19.10.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 260/1

I-VI

1-15

1-9

10-15

16-59

16-35

18-27

28-33

34-35

36-59

38-49

50-59

60-72

60-65

66-72

AIDCO

EuropeAid Cooperation Office ou EuropeAid (Serviço de Cooperação EuropeAid)

ALA

Asia-Latin America (Países da Ásia e da América Latina)

ASEAN

Association of South East Asian Nations (Associação das Nações do Sudeste Asiático)

ASEM

Asia-Europe Meeting (Encontro Ásia-Europa)

CE

Comissão Europeia

CRIS

Common RELEX Information System (Sistema Comum de Informação RELEX)

DEP

Documento de estratégia por país

DER

Documento de estratégia regional

DERP

Documento de estratégia para redução da pobreza

DPI

Direitos de Propriedade Intelectual

EBIC

European Business Information Centre (Centro Europeu de Informação às Empresas)

ECERP

EU China Enterprise Reform Project (Projecto de Reforma de Empresas UE-China)

IT & C

Information Technology & Communications (Tecnologias da Informação e das Comunicações)

GBA

Gestão baseada em actividades

GCP

Gestão do ciclo do projecto

MFPP

Mecanismo de financiamento de pequenos projectos

MUTRAP

Multilateral Trade Policy Assistance project (Projecto de ajuda ao comércio multilateral)

OA

Orçamentação por actividades

OGP

Organismo gestor de projectos

OMC

Organização Mundial do Comércio

PA

Protocolo de Acordo

PIN

Programa indicativo nacional

PME

Pequenas e médias empresas

RELEX

Direcção-Geral das Relações Externas

SRAS

Síndroma respiratório agudo severo

UE

União Europeia

I.

As despesas relativas à cooperação económica da UE na Ásia são regidas pelo Regulamento (CEE) n.o 443/92 do Conselho, que define os principais objectivos (melhoria da cooperação científica e tecnológica; melhoria da estrutura institucional; apoio às empresas através de acções de promoção comercial, de formação e de assistência técnica) e enumera os domínios nos quais os fundos comunitários devem ser despendidos (pontos 1-4).

II.

A execução da cooperação económica na Ásia apresenta duas modalidades: projectos bilaterais, celebrados entre a Comissão e cada país beneficiário e programas regionais que abrangem sub-regiões ou todo o continente asiático, sendo estes últimos designados por «programas para a Ásia» (pontos 5-9).

III.

O Tribunal examinou em que medida a Comissão definiu uma estratégia que permita a utilização mais eficaz da ajuda relativa às actividades de cooperação económica na Ásia. Verificou igualmente se a Comissão gere a execução dessa ajuda de uma forma eficaz (pontos 10-15).

IV.

No que se refere à estratégia, o Tribunal constatou:

V.

No que se refere à forma como a Comissão geriu a execução da ajuda à cooperação económica, o Tribunal constatou que:

VI.

O Tribunal recomenda que a Comissão:

1.

A Ásia representa 56 % e 25 % da população e do PNB mundiais, respectivamente. As relações económicas e comerciais entre a UE e a Ásia revestem-se da maior importância. A Ásia é actualmente o terceiro parceiro comercial mais importante da UE e constitui o quarto principal destino dos seus investimentos. As importações da UE provenientes da Ásia representam mais de 230 000 milhões de euros e as suas exportações para esta região são superiores a 140 000 milhões de euros  (1).

2.

A cooperação entre a UE e a Ásia teve início em 1976, em simultâneo com a cooperação com os países mediterrânicos e da América Latina. Até 2004, a cooperação comunitária na Ásia totalizou mais de 7 800 milhões de euros, tendo passado de uma média anual de 50 milhões de euros para 400 milhões de euros.

3.

A cooperação económica comunitária na Ásia rege-se pelo Regulamento (CEE) n.o 443/92 do Conselho  (2), que prevê que a cooperação económica, concebida no interesse mútuo da Comunidade e dos países parceiros, contribui para o desenvolvimento dos países ALA (Países da Ásia e da América Latina), na medida em que os ajuda a reforçar as suas capacidades institucionais, a fim de tornar o ambiente mais favorável ao investimento. É dada especial ênfase ao reforço da presença dos operadores, da tecnologia e do saber-fazer de todos os Estados-Membros da UE, nomeadamente no sector privado e nas pequenas e médias empresas (PME). A cooperação económica inclui três objectivos gerais: melhoria da cooperação científica e tecnológica; melhoria da estrutura institucional; apoio às empresas através de acções de promoção comercial, de formação e de assistência técnica. O regulamento do Conselho salienta que a cooperação regional é um elemento importante da cooperação económica, que inclui as políticas regionais, o comércio intra-regional e as instituições regionais de integração económica.

4.

A Comissão dispõe de duas grandes rubricas/artigos orçamentais  (3) para financiar a cooperação na Ásia: a cooperação «financeira e técnica» (B7-3 0 0/19 10 01); e a cooperação «política, económica e cultural» (B7-3 0 1/19 10 02) (ver quadro 1). Entre 2000 e 2004, a Comissão afectou 509 milhões de euros a este último artigo orçamental. Na realidade, os montantes afectados a actividades de cooperação económica são efectivamente superiores, uma vez que alguns dos projectos financiados no âmbito da rubrica B7-3 0 0 do orçamento geral são igualmente de natureza económica.

5.

No âmbito deste quadro geral, a cooperação económica comunitária na Ásia é executada de diferentes formas. Existem projectos bilaterais entre a Comissão e cada país beneficiário (ver ponto 38), bem como programas regionais entre a Comissão e sub-regiões específicas, como a ASEAN  (4), e ainda programas orientados pela procura que abrangem toda a Ásia (ver ponto 50). No caso destes últimos, os beneficiários podem ser oriundos de qualquer país asiático, como define o regulamento ALA, e por este motivo ao longo do presente relatório são designados como «programas para a Ásia».

6.

O Tribunal de Contas calculou que os projectos de cooperação económica bilateral na Ásia cujo financiamento foi aprovado entre 1995 e 2005  (5) ascenderam a 343 milhões de euros (ver quadro 2) e que os projectos da região ASEAN representam 37 milhões de euros.

7.

Existem cinco programas diferentes que abrangem a totalidade da Ásia. Dois deles ocupam-se mais especificamente da cooperação económica, a saber o Asia Invest e o Asia IT & C  (6). Em certa medida os programas Asia ProEco, Asia Link e Asia Urbs apoiam igualmente a cooperação económica.

8.

O programa Asia Invest, teve início em 1997 e beneficiou de uma contribuição da Comissão  (7) de 42 milhões de euros durante um período de cinco anos. Encontra-se actualmente na segunda fase de execução (2003-2007) e beneficia de uma contribuição de 41 milhões de euros. Os projectos financiados por este programa têm como objectivo fomentar a cooperação comercial directa entre operadores económicos na UE e na Ásia, especialmente as pequenas e médias empresas, e apoiar um sector privado dinâmico na Ásia. Implica a participação de parceiros tanto nos Estados-Membros da UE como nos países asiáticos.

9.

O programa Asia IT & C decorreu entre 1997 e 2003, tendo beneficiado de uma contribuição da Comissão num montante de 35 milhões de euros. Em 3 de Novembro de 2003, foi aprovada uma segunda fase de um ano, com uma contribuição de 10 milhões de euros. O objectivo geral deste programa  (8) consistia na criação de relações tecnológicas e económicas alargadas, intensas e duradouras entre a Ásia e a Europa, que possibilitassem parcerias equilibradas e inovações conjuntas. Implica a participação de parceiros tanto nos Estados-Membros da UE como nos países asiáticos.

10.

No passado, as auditorias do Tribunal incidiram sobre a cooperação financeira e técnica. A cooperação económica insere-se num contexto de rápido crescimento do comércio internacional. Os desafios específicos em termos de gestão que daí resultam e os riscos correspondentes constituem o objectivo principal da auditoria do Tribunal.

11.

A auditoria incidiu sobre os projectos bilaterais e os dois tipos de programas regionais: ou seja, os que abrangem sub-regiões (programas ASEAN) e mais especialmente os que abrangem todo o continente (programas para a Ásia).

12.

O objectivo da auditoria consistiu em avaliar de que forma a Comissão geriu as actividades de cooperação económica na Ásia, analisando:

13.

Foram auditadas as despesas de projectos individuais em três países beneficiários — Índia, Vietname e China — que representam (ver quadro 2) 67 % de todos os projectos bilaterais, bem como uma proporção significativa (50 %) dos projectos para a Ásia (ver quadro 3).

14.

A amostra de projectos bilaterais seleccionada para auditoria incluía os diferentes tipos de programas e projectos de cooperação económica, o que permitia identificar as principais questões relativas à gestão. Embora a amostra incluísse sobretudo projectos em curso, foram igualmente auditados alguns projectos já concluídos (ver quadro 4). Foram objecto de uma auditoria aprofundada 14 projectos bilaterais, que representam 37 % deste tipo de ajuda nos países seleccionados (ver quadro 5). No caso dos projectos para a Ásia, foram auditados em profundidade 39 projectos, que representam 25 % do seu valor total (ver quadro 6). O quadro 7 apresenta a lista completa dos projectos auditados de Asia Invest e de Asia IT & C.

15.

A auditoria do Tribunal incluiu igualmente visitas a Organismos Gestores de Projectos (OGP) e a parceiros europeus na Alemanha, em Espanha, em França e no Reino Unido, bem como a parceiros asiáticos e OGP na Índia, no Vietname e na China. Foi igualmente efectuada uma missão preliminar na Tailândia.

16.

O Tribunal analisou em que medida a Comissão definiu uma estratégia que permita a utilização mais eficaz da ajuda à cooperação económica. Para esse efeito foi necessário verificar se tinha sido definida uma estratégia clara, avaliar até que ponto a mesma permitiria uma utilização eficaz da ajuda e apreciar a sua aplicação prática.

17.

A estratégia divide-se em estratégia geral — que se traduz por uma decisão de apoiar determinada área ou tópico — e estratégia operacional, que define de que forma a estratégia geral deverá ser posta em prática. No presente caso, o Regulamento (CEE) n.o 443/92 do Conselho (que abrange todo o tipo de ajuda ao desenvolvimento na Ásia e na América Latina) representa o resultado da decisão de apoiar a cooperação económica na Ásia. Este regulamento define os principais objectivos e inclui uma lista dos domínios que deverão ser financiados. A estratégia operacional destina-se a indicar de que forma esses objectivos deverão ser alcançados e as despesas canalizadas.

18.

O conceito de cooperação económica foi formalizado pelo regulamento ALA (ver ponto 3). O artigo 7.o define que o objectivo de apoiar os países em vias de desenvolvimento consiste em «reforçar as suas capacidades institucionais, a fim de tornar o ambiente mais favorável ao investimento e ao desenvolvimento e tirar o melhor partido das perspectivas abertas pelo aumento do comércio internarcional, incluindo o mercado único europeu …». Esta modalidade de cooperação deverá igualmente beneficiar os Estados-Membros «(…) na medida em que reforça a presença dos operadores, da tecnologia e do saber-fazer de todos os Estados-Membros, nomeadamente no sector privado e nas pequenas e médias empresas». Trata-se de objectivos gerais aplicáveis num contexto caracterizado por um mercado em rápido crescimento e dominado por um comércio internacional em expansão. A inclusão tanto dos países em vias de desenvolvimento como dos Estados-Membros da UE como parceiros alarga o âmbito da ajuda, o que reforça a necessidade de esta ser cuidadosamente direccionada.

19.

O artigo 8.o define os três sectores que deverão ser financiados pela ajuda. O primeiro consiste na «melhoria das potencialidades científicas e tecnológicas e, em geral, do contexto económico, social e cultural a efectuar através de acções de formação e de transferência de saber-fazer», que se destina «… essencialmente aos quadros, aos responsáveis pela tomada de decisões a nível económico … e engloba todos os domínios de carácter económico, técnico e científico …». O segundo sector consiste na «melhoria do apoio institucional a fim de tornar o ambiente económico, legislativo, regulamentar e social mais favorável ao desenvolvimento». Finalmente, o terceiro sector é composto pelo «apoio às empresas, a concretizar, nomeadamente, por acções de promoção comercial, de formação e de assistência técnica, pelo estabelecimento de contactos entre empresas e por medidas que favoreçam a sua cooperação».

20.

O artigo 8.o do regulamento ALA define objectivos gerais, com um leque extremamente alargado e um grande número de beneficiários e de projectos potenciais. Desta forma, caso a ajuda não seja especificamente direccionada através de uma estratégia de execução adequada, existe o risco de não ser possível quantificar a evolução e os efeitos globais das despesas, não havendo assim uma base para garantir a boa gestão financeira dos fundos comunitários. Além disso, a Ásia representa uma região enorme, que inclui três dos cinco países mais populosos do Mundo e a quarta maior economia mundial, estando a desenvolver-se rapidamente tanto ao nível económico como global.

21.

A estratégia global da Comissão relativa à Ásia é definida na sua Comunicação ao Conselho de 1994 intitulada «Uma nova estratégia para a Ásia» (11), actualizada em 2001 na Comunicação «Europa e Ásia: enquadramento estratégico para parcerias reforçadas» (12).

22.

A Comunicação de 1994 reconhece que o crescimento económico da Ásia está a provocar alterações radicais e, por conseguinte, a União Europeia deve, com uma certa urgência, «reforçar a sua presença económica na Ásia de modo a manter o seu papel de líder na economia mundial … (e a) assegurar que os seus interesses serão totalmente tomados em consideração naquele continente». O sucesso da Europa «depende largamente de decisões a tomar pelo sector privado», cabendo à União o papel de «ultrapassar os obstáculos que se colocam ao comércio e investimento europeu, através da promoção de um quadro legislativo favorável às empresas na Ásia». Para esse efeito é necessário «adoptar estratégias mais activas, utilizando de uma forma mais completa e mais orientada a cooperação económica de modo a promover o comércio e o investimento europeu». Assim, a tónica incide na protecção da influência da UE e na procura de oportunidades comerciais para as empresas europeias, contribuindo simultaneamente para o desenvolvimento das economias dos países asiáticos beneficiários.

23.

A natureza específica da cooperação económica é reconhecida na comunicação, que a descreve como sendo destinada a «melhorar o quadro empresarial regulamentar nos países parceiros, de modo a incentivar o comércio e o investimento nos dois sentidos com a participação directa do sector privado, em benefício tanto da União Europeia como dos países parceiros». Assim, a cooperação económica tem uma natureza qualitativamente diferente da cooperação financeira e técnica, que constitui o grosso das despesas comunitárias no domínio das acções externas. Por conseguinte, a cooperação económica necessita de uma atenção específica que tenha em conta a natureza especial e as características da ajuda. Este aspecto não é evidenciado nos documentos de estratégia.

24.

A Comunicação de 2001 actualiza a de 1994, com o objectivo de definir um «enquadramento global para as nossas relações com a Ásia e com as respectivas sub-regiões durante a próxima década». No caso da cooperação económica, é definido como objectivo principal «reforçar a presença política e económica da UE em toda a região» e «aumentar os fluxos de trocas comerciais e de investimentos entre as duas regiões». Mais uma vez, a tónica incide sobre os benefícios para a UE, bem como no desenvolvimento dos países beneficiários.

25.

A Comunicação reconhece que os recursos disponíveis são limitados e declara que a Comissão deve concentrá-los «num número mais reduzido de acções simples, centradas nas prioridades principais e garantir que estas sejam levadas à prática com rapidez e eficácia». O êxito da ajuda deverá ser avaliado com base em «alguns indicadores simples e sobretudo qualitativos» como a «evolução das relações entre a UE e a Ásia em termos de trocas comerciais e de investimentos». O Tribunal não encontrou indícios de que a ajuda seja direccionada para um número reduzido de prioridades principais (ver ponto 35) e os indicadores de impacto e de resultados fixados pela Comissão baseiam-se mais em processos do que em resultados (ver pontos 32-33).

26.

A Comunicação salienta que a ajuda económica deverá ser «modulada», ou seja orientada especificamente para as características e as necessidades de cada país. Assim, os documentos de estratégia por país (DEP), destinados a cobrir todas as necessidades em matéria de desenvolvimento, deverão definir a estratégia específica de cooperação económica. Na prática isso não sucedeu: a vertente económica dos DEP de três países que foram objecto de uma auditoria aprofundada — Índia, Vietname e China — não foi devidamente identificada em relação aos outros aspectos da ajuda ao desenvolvimento e o seu conteúdo não foi suficientemente especificado, pelo que não constituía uma estratégia prática para orientação da ajuda.

27.

Nas suas comunicações a Comissão insiste na necessidade de os projectos terem uma dimensão regional, para que promovam a cooperação regional. Na prática, alguns projectos bilaterais tiveram uma orientação de carácter regional, embora pela sua natureza não seja essa a orientação prevista. Em relação aos projectos para a Ásia e aos programas no seu conjunto, isso não sucedeu na maior parte dos casos.

28.

Desde 2001 que a Comissão tem vindo a introduzir progressivamente a sua nova abordagem de gestão — gestão baseada em actividades (GBA) — que pretende melhorar a atribuição de prioridades aos recursos, bem como a sua utilização e comunicação. A GBA é a modalidade utilizada pela Comissão para pôr em prática a sua estratégia operacional. A orçamentação por actividades (OA) é a componente orçamental da GBA. O orçamento de 2004 foi o primeiro a ser adoptado de acordo com a abordagem prevista pela OA. A afectação de recursos deverá ser coerente com as prioridades das políticas e a gestão dos recursos deverá obedecer a objectivos previamente estabelecidos. Na estrutura orçamental as «Relações com a Ásia» estão definidas como uma actividade separada (capítulo orçamental 19.10) e a «Cooperação política, económica e cultural com os países em desenvolvimento da Ásia» constitui o artigo orçamental (de um grupo de cinco) que corresponde à cooperação económica.

29.

Para cada exercício orçamental é elaborada uma ficha de actividades para apoiar e justificar as dotações orçamentais solicitadas, que define os objectivos específicos e os indicadores de resultados e de impacto. No caso do anteprojecto do orçamento de 2005 as fichas de actividades foram publicadas no início de 2004  (13). O Tribunal analisou as fichas de actividades respeitantes às relações com a Ásia no que se refere às actividades de cooperação económica, tendo avaliado a sua lógica e coerência, bem como a relevância dos objectivos e a utilidade dos indicadores.

30.

A terceira parte da ficha de actividades define o seu objectivo principal, já indicado na Comunicação de 2001 — reforçar a presença política e económica da UE na região — bem como seis prioridades. A prioridade que se refere à cooperação económica consiste no reforço dos fluxos das trocas comerciais e de investimentos na região.

31.

A quarta parte da ficha de actividades define os seus objectivos, indicadores, resultados e impacto específicos. Constitui a base operacional para canalizar, acompanhar e avaliar a execução da ajuda comunitária, garantindo assim a sua boa gestão financeira. A cooperação económica não dispõe de um objectivo próprio em termos de GBA, estando incluída no quarto objectivo: no contexto do enquadramento político aprovado, reforçar o diálogo e a cooperação com os parceiros asiáticos nos domínios político, económico e cultural. Considera-se que este objectivo está ligado ao objectivo estratégico de promover o desenvolvimento económico e social sustentável dos países em vias de desenvolvimento, o que não reflecte o objectivo principal nem as respectivas prioridades (ver o ponto anterior).

32.

É fornecido apenas um indicador de impacto: declarações, posições e agendas comuns sobre os principais temas internacionais, políticos e económicos resultantes das reuniões ministeriais e cimeiras da ASEM em 2004  (14). Embora este indicador seja, no geral, conforme com os objectivos da GBA, não quantifica o impacto da ajuda, que em grande parte é dispendida em pequenos projectos, nem os fluxos de trocas comerciais e de investimentos que constituem a principal prioridade (que pela sua natureza é simultaneamente objectiva e quantificável).

33.

Os indicadores de resultados relativos ao exercício de 2004 (que são nove) abrangem sobretudo a participação em reuniões ou comités, que podem traduzir as preocupações e acções políticas predominantes, mas que, mais uma vez, não constituem o principal objectivo ou alvo da ajuda. Além disso, os indicadores referem-se sobretudo a um processo — realização de uma reunião — e não aos seus efeitos — os resultados esperados.

34.

A ausência de estratégias operacionais específicas tanto ao nível da Comissão como de cada país deu origem, na prática, a um leque extremamente alargado e diversificado de projectos que abrangem uma vasta área geográfica (ver pontos 39 e 50). Tendo em conta a grande dimensão e o rápido crescimento das economias asiáticas, o rápido aumento do comércio internacional e os importantes investimentos estrangeiros, esta ausência de definição de objectivos torna difícil quantificar ou gerir rapidamente o impacto global da ajuda. Assim, existe apenas uma base reduzida para avaliar a eficácia da ajuda e a optimização dos recursos.

35.

A estratégia operacional inadequada e incoerente deve-se, em parte, à natureza muito específica da cooperação económica, que se destina a beneficiar tanto os parceiros comunitários como os asiáticos. Na verdade, o principal objectivo, que consiste no reforço dos fluxos de trocas comerciais e de investimentos, depende largamente de iniciativas políticas, como as que resultam de negociações numa base bilateral ou multilateral (por exemplo, a Organização Mundial do Comércio). Na prática, a utilização de um quadro de ajuda ao desenvolvimento orientado para pequenos projectos desenvolvidos em países cada vez mais ricos (por oposição aos projectos bilaterais de maiores dimensões) tem um impacto dificilmente quantificável na realização dos objectivos globais. Além disso, os procedimentos tradicionais e relativamente morosos de preparação, aprovação e execução dos projectos utilizados na ajuda ao desenvolvimento não permitem actuar de forma eficaz no universo em rápida evolução do comércio dos bens e serviços informáticos, no qual a tónica foi colocada.

36.

Para chegar a uma conclusão acerca deste objectivo de auditoria, o Tribunal examinou em que medida a gestão da Comissão:

37.

Existem duas abordagens de execução diferentes para as actividades de cooperação económica: os projectos bilaterais celebrados entre a Comissão e os países parceiros e os programas para a Ásia (ver pontos 38 e 50). Tendo em conta a sua natureza diferente e os temas específicos que por vezes estão em causa, o relatório apresenta as suas conclusões sobre as duas abordagens separadamente.

38.

No caso dos projectos bilaterais, é celebrado um acordo de financiamento entre a Comissão e o governo beneficiário. Antes da entrada em vigor do actual regulamento financeiro, os projectos eram habitualmente executados por um organismo gestor do projecto (OGP), na maioria dos casos dirigido em simultâneo por co-directores europeus e asiáticos.

Caixa 1 — Exemplos de projectos e dos seus objectivos

39.

Constatou-se que os países auditados apresentavam uma diversidade de projectos de cooperação económica bilateral (ver quadro 4 para mais informações) que não incidiam numa área ou num tema específicos. Em muitos casos, os projectos dispunham apenas de fundos relativamente limitados para abordarem objectivos difíceis de alcançar em países extremamente grandes e populosos. No geral, os projectos possibilitavam um diálogo contínuo acerca da cooperação económica, mas, até ao momento, o impacto dos projectos em si não era muitas vezes significativo (ver ponto 44).

40.

No universo da cooperação económica na Ásia, caracterizado por um rápido crescimento, é imperativo que os projectos sejam planeados, aprovados e executados o mais rapidamente possível. A ocorrência de atrasos desnecessários pode levar a que os projectos deixem de ser necessários ou devam ser reformulados de forma significativa, a que as previsões de custos correspondentes se alterem e a que as autorizações orçamentais fiquem imobilizadas desnecessariamente. Como consequência, a gestão do processo torna-se mais difícil e mais dispendiosa e os projectos são menos eficazes.

41.

Os projectos bilaterais são identificados numa base pontual e não através de um procedimento de candidatura normalizado  (15). Devido à natureza dos processos, o tempo decorrido entre a identificação do projecto e o início da sua execução pode ser significativo. A auditoria examinou em que medida os projectos foram sujeitos a atrasos desnecessários.

42.

Todos os projectos auditados registaram grandes atrasos na fase anterior à execução devido a diversas razões: reorganização e alterações do pessoal nos serviços centrais da Comissão em Bruxelas, confusão acerca das responsabilidades decorrentes da desconcentração entre os serviços centrais da Comissão e as respectivas delegações, procedimentos complexos, problemas relativos às estruturas adoptadas para os projectos e dificuldades no recrutamento de peritos comunitários com as habilitações e a experiência necessárias.

Caixa 2 — Atrasos na fase anterior à execução

43.

Registaram-se igualmente atrasos significativos na fase de execução de 10 dos 14 projectos bilaterais sujeitos a auditoria. Os motivos foram diversos: complexidade desnecessária dos projectos; falta de experiência dos OGP; alterações frequentes do pessoal ao nível da Comissão; problemas relativos às disposições contratuais e procedimentos morosos.

Caixa 3 — Atrasos na fase de execução

44.

Para avaliar a evolução e o êxito de um projecto é necessário definir logo à partida objectivos adequados. Na prática, o Tribunal constatou que os objectivos, como o número de pessoas a formar para ocuparem um determinado nível, não eram muitas vezes claramente definidos e, como tal, não havia uma base objectiva que permitisse avaliar os resultados ou o desempenho. O Tribunal, avaliando os projectos com base em critérios reais ou hipotéticos, constatou que alguns projectos manifestamente não tinham tido êxito, enquanto que outros tinham sido bem sucedidos.

Caixa 4 — Os objectivos dos projectos não foram alcançados

Caixa 5 — Projectos bem sucedidos

45.

Um acompanhamento eficaz implica que os progressos sejam acompanhados, os problemas identificados e que sejam tomadas medidas correctivas em tempo oportuno. O acompanhamento deverá ser devidamente documentado, de forma a registar o trabalho efectuado e quaisquer medidas tomadas posteriormente. O Tribunal avaliou a qualidade do acompanhamento efectuado pela Comissão em relação a cada um dos projectos seleccionados. Os acordos de financiamento prevêem que os OGP devem fornecer à Comissão relatórios regulares sobre a evolução da execução dos projectos. Na maioria dos projectos foram definidos sistemas para quantificar e avaliar os progressos realizados, que constituem uma base para a elaboração dos relatórios sobre a evolução da execução, que, por sua vez, são examinados e avaliados pela Comissão.

46.

A gestão efectuada pela Comissão nem sempre foi coerente ou totalmente bem sucedida. Em certos casos foi insuficiente e não permitiu identificar os problemas, enquanto que noutros causou uma interferência excessiva na gestão quotidiana do projecto. Estas deficiências prejudicam a execução, são susceptíveis de não permitirem detectar problemas mais importantes e constituem uma utilização ineficaz dos reduzidos recursos da Comissão. Mesmo quando o acompanhamento foi realizado, nem sempre existem documentos escritos comprovativos dos trabalhos efectuados.

Caixa 6 — Acompanhamento irregular

47.

Todos os projectos financiados pela UE devem ser sustentáveis: uma actividade é considerada sustentável quando consegue fornecer benefícios ao grupo-alvo durante um período prolongado após a assistência principal ter terminado. Este objectivo pode ser alcançado caso o projecto se possa autofinanciar ou se o governo do país beneficiário se comprometer a prosseguir o financiamento. O Tribunal examinou se tinham sido elaborados planos de sustentabilidade para os projectos e se tinha sido prestada a necessária atenção a esta questão ao longo do ciclo do projecto. Na prática, a sustentabilidade depende muitas vezes da obtenção de progressos suficientes ao longo do ciclo do projecto. Deverá ser concedido tempo suficiente à realização dos objectivos, uma vez que um projecto não concluído normalmente não poderá ser sustentável. A sustentabilidade de seis dos 14 projectos auditados suscita dúvidas.

Caixa 7 — Sustentabilidade

48.

A avaliação constitui um elemento fundamental da abordagem da Comissão em matéria de boa gestão financeira e implica a «apreciação das intervenções em função dos seus resultados, dos seus impactos e das necessidades que pretendem satisfazer» (16). Pretende-se avaliar a realização dos objectivos e explicar os mecanismos causais subjacentes. Os problemas ou as deficiências constatados tanto ao nível da gestão como dos resultados deverão constituir a base das medidas correctivas a adoptar pela Comissão.

49.

Os acordos de financiamento relativos aos projectos bilaterais auditados não previam sistematicamente a realização de avaliações independentes e não existiam elementos comprovativos dos critérios utilizados para decidir quais os projectos a avaliar. Mesmo quando as avaliações estavam previstas nem sempre eram realizadas em tempo oportuno, o que reduzia, ou até anulava, a sua eficácia.

Caixa 8 — Deficiências ao nível da avaliação dos projectos

50.

Os programas para a Ásia (ver pontos 5, 7-9) dividem-se em vários instrumentos ou componentes, no âmbito dos quais é realizado um grande número de pequenos projectos. Em média, o orçamento para estes projectos situa-se entre 100 000 e 200 000 euros, devendo ser co-financiados pelos parceiros asiáticos e europeus até 50 % do capital. Os projectos são orientados pela procura e os pedidos de financiamento são apresentados pelos candidatos sob a forma de propostas. Esta modalidade permitiu financiar um vasto leque de projectos, cuja lista completa é apresentada no quadro 7.

Caixa 9 — Exemplos de projectos para a Ásia

51.

Os procedimentos de candidatura devem fornecer uma base que permita seleccionar os projectos mais eficazes e proteger os interesses financeiros da Comunidade, sem contudo desencorajar os potenciais candidatos com procedimentos demasiado complexos e pedidos desnecessários. No caso dos programas Asia Invest e Asia IT & C é efectuado um convite à apresentação de propostas duas vezes por ano, que permite aos candidatos apresentarem propostas de projectos que serão posteriormente avaliadas pela Comissão. O processo de candidatura é formalizado pelo preenchimento de um formulário de candidatura normalizado que inclua um orçamento detalhado e um acordo de parceria, no qual as diferentes partes aceitam as boas práticas neste domínio.

52.

A Comissão fornece linhas directrizes claras e pormenorizadas aos candidatos, que incluem oito anexos explicativos. Apesar disso, é óbvio que para os candidatos sem experiência é difícil observar as disposições do procedimento de candidatura. Embora a maioria dos parceiros tenha considerado que os documentos explicativos eram úteis, pormenorizados e obedeciam a uma lógica fácil de seguir, em 10 de 39 projectos os candidatos tiveram dificuldade em compreendê-los e em respeitar as indicações. Para os candidatos é moroso, e por conseguinte dispendioso, preparar, obter e reunir toda a informação necessária, em particular se esta tiver de ser traduzida.

53.

Os parceiros asiáticos tiveram igualmente dificuldades em fornecer os seus estatutos e/ou modalidades associativas exigidas pelo procedimento de candidatura, especialmente porque em determinados países asiáticos esses documentos não existem sob essa forma. Levantou igualmente dificuldades a exigência de existirem acordos de parceria entre as partes que se candidatam a um projecto. Os parceiros asiáticos manifestaram a sua relutância em efectuarem acordos desse tipo antes de saberem se a sua candidatura seria aceite.

54.

Embora o programa se destine ao sector privado, que actua num ambiente comercial orientado pelo mercado, a ajuda só pode ser paga a intermediários comerciais sem fins lucrativos que promovam o comércio e os investimentos entre a UE e a Ásia, ou seja organismos públicos, associações sem fins lucrativos ou administrações locais. Na prática, os projectos são muitas vezes apresentados por associações ou organizações comerciais, teoricamente sem fins lucrativos, mas que são financiadas por empresas do sector privado para promoção de objectivos comerciais. Esta limitação em matéria de financiamento pode ocasionar a recusa de projectos potencialmente válidos, como todos aqueles que envolvam parceiros comerciais directos que, por razões de segredo comercial, possam não querer utilizar intermediários ou associações profissionais.

Caixa 10 — Procedimento de candidatura

55.

O papel das delegações em termos da assistência a prestar a potenciais candidatos na elaboração das suas propostas de projectos não está claramente definido. Uma assistência bem direccionada deverá permitir aumentar o número de candidaturas, acelerar o processo de candidatura, melhorar a sua qualidade e ajudar a optimizar o potencial dos projectos. No entanto, a assistência concedida não deverá comprometer a objectividade das delegações ao avaliarem e aprovarem as propostas, nem dar a impressão de que a ajuda das delegações pressupõe que as candidaturas sejam aceites.

56.

Na prática, nem todas as delegações prestam assistência aos candidatos e as suas funções em matéria de avaliação e aprovação dos projectos limitam-se ao envio de observações acerca das propostas para um comité de avaliação dos serviços centrais da Comissão em Bruxelas. Desta forma, é negada aos beneficiários de programas comunitários, potenciais ou efectivos, uma assistência preciosa no tratamento de um processo complexo, o que aumenta os atrasos e as deficiências do processo de candidatura e provavelmente desencoraja alguns candidatos.

57.

Embora oito dos projectos auditados se encontrem ainda numa fase inicial e, como tal, seja demasiado cedo para avaliar os seus resultados, em 28 casos os projectos mostraram progressos significativos e resultados úteis. Os projectos auditados não sofreram grandes atrasos e os problemas que lhe são externos, como o síndroma respiratório agudo severo e a instabilidade política, foram ultrapassados. Tendo em conta os reduzidos montantes mobilizados pelos projectos dos programas Asia Invest e Asia IT & C, o número de beneficiários abrangidos é considerável.

Caixa 11 — Projectos que tiveram êxitoNo Vietname, um projecto de 100 000 euros destinado a reforçar a capacidade dos serviços de consultoria no domínio da engenharia, com o objectivo de tornar mais eficaz a preparação dos projectos e o trabalho de supervisão dos site, permitiu formar 600 pessoas em três módulos de formação distintos com uma duração de aproximadamente duas semanas cada um.

58.

Os sistemas de acompanhamento regular criados para os programas Asia Invest e Asia IT & C têm funcionado muito bem. Os parceiros efectuam relatórios trimestrais que são examinados pelas equipas formadas pela Comissão, que formulam breves observações sobre os mesmos. Estas equipas enviam avisos em caso de atraso dos relatórios. A maioria dos beneficiários mostrou-se muito satisfeita com o acompanhamento regular efectuado pelas equipas em Bruxelas e/ou em Banguecoque. Os beneficiários apreciaram especialmente o acompanhamento do programa Asia IT & C porque a respectiva equipa deu sempre resposta, positiva ou negativa, a todos os relatórios de evolução, enquanto que a equipa de Asia Invest normalmente contactava os parceiros apenas quando existiam problemas.

59.

No âmbito do procedimento de candidatura, os candidatos devem prestar informações acerca dos seus planos de sustentabilidade. Na maioria dos projectos auditados na Europa foi elaborado um plano de sustentabilidade na fase de concepção do projecto, mas nem sempre havia a certeza de que a sustentabilidade estaria garantida. Em determinados casos, os projectos foram concebidos partindo do pressuposto de que haveria uma nova fase financiada pela UE, o que, por definição, significa que o projecto não é sustentável.

Caixa 12 — Sustentabilidade

60.

A cooperação económica constitui uma área específica dos programas comunitários para o desenvolvimento. A estratégia da cooperação económica é definida por várias fontes diferentes, o que causa uma certa incoerência. A cooperação económica pretende ajudar os países asiáticos a desenvolverem as suas economias, contribuindo simultaneamente para aumentar a influência comunitária e as suas relações comerciais. Destina-se tanto aos países asiáticos menos desenvolvidos como àqueles com as economias mais desenvolvidas (ver pontos 16-27).

61.

O Tribunal recomenda que, no âmbito da cooperação global para o desenvolvimento, a Comissão estabeleça uma estratégia coerente para a cooperação económica, que reconheça a natureza muito específica da ajuda e dos seus objectivos, efectuando uma distinção clara entre os objectivos que devem ser alcançados através da negociação e de medidas políticas e aqueles que necessitam da atribuição de ajudas a projectos e programas.

62.

A Comissão reconhece que é necessário ter em conta as necessidades específicas de cada país em matéria de cooperação económica, mas este aspecto não está reflectido suficientemente nos documentos de estratégia por país. Na ficha de actividades da GBA — que actualmente constitui o núcleo da abordagem da boa gestão financeira utilizada pela Comissão — não há uma linha coerente ou lógica que vá desde os objectivos globais, passando pelas prioridades até aos objectivos específicos. Os indicadores de resultados e de impacto — que deverão constituir a base para o acompanhamento e avaliação dos progressos e do impacto — concentram-se no processo a nível político, e não nas realizações e nos resultados da própria ajuda (ver pontos 21-33).

63.

O Tribunal recomenda que a Comissão atribua importância suficiente à cooperação económica nos documentos de estratégia por país, embora tendo em conta a relação com as necessidades tradicionais em matéria de desenvolvimento. A abordagem deverá ser definida para cada caso específico, de forma a apresentar o conjunto adequado de ajudas para as circunstâncias em questão. Deverão ser desenvolvidos esforços para garantir que a ficha de actividades seja lógica e coerente. Deverão igualmente ser definidos indicadores objectivos, úteis e abrangentes que reflictam os resultados da ajuda.

64.

A ausência de estratégias operacionais específicas para a cooperação económica traduziu-se numa gama de projectos e programas muito diversificados que se aplicam em toda a região — na qual predomina o comércio nacional e global. A sua falta torna difícil quantificar o impacto da cooperação económica ou estabelecer a relação com a principal prioridade, que consiste no reforço dos fluxos de trocas comerciais e de investimentos mútuos, pelo que apenas há uma base reduzida para assegurar que a ajuda comunitária tem sido eficaz ou objecto de uma optimização de recursos (ver pontos 34-35).

65.

O Tribunal recomenda que a Comissão garanta que a ajuda é canalizada com base em objectivos claramente definidos e quantificáveis, que sejam utilizados como base para garantir a boa gestão financeira do orçamento comunitário e para elaboração dos respectivos relatórios.

66.

A auditoria do Tribunal revelou deficiências na gestão da execução da cooperação económica na Ásia efectuada pela Comissão, algumas das quais comprometiam a eficácia da ajuda.

67.

No caso dos projectos bilaterais ocorriam grandes atrasos, que eram inaceitáveis, entre a fase de identificação e o início da execução ocorridos por várias razões. Em muitos casos os atrasos persistiam ao longo da fase de execução, o que diminuía os resultados e o impacto dos projectos. O nível de acompanhamento nem sempre era satisfatório, as avaliações externas nem sempre foram efectuadas em tempo oportuno e existiam dúvidas acerca da sustentabilidade de cerca de metade dos projectos auditados (ver pontos 38-49).

68.

O Tribunal recomenda que a Comissão identifique as medidas correctivas necessárias para resolver os problemas verificados nos projectos bilaterais e para evitar a ocorrência de problemas similares no planeamento e execução de projectos futuros. Os aspectos específicos aos quais é necessário prestar atenção são os seguintes: garantir que os objectivos dos diferentes programas e projectos são claros e realistas, tendo em conta o calendário previsto; garantir que, sempre que necessário, sejam efectuadas avaliações em tempo oportuno que obedeçam a uma estratégia clara.

69.

No caso dos projectos auditados no âmbito dos programas para a Ásia, verificou-se que alguns candidatos consideraram que o procedimento de candidatura era dispendioso e complexo devido à pequena dimensão dos projectos envolvidos. O facto de o papel das delegações em matéria da assistência a prestar a potenciais candidatos na elaboração das suas candidaturas não estar claramente definido, levou a que não fosse prestada uma ajuda preciosa. Embora os projectos auditados registem progressos na obtenção de resultados úteis, a sua sustentabilidade suscita dúvidas, uma vez que a maioria necessita de apoio financeiro adicional. Os sistemas de acompanhamento da Comissão foram muito eficazes (ver pontos 50-59).

70.

O Tribunal recomenda que a Comissão reexamine os seus procedimentos de candidatura de forma a equilibrar a necessidade de proteger os interesses financeiros da UE com o objectivo de encorajar um leque o mais alargado possível de potenciais beneficiários e projectos. Para esse efeito, deverá reconsiderar a necessidade de os candidatos elaborarem um quadro lógico. Deverá igualmente garantir que os documentos ou informações solicitados estejam disponíveis. A criação de um modelo de candidatura, de preferência adaptado ao quadro jurídico e institucional de cada país, poderá ser útil nesse sentido. A Comissão deverá ponderar a possibilidade de criar um registo central para os documentos que são fornecidos com as candidaturas, para que não tenham de ser apresentados novamente pelo mesmo beneficiário em novas candidaturas.

71.

O Tribunal recomenda que seja claramente definido e reforçado o papel das delegações em matéria da assistência a prestar a potenciais beneficiários na definição de projectos e no preenchimento de candidaturas. Deverá ter por objectivo estimular um vasto interesse nos programas e, desta forma, incentivar o maior número possível de potenciais beneficiários a apresentarem propostas, certificar que as candidaturas estão completas e são organizadas rapidamente, contribuindo assim para garantir que sejam seleccionados os projectos mais eficazes e adequados.

72.

O Tribunal recomenda que o sistema de acompanhamento regular dos projectos para a Ásia, incluindo um modelo normalizado de relatório, poderá constituir um exemplo útil para as delegações no acompanhamento tanto dos projectos bilaterais como dos projectos para a Ásia.