

66.

A atribuição das missões de serviço público ao aeroporto deve ser objecto de um ou vários actos oficiais, cuja forma pode ser determinada por cada Estado-Membro. Tais actos devem prever todas as informações necessárias à identificação dos custos específicos relativos ao serviço público e especificar nomeadamente:

67.

Para efeitos do cálculo do montante da compensação, as receitas a ter em conta devem incluir a totalidade das receitas geradas pelo serviço de interesse económico geral. Se o gestor do aeroporto em causa beneficiar de outros direitos especiais ou exclusivos ligados a este serviço de interesse económico geral, as receitas que daí aufere devem igualmente ser tidas em conta. Consequentemente, é necessário introduzir um sistema contabilístico transparente e a separação de contas entre as diversas actividades do gestor (32).

68.

A assistência em escala é uma actividade comercial aberta à concorrência acima do limiar de dois milhões de passageiros por ano, nos termos da Directiva 96/67/CE (33).

Um gestor de aeroporto que opere na sua qualidade de prestador de serviços em escala pode aplicar tarifas diferentes às taxas de assistência facturadas às companhias aéreas, se tais diferenças reflectirem diferenciais de custo associados à natureza ou dimensão dos serviços prestados (34) .

69.

Abaixo do limiar de dois milhões de passageiros, o gestor do aeroporto que opera na sua qualidade de prestador de serviços pode compensar as suas diversas fontes de receitas e de prejuízos entre actividades puramente comerciais (como por exemplo a sua actividade de handling e a gestão de um parque de estacionamento), excluindo os recursos públicos que lhe são atribuídos enquanto autoridade aeroportuária ou gestor de um serviço de interesse económico geral. No entanto, caso não exista concorrência na actividade de handling, o gestor deve velar no sentido de não violar disposições nacionais ou comunitárias e, nomeadamente, de não praticar um abuso de posição dominante contrário ao artigo 82.o do Tratado (que proíbe, por exemplo, que as empresas em posição dominante no mercado comum ou numa parte substancial deste apliquem às diversas companhias aéreas condições desiguais a prestações equivalentes, impondo-lhes assim uma desvantagem concorrencial).

70.

Acima do limiar de dois milhões de passageiros, a actividade de prestação de serviços em escala deve ser auto-suficiente, independentemente das restantes receitas comerciais do aeroporto, como recursos públicos que lhe são atribuídos na sua qualidade de autoridade aeroportuária ou gestor de um serviço de interesse económico geral.

71.

Os aeroportos de pequena dimensão não dispõem frequentemente do volume necessário de passageiros para alcançar a massa crítica e o limiar de rentabilidade.

72.

Não existem valores absolutos no que respeita ao limiar de rentabilidade. O Comité das Regiões avalia esse limiar em um milhão e meio de passageiros por ano, ao passo que o estudo da universidade de Cranfield citado anteriormente, que menciona por vezes o valor de 500 000 ou mesmo de um milhão de passageiros por ano, demonstra a existência de variações em função dos países e das modalidades de organização dos aeroportos (35).

73.

Se certos aeroportos regionais podem esperar contornar o problema, caso as companhias aéreas que cumprem obrigações de serviço público lhes forneçam volumes suficientes de passageiros (36) ou os poderes públicos apliquem regimes de auxílios de carácter social, as companhias preferem as plataformas de correspondência bem rodadas, bem situadas, que permitem ligações rápidas, às quais os consumidores estão habituados e onde dispõem de faixas horárias que não podem permitir-se perder. Além disso, as políticas e os investimentos aeroportuários e aéreos concentraram frequentemente o tráfego, durante anos, nas grandes metrópoles nacionais.

74.

Consequentemente, as companhias aéreas nem sempre estão dispostas, na ausência de incentivos para o efeito, a assumir o risco de abrir rotas com partida de aeroportos desconhecidos e não testados. Por essa razão, a Comissão poderá aceitar, temporariamente, o pagamento de auxílios públicos às companhias aéreas, em determinadas condições, se tal as incitar a criar novas rotas ou novas frequências com partida de aeroportos regionais e atrair o volume de passageiros que lhes permitirá ulteriormente alcançar, num prazo limitado, o limiar de rentabilidade. A Comissão velará no sentido de que tais auxílios não beneficiem aeroportos de grande dimensão, que já se encontram largamente abertos ao tráfego internacional e à concorrência.

75.

No entanto, tendo em conta o objectivo geral de intermodalidade e optimização da utilização das infra-estruturas acima descrito, não será admissível conceder um auxílio ao arranque de uma nova rota aérea correspondendo a uma ligação ferroviária de alta velocidade.

76.

Por último, em conformidade com a prática permanente da Comissão neste domínio, serão aceites certas facilidades para as regiões ultraperiféricas que são penalizadas pelo défice de acessibilidade.

A Comissão fixou (37) orientações para o desenvolvimento harmonioso dessas regiões. A sua estratégia de desenvolvimento assenta em três eixos principais: contribuir para a redução do seu défice de acessibilidade, melhorar a sua competitividade e favorecer a sua inserção regional para reduzir os efeitos do afastamento da economia europeia, atendendo a que estão mais próximas dos mercados geográficos das Caraíbas, da América e de África.

É por esta razão que a Comissão aceita que os auxílios ao arranque de rotas com partida das regiões ultraperiféricas possam beneficiar de critérios de compatibilidade mais flexíveis, nomeadamente em termos de intensidade e de duração, e não levantará objecções em relação a tais auxílios no que diz respeito a rotas com destino aos países terceiros vizinhos. Serão também admitidas disposições semelhantes em termos de intensidade e de duração para as regiões referidas no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o e para as regiões de fraca densidade de população.

77.

Os incentivos financeiros ao arranque, salvo nos casos em que as autoridades públicas agem como um investidor privado numa economia de mercado (ver secção 3.2.4), concedem vantagens às companhias beneficiárias, podendo assim provocar, directamente, distorções entre companhias, ao reduzirem os custos de exploração dos beneficiários.

78.

Podem igualmente afectar, indirectamente, a concorrência entre aeroportos, ajudando-os a desenvolver-se, ou mesmo incitando uma companhia a «deslocalizar» as suas actividades de um aeroporto para outro e a transferir uma linha de um aeroporto comunitário para um aeroporto regional. Regra geral, estes incentivos constituem pois auxílios estatais e devem ser notificados à Comissão.

79.

Tendo em conta os objectivos supracitados e as dificuldades importantes que o lançamento de uma nova linha pode suscitar, a Comissão poderá aprovar estes auxílios caso satisfaçam as seguintes condições:

80.

Cumulação: os auxílios ao arranque não poderão ser cumulados com outros tipos de auxílio concedidos para a exploração de uma linha, como os auxílios de carácter social concedidos a certos tipos de passageiros ou as compensações de serviços públicos. Também não poderão ser concedidos auxílios deste tipo quando o acesso a uma rota foi reservado a uma única transportadora, nos termos do disposto nomeadamente no n.o 1, alínea d), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92. Por outro lado, de acordo com as regras de proporcionalidade, os auxílios também não poderão ser cumulados com outros auxílios à cobertura dos mesmos custos, incluindo quando são pagos noutro Estado.

81.

Os auxílios ao arranque deverão ser notificados à Comissão. A Comissão convida os Estados-Membros a notificar, não os auxílios individuais, mas os regimes de auxílios ao arranque, o que permite garantir uma maior coerência territorial. A Comissão poderá analisar, caso a caso, os auxílios ou os regimes que não satisfazem integralmente os critérios que precedem, mas chegará a uma situação comparável.

82.

Caso seja concedido um auxílio ilegal a uma empresa, relativamente ao qual a Comissão adoptou uma decisão negativa que envolve uma ordem de recuperação, e a recuperação não se tenha efectuado nos termos do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (42), a apreciação dos auxílios ao financiamento aeroportuário ou dos auxílios ao arranque deverá ter em conta, em primeiro lugar, o efeito cumulativo do auxílio anterior e do novo auxílio e, em segundo, o facto de o auxílio anterior não ter sido reembolsado (43).

83.

Nos termos do disposto no n.o 1 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão propõe que os Estados-Membros alterem os seus eventuais regimes relativos aos auxílios estatais cobertos pelas presentes orientações, tornando‐os conformes com estas o mais tardar até 1 de Junho de 2007. Os Estados-Membros são convidados a confirmar por escrito que aceitam estas propostas até 1 de Junho de 2006.

84.

Caso um Estado-Membro não confirme a sua aceitação por escrito até essa data, a Comissão aplicará o n.o 2 do artigo 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 e, se necessário, iniciará o procedimento previsto nesse artigo.

85.

A Comissão aplicará as presentes orientações a partir da data da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. As notificações registadas pela Comissão antes desta data serão apreciadas à luz das regras em vigor no momento da notificação.

A Comissão analisará a compatibilidade dos auxílios ao financiamento das infra‐estruturas aeroportuárias ou dos auxílios ao arranque concedidos sem a sua autorização e, por isso mesmo, em infracção do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, com base nas presentes orientações, caso o auxílio tenha começado a ser pago após a publicação destas no Jornal Oficial da União Europeia. Nos restantes casos, a Comissão apreciará os auxílios com base nas regras aplicáveis à data de início da concessão dos mesmos.

86.

A Comissão informa os Estados-Membros e as partes interessadas que tenciona proceder a uma avaliação aprofundada da execução das presentes orientações quatro anos após a data da sua aplicação. Os resultados dessa avaliação poderão conduzir a Comissão a rever as presentes orientações.